Раздел 2. Конституционные основы политической системы России и особенности ее функционирования на различных этапах

Политическая система Российской Федерации в значительной степени определяется Конституцией РФ, рядом федеральных конституционных законов и иными правовыми актами. При этом основы политического устройства закреплены именно в Конституции.

Конституция Российской Федерации, как и конституции подавляющего числа других стран, устанавливает основные принципы и положения, на которых строится государство. Среди них – тип политической системы, основные принципы государственного и административно-территориального устройства, федерализм, разделение властей и принципы их взаимоотношений.

Теоретически, в Конституции Российской Федерации закреплено большинство существенных признаков, характеризующих демократическое устройство государства. Так, Конституция России

– провозглашает народовластие в качестве важнейшей основы конституционного строя России, объявляет народ единственным источником власти в нашей стране и носителем суверенитета, устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления;

– закрепляет природу Российского государства как демократического, федеративного, правового, с республиканской формой правления, с принципом разделения властей, социального и светского государства;

– провозглашает такие принципы, как идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, существование разнообразных объединений граждан, их участие в управлении общественными и государственными делами;

– закрепляет в качестве одной из черт конституционного строя свободу экономической деятельности и многообразие форм собственности, провозглашая признание и равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

– гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Тем не менее, несмотря на то, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, политический режим, сформированный в стране, является скорее авторитарным, чем демократическим, а само государство становится скорее унитарным, нежели федеративным. Что касается прав и свобод граждан, провозглашенных Конституцией как гарантированные, то они в основном недосягаемы.

Любые принципы остаются лишь декларацией, если не сформирован механизм их воплощения в жизнь. Это правило касается чего угодно, будь то инженерное сооружение или государственное устройство.

В определенной степени политическую систему государства можно сравнить с механизмом, который действует на основе «чертежей», заложенных в его законах. И прежде всего – в Конституции. Субъекты власти, способы их формирования и взаимодействия, их компетенция и ограничения на их действия – все эти вопросы решаются Основным законом государства. И, в лучшем случае, решаются так, чтобы обеспечить претворение в жизнь принципов, которые составляют основу конституционного строя.

В этой связи интересно проследить, каким образом Конституция России обеспечивает реализацию важнейших основ любой демократической республики – народовластия, выборности органов власти, разделения ее ветвей и их независимости.

Статья 10 Конституции РФ определяет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную, и что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В то же время в статье 11 перечислены не три, а четыре субъекта федеральной государственной власти: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.

Разъяснение этого кажущегося несоответствия дано в 4-й главе Конституции: Президент Российской Федерации является главой государства. Положения Конституции определяют статус Президента России таким образом, что он будто бы не принадлежит ни к одной из ветвей власти, а находится над ними, имея полномочия, связанные с работой и законодательной, и исполнительной, и судебной власти. Такое положение позволяет закрепить главное конституционное предназначение главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

Охрана Конституции и установленных ею прав и свобод – естественная функция Конституционного суда Российской Федерации. Собственно, статья 125 Конституции России возлагает на Конституционный суд такую обязанность. Но авторы Конституции Российской Федерации предпочли иную конструкцию, при которой в стране действуют два гаранта – и Конституционный суд, и Президент России.

Ни сама Конституция России, ни какие-либо иные правовые акты не разъясняют конкретного правового содержания понятия «гарант Конституции» в отношении президента страны, ограничиваясь, с одной стороны, достаточно общими положениями, а с другой – наделяя его обширными полномочиями.

К примеру, статья 80 гласит, что в установленном Конституцией Российской Федерации порядке президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Иначе говоря, порядок действий президента, в том числе и действий, направленных на защиту Конституции, установленного ею государственного строя, прав и свобод граждан, должен определяться самой Конституцией. В том числе, надо полагать, и положениями Конституции, формулирующими статус субъектов федеральной государственной власти: Президента Российской Федерации, Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы), Правительства Российской Федерации и судов Российской Федерации.

В Приложениях 1–4 к настоящему докладу дан анализ полномочий Президента России, Правительства, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания России. Указанные полномочия в существующей политической системе можно условно разделить на два уровня, исходя из источника их определения. Часть этих полномочий базируется на Конституции Российской Федерации, часть – на федеральных конституционных законах и федеральных законах. Кроме этого, ряд полномочий государственных органов (Совет безопасности, администрация президента) определяется указами президента, не имея под собой такой основы, как закон. Для удобства анализа данные в приложениях представлены в виде таблиц.

Президент Российской Федерации

Полномочия Президента России в сфере управления государством (см. Приложение 1) можно разделить на несколько групп.

Первая группа полномочий. Президент России имеет возможность определять кадровый состав важнейших государственных органов: Правительства России, органов судебной власти, органов власти субъектов федерации (глав регионов), правоохранительных органов, важнейших федеральных государственных органов, таких как Центральная избирательная комиссия и Счетная палата, а также Совета безопасности и Администрации Президента РФ. От воли президента зависит кадровый состав высшего командования Вооруженных Сил РФ и иных силовых структур.

Назначая с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, Президент России не ограничен ничем, кроме своих личных предпочтений. В то же время возможности Государственной Думы влиять на процесс назначения председателя правительства ограничены. Статья 111 Конституции устанавливает, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур президент назначает председателя правительства самостоятельно, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Таким образом, решающая роль в назначении председателя правительства принадлежит президенту. Президент же и отправляет правительство в отставку, не имея обязанности объяснить, по какой причине он это делает.

Кандидатуры членов правительства для назначения представляет президенту председатель правительства. Однако в ситуации, когда председатель правительства является ставленником президента и в любую минуту без каких-либо объяснений может быть отправлен им в отставку (как это и было в период президентства Б. Н. Ельцина и В. В. Путина), трудно представить, чтобы ему были предложены кандидатуры, с которыми он был не согласен.

Впрочем, события, произошедшие в стране после президентских выборов 2008 года, показывают, что соотношение сил в паре «президент – премьер-министр» при действующей Конституции могут быть иными. Несомненно, премьер-министр В. В. Путин получил свой пост не столько от президента Д. А. Медведева, сколько благодаря опоре на возглавляемую им партию «Единая Россия», имеющую большинство в Государственной Думе.

Важная особенность положения президента в системе органов государственной власти России состоит в том, что он имеет юридическую возможность оказывать влияние не только на кадровый состав исполнительной власти, но также и на судейский корпус. Представляя Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации, Президент также практически ничем не ограничен в своем выборе (закрепленные законом ограничения носят формальный характер – возраст, квалификация, стаж работы, состояние здоровья, отсутствие судимости).

Назначая судей других федеральных судов, президент также ограничен лишь требованиями к квалификации и стажу работы.

Назначение председателей высших судов (Верховного, Высшего арбитражного, а с июня 2009 года – и Конституционного суда) происходит по той же схеме: Совет Федерации утверждает кандидатуру, предлагаемую президентом. При этом нельзя не учитывать, что в настоящее время президент имеет юридические возможности влиять и на персональный состав законодательной власти, так как половина членов Совета Федерации является назначенцами глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые, также фактически назначаются президентом.

Законодательство не содержит никаких ограничений для президента при представлении Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка.

Назначение президентом дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях происходит после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. Но, поскольку, ни порядок проведения таких консультаций, ни правовая значимость их результатов законодательно не определены, можно считать, что дипломатический корпус России формируется президентом единолично.

Президент единолично назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил, полномочных представителей президента в федеральных округах, членов Совета безопасности и сотрудников своей администрации.

Президент единолично назначает и треть Центральной избирательной комиссии. Еще одна треть назначается подконтрольным ему Советом Федерации.

Таким образом, Конституция установила такой порядок назначения высших должностных лиц государства, который формирует режим личного влияния на них Президента. Почти полное отсутствие законодательно закрепленных процедур, ограничивающих произвольные решения главы государства по выбору кандидатур, закономерно привело к формированию верхушки российской бюрократии, основным мотивом деятельности которой стала личная преданность президенту страны. Ну, а поскольку «кадры решают все», президент через своих назначенцев может получить возможность влияния практически на все процессы и решения по управлению государством, включая деятельность контрольных органов, судов и системы избирательных комиссий.

Следует, однако, учитывать, что ряд полномочий по назначению должностных лиц предоставлены президенту не Конституцией, а федеральными законами, что позволяет нам рассмотреть возможность достаточно лёгкого изъятия этих полномочий из ведения президента. Кроме того, как показывают события последних лет, реальное перераспределение полномочий во взаимоотношениях президента и правительства может достигаться и без изменения правовых норм. Условием такого перераспределения может быть появление устойчивого парламентского большинства какой-либо партии.

Вторая группа полномочий. Президент России играет ключевую роль в определении внешней и внутренней политики страны. Важнейшим инструментом такого влияния является Правительство России, которое фактически формируется президентом, подчинено президенту и ответственно перед ним.

Наличие тесной связи между президентом и правительством определяется конституционным положением, согласно которому правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом.

Боле того, в сегодняшних условиях правительство может быть отправлено в отставку фактически только президентом. Возможности парламента добиться отставки правительства невелики: после выражения Государственной Думой недоверия правительству президент вправе объявить об отставке правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Однако, как уже отмечалось, в современной системе российской власти существует тесная связь между председателем правительства и президентом (в иной форме эта связь существовала и в период президентства Б. Н. Ельцина и В. В. Путина). Поэтому выражение недоверия правительству со стороны депутатов становится практически бессмысленным, – в действующей системе президент, очевидно, не согласится с предложением Государственной Думы. Если же депутатский корпус все же проявит настойчивость и в течение трех месяцев повторно выразит недоверие правительству, даже это не обязывает президента отправить правительство в отставку: он вправе выбрать между отставкой правительства и роспуском Думы и, скорее всего, выберет второй вариант. Отметим, что, хотя вопрос о недоверии правительству поднимался в период с 1994 по 2003 год около десяти раз, голосование прошло лишь в четырех случаях, и только однажды – 21 июня 1995 года (через несколько дней после захвата бандой Басаева больницы в Будённовске) Дума проголосовала за вотум недоверия правительству. Однако при повторном голосовании 1 июля 1995 Дума уже не подтвердила своего решения, и вопрос был закрыт.

Согласно Конституции президент имеет право председательствовать на заседаниях правительства-то есть, руководить процессом обсуждения и принятия решений.

Президент обладает и контрольными (надзорными) полномочиями в отношении органов исполнительной власти. Так, в соответствии с частью 3 статьи 115 Конституции глава государства наделён правом отмены постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Основному закону, федеральным законам и указам Президента РФ посредством издания президентских указов.

Таким образом, тесная связь между президентом и правительством обеспечивается целым рядом положений Конституции, что и позволяет Президенту оказывать ключевое влияние на внешнюю и внутреннюю политику страны.

Впрочем, отношения, сложившиеся между президентом Д. А. Медведевым и премьером В. В. Путиным показывают, что политическая система (в том числе и взаимоотношения между президентом и правительством) может изменяться в условиях стабильности Конституции.

Третья группа полномочий. Президент России является верховным главнокомандующим и руководителем всех силовых структур государства. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О правительстве Российской Федерации», принятым в 1997 году, президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Кроме того, Президент России утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения об этих органах исполнительной власти и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов.

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 № 724, к этим органам отнесены МВД, Федеральная миграционная служба, МЧС, МИД, Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом и по международному гуманитарному сотрудничеству, Министерство обороны, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральное агентство специального строительства, Министерство юстиции, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Правительство лишь координирует деятельность данных органов.

Кроме того, Президент утверждает военную доктрину страны, объявляет военное и чрезвычайное положение. И если объявление военного или чрезвычайного положения происходит все же в рамках соответствующего федерального конституционного закона, то военная доктрина и принятие решения о применении вооружённых сил за рубежом полностью отданы на откуп президенту и его представлениям о данном вопросе.

Следует подчеркнуть, что имеющиеся в настоящее время у президента практически неограниченные возможности единоличного принятия решения о применении вооружённых сил за рубежом получены им в 2009 году в результате поправок к Федеральному закону «Об обороне». В данном законе теперь указывается, что решение об оперативном использовании формирований вооруженных сил за пределами территории Российской Федерации принимается Президентом на основании соответствующего постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Казалось бы, в этом механизме нет ничего опасного. Однако Совет Федерации своим постановлением от 16.12.2009 № 456-СФ заранее предоставил президенту указанные полномочия для выполнения следующих задач:

– отражение вооруженного нападения на формирования Вооруженных сил, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории Российской Федерации;

– отражение или предотвращение вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой;

– защита граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации от вооруженного нападения на них;

– борьба с пиратством и обеспечение безопасности судоходства.

По сути, таким способом проведена ревизия конституционной нормы, смысл которой заключается в том, что Совет Федерации санкционирует применение Вооруженных сил за рубежом в каждом конкретном случае. Теперь же получается, что Совет Федерации, фактически делегировал свои полномочия президенту.

Перечисленные полномочия Президента позволяют сделать вывод о его исключительной или ключевой роли в руководстве силовым блоком органов исполнительной власти. Однако большая часть этих полномочий предоставлена ему не Конституцией, а федеральными законами, что создаёт возможности для существенных юридических перестроек в этой сфере.

Четвёртая группа полномочий. Президент России обладает значительными возможностями в сфере законотворчества. Президент имеет право законодательной инициативы и на практике широко его использует. Так, в Госдуму третьего созыва президентом было внесено около четверти всех законопроектов.

Президенту принадлежит право промульгировать (подписывать и обнародовать) федеральные законы и федеральные конституционные законы. В отношении федеральных законов президент имеет право вето, которое теоретически может быть преодолено двумя третями голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. На практике же в нынешних условиях преодоление вето президента нереально, учитывая способ формирования Совета Федерации, при котором половина его членов зависят от губернаторов, в свою очередь назначенных в соответствии с волей президента.

Президент имеет самостоятельное право издавать нормативные акты (указы и распоряжения), в отношении которых установлено лишь, что они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. При этом ни Конституция, ни федеральное законодательство не накладывают каких-либо ограничений на нормотворческую деятельность президента (иными словами, на его возможность издавать правовые акты, по сути, не отличающиеся от законов).

В арсенале президента имеются и методы негативного регулирования – возможность отмены действующих правовых актов. И не только своих, но и постановлений и распоряжений Правительства России в случае их противоречия Основному закону, федеральным законам и указам Президента РФ. Президент также вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. И вновь отмечаем, что эти полномочия президента не ограничены какой-либо процедурой. В настоящее время лишь собственные представления президента о законности руководят им при принятии столь важных решений, как отмена или приостановление нормативных правовых актов.

Пятая группа полномочий. Президент обладает сильными рычагами влияния и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

С 2004 года законодательно введен порядок назначения глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в котором президенту отведена ключевая роль.

Именно президент (хотя и по представлению партии, выигравшей региональные выборы) предлагает представительному органу власти субъекта Федерации кандидатуру на должность губернатора (президента республики). С учетом того, что глава государства имеет право уволить губернатора фактически в любой момент (согласно закону «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации», основанием для этого может быть не только нарушение губернатором законодательства или выражение ему недоверия со стороны представительного органа, но и «утрата доверия Президента РФ»), зависимость губернатора от президента оказывается практически абсолютной, и, по сути, губернаторы являются не более чем подчиненным президенту чиновниками.

В определенных законом случаях Президент может распустить даже и представительные органы субъектов Российской Федерации. И если в случае грубого нарушения законодательства со стороны представительного органа основанием для роспуска является соответствующее решение суда (или его невыполнение), то в случае отказа представительного органа утвердить кандидатуру губернатора роспуск осуществляется во внесудебном порядке. Причем основанием для лишения граждан избранных ими представителей является не незаконная деятельность, а лишь отличное от президентского мнение относительно кандидатуры главы исполнительной власти региона.

Еще в мае 2000 года для усиления влияния федерального центра на регионы президентом Б. Н. Ельциным были учреждены должности полномочных представителей Президента в восьми федеральных округах. Деятельность полномочных представителей Президента России, назначаемых и освобождаемых самим же президентом, регулируется в настоящее время не законом, а исключительно указом Президента. При этом полпреды-де-факто наделены правом контроля над губернаторами и территориальными органами федеральных ведомств, имеют право предлагать президенту кандидатуры губернаторов, в то время как региональные органы власти обязаны предоставлять им любую информацию, и так далее.

Конституция наделяет Президента и арбитражными полномочиями в отношении субъектов Российской Федерации, которые осуществляются президентом, прежде всего, путем использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Перечень полномочий Президента может быть продолжен. Президент имеет право распускать Государственную Думу и назначать выборы Государственной Думы, назначать общероссийский референдум (правда, в порядке, определенном Конституцией и законом), распоряжаться государственной собственностью.

В заключение этого раздела следует подчеркнуть, что полномочия Президента России со временем изменяются, причём, обычно в сторону расширения его возможностей.

Так, назначение руководства Счетной палаты Российской Федерации и ее аудиторов Конституцией (статьи 102, 103) отнесено к компетенции Федерального Собрания, при этом Конституцией не предусмотрено участия президента (в отличие от ситуации с высшими судами, где статья 83 дает президенту право представлять кандидатуры судей на утверждение парламента). Однако путем изменения Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» конституционная конструкция фактически была «подправлена». В 2004 году президент получил исключительное право представлять к назначению парламентом кандидатуры председателя и заместителя председателя Счетной палаты Российской Федерации, а в 2007 году – исключительное право представлять кандидатуры аудиторов.

Другой случай расширения полномочий президента можно показать на примере федерального законодательства о формировании судебных органов. Как известно, Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации» дал президенту право играть определяющую роль при назначении председателей высших судов России. В дополнение к этому вступившие в силу в июне 2009 года изменения к Федеральному конституционному закону «О Конституционном суде Российской Федерации» установили, что назначения Председателя Конституционного суда Российской Федерации и его заместителей отныне осуществляются только по представлению Президента России, что делает и этот орган реально зависимым от президентской власти.

Ещё одним примером может служить уже упоминавшееся расширение полномочий президента по принятию решения о применении вооружённых сил за рубежом. До 2009 года для осуществления таких действий, президент должен был в соответствии с Конституцией получить согласие Совета Федерации. По смыслу соответствующей статьи Конституции это согласие должно было предоставляться в каждом отдельном случае отдельно и до применения вооружённых сил, однако после внесения изменений в Федеральный закон «Об обороне» Президент России получил возможность практически в одиночку принимать решение о применении вооружённых сил за рубежом.

Наконец, стоит напомнить о расширении полномочий президента по фактическому назначению глав исполнительной власти регионов.

Приведённые примеры показывают, что полномочия Президента Российской Федерации существенно изменяются вследствие трансформации федерального законодательства.

Правительство Российской Федерации

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации.

Как уже говорилось, процедура формирования правительства, включая определение его структуры и кадрового состава, в решающей мере зависит от президента страны. Он же определяет и основные направления внутренней и внешней политики государства. Сегодня состав Правительства России лишь в малой степени зависит от воли избирателей, выраженной на парламентских выборах. Такое положение дел дает широкие возможности для превращения правительства в орган вторичный по отношению к президенту, как это и было во времена президентства Б. Н. Ельцина и В. В. Путина.

В настоящее время политическая самостоятельность правительства повысилась, однако взаимодействие в паре «президент – правительство» по-прежнему остаётся не вполне ясным. Во всяком случае, президент Д. А. Медведев неоднократно прибегал к таким мерам, как проведение совещаний с отдельными министрами или с какой-либо произвольно составленной группой министров, или к таким мерам, как выдача поручений правительству или отдельным министерствам.

Несмотря на это, Правительство России обладает серьезными полномочиями (см. Приложение 2). В основном эти полномочия установлены Конституцией и Федеральным конституционным законом «О правительстве Российской Федерации», но есть и иные юридические источники, определяющие компетенцию Правительства – федеральные законы и указы Президента.

Первая группа полномочий. Правительство России имеет широкие возможности в сфере правотворчества. Правительство наделено правом законодательной инициативы, полномочиями издавать собственные правовые акты, в том числе нормативные. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента страны Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. На практике правительство широко использует это полномочие.

Последствия такого правотворчества очевидны и предсказуемы. Самый яркий пример – принятое еще в 1995 году постановление Правительства Российской федерации от 07.03.1995 N 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)». Оно определяет перечень товаров и услуг, цены на которые подлежат государственному регулированию, на него постоянно ссылаются региональные власти, решая вопросы установления цен (тарифов), и оно уже 14 лет остается основополагающим нормативным актом, определяющим основы тарифного регулирования. Помимо него есть законы «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию и «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», в которых определены лишь самые общие понятия, а все конкретные полномочия по установлению тарифов переданы исполнительной власти.

Правовые акты правительства могут быть отменены президентом или судом, но не парламентом – Федеральное Собрание России таким правом не обладает.

Только при наличии заключения Правительства Российской Федерации могут быть внесены в Государственную Думу законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Однако, устанавливая такое правило, Конституция не устанавливает «принцип умолчания» – как поступать, если правительство не посчитало нужным дать заключение. В результате создана возможность блокировки любых нежелательных для исполнительной власти законодательных инициатив. Правительство, не давая заключение на законопроект, пресекает его обсуждение.

Вторая группа полномочий. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Правительству России предоставлены широкие возможности для организации деятельности органов исполнительной власти на всей территории страны. Правительство России руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Правительство России может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Решениями правительства назначаются на должность и освобождаются от должности заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместители, руководители федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий на основании соответствующих соглашений. Какого-либо участия органов представительной власти в этом процессе законодательство не предусматривает.

Конституция России частью 3-й статьи 77 установила, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. А Правительство Российской Федерации обеспечивает единство исполнительной власти, направляя и контролируя деятельность ее органов.

Подчиняя себе все органы исполнительной власти как «по горизонтали» (в пределах федеральной власти), так и «по вертикали» (включая в систему органы власти субъектов Российской Федерации) и опираясь в этой деятельности на губернаторов, являющихся, по сути, назначенцами президента, правительство и президент неуклонно создают систему исполнительной власти, характерную для унитарного государства, а не для федеративного. Только в унитарном государстве региональные власти формируются при решающем участии федеральной власти. Только в унитарном государстве решения региональных властей могут быть отменены или приостановлены «сверху» без судебного решения. Только в унитарном государстве существует принцип «единой системы исполнительной власти».

Третья группа полномочий. Правительство России разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и отчитывается перед Государственной Думой об исполнении федерального бюджета. Это – традиционная функция правительств большинства государств. Однако Правительство России не имеет законодательно закрепленной обязанности информировать парламент об исполнении бюджета в оперативном режиме, а возможности парламента контролировать правительство на стадии исполнения бюджета, а не после того, как он исполнен, крайне незначительны. Это нередко приводило к кризисам, когда какие-то сферы оказывались недофинансированы из-за просчетов правительства – от многомиллионных невыплат заработной платы до дефолта 1998 года.

Введенная Конституцией с 2009 года обязанность Правительства Российской Федерации ежегодно отчитываться перед Государственной Думой ничего, по сути, не меняет – отчет правительства не влечет никаких юридических последствий, каковыми бы ни были просчеты и ошибки исполнительной власти.

Четвёртая группа полномочий. Столь же традиционными являются такие определенные Конституцией предметы ведения Правительства России, как организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации, проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, управление федеральной собственностью, осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, регулирование в социально-экономической сфере.

Однако такие предельно общие и неконкретные формулировки Конституции открывают путь для их расширительного толкования. И хотя Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской федерации» частично конкретизирует полномочия Правительства России, полностью этой задачи он не решает. В результате правительство имеет возможность самовольно расширять свои полномочия, вторгаясь в любые сферы.

Пятая группа полномочий. Правительство Российской Федерации, основываясь на праве управлять государственной собственностью, назначает представителей от государства в советы директоров акционерных обществ с государственным участием. Таким образом правительство имеет возможность контролировать финансовые потоки «полугосударственных» и государственных организаций, а также деятельность средств массовой информации с преобладающей ролью государства (например. основных телеканалов). Не секрет, что представителями государства в этих случаях становятся либо сами члены правительства, либо лица, связанные с правительством и президентом корпоративными интересами. Так, например, распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2009 года N 80-р в совет директоров «Газпрома» выдвинуты первый вице-премьер Виктор Зубков, министр экономического развития и торговли Эльвира Набиуллина, руководитель Росимущества Юрий Петров, министр энергетики Сергей Шматко, и… председатель правления «Газпрома» Алексей Миллер! Не стоит после этого удивляться, что в компании, где государство имеет контрольный пакет акций, членам совета директоров и правления выплачиваются гигантские суммы.

Далее, в совет директоров «Транснефти» выдвинут тот же Сергей Шматко, в совет директоров Объединенной авиастроительной корпорации – вице-премьер Сергей Иванов, министр транспорта Игорь Левитин и руководитель Росимущества Юрий Петров, в наблюдательный совет Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (госкорпорация) – помощник президента Аркадий Дворкович, в совет директоров РАО «Российские железные дороги» – вице-премьер Александр Жуков, в совет директоров Россельхозбанка – первый вице-премьер Виктор Зубков и министр сельского хозяйства (теперь уже бывший) Алексей Гордеев, в совет директоров «Первого канала» – вице-премьер и руководитель аппарата правительства Сергей Собянин и замглавы президентской администрации Алексей Громов, в совет директоров Объединенной судостроительной корпорации – вице-премьер Игорь Сечин, в совет директоров «Аэрофлота» – Игорь Левитин. И это – не считая множества заместителей министров, начальников департаментов и т. д.

Рассматривая столь широкий комплекс полномочий правительства, следует учитывать, что в существующей системе власти правительство является органом несамостоятельным, подчиненным президенту и в реальности ответственным только перед ним. президент и правительство-де- факто составляют единую исполнительную ветвь власти, в совокупности обладающую огромными полномочиями. Как показала практика, президент страны может даже стать на время премьером – и ничего не изменится. Потому что центр реальной власти остался на том же месте – в пределах связки президент – правительство.

Федеральное Собрание Российской Федерации

Федеральное Собрание – высший законодательный (представительный) орган Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

Государственная Дума формируется из числа депутатов, избираемых всем населением страны. Совет Федерации формируется субъектами Российской Федерации: каждый регион направляет в Совет Федерации двух представителей – одного от губернатора, другого – от законодательного органа власти. Такой способ формирования российского парламента может обеспечить наиболее полное выполнение им функции общенационального представительного органа власти при условии, что выборы пройдут честно, а представительство от субъектов Российской Федерации будет обеспечиваться способом, отвечающим интересам граждан. Однако, ни то, ни другое условие на практике не выполняется: выборы в Думу являются неравными, несправедливыми и нечестными, а механизм делегирования в Совет Федерации «представителей от законодательной и исполнительной власти», закрепленный законом «О порядке формирования Совета Федерации», позволяет направлять в него граждан, не имеющих никакого отношения к «представляемому» региону: отставных московских политиков и чиновников, коммерсантов и пр. Соответствующие примеры широко известны.

Последнее изменение этого порядка – с 1 января 2011 года вступает в силу закон, по которому сенатором может быть назначен только гражданин, являющийся депутатом регионального законодательного органа соответствующего субъекта Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования. Это означает, что теперь кандидаты в сенаторы должны будут заблаговременно избираться депутатами хотя бы на муниципальном уровне. По сути же система формирования Совета Федерации изменилась незначительно

Полномочия Федерального Собрания Российской Федерации охватывают несколько направлений (см. Приложения 3 и 4).

Первая группа полномочий. Федеральное Собрание имеет широкие полномочия в области законотворчества. Государственная Дума принимает федеральные и федеральные конституционные законы, поправки к 3 – 8-й главам Конституции. Для того, чтобы эти нормативно-правовые акты вступили в силу, необходимо их одобрение (по факту или по умолчанию) Советом Федерации. Затем они промульгируются президентом. Поправки к 3 – 8-й главам Конституции должны быть также одобрены не менее чем двумя третями органов представительной власти субъектов Российской Федерации.

Отметим, что законотворческие возможности российского парламента сильно ограничены. Президент, как уже говорилось выше, может наложить на любой федеральный закон вето, которое практически невозможно преодолеть. Но до вето, как правило, не доходит. Контролируемый президентом Совет Федерации отклоняет все законопроекты, которые противоречат установкам главы государства.

Вторая группа полномочий. Федеральное Собрание решает кадровые вопросы. Государственная Дума дает согласие Президенту России на назначение Председателя Правительства России, назначает и освобождает от должности председателя Центрального банка России, Председателя Счетной палаты Российской федерации и половину аудиторов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Совет Федерации назначает судей высших судов, назначает и освобождает от должности Генерального прокурора Российской федерации, заместителя председателя Счетной палаты и половину аудиторов.

Но, как уже говорилось выше, основное влияние на все эти решения оказывает президент страны, поскольку именно он предлагает соответствующую кандидатуру (только Уполномоченного по правам человека Российской федерации Государственная дума избирает самостоятельно). У парламента фактически нет рычагов, чтобы побудить президента изменить свое решение. А вот у президента их достаточно много. В случае трехкратного несогласия с кандидатурой Председателя Правительства Российской федерации, он может распустить Думу. С Советом Федерации ещё проще: добиться замены его членов на более покладистых для президента не представляет труда, поскольку губернаторы назначены фактически им самим. И даже корректировка правил формирования Совета Федерации вряд ли сможет принципиально изменить ситуацию.

Третья группа полномочий. Федеральное собрание имеет контрольные полномочия в отношении Президента России и Правительства Российской Федерации, исполнения действующего законодательства.

Конституция не содержит каких-либо специальных упоминаний о контрольной функции российского парламента. Конституции не наделяет Федеральное Собрание правом контролировать исполнение бюджета, смещать с должности отдельных членов правительства, контролировать деятельность правительства и силовых ведомств, влиять на Администрацию Президента и Совет безопасности.

Тем не менее, некоторые возможности для осуществления контроля над действиями президента и правительства у Федерального Собрания имеются -они прямо вытекают из его конституционных полномочий.

Совет Федерации должен контролировать исполнение федеральных законов при утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждении указов Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения

Государственная Дума и Совет Федерации могут контролировать деятельность высших должностных лиц Российской Федерации при решении вопросов о их назначении на должность и освобождении от должности. Странно предполагать, чтобы такого рода решения принимались без каких-либо оснований.

Государственная Дума во время ежегодного отчета Правительства Российской федерации может поставить самые острые вопросы о его работе – это прямо предусмотрено Конституцией (соответствующая поправка вступила в силу с 2009 года). Но что делать с ответами на эти вопросы? Возможности для расследования у парламента нет, как нет и реального права отправить в отставку «плохое» правительство или «плохого» чиновника.

Широкие возможности контроля со стороны парламента дают такие правовые инструменты, как право решения вопроса о доверии правительству и процедура отрешения от должности президента страны, которые Государственная Дума инициирует, а Совет Федерации завершает. Понятно, что такие вопросы требуют тщательного всестороннего исследования деятельности правительства или президента. Казалось бы, что наличие таких инструментов в арсенале парламента дают ему существенные возможности для влияния на внешнюю и внутреннюю политику, для борьбы с коррупцией.

Но, как показывает практика, Федеральное Собрание даже свои небольшие возможности контроля реализует в крайне незначительной степени. Причины этого понятны. Решение Государственной Думы о недоверии правительству не влечет его обязательной отставки, но может привести к роспуску самой Думы. Несогласие Думы с предложенной кандидатурой председателя правительства скорее может стать поводом для ее роспуска, нежели причиной пересмотра президентом своей позиции по кандидатуре премьер-министра. Основные кадровые назначения могут быть сделаны только по предложению президента. Импичмент президенту сложен процедурно и его вынесение зависит от Совета Федерации и Верховного суда России, которые, как показано выше, контролируются президентом.

Государственная Дума вправе также направлять членам правительства депутатские или парламентские запросы – но они не имеют никаких правовых последствий.

Ни Конституция, ни иные нормативно-правовые акты не содержат каких-либо упоминаний о возможности создания Федеральным Собранием специальных комиссий для осуществления расследования по вопросам деятельности органов государственной власти или отдельных чиновников. На практике же такие комиссии с трудом, но создавались (вспомним комиссии, созданные для расследования гибели «Курска» или событий в Беслане). Но, в отсутствии установленных законом процедуры их формирования и полномочий, парламент не смог узнать и донести до общества правду о том, что происходило. К тому же, в ситуации, когда выборы превращены в фарс, эта правда депутатам не очень то и нужна.

Таким образом, не будет преувеличением сказать, что Федеральное Собрание реальных контрольных полномочий не имеет.

При рассмотрении роли Федерального Собрания Российской Федерации в системе российской государственной власти невольно приходишь к выводу, что российский парламент «властвует, но не правит». На бумаге он может многое, однако на деле предназначен быть проводником воли не многонационального российского народа, а узкой группы лиц – главы государства и его политического окружения. Во многом это произошло из-за нарушения принципа народного представительства. Назначенные «сверху» члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, «квазиизбранные» благодаря мощнейшему административному ресурсу и даже вследствие прямой фальсификации результатов выборов, учитывают интересы назначивших их начальников и высшего руководства страны, выстроившего «под себя» систему власти в России. Именно поэтому в России принимаются лишь те законы, которые выгодны бюрократии. Именно поэтому Россией управляют «выдвиженцы» бюрократической элиты, которые дают бюрократии возможность свободно распоряжаться ресурсами страны и при этом оставаться бесконтрольной.

Такое положение парламента является беспрецедентным для демократических государств и, напротив – характерным для недемократических.

Важнейшей предпосылкой второстепенной роли представительных органов власти в политической жизни страны является отсутствие в России реальной многопартийности.

При этом невозможно сказать, что в нашей стране отсутствует традиция многопартийности. Напротив, до 1917 года в России действовало 27 партий. Да и после октябрьского переворота 1917 года политические партии играли немалую роль во внутренней политике страны, пока укрепившийся большевистский тоталитарный режим не уничтожил всех политических оппонентов, обеспечив для себя семьдесят лет несменяемой власти.

Демократические реформы периода перестройки сопровождались возникновением множества политических объединений – движений, избирательных блоков, партий. Часть этих партий исчезла достаточно быстро, часть прошла путь укрепления и реорганизации. Кроме того, на арене политической жизни страны по-прежнему остается коммунистическая партия. Тем не менее, все эти партии в своей совокупности не стали основой многопартийной политической системы. Причин этому несколько.

1). В Конституции Российской федерации есть лишь одно упоминание о многопартийности. В пункте 3 статьи 13 говорится о том, политическое многообразие, многопартийность признаются в Российской Федерации. Никаких гарантий деятельности политических партий и права граждан на объединение в политические партии Конституция не содержит. Отсутствие конституционных гарантий позволяет принимать правовые акты, сводящие фактически на нет возможность свободной партийной политической деятельности.

2). Деятельность политических партий как специфических общественных объединений регулируется Федеральным законом «О политических партиях», принятым в 2001 году. В 2004 году в него внесли изменения, ужесточающие требования к политическим партиям, а именно, к их численности – партия должна была иметь не менее 50 тысяч членов (ранее эта цифра была не менее 10 тысяч). Впрочем, недавно власть пошла на некоторые послабления: с 1 января 2010 года до 1 января 2012 года минимальное число членов партии должно равняться 45 тысяч человек, после 1 января 2012 года – 40 тысяч. Контроль за исполнением партиями требований законодательства (в том числе, за численным составом партий) возложен на Министерство юстиции Российскй Федерации. Иначе говоря, и без того суперсильная исполнительная власть имеет дополнительный рычаг влияния на формирование спектра политических партий страны. Как показывает практика, этот рычаг властью активно используется. Как не отвечающие требованиям законодательства, были ликвидированы Республиканская партия и партия «СЛОН», до сих пор не позволяют зарегистрироваться в качестве партии Народно-демократическому союзу во главе с Михаилом Касьяновым. При этом кремлевские чиновники активно работали и работают над проектами по созданию новых партий, ассоциированных с бюрократией (сначала СПС, затем «Справедливая Россия» и «Правое дело»).

3). Политические партии даже в случае победы на парламентских выборах не могут реально влиять на формирование органов исполнительной власти. Даже партия «Единая Россия», имея в Государственной Думе образца 2007 года конституционное большинство, была фактически отстранена от формирования правительства. Вопреки официальной версии В. В. Путин был не выдвиженцем «Единой России», а ее «паровозом». И ключевые фигуры в правительстве Путина к «Единой России» отношения не имеют – во всяком случае, в правительство они попали вне зависимости от партии.

Подобная правовая конструкция очень удобна для бюрократии. Всячески развивая в публичном пространстве идею о каких-то особых партийных интересах, якобы противоречащих интересам народа, бюрократия старается похоронить идею партийной политики как таковую. И это понятно, поскольку бюрократия крайне не заинтересована ни в политической дискуссии, ни в политической конкуренции, которые являются неизбежными спутниками настоящей партийной политики.

Взамен партийной политики бюрократия предлагает политику корпоративную, построенную на явных и тайных связях и интересах высших чиновников. Не секрет, что большинство высших государственных должностей в России занимается друзьями и однокурсниками действующих президентов. То же мы наблюдаем и в субъектах Российской Федерации, где управленческие кадры черпаются, в основном, из губернаторских кланов. Последствиями такой политики становятся семейственность, коррупция и фактическое отсутствие ясно сформулированной идеологии.

Корпоративные интересы бюрократии в принципе не могут быть обоснованы хоть сколько-нибудь понятными обществу идеологическими мотивами. Отсюда – отсутствие у правящих кругов какой-либо внятной идеологической основы и поиски чего-то иного: особого государственничества, нового социализма или нового империализма. Отсюда – и шараханье из стороны в сторону, когда одни и те же представители власти заявляют то о снижении налоговой нагрузки, то о повышении налогов, то о курсе на контрактную армию, то о расширении воинского призыва.

Контроль над властью – важное условие ее эффективности. В развитых странах имеют место два вида контроля власти: политический и общественный.

Политический контроль осуществляется политическими партиями. Особая роль здесь принадлежит парламентской оппозиции, которая в демократических странах получает особые права, способствующие реализации ее контрольной функции. В России парламентский контроль подавлен вместе с парламентской оппозицией.

Общественный контроль – прерогатива структур гражданского общества и средств массовой информации. Подавив свободу средств массовой информации, подчинив исполнительной власти ведущие средства массовой информации (в первую очередь, телевидение), российская бюрократия вывела себя из-под контроля общества.

Сегодняшняя Россия – это государство, которое с правовой точки зрения обладает суперпрезидентской системой власти. Юридическим главой всей российской бюрократической системы является Президент Российской Федерации, обладающий огромной личной властью. Заметим, что, в силу традиционного для России приоритета неформальных связей и взаимоотношений над юридическими нормами, в отдельные периоды (такие, как во время президентства Д. А. Медведева) политическая практика оказывается иной, но это происходит лишь потому, что президент в эти периоды-де-факто не использует часть своих законных полномочий, а премьер, напротив, зачастую выходит за пределы своих полномочий.

Властные полномочия Президента России связаны не столько с его функцией гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, сколько с непосредственным управлением государством. При этом президент и правительство-де-факто составляют единую исполнительную ветвь власти, в совокупности обладающую огромными возможностями.

Возможности сдержек и противовесов со стороны других ветвей власти ограничены. Так, лишь одна из двух палат российского парламента (Государственная Дума) избирается гражданами. Вторая (Совет Федерации) – назначается. Российский парламент фактически не имеет возможности влиять на кадровый состав и деятельность исполнительной власти, судов и прокуратуры. Законотворческая деятельность парламента ограничена волей президента, его правом отклонить любой федеральный закон и его контролем над Советом Федерации. Возможности же Федерального Собрания контролировать президента и правительство ничтожны.

В России отсутствует реальная многопартийность. Большинство политических партий, действующих в России и представленных в парламентах- это партии, искусственно созданные и контролируемые бюрократий. Большая часть партий, допущенных к политическому процессу, является «дочками» главной бюрократической партии – «Единой России». Отсутствие настоящей многопартийности вместе с отсутствием истинной свободы средств массовой информации создают для бюрократии условия полной бесконтрольности.

Изменения избирательной системы, которые известный российский политолог В. Л. Шейнис называет «избирательной контрреформой» (см. Приложение 5), свели к минимуму политическую конкуренцию, а значит – свели к минимуму ответственность власти, не опасающуюся своей смены на выборах.

При формальном декларировании федерализма в Конституции и даже в названии страны проведенная в последние годы «коррекция» распределения полномочий между центром и регионами фактически превратила Российскую Федерацию в унитарное государство. Назначение и отстранение губернаторов «сверху», формирование единой системы исполнительной власти, возможность устанавливать налоговые отчисления «сверху», изменение баланса властей между центром и регионами (пакет Козака), возможность «федерального вмешательства» и введения внешнего управления, создание «федеральных округов» (что не предусмотрено Конституцией), возможность под видом «установления общих принципов» вмешаться «сверху» в полномочия регионов – все это свидетельствует о крайней централизации власти в России.

Проведённый выше анализ показывает, что авторитарный бюрократический режим, укрепившийся в стране, во многом связан с особенностями российской правовой системы, определяющая роль в формировании которой принадлежит Конституции Российской Федерации.

С опорой на конституционные нормы в России сформирована и действует мощнейшая ветвь власти – исполнительная, во главе которой-де-факто находится президент страны. На службу исполнительной власти поставлены правоохранительные органы, силовые структуры, средства массовой информации, субъекты экономической деятельности.

Остальные ветви власти – законодательная и судебная – превратились в несамостоятельные и зависимые институты, лишь дополняющие систему органов исполнительной власти.

Роль политических партий, которые должны были бы осуществлять связь между гражданским обществом и властью, в России явно принижена. Органы исполнительной власти формируются, как правило, на непартийной основе. Даже лица занимающие должности министров и других «политических назначенцев» в системе исполнительной власти в большинстве своём не являются членами какой-либо партии и не проходили соответствующего партийного отбора. Поэтому большинство руководителей исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях фактически не несут ответственности перед избирателями (или представляющими избирателей парламентами).

Более того, сложилась обратная ситуация, когда органы исполнительной власти контролируют выборы и текущую работу федерального и региональных парламентов. В этих условиях необычайно ослаблено влияние гражданского общества на структуры исполнительной власти и государственную власть в целом, что позволяет органам исполнительной власти самим контролировать гражданское общество. Этот контроль не носит тотального характера (как было во времена СССР), однако последние десять (или даже пятнадцать) лет он становится всё более ощутимым.

Сегодня органы исполнительной власти стремятся контролировать работу политических партий и некоммерческих общественных организаций (через проверки Минюста, налоговых органов и другие механизмы), стараются направлять общественную активность некоммерческих неполитических организаций через контролируемые самой властью структуры (так называемые GONGO: общественные палаты, советы при губернаторах и т. п.). Обычными стали запреты на проведение митингов, демонстраций, пикетов и других акций гражданской активности. Нередки случаи применения мер физического воздействия в отношении участников таких акций, если они имеют антиправительственную направленность.

Органы исполнительной власти через подчинённые им структуры (Росимущество и др.) управляют крупнейшими хозяйствующими структурами. К их числу относится большая часть предприятий нефтегазового комплекса, значительная часть машиностроения (предприятия оборонного комплекса, авиационной промышленности, кораблестроения, часть автозаводов), многие другие предприятия. На уровне регионов и муниципалитетов по-прежнему велика роль органов исполнительной власти в управлении предприятиями коммунального хозяйства. Из-за «дела ЮКОСа» и других шагов в отношении предпринимателей, политически неподконтрольных исполнительной власти, значительно сократилось участие бизнес-структур в политической жизни страны (сказанное не относится к компаниям «дружественным» руководителям органов исполнительной власти).

Органы исполнительной власти напрямую или через зависимые от них бизнес-структуры управляют основными электронными СМИ (в том числе всеми телевизионными каналами федерального уровня) и контролируют значительную часть периодических печатных изданий.

Результатом чрезмерного усиления влияния органов исполнительной власти на структуры гражданского общества стало ещё большее ослабление роли партийной компоненты в политической системе страны. Число зарегистрированных политических партий сократилось до семи, причём большинство из них создавалось при деятельном участии органов исполнительной власти и использовании соответствующих административных ресурсов. В результате ведущие политические партии контролируются органами исполнительной власти, а «Единая Россия» всё в большей степени сращивается с ними. (Примером такого сращивания может служить ситуация, когда подбор кандидатов в депутаты различных уровней от «Единой России» осуществляется соответствующими административными структурами исполнительной власти, а роль партийных органов фактически сводится к утверждению этих предложений.)

Таким образом, политическая система России за полтора десятилетия (с 1993 по 2009 год) развивалась в направлении усиления бюрократической составляющей в управлении государством и ослабления роли гражданского общества. В целом сложившийся политический режим может быть охарактеризован как авторитарная политическая система с отдельными демократическими элементами.

Раздел 3. Сравнительный анализ конституционного устройства некоторых государств в связи с вопросом реформирования политической системы России

Часто приходится слышать, что отказ от демократических принципов в России произошел по причине неготовности народа к демократии. Нередко сторонники подобной точки зрения ссылаются на многовековой период рабства и отсутствие у россиян демократического опыта, на некие генетические особенности, определяющие склонность граждан России к патернализму, к «сильной руке».

Авторы настоящего доклада не считают для себя возможным подробно обсуждать столь субъективные и на деле ничем не подтвержденные взгляды на политический процесс. Следует лишь отметить, что во всех постсоциалистических странах, расположенных в Европе к западу от бывшего СССР, процессы демократического развития осуществляются достаточно успешно, о чём говорит тот факт, что во всех этих странах в результате выборов неоднократно проходили смены правящих партий. Режим многопартийной демократии, развитая политическая конкуренция, наличие многочисленных не связанных с властью общественных организаций и другие факторы позволяют гражданскому обществу в этих странах оказывать достаточно сильное влияние на органы власти, в том числе на исполнительную власть. В схожем направлении, хотя и со значительными трудностями, движется Монголия, где успешно работает политическая система с двумя сильными конкурирующими между собой партиями.

На постсоветском пространстве в ряде стран развитие также идёт по пути создания и постепенного укрепления политических систем, основанных на конкуренции политических партий, которые на выборах оспаривают друг у друга право формировать органы исполнительной власти. К числу этих стран относятся Прибалтийских государства, а также Украина и Молдова.

Все эти примеры указывают на то, что тезис об исторической или ментальной предопределённости недемократического развития России или других стран со схожим историческим прошлым далеко не бесспорен. В связи с этим авторам настоящего доклада более продуктивным представляется анализ объективных сторон проблемы, исследование реально существующих документов и достоверно установленных фактов, поиск путей ведущих к исправлению существующего положения.

Особенности политической системы нашей страны, как и любой другой, во многом определяются конституционными основами государственного строя. Вместе с тем, по мнению авторов настоящего доклада, конституционные нормы не всегда могут рассматриваться как фактор, однозначно определяющий тип политической системы. Другие элементы политической системы (политические партии, общественные организации, средства массовой информации, прочие составляющие гражданского общества) также играют важную роль в функционировании политической системы. Да и развитие нашей страны за последние десять – пятнадцать лет, как было показано в Разделах 1 и 2, говорит о возможности значительной трансформации политической системы при неизменности Конституции.

Тем не менее, роль конституционных норм и в целом роль права для функционирования политической системы весьма важна. Поэтому при написании настоящего раздела авторы доклада решили провести сравнительный анализ основ конституционного строя России и некоторых других государств, чтобы выявить «слабые» места, препятствующие созданию в нашей стране эффективной политической системы, основанной на конкуренции политических партий.

Для анализа конституционного устройства были выбраны двадцать зарубежных государств,1 которые были разбиты на три группы.

В первую группу входят двенадцать стран со сложившимися демократическими традициями: Германия, Франция, Великобритания, Швейцария, США, Швеция, Дания, Норвегия, Финляндия, Италия, Япония и Португалия. Ко второй группе отнесены четыре государства, лишь недавно вставшие на путь демократических преобразований. Это два государства центральной Европы: Польша и Чехия, и два государства, ранее входившие в состав Советского Союза: Литва и Эстония. Третью группу составляют ещё четыре страны – бывшие республики СССР, а в настоящее время – независимые государства, чей политический режим имеет ту или иную степень выраженности авторитаризма: Азербайджан, Казахстан, Таджикистан, Беларусь.

Сравнительный анализ конституционного устройства перечисленных выше государств позволяет выявить некоторые закономерности.

С одной стороны, во всех без исключения странах их конституции (или заменяющие их акты) декларируют приверженность демократическим принципам, среди которых:

– народовластие;

– республиканская форма правления или режим конституционной монархии (в последнем случае формальные функции главы государства принадлежат монарху, однако реальные властные полномочия осуществляет парламент и формируемое парламентом правительство; из числа стран рассматриваемых в настоящем разделе режим конституционной монархии установлен в Великобритании, Дании, Швеции, Норвегии и Японии);

– разделение властей на законодательную власть, исполнительную и судебную;

– идеологическое и политическое многообразие, многопартийность;

– гарантии прав и свобод человека и гражданина;

– свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности.

С другой стороны, эти положения полностью реализованы только в демократических государствах (первые две группы стран). Применительно же к Азербайджану, Казахстану, Таджикистану, Беларуси достаточно трудно говорить о реализации на деле, а не на словах, не только принципов политического многообразия и многопартийности, но и разделения властей, свободы экономической деятельности, гарантии прав человека. Что касается народовластия и республиканской формы правления в этих государствах, то вряд ли можно всерьез говорить о них в условиях установленного там авторитарного политического режима.

Внутреннее устройство каждого из названных государств имеет множество особенностей, нередко индивидуальных. Тем не менее, внимательное прочтение Основных законов этих стран выявляет некие закономерности.

Формы правления в демократических государствах отличаются значительным разнообразием. Это могут быть парламентские монархии: Дания, Норвегия, Швеция, Великобритания, Япония, республики парламентского типа: Германия, Швейцария, Италия, Эстония, Чехия, республики с полупрезидентским правлением: Финляндия, Португалия, Литва, Польша, Франция или президентские республики такие, как США.

Вместе с тем для каждого из демократических государств характерен целый ряд практически обязательных параметров государственного устройства:

– наличие полномочного парламента, не только избираемого, но и работающего на основе многопартийности;

– формирование правительства парламентом или при его непосредственном активном участии; ответственность правительства перед парламентом (отчасти исключением из этого правила может считаться ситуация в США, где парламент участвует в назначении министров, однако избираемый всенародно президент непосредственно руководит правительством);

– наличие у парламента права контролировать правительство на всех этапах его работы, вплоть до проведения парламентского расследования; при этом результаты парламентского контроля имеют правовые последствия (увольнение чиновников, отставка правительства, возбуждение уголовного преследования);

– ограничение полномочий главы государства (если таковой в принципе есть): как правило, глава государства в демократических странах исполняет представительские функции, является арбитром в спорах между ветвями власти, ответственным за соблюдение и своевременность процедур назначения выборов, создания парламентских коалиций, формирования правительства; глава государства не принадлежит ни к одной из ветвей власти, что и дает ему возможность быть арбитром и гарантом Конституции. 2

– в федеративных демократических государствах органы федеральной государственной власти не могут навязывать регионам руководителей исполнительной власти – в таких странах их избирают всенародно, либо их назначают региональные парламенты;

– для судебной системы демократических государств характерно разнообразие видов судов (уголовные, административные, ювенальные, арбитражные, апелляционные и др.) и многостадийная процедура назначения судей, в которой глава государства лишь утверждает решение специально созданных комиссий.

Описанное выше государственное устройство способствует установлению контроля власти со стороны гражданского общества.

Важнейший элемент этого контроля – наличие у общества реальной возможности смены правительства по итогам всенародных выборов. И эта возможность не просто теоретическая – она реализуется на практике. Это видно на примере государств, отнесённых авторами доклада к двум группам стран с демократическими политическими системами.

Во всех этих странах неоднократно происходили смены правительств и их руководителей, причём эта смена была предопределена результатами народного волеизъявления, выраженного в ходе выборов (другой тип смены состава правительства в некоторых странах, а именно формирование нового правительства в связи с изменением состава парламентского большинства – в конечном счёте также опирается на результаты ранее состоявшегося голосования избирателей).

В таких странах, как Великобритания, США, Германия, Франция и др. механизм смены правящих партий по итогам выборов исправно работает в течение длительного времени – по крайней мере, все годы после окончания Второй мировой войны. В качестве примера можно указать на опыт Великобритании и Германии (в этих странах правительство формируется парламентским большинством), а также на опыт Франции (где в формировании правительства значительная роль принадлежит президенту) и США (где президент сам формирует правительство, хотя и должен получать в парламенте одобрение каждой кандидатуры министра в отдельности).

В Великобритании за послевоенный период во главе правительства попеременно находились представители двух партий: лейбористской (в 1945–1951, 1964–1970, 1974–1979 годах и после 1997 года) и консервативной (в 1951–1964, 1970–1974, 1979–1997 годах).

В Федеративной Республике Германии во главе правительства также находились представители только двух партий: христианско-демократической (1949–1969, 1982–1998 годы и после 2005 года) и социал-демократической (1974–1982, 1998–2005 годы). Следует отметить, что в разное время в формировании состава правительства принимали участие и другие партии.

Во Франции и в США с их сильной президентской властью также обеспечивается ротация политических партий, формирующих правительство.

В США за послевоенный период у власти находились правительства, сформированные президентами – демократами (1945–1953, 1961–1969,1977–1981, 1993–2001 годы и после 2009 года) и республиканцами (1953–1961, 1969–1977, 1981–1993, 2001–2009 годы). При смене президента, представляющего одну партию, представителем другой партии происходила практически полная замена состава министров; лишь в редких случаях назначения не зависели от партийной принадлежности.

Во Франции согласно конституции 1958 года правительство возглавляет премьер-министр, назначаемый президентом республики. Утверждения его парламентом не требуется, однако парламент имеет право в любой момент объявить правительству вотум недоверия. Поэтому премьер-министр обычно представляет ту партию, которая имеет большинство в парламенте. Впрочем, партийное происхождение президента и премьер-министра чаще всего совпадают. В 1959–1974 годы лидерские позиции принадлежали правой партии, основанной Шарлем де Голлем, с 1995 года по настоящее время «голлисты» вновь контролируют исполнительную власть. В 1974–1981 годах пост президента и премьер-министра принадлежали другой правой партии во главе с Валери Жискар д’Эстеном. В 1981–1995 годах президентом был социалист Франсуа Миттеран. В 1986–1988, 1993–1995, 1997–2002 годах партийное происхождение президента и парламентского большинства не совпадали, президенты были вынуждены назначать на пост премьер-министра политика, устраивающего парламентское большинство.

Таким образом, во Франции, как и в США, и в трёх упомянутых ранее странах «старой» парламентской демократии в послевоенные годы по итогам выборов происходила неоднократная ротация правящих партий, что обеспечивало гражданскому обществу благоприятные возможности контроля власти и корректировки её курса.

В странах бывшего социалистического лагеря (Чехия, Польша, Эстония, Литва) подобная ротация правящих партий стала происходить только после демократических преобразований на рубеже 80-90-х годов прошлого века. О смене состава правительства в этих странах можно судить на примере Чехии. В период после раздела Чехословакии во главе чешского правительства находились представители двух партий: гражданской демократической (в 1993–1997 и 2006–2009 годах) и социал-демократической (в 2002–2006 годах), кроме того, дважды на непродолжительное время правительство формировалось на беспартийной основе во главе с так называемым техническим премьером (в 1997–1998 и в 2009 годах).

Особый интерес представляет Швеция, Италия и Япония. В нашем докладе они также отнесены к числу демократических стран. И в настоящее время в этих странах действует режим со сменой правящих партий по итогам выборов. Однако на протяжении довольно длительного периода послевоенной истории в каждой из этих стран доминировала какая-то одна партия. В сязи с этим представляется чрезвычайно важным понять, какие черты их политической системы, какие правовые нормы стали основой для укрепления демократии и для перехода к «ротационному» режиму.

В Швеции наиболее влиятельная партия – социал-демократическая, которая в период с 1945 по 1978 год неоднократно выигрывала выборы и неизменно получала право на формирование правительства. В последующем в 1978–1982, 1991–1994 годах и после 2006 года правительство возглавляли представители других партий, а в 1982–1991 и в 1994–2006 годах у власти вновь находились социал-демократы.

Приведённые факты говорят о том, что после 1978 года для Швеции характерна обычная для демократических стран ротация правящих партий, однако феномен длительного (тридцатитрехлетнего) бессменного правления социал-демократов заслуживает особого комментария. В самом деле, не смотря на отсутствие ротации правящих партий в первые послевоенные десятилетия, ни у кого не вызывает сомнения демократический характер власти в этой стране в это время, а последующий лёгкий переход к периоду ротации правящих партий подтверждает этот тезис.

Примечательно, что ряд важных характеристик политического «неротационного» режима Швеции в 1945–1978 годах отличал эту страну от современной России, где после принятия Конституции в 1993 году также отсутствовала ротация правящих партий,3, а итогом политического развития стало формирование авторитарного режима, сохраняющего лишь отдельные демократические элементы.

Среди важных особенностей политической системы Швеции первых послевоенных десятилетий было то, что органы исполнительной власти регионального и местного уровней в Швеции формировались по итогам выборов депутатов в губернские, городские и прочие советы. На этих уровнях имела место ротация политических партий, находящихся у власти. Нередко складывалась ситуация, когда руководство крупными городами было в руках партий, находившихся в оппозиции к общенациональному правительству социал-демократов. Гарантии сохранения демократии в условиях доминирования одной партии были обеспечены правилами формирования избирательных комиссий, когда их состав формировался по представлению всех партий (правящая партия не имела в них доминирования). Кроме того, свою роль сыграли политические обстоятельства не правового характера: оппозиция владела большинством средств массовой информации, на неё ориентировались представители крупного бизнеса. Всё вместе это обеспечивало демократизм политической системы и создавало необходимые предпосылки для будущей смены правящей партии.

В Италии и в Японии в течение нескольких послевоенных десятилетий не происходило смены правящих партий, но здесь действовали иные механизмы, обеспечивавшие обновление состава правительства, что способствовало усилению влияния общества на власть и в конечном итоге привело к формированию полноценных демократических режимов с ротацией политических партий.

Прежде всего, следует отметить, что в этих странах после Второй мировой войны была внедрена система ответственного правительства, когда правительство формируется на основе парламентского большинства, однако специфика этих стран состояла в длительном доминировании одной партии.

В Италии после Второй мировой войны и до начала 1990-х годов доминировала Христианско-демократическая партия, – которая неизменно получала на выборах наибольшее число голосов. Её представители, как правило, возглавляли правительство, образованное с участием других партий, оппозиция, представленная коммунистами, неизменно проигрывала выборы общенационального уровня. Тем не менее, состав межпартийной правительственной коалиции, а, следовательно, и состав самого правительства обновлялся после новых выборов, а внутренняя разнородность Христианско-демократической партии обеспечивала ротацию премьер-министров.

После 1994 года партийная система Италии претерпела изменения, её прежние главные участники (христианские демократы, коммунисты, социалисты) сошли с политической сцены. Возникшие на их месте новые партии сменяют друг друга у власти по итогам выборов подобно тому, как это происходит в странах с устоявшейся системой ротации партий типа Германии или Великобритании.

В Японии в течение полувека после Второй мировой войны также доминировала единственная партия – Либерально-демократическая. Сформированные ей правительства, однако, отличались друг от друга весьма значительно, что предопределялось особенностями устройства этой партии. Внутри Либерально-демократической партии Японии сосуществовали несколько фракций, оспаривавших лидерство друг у друга, причём смена лидирующей фракции проводилась нередко с учётом результатов показанных представителями различных внутрипартийных течений на парламентских выборах. Доминированию либеральных демократов в Японии был положен конец в сентябре 2009 года, когда они проиграли на выборах Демократической партии.

Завершая разговор об особенностях функционирования политических систем Италии и Японии, отметим, что важной особенностью этих стран в период доминирования одной партии было то, что (как и в случае Швеции) региональные местные органы исполнительной власти формировались по итогам выборов соответствующими органами представительной власти. На этих уровнях ротация правящих партий и их коалиций происходила неоднократно, во многих крупных городах (а в Италии и на уровне регионов) у власти находились оппозиционные партии (в том числе коммунисты). Кроме того, оппозиционные партии имели возможность опираться на профсоюзы и другие многочисленные общественные организации. Все перечисленные обстоятельства значительно расширяли поле политической борьбы, обеспечивали демократизм общенационального политического процесса и, в конечном счёте, подготавливали переход этих стран к «ротационному» политическому режиму.

Примеры Швеции, Италии и Японии показывают, что система ответственного перед парламентом правительства обеспечивает достаточно эффективную возможность влияния гражданского общества на состав правительства даже при длительном доминировании одной партии.

Подведём итоги сравнительного анализа конституционных основ политических систем в демократических странах, включённых в первые две группы стран.

Прежде всего, следует отметить, что во всех рассмотренных демократических странах гражданское общество с помощью выборов оказывает определяющее влияние на смену состава правительства и с помощью этого механизма корректирует направление политического развития своей страны.4

Важную роль в функционировании этого механизма играет то, что состав органов исполнительной власти регионального и местного уровней также формируется по итогам выборов. Подчеркнём, что в большинстве стран важнейшую роль в этом играют выборы в представительные органы власти. Из рассмотренных шестнадцати стран первой и второй групп лишь в США происходят прямые выборы губернаторов и мэров городов. В отличие от России, практика прямых назначений руководителей регионов «из центра» не получила распространения.5

Демократический характер формирования региональных и местных органов исполнительной власти без участия центральных властей, ротация правящих партий на уровне регионов и муниципалитетов расширяют возможности общества осуществлять в ходе выборов корректировку политики государства. Что особенно важно, такая децентрализация политического процесса оказывает влияние на общенациональный уровень власти, так как служит в руках общества дополнительным более тонким инструментом корректировки курса центральной власти.

Вторым важнейшим механизмом контроля гражданского общества над государственной властью в демократических странах является партийный отбор политических лидеров и партийный контроль их деятельности. Во всех рассмотренных шестнадцати демократических странах руководителями правительств и министрами становятся только лица, прошедшие длительный период работы в одной из политических партий. Это означает, что получение места в правительстве, а тем более поста руководителя исполнительной власти не возможны без предварительного завоевания поддержки десятков тысяч, а то и миллионов членов собственной партии.

В сочетании эти два механизма (ротация правящих партий по результатам выборов и партийный отбор политических лидеров) приводят к такому результату, когда все руководители правительства рано или поздно утрачивают власть в результате выборов. И наоборот, все сегодняшние руководители правительств любой из рассмотренных шестнадцати демократических стран имеют опыт нахождения в оппозиционной партии, а также опыт работы в составе парламентской оппозиции.

Совместная работа этих механизмов не только способствует контролю над исполнительной властью, но позволяет решить ещё ряд задач, в частности:

– уменьшить опасность развития коррупции;

– поддержать независимость от исполнительной власти судебной системы и средств массовой информации;

– обеспечить беспристрастную работу органов, отвечающих за проведение выборов;

– провести отбор и подготовку руководителей исполнительной власти, что достигается благодаря длительному нахождению в парламентской оппозиции кандидатов на работу в исполнительной власти;

– обеспечить систему социальных «лифтов» для региональных и муниципальных политиков, вследствие их вовлечённости в дела общенациональных политических партий.

Следует подчеркнуть, что решение этих задач, в свою очередь, способствует устойчивости работы основных механизмов межпартийной конкуренции в демократических странах.

Совершенно иная ситуация наблюдается в странах с авторитарной формой правления (Азербайджан, Казахстан, Беларусь, Таджикистан). Иные конструкции заложены и в конституцииэтих государств.

Все они – президентские республики, в которых президенты обладают огромными, практически неограниченными полномочиями, единолично формируют правительство и фактически являются его руководителями. Сфера полномочий парламентов, напротив, весьма ограничена. Законодательная ветвь власти не имеет реальной возможности контролировать работу правительства (не говоря уже о президенте) или хоть как-то влиять на нее.

Судебные системы Азербайджана, Казахстана, Беларуси и Таджикистана устроены практически так же, как и в России: в них те же виды судов, судьи назначаются президентом. Если и есть какие-то различия, то они весьма незначительны.

Все эти черты конституционного устройства авторитарных стран хорошо соотносятся с особенностями функционирования политических систем. Их первая особенность состоит в несменяемости исполнительной власти, возглавляемой президентом.

Так, в Казахстане президент Н.Назарбаев находится у власти с момента провозглашения независимости в 1991 году (до этого он в течение ряда лет возглавлял Казахскую ССР).6

В Белоруссии после введения поста президента в 1994 году неизменным победителем на всех выборах был А.Лукашенко.

В Таджикистане в 1992 году во время гражданской войны исполнительную власть возглавил И. Рахмон (И. Рахмонов), который после установления мира в республике несколько раз переизбирался на пост президента.

Особенно показателен пример Азербайджана, где после ряда лет нестабильности в начале 90-х годов к власти пришёл бывший азербайджанский лидер советского времени Гейдар Алиев, после кончины которого, президентом был избран его сын – Ильхам Алиев. Таким образом, при смене власти в Азербайджане был не просто реализован принцип преемничества, хорошо знакомый в России, но и осуществлена такая передача власти, которая скорее напоминает монархическую практику, чем республиканскую.

Вторая особенность функционирования политических систем авторитарных стран – персонификация исполнительной власти, приниженная роль политических партий.

На примере Казахстана хорошо видно, как реализуется такой подход. В настоящее время в Казахстане и президент, и премьер-министр не состоят ни в какой партии. Персональный состав правительства формируется на основании указов президента. Изучение биографий министров, опубликованных в Интернете, выявляет типичную картину, когда карьера нынешних министров проходила в рамках административных назначений в системе органов государственной власти, причём при очередном административном назначении участие или неучастие в выборных органах власти или в политических партиях какой-либо роли не играло.

Формально в Казахстане действуют несколько политических партий, однако существенной роли в реальной политической жизни страны они не играют. За весь период независимости Казахстана не произошло ни одной смены правительства в результате победы оппозиции на выборах. В настоящее время все места в парламенте занимают представители одной партии – «Нур Отан» (Свет Отечества), созданной президентом Н. Назарбаевым в 1999 году для поддержки своего курса. Характерно, что в середине 2009 года партия «Нур Отан» выступила с предложением принять закон «О лидере нации», который должен позволить Н.Назарбаеву занять пост пожизненного президента страны. В свою очередь Н.Назарбаев заявил о необходимости создания условий для доминирования партии «Нур Отан» в политической системе страны на долгосрочную перспективу. По мнению оппозиционных политиков, ядро партии «Нур Отан» составляют чиновники разных уровней.

Таким образом, с полным основанием можно сделать вывод о том, что в Казахстане политические партии не выполняют роли проводника влияния гражданского общества во властных структурах, скорее наоборот, они служат делу обеспечения влияния исполнительной власти на гражданское общество. Система открытой политической конкуренции не развита. Возможность общества в ходе выборов поменять состав исполнительной власти крайне ограничена и фактически отсутствует.

Третья особенность хорошо видна на примере такой большой страны, как Казахстан, и состоит в том, что региональный уровень власти находится в непосредственном подчинении президенту, который назначает глав исполнительной власти регионов. В результате этого в Казахстане выстроена система, создающая условия для карьерного продвижения чиновников, которая заменяет систему социальных «лифтов» для избираемых народом региональных и муниципальных политиков, действующую в странах с развитой демократией. В результате этого возникает ещё одно препятствие на пути повышения эффективности политической системы.

Схожая ситуация наблюдается и в трёх других рассмотренных странах с авторитарным типом правления.

Сравнительный анализ трёх групп стран, отличающихся конституционным устройством, равно как и сложившейся политической практикой, показывает, что для повышения контроля гражданского общества над властью в России полезными были бы следующие преобразования политической системы:

– ограничение власти президента в части вмешательства в работу федерального правительства, акцентирование деятельности президента на исполнении функций главы государства и гаранта Конституции;

– усиление роли парламента (и региональных представительных органов власти);

– уход от персоналистских политических моделей;

– усиление партийной составляющей в политической жизни при соблюдении гарантий равноправия всех политических партий;

– обеспечение независимости судов и средств массовой информации от исполнительной власти;

– увеличение степени автономности региональных органов власти.

Вместе с тем осуществление предлагаемых преобразований не обязательно влечет за собой автоматическое следование идее изменения Конституции. Как было показано выше, наиболее тонкое влияние на формирование правительства осуществляется в тех странах, где парламентское большинство получает право формировать правительство. Однако опыт таких государств, как США и Франция с их сильной президентской властью, показывает, что и в этих странах удалось создать эффективно работающую демократическую систему, основанную на конкуренции политических партий, сменяющих друг друга у власти в результате выборов.

В связи с этим представляется правильным в современных российских условиях постараться найти такой путь трансформации политической системы, который позволил бы избежать больших общественных потрясений революционного характера и обеспечил плавность (постепенность) развития демократии в условиях применения действующей Конституции.

1. Дополнительную информацию о конституционном устройстве этих стран см. в Приложении 6.

2. Исключение составляют США, где президент страны возглавляет Федеральное правительство, однако ряд функций, исполняемых президентами или монархами в других странах, за Президентом США не закреплены; формально Президент США даже не является главой государства. Характерно и то, что, в отличие от России, за Президентом США не закреплены функции гаранта Конституции, за её соблюдением следит Верховный суд США, а также парламент, который выступает гарантом соблюдения Конституции со стороны Президента.

3. Правительство России формировалось на непартийной основе, президентами избирались исключительно беспартийные кандидаты. Имел место феномен президентского преемничества, когда вновь избранный президент перед выборами получал публичную поддержку со стороны уходящего предшественника. Кроме того, происходило определённое перетекание проправительственных партий. Так, при создании партии «Единая Россия» не популярная к тому моменту партия «Наш дом – Россия» заявила о своём самороспуске и фактически влилась в состав новой партии. Все эти обстоятельства позволяют сделать однозначный вывод о «неротационном» характере нынешней политической системы в нашей стране.

4. Следует подчеркнуть, что, по мнению авторов доклада, смена правящих партий по итогам выборов выступает одновременно и в качестве основного критерия отнесения страны к числу демократических и в качестве важнейшего механизма влияния гражданского общества на государственную власть.

5. Единственное исключение – это Франция, где центральные власти назначают префектов, обладающих большими административными полномочиями на местах. Однако основные полномочия по решению местных проблем, подкреплённые возможностью проведения самостоятельной бюджетной политики, находятся в руках выборных органов местного самоуправления, которые действуют на уровне регионов (департаментов) и общин (муниципалитетов) и избирают соответствующих руководителей исполнительной власти.

6. Н.Назарбаев в 1984 году был назначен председателем Совета Министров Казахской ССР, в сентябре 1989 года избран председателем Президиума Верховного Совета Казахской ССР, в марте 1990 года стал Президентом Казахской ССР.