В современном мире приватизация считается составной частью институциональных изменений, сопровождающих демократические реформы. Успехи России в построении демократического, правового, экономически развитого государства – равноправного партнера ведущих держав мира оцениваются на международной арене по комплексу индикаторов, среди которых важное место занимают становление основ рыночной экономики, возникновение частной собственности и эффективных собственников.

Поскольку в компетенцию Счетной палаты входит контроль за эффективностью и целесообразностью использования федеральной собственности, анализ приватизации в 1993–2003 гг. должен дать ответы на вопросы: целесообразно ли было проводить массовую приватизацию в начале 1990-х гг. и были ли действия органов государственной власти законными и эффективными? Обеспечили власть гарантии равенства прав и защиты законных интересов граждан в процессе приватизации?

Как показали результаты экспертно-аналитического исследования, решение о начале массовой российской приватизации было вынужденным. Однако начало реформ в сфере государственной собственности было недостаточно подготовлено с точки зрения формирования должных правовых и институциональных условий. Недостатки законодательной базы, неразвитость приватизационных институтов и процедур, фактическое отсутствие внешнего контроля создали возможности для многочисленных нарушений законности в реализации конкретных приватизационных мероприятий, а также стали причиной негативных социально-экономических последствий.

Несмотря на то, что в результате приватизации была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), сформировались новые рыночные институты (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов, многие стратегические цели приватизации достигнуты не были.

Анализ причин и последствий недостаточной эффективности действий органов исполнительной власти в достижении стратегических целей приватизации, а также исследование наиболее типичных фактов нарушения законности при проведении приватизационных сделок позволили Счетной палате разработать рекомендации, направленные на совершенствование правовых и институциональных основ приватизации.

1. Анализ правовых основ приватизации

Исходя из положений Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»[1], высший орган внешнего государственного финансового контроля должен оценивать результаты приватизационных сделок на предмет их соответствия действующему законодательству и правильно ли были оценены продавцом (государством) приватизируемые предприятия и активы[2].

Таким образом, анализ правовой базы, на основании которой в течение 1993–2003 гг. собственность передавалась в частные руки, чрезвычайно важен для оценки конкретных результатов приватизации, а также определения эффективности, целесообразности и законности действий органов власти по распоряжению федеральной собственностью.

Общий массив документов, очертивших правовые рамки для проведения приватизации государственной собственности в исследуемый период, превышает 3 тыс. тысячи актов. Важнейшими из них являются Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531–I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»[3]; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»[4] и Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»), Государственная программа приватизации, утвержденная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284[5] и иные указы президента, постановления правительства, акты федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, издаваемые в рамках его компетенции.

Кроме того, нормы, регулирующие различные содержательные и процедурные вопросы приватизации государственной собственности, содержатся более чем в 60 федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Важное значение для развития и совершенствования правовой базы приватизации имели и решения Государственной Думы[6] и Совета Федерации, Высшего Арбитражного суда, постановления и определения Конституционного суда[7].

В становлении российского приватизационного законодательства можно выделить несколько этапов в соответствии со сменой различных моделей осуществления приватизации органами государственной власти в исследуемый период.

Первый этап – законодательство периода массовой («ваучерной») приватизации (1992–1994 гг.). Предваряют этот этап законодательные акты по приватизации, принятые Верховным Советом РСФСР еще летом 1991 г. Однако практическая реализация положений этих законов началась лишь в 1992 г.

Основной массив документов составили: Указ Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»; Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»; Указ Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»; Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации».

Второй этап – законодательство периода денежной приватизации (1994–1999 гг.). Базовым документом для начала денежной приватизации стал Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.». Однако важнейшим нормативным правовым актом являлся Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».

Третий этап – совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999–2003 гг.). Важнейшим нормативным правовым актом этого периода был Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», а также принятые во исполнение его требований акты Президента РФ и Правительства РФ 2002–2003 гг.

1.1. Законодательство периода массовой приватизации (1992–1994 гг.)

Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531–I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» (далее – Закон о приватизации 1991 г.), с которого следует вести отсчет российской приватизации, определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам предприятий. Закон предусматривал пять способов приватизации государственной собственности: продажа предприятия по конкурсу, на аукционе, продажа долей (акций) в капитале предприятия, выкуп арендованного имущества, преобразование предприятия в акционерное общество. В соответствии со статьей 3 Закона, Государственная программа приватизации, утверждаемая высшим законодательным органом, устанавливала цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации.

Одновременно для упорядочения приватизации и исключения злоупотреблений был принят Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1529–I «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», который предусматривал открытие для каждого гражданина Российской Федерации именных приватизационных счетов, зачисления на них средств, поступающих от государства для их дальнейшего использования исключительно для оплаты выкупаемого у государства приватизируемого имущества. Закон не предоставлял гражданам права продажи средств с приватизационных вкладов другим лицам, допускался лишь переход права на использование именных приватизационных вкладов в порядке наследования и завещания. Данный закон не был реализован, поскольку в итоге возобладала «ваучерная» модель массовой приватизации[8].

На практике приватизация в России началась с вступления в силу Указа Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», утвердившего Основные положения Государственной программы приватизации на 1992 год. В ее развитие был принят Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», утвердивший ряд документов, фактически создававших механизм массовой приватизации и урегулировавших основные процедурные вопросы реализации приватизационных мероприятий[9].

Оценивая указы Президента РФ в качестве источника норм законодательства о приватизации, нужно иметь в виду, что согласно п. 3 Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1831–I «О правовом обеспечении экономической реформы» в период до 1 декабря 1992 г. указы Президента РФ имели по существу силу законодательного акта. А в период с 21 сентября по 24 декабря 1993 г. законодательное регулирование в России осуществлялось исключительно в указами Президента РФ[10].

В соответствии с требованиями Закона о приватизации 1991 г. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 11 июня 1992 г. № 2980–1 была утверждена Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г.[11] Государственная программа приватизации на 1992 год содержала конкретный механизм приватизации государственных и муниципальных предприятий и предоставляла трудовым коллективам значительные льготы в процессе акционирования предприятий.

Так, согласно пункту 5.4. Государственной программы приватизации, при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных путем преобразования государственных и муниципальных предприятий (в том числе ранее преобразованных в акционерные общества закрытого типа), по предложению трудового коллектива предприятия мог применяться один из трех вариантов льгот.

Вариант 1. До 25% именных привилегированных (неголосующих) акций (но в общей сумме не более 20 установленных законодательством минимальных размеров месячной оплаты труда (МРОТ) в расчете на одного работника) безвозмездно единовременно передавались всем членам трудового коллектива приватизируемого предприятия; до 10% обыкновенных акций продавались по подписке членам трудового коллектива со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки до трех лет; должностные лица администрации имели право приобрести до 5% обыкновенных акций по их номинальной стоимости, но не более 2000 МРОТ в расчете на одного работника.

Вариант 2. Всем членам трудового коллектива приватизируемого предприятия предоставлялось право приобретения обыкновенных (голосующих) акций, составляющих до 51% от величины уставного капитала. Безвозмездная передача акций не предусматривалась.

Вариант 3. Если группа работников предприятия брала на себя ответственность за выполнение плана приватизации предприятия, недопущение его банкротства и получала согласие общего собрания трудового коллектива на заключение соответствующего договора на срок не более года, то членам такой группы предоставлялось право (опцион) на приобретение по истечении указанного срока и при выполнении условий упомянутого договора 20% обыкновенных акций предприятия по их номинальной стоимости. В случае невыполнения группой условий договора право (опцион) утрачивалось и акции поступали в продажу в установленном порядке. На период действия договора указанной группе передавалось право на голосование 20% акций, принадлежащих соответствующему фонду имущества. При данном варианте всем работникам предприятия (включая членов группы) продавались обыкновенные акции, составляющие 20% величины уставного капитала, но на сумму не более 20 МРОТ в расчете на одного работника, со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки на три г.

Во всех вариантах 10% средств, поступивших от продажи акций (за исключением акций, продаваемых членам трудового коллектива приватизируемого предприятия), должны были зачисляться на личные лицевые счета приватизации его работников. Правовой основой для «ваучерной» приватизации были также Указы Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», от 14 октября 1992 г. № 1229 «О развитии системы приватизационных чеков в Российской Федерации» и от 6 октября 1993 г. № 1591 «О продлении срока действия приватизационных чеков выпуска 1992 г.», которые предусматривали наряду с оплатой в денежной форме использование до 1 июля 1994 г. приватизационных чеков в качестве средств оплаты при приобретении объектов приватизации.

Массовая приватизация предприятий в России была начата на основании Указа Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», утвердившего положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа и типовой устав акционерного общества открытого типа. В соответствии с Указом преобразованию в акционерные общества открытого типа до 1 ноября 1992 г. в обязательном порядке подлежали средние и крупные государственные предприятия, что свидетельствовало о переходе от «малой» приватизации объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания к масштабной приватизации промышленных предприятий.

Отраслевые особенности приватизации предприятий были урегулированы отдельными указами президента и (или) постановлениями правительства. Так, в целях создания необходимой правовой базы для приватизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса было принято постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса»[12]. Приватизация предприятий лесопромышленного комплекса происходила на основании Постановления Совета Министров Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. № 1311 «Об учреждении лесопромышленных холдинговых компаний» с учреждением холдинговых компаний и внесением в их уставный капитал всех акций этих предприятий, за исключением предназначенных для размещения среди их работников.

Непосредственному формированию в крупных масштабах смешанной формы собственности в российской экономике с участием государственного и частного капитала способствовало принятие в 1992–1993 гг. решений по особенностям приватизации и акционирования базовых предприятий отраслей российской промышленности, которые в соответствии с Государственной программой приватизации могли быть приватизированы только по решению федеральных органов исполнительной власти. В частности, такие решения были приняты в отношении приватизации государственного концерна «Газпром», предприятий электроэнергетики, нефтедобычи, нефтепереработки, связи, угольной промышленности, предприятий, находящихся в ведении Минатомпрома[13].

Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» была утверждена следующая (фактически третья по счету) программа приватизации. Программа учитывала накопленный опыт в области приватизации главным образом средних и крупных предприятий, содержала ряд совершенно новых положений, в частности, о защите в судебном порядке прав частных собственников, акционеров.

Анализ нормативной правовой базы, сформировавшейся в период массовой приватизации, показывает, что формализация отношений собственности, урегулирование процедур передачи государственной собственности в частные руки, введение в юридические рамки практики спонтанной приватизации предприятий, начатой еще с конца 1980-х годов, серьезно отставали от стремительных процессов «первоначального накопления» российского капитала. Как в обществе, так и в органах власти отсутствовал реальный консенсус в отношении выбора приватизационной модели, а также методов и процедур ее реализации. Поэтому законодательство 1992–1994 гг. объективно было внутренне противоречивым и компромиссным, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой идеологии (формирование эффективного собственника, повышение эффективности деятельности предприятий и создание социально ориентированной рыночной экономики, привлечение иностранных инвестиций и т. п.).

По оценкам ведущих экономистов, на этом этапе «практика победила идеологию. Формальные права собственности стали лишь ширмой для легализации „выедания“ активов и ресурсов предприятий»[14].

Среди серьезных недостатков законодательства 1992–1994 гг. можно выделить, в частности, следующие.

В основу приватизационных мероприятий были заложены задания в относительных и расчетных показателях по приватизации государственных предприятий. Это свидетельствовало о том, что приватизация не была основана на объективном, дифференцированном и индивидуальном подходе к выбору объектов приватизации в зависимости от их прибыльности (ликвидности) в целях повышения эффективности их деятельности. В принимаемых нормативных правовых актах приватизационные мероприятия не увязывались с задачами повышения эффективности производства и наращивания объемов продукции. При этом законодательно не определялись единые социально-экономические, финансовые или иные условия для вовлечения различных предприятий в процесс приватизации.

Законодательно не были обеспечены равные права и возможности по участию в приватизации всех слоев российского общества, и не соблюдался принцип социальной справедливости. Трудовым коллективам предприятий предоставлялись широкие льготы при приобретении имущества (акций) приватизируемых предприятий, при этом другие российские граждане, непосредственно не связанные с производством (здравоохранение, наука, образование, социальная сфера, государственное управление и т. д.), были фактически отстранены от приватизации и лишены права на соответствующую часть национального богатства.

В нормативных правовых актах не были установлены обязательные условия и требования для приватизируемых предприятий, в частности, по сохранению профиля деятельности, созданию необходимых условий для развития производственной базы, сохранения технологических связей, решению социальных проблем, охране окружающей среды, сохранению или дополнительному созданию рабочих мест[15].

Не определялся порядок приватизации предприятий как единых имущественных комплексов, состоящих из производственных фондов, земельных участков, зданий, сооружений, объектов инфраструктуры, объектов незавершенного строительства. Не был определен принцип адекватной возмездности при отчуждении государственного имущества, не устанавливались требования по проведению независимой оценки стоимости приватизируемого имущества, не был предусмотрен выпуск ценных бумаг на международных фондовых рынках в целях привлечения иностранных инвесторов.

В Законе о приватизации 1991 г., других нормативных правовых актах не был урегулирован порядок возмещения ущерба государству, причиненный в результате приватизации, и не была установлена ответственность должностных лиц органов государственной власти и руководителей предприятий за незаконные действия в ходе приватизации: приватизацию «запрещенных» предприятий или объектов без соответствующего решения правительства или Госкомимущества, занижение стоимости приватизируемого имущества в результате сговора, несвоевременную оплату уставного капитала приватизируемого предприятия и неперечисление средств от приватизации в бюджеты и т. д. На начальном этапе приватизации не была наработана судебная практика по применению старых норм законодательства к новым экономическим отношениям, порожденным приватизацией.

Из-за отсутствия законодательной базы в сфере деприватизации не были определены процедуры возвращения в государственную собственность предприятий и отдельных объектов, приватизация которых была осуществлена с нарушением законодательства.

В 1992–1993 гг. не были установлены ограничения в допуске иностранных инвесторов к приватизации стратегически важных объектов. Ограничения распространялись на предприятия топливно-энергетического комплекса, по добыче и переработке руд, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов[16] и сопряженными с ними предприятиями научно-технической сферы, машиностроения, металлургии, химической промышленности.

Законодательно не были определены полномочия и ответственность Правительства Российской Федерации за реализацию Государственной программы приватизации. В нарушение Закона от 3 июля 1991 г. № 1531–I Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации была утверждена не законом, а Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284.

Как показали экспертные оценки Счетной палаты и практика ее контрольной деятельности, существенные недостатки правовой базы начального этапа приватизации давали возможность (или становились причиной) для серьезных злоупотреблений и финансовых нарушений в ходе приватизационных мероприятий. Например, правительство в нарушение пункта 5.7 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ[17] в течение всего периода массовой приватизации не утвердило Положение о проведении инвестиционных конкурсов (торгов), вследствие чего значительная доля приватизируемого имущества, в том числе акции акционерного общества «Авиакомпания «Внуковские авиалинии», были проданы в условиях почти правового вакуума и бесконтрольности.

Утвержденное Госкомимуществом в 1994 г. Положение об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий[18], изобиловало множеством правовых противоречий и упущений и не содержало правового механизма реализации итогов инвестиционного конкурса. В частности, в соответствии с этим Положением переход права собственности на акции от продавца (Российского фонда федерального имущества – далее РФФИ) к победителю инвестиционного конкурса осуществлялся с момента оплаты номинальной стоимости пакета акций независимо от осуществления инвестиций, чем были созданы условия для неисполнения инвестиционных обязательств[19].

Ускоренная модель приватизации негативно проявилась прежде всего в формировании процедуры принятия решений по приватизации предприятий по перечню раздела 2.2 Государственной программы приватизации. Территориальным агентствам Госкомимущества России было предоставлено право самостоятельно осуществлять приватизацию предприятия, если в месячный срок с момента поступления материалов в Госкомимущество правительством не было принято решение о разрешении или запрете приватизации[20] (если в двухнедельный срок Правительство не принимает мотивированного решения о запрещении приватизации, план приватизации считается утвержденным, а предприятие – подлежащим приватизации[21].

В условиях безответственности должностных лиц Госкомимущества (зачастую дела направлялись в правительство через 2–4 месяца после их поступления в Комитет[22]) эти нормы позволяли территориальным агентствам без решений правительства и заключений отраслевых министерств (ведомств) приватизировать предприятия федеральной собственности, в том числе относящиеся к оборонно-промышленному комплексу.

Так, например, без решений правительства и без заключений Госкомоборонпрома территориальными агентствами были приватизированы Смоленский авиационный завод, Рыбинский моторостроительный завод, Рыбинский КБ моторостроения, Самарское госпредприятие «Старт», Уфимское моторостроительное производственное объединение, Уралмашзавод, ЛНПО «Пролетарский завод», производственное объединение «Знамя Октября», ЦНИИ «Румб», Балтийский завод и многие другие предприятия оборонной промышленности.

Госкомимущество в большинстве случаев не регистрировал нормативные акты межведомственного характера в Министерстве юстиции[23], и эти акты в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» не влекли за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могли служить законным основанием для регулирования соответствующих отношений. Это, с одной стороны, ставило под сомнение правомерность вполне законных сделок, а с другой – позволяло органам в сфере приватизации действовать неправомерно и нарушать положения этих же нормативных актов, ссылаясь на их незаконность. В частности, КУГИ Находки в нарушение установленного порядка не закрепил 20% акций ОАО «Нефтепорт» в государственной собственности, ссылаясь на то, что распоряжение Госкомимущества России от 4 ноября 1992 г. № 700-р на момент принятия плана приватизации не было зарегистрировано в Минюсте России – в дальнейшем эти действия были признаны арбитражным судом правомерными.

При анализе законодательной базы начального этапа приватизации необходимо также учитывать тот факт, что разгосударствление собственности является лишь одной из составных частей более общего процесса трансформации отношений собственности. Не менее важной задачей является обеспечение гарантий экономической реализации новых форм собственности, которая невозможна без наличия соответствующих правовых и институциональных условий.

Фактически приватизированные предприятия в начале 1990-х гг. были обречены на неэффективность, поскольку отсутствовали механизмы реализации новых форм собственности: не были приняты законы об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг, оказались не созданы эффективная банковская система и страховой рынок и т. д. Кроме того, следует также отметить, что массовая приватизация в России произошла в период, когда отсутствовали не только органы внешнего финансового контроля, но и представления о необходимости вовлечения независимых контрольных институтов в приватизационные процессы. Недостаток контроля привел к серьезным нарушениям не только приватизационных процедур, но также прав граждан – простых акционеров.

Возможно, итоги «ваучерной» приватизации были бы несколько иными, если бы в нашей стране был использован зарубежный опыт участия высших органов финансового контроля в проведении массовой приватизации. Однако, как известно, история не знает сослагательного наклонения.

Тем не менее видится целесообразным указать, что существующие международные стандарты аудита приватизации предполагают не только возможность, но и обязательность привлечения высших органов финансового контроля к контролю за ходом массовой приватизации.

Так, согласно принципам, изложенным в Руководстве по стандартам аудита приватизации, ВОФК должны контролировать процесс обучения широкой общественности новым знаниям и практическим навыкам, связанным с участием граждан в массовой приватизации. В частности, контрольные органы должны внимательно оценивать эффективность просветительских кампаний, проводимых государством, оценивать механизмы, используемые для распространения ключевой информации о предприятиях, продаваемых на основании программы массовой приватизации. При этом ВОФК должны убедиться, что уровень знаний граждан и качество подаваемой им информации являются достаточными для того, чтобы потенциальные «массовые инвесторы» могли принять взвешенное решение (раздел 5, Принцип 24)[24].

Кроме того, международные стандарты требуют, чтобы ВОФК уделяли особое внимание контролю за действиями посредников (брокеров, дилеров, инвестиционных фондов, трастов и пр.) в условиях массовой приватизации.

Согласно Принципу 25 ВОФК должны контролировать юридические и процедурные рамки, в которых действуют посредники, и убедиться в эффективности правового регулирования в этой сфере. ИНТОСАИ специально разъясняет, что формирование рынка посредников, включая инвестиционные фонды, трасты и сеть брокеров и дилеров, является обычным следствием массовой приватизации. Причем посредниками становятся как те, кто имеет реальное представление о рыночных механизмах, так и те, кто просто выдает себя за специалиста.

«Поскольку инвесторы могут иметь недостаточно знаний о своих правах как непосредственных акционеров, они могут получить также ложное представление о своих правах, имея дело с посредниками. Такого рода факты можно увидеть на примере широко распространенных схем „финансовых пирамид“ в большом числе стран. Итогом таких схем становятся не только суровые экономические потери, но также политические и социальные волнения, которые могут обернуться насилием в обществе. Для того чтобы защитить общество, государство должно установить законодательные рамки с тем, чтобы управлять как процессом возникновения, так и деятельностью подобного рода посредников». При этом ВОФК должны контролировать, насколько полно действующая правовая база устанавливает механизмы ответственности посредников за совершенные ими злоупотребления и нарушения прав граждан – участников массовой приватизации[25].

1.2. Законодательство периода денежной приватизации (1994–1999 гг.)

Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г." свидетельствовал о переходе от «ваучерного» к денежному этапу приватизации и определял особенности приватизации в период денежной приватизации. Формально введение новой приватизационной модели было связано с острой необходимостью решения двух задач – пополнения федерального бюджета и привлечения инвестиций для реструктурирования предприятий. Лозунг о привлечении инвестиций был чем-то вроде попытки хотя бы частично компенсировать предприятиям по сути внеэкономические методы продаж на предыдущем этапе.

На практике задача максимального увеличения доходов федерального бюджета стала основной, что привело, в частности, к таким неоднозначным решениям, как проведение залоговых аукционов. По мнению экспертов, несмотря на очевидные нарушения, допущенные в ходе проведения ряда залоговых аукционов (например, случаи, когда конкурс фактически отсутствовал, а аукцион был формой завуалированного самовыкупа акций), правовые возможности для опротестования сделок могут быть ограничены наличием ряда судебных решений, подтверждающих законность результатов некоторых из проведенных аукционов. Такое положение дел еще раз подтверждает вывод о несовершенстве, неполноте и противоречивости правовой базы приватизации[26].

К середине 1990-х гг. со всей остротой встал вопрос о необходимости принятия нового закона о приватизации, а также о создании механизмов внешнего контроля за ходом приватизации. Важную роль в решении этих задач сыграла Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, которая, в частности, создала Комиссию по анализу итогов приватизации в 1992–1996 гг. и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты[27], инициировала серию широкомасштабных обсуждений результатов приватизации начала 1990-х гг. и приняла ряд значимых постановлений[28].

Одним из элементов формирования системы реального контроля за ходом приватизации стало принятие в 1995 г. Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», наделившего этот конституционный орган правом оценивать законность, эффективность и целесообразность действий органов исполнительной власти в сфере распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи)[29].

Кроме того, в Федеральный закон от 16 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» была включена норма, устанавливающая обязательное привлечение государственного финансового контрольного органа к определению рыночной стоимости имущества в случае, если владельцем акций общества являются государство и (или) муниципальное образование (абзац 3 части 3 статьи 77).

Однако на практике не были созданы конкретные правовые и институциональные инструменты, которые позволили бы реально включить контур внешнего государственного контроля в процесс приватизации.

Новый Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее – Закон о приватизации 1997 г.) значительно улучшал правовое регулирование отношений по приватизации и содержал ряд новаций.

Закон о приватизации 1997 г. частично восполнил пробелы законодательства о приватизации, ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества, существенно изменил форму проведения конкурсов: инвестиционный конкурс был упразднен, а переход права собственности на проданное на коммерческом конкурсе имущество стал возможен только после выполнения победителем инвестиционных и (или) социальных условий в отношении объекта приватизации.

В Законе о приватизации 1997 г. акцент был перенесен с приватизации предприятий на государственное имущество – имущественные доли государства в акционерных обществах. Законом устанавливались приоритеты в осуществлении приватизации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц. Статья 4 Закона предусматривала, что Программа приватизации, в частности, должна содержать прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, которые подлежали преобразованию в открытые акционерные общества, а также прогнозный перечень открытых акционерных обществ, акции которых предполагалось продать. В Программе приватизации должны были определяться начальная цена объекта приватизации, порядок внесения государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, порядок приобретения арендатором имущества унитарного предприятия и определения его стоимости, распределения денежных средств, полученных в процессе приватизации, предоставления рассрочки при оплате государственного имущества.

Законодательно предусматривались механизмы защиты прав собственника и инвестора, обеспечения социальных гарантий работникам открытых акционерных обществ, созданных посредством преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий (статьи 27, 29). Кроме того, в Законе содержалась норма (статья 31), позволяющая оценивать ранее совершенные сделки приватизации государственного и муниципального имущества и признавать их ничтожными с момента их заключения, если они не содержали стоимостной оценки приватизированного имущества.

В соответствии с Законом о приватизации 1997 г. правительство ежегодно одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год обязано было представлять в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Программу приватизации.

Вместе с тем необходимо отметить, что вопреки требованиям Закона о приватизации 1997 г. Государственной Думой так и не была принята Государственная программа приватизации. На деле это означало, что Закон о приватизации 1997 г. по существу не действовал, а приватизация осуществлялась на базе Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ[30] и Основных положений Государственной программы приватизации после 1 июля 1994 г.[31] в части, не противоречащей закону.

Анализ нормативной правовой базы в период денежной приватизации позволяет сделать выводы о том, что, несмотря на существенные положительные сдвиги, законодательство, как и в предыдущие годы, имело целый ряд недостатков.

В частности, не была обеспечена полноценная и непротиворечивая правовая основа для приватизации объектов государственной собственности по рыночной цене без занижения ее реальной стоимости. Не был создан механизм запрещения и ограничения участия иностранного капитала и резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве выгодоприобретателей иностранных юридических и физических лиц, в приватизации объектов стратегического характера. Не был определен порядок расторжения сделок приватизации и возмещения ущерба в связи с невыполнением покупателем объекта приватизации инвестиционных условий, сделок, совершенных без стоимостной оценки или без оплаты объекта приватизации.

Кроме того, в нарушение статьи 3 Закона от 3 июля 1991 г. № 1531–I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (Государственная программа приватизации утверждается высшим законодательным органом), статьи 217 Гражданского кодекса РФ (имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц только в порядке, предусмотренном законами о приватизации), а также статьи 4 Федерального закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (Государственная программа приватизации утверждается Государственной Думой), приватизация государственной собственности по-прежнему осуществлялась на основании программы приватизации, утвержденной указами президента.

1.3. Законодательство периода совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999–2003 гг.)

В сентябре 1999 г. правительство приняло программный документ нового периода приватизации – Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее – Концепция)[32]. В этом документе дана общая оценка итогам предыдущих этапов приватизации с точки зрения их соответствия первоначально продекларированным целям и задачам. В частности, было отмечено следующее:

«Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9% предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:

– не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

– структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;

– привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

– в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках» (часть 1 раздела II Концепции)[33].

По мнению правительства, принятие Концепции, а на ее основе – изменение приоритетов государственной политики в области приватизации, разработка и реализация новых подходов к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом, должно в результате привести к устранению негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере.

Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с новой Концепцией должно стать кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом.

Среди других новаций, изложенных в Концепции, – дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности, расширение инструментария приватизации; принятие приватизационных решений на основе представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключение договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства; проведение коммерческих конкурсов с социальными условиями; определение целесообразности создания вертикально интегрированных промышленных структур, использующих государственное имущество на основе доверительного управления, и др.[34]

Специальный раздел Концепции посвящен разъяснению целей, содержания и методов осуществления государственного контроля за ходом проведения приватизации и постприватизационным развитием предприятий (часть 4 Раздела II Концепции). Однако в документе не указывается, какие именно органы должны осуществлять государственный контроль за ходом приватизации, не различаются принципиальные особенности внешнего и внутреннего контроля.

Несмотря на некоторые пробелы, правительственная Концепция 1999 г. фактически сформулировала основные требования к новому законодательству о приватизации, в соответствии с которыми и был принят новый Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации 2001 г.)[35].

Новый Федеральный закон позволил уйти от субъективного подхода при выборе способа приватизации, установил в полном объеме права участников и порядок проведения приватизационных процедур без отсылочных норм, определил ограничения для отдельных категорий физических и юридических лиц, привел конечный перечень документов, которые предоставляются покупателем для приобретения имущества. Данный закон придал приватизации плановый характер, расширил инструментарий приватизации, обеспечил прозрачность приватизации, подробно описал подготовку к приватизации государственных и муниципальных предприятий.

В Законе о приватизации 2001 г. впервые сформулированы основные принципы приватизации (равенство покупателей государственного и муниципального имущества, открытость деятельности органов государственной власти, отчуждение государственного имущества в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе)[36], а также перечисляются десять способов приватизации государственного имущества, применяемых в зависимости от размеров предприятия, ликвидности или результатов первичных продаж.

В соответствии со статьей 6 Закона о приватизации 2001 г. ведущую роль в процессе приватизации теперь осуществляет Правительство, которое для реализации единой государственной политики в сфере приватизации обязано представлять президенту для утверждения предложения по формированию перечня стратегических предприятий и акционерных обществ и внесению в указанный перечень изменений, касающихся состава федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ из числа стратегических предприятий, в том числе для последующей приватизации предприятий и акций указанных акционерных обществ.

Правительство также должно ежегодно утверждать прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год и представлять в Государственную Думу отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год. Кроме того, в полномочия правительства согласно Закону о приватизации 2001 г. входят издание нормативных правовых актов по вопросам приватизации, руководство работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества, осуществление контроля за приватизацией федерального имущества, принятие решений об условиях приватизации федерального имущества, осуществление иных предусмотренных законом полномочий.

В соответствии с Законом о приватизации 2001 г. прогнозный план (программа) приватизации должен содержать перечень федеральных унитарных предприятий, акции открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем г. В прогнозном плане также должна быть дана характеристика федерального имущества, которое планируется приватизировать, и указаны предполагаемые сроки приватизации. Акции стратегических акционерных обществ и стратегических предприятий могут быть включены в прогнозный план только после решения президента об уменьшении степени участия РФ в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий. Акции ОАО «Газпром», РАО «Единая энергетическая система России», а также естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок могут быть включены в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на основании специального федерального закона.

При продаже государственного имущества на конкурсе могут предусматриваться специальные условия сделки, которые определяются правительством РФ, либо органами государственной власти субъектов Федерации, либо органами местного самоуправления.

В п. 21 статьи 20 Закона о приватизации 2001 г. приводится исчерпывающий перечень дополнительных условий, которые могут устанавливаться при осуществлении приватизации конкретных предприятий по конкурсу:

– сохранение определенного числа рабочих мест;

– переподготовка и (или) повышение квалификации работников;

– ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или назначения отдельных объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо прекращения их использования;

– проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

Законодательно также установлено правило, что в процессе приватизации соответствующее имущество может быть обременено ограничениями, предусмотренными законом и публичным сервитутом (статья 31). В частности, устанавливается обязанность использовать приобретенное в порядке приватизации государственное или муниципальное имущество по определенному назначению и содержать имущество, не включенное в состав приватизированного имущественного комплекса унитарного предприятия и связанное по своим техническим характеристикам с приватизированным имуществом (объекты гражданской обороны, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, имущество мобилизационного назначения). Обязательным условием приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения является сохранение их назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, но не более чем пять лет с момента приватизации.

Закон о приватизации 2001 г. устанавливает особенности совершения сделок, связанных с продажей имущественного комплекса унитарного предприятия, – право собственности на имущественный комплекс унитарного предприятия переходит к покупателю при условии погашения задолженности по уплате налогов и иных обязательных платежей и бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды. Новые правила приватизации унитарных предприятий, введенные законом, предусматривают полный учет всего имущества и обязательств предприятий, основываются на результатах аудиторской проверки промежуточного баланса приватизируемого предприятия, на обязательном кадастровом учете и оформлении прав на земельные участки, подлежащие приватизации одновременно с предприятием. Обязательный порядок приватизации земельных участков одновременно с имуществом предприятий является важной составляющей развития нормативной правовой базы приватизации.

Приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, также осуществляется одновременно с отчуждением земельных участков, занимаемых таким имуществом.

Проведение подготовительных мероприятий позволяет выявлять и оценивать неучтенные объекты, в том числе объекты интеллектуальной собственности, оформлять отсутствующие права и сервитуты. Это позволяет исключить случаи продажи имущества предприятий по заниженным ценам.

Вместе с тем Закон о приватизации 2001 г. не лишен серьезных недостатков. В частности, он не содержит норм, устанавливающих, что прогнозный план приватизации должен включать сведения о стоимости федерального имущества (прогноз начальной цены пакетов акций), которое предполагается приватизировать. По этим причинам прогнозный план приватизации федерального имущества не может дать представление о стоимости федеральной собственности, подлежащей приватизации, и, следовательно, не позволяет оценить эффективность приватизационных сделок. Кроме того, в Законе не определен порядок рассмотрения Государственной Думой утвержденного правительством прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и отчета правительства о результатах приватизации федерального имущества.

В целом анализ нового Федерального закона о приватизации показывает, что законодательный (представительный) орган страны оказывается фактически устраненным от непосредственного влияния на процессы приватизации в России. Такое положение дел еще раз подчеркивает настоятельную необходимость создания эффективной системы внешнего финансового контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере распоряжения и управления собственностью государства.

Одновременно с подписанием нового Федерального закона о приватизации Президент РФ принял Указ от 21 декабря 2001 г. № 1514 «О взаимодействии Президента РФ и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества». Указ, в частности, устанавливал порядок внесения изменений и дополнений в утвержденный Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 784 перечень акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленных в федеральной собственности, акции которых не подлежат досрочной продаже. Согласно пункту 1 впредь до утверждения Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 6 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» перечней стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, внесение изменений и дополнений в действующий перечень осуществляется постановлениями правительства, изданными на основании указов президента. При этом правительству предписывалось до 1 марта 2002 г. представить на утверждение президента перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ (пункт 2 Указа Президента РФ от 21 декабря 2001 г. № 1514). До конца 2003 г. новый перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ утвержден не был.

Новый Федеральный закон о приватизации вступил в силу 26 апреля 2002 г. – по истечении трех месяцев со дня его официального опубликования[37]. Начиная с лета 2002 г. Правительство издало ряд актов, конкретизирующих новые приватизационные методы и процедуры, предусмотренные Законом о приватизации 2001 г.[38]

В частности, 31 мая 2002 г. было принято Постановление Правительства РФ № 369 «Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества» (т. е. правил определения минимальной цены, по которой возможно отчуждение государственного или муниципального имущества)[39].

Постановлением Правительства РФ от 9 июля 2002 г. № 512 были утверждены «Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества»[40]. Правилами, в частности, было определено, что подготовка решений об условиях приватизации федерального имущества предусматривает определение состава имущества, подлежащего приватизации, способа его приватизации и нормативной цены, а также иных необходимых для приватизации имущества сведений.

Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2002 г. № 617 были утверждены также «Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества»[41].

В целом в течение 2002–2003 годов были разработаны детальные механизмы и процедуры реализации для шести способов приватизации из десяти, указанных в новом Законе о приватизации. Для оставшихся четырех способов приватизации нормативная база, конкретизирующая процедуры их применения, на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия отсутствовала. Причем, по оценкам экспертов, именно эти способы приватизации являются потенциально наиболее заманчивыми для различных групп интересов с точки зрения организации их лоббирования: продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций ОАО (посредством выпуска и размещения депозитарных расписок); продажа акций ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг; внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО; продажа акций ОАО по результатам доверительного управления[42]. Таким образом, наиболее неординарные и чувствительные к коррупциогенным проявлениям способы приватизации не имеют пока должного правового регулирования.

В 2003 г. правительство впервые утвердило Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.[43] в соответствии с процедурой и требованиями нового Закона о приватизации, а также Концепции управления федеральным имуществом.

Таким образом, с формально-правовой точки зрения к настоящему моменту в России сложилась достаточно разработанная нормативная база, регулирующая сферу приватизации. Корпус современного законодательства существенно отличается в лучшую сторону от массива актов, действовавших на протяжении 1990-х гг. Однако глубокая проработка процедурных вопросов приватизации сама по себе не дает гарантий обеспечения «прозрачности» в организации и проведении приватизационных сделок и равенства покупателей, особенно в условиях сохранения системной коррупции.

1.4. Основные направления совершенствования правовой базы приватизации

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации было отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы.

Законодательное регулирование на протяжении 1993–2003 гг. носило не опережающий, а реактивный характер, в связи с чем правовая база постоянно «отставала» как от реальных процессов приватизации, так и от стремительно развивающихся «новаций» в сфере экономической преступности. Противоречивость, неполнота, неоднозначность норм приватизационного законодательства стали одними из основных причин нарушений в сфере распоряжения государственным имуществом, создали препятствия на пути к достижению стратегических целей приватизации, в том числе социальных, а также косвенно повлияли на формирование устойчивого общественного представления о несправедливости и нелегитимности результатов приватизации.

Несмотря на позитивные изменения в сфере становления и развития правовых основ приватизации, можно констатировать сохранение проблем, недостатков, спорных вопросов, требующих нормативного разрешения и урегулирования.

Не завершена работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции и Гражданского кодекса.

Одной из важнейших конституционных норм является признание и равная защита прав всех форм собственности, в том числе государственной и муниципальной (часть 2 статьи 8 Конституции). Однако действующее законодательство обнаруживает свою неполноту именно в части, касающейся обеспечения гарантий защиты прав государства (и местного самоуправления) как собственника. Это противоречит как требованиям Конституции, так и нормам Гражданского кодекса, которым должно соответствовать законодательство о приватизации[44].

В частности, до сих пор отсутствует законодательное урегулирование вопросов, связанных с восстановлением законных прав государства (либо местного самоуправления) как собственника в случае их нарушения в ходе приватизации соответствующего имущества. Кроме того, Гражданский кодекс предусматривает принятие целого ряда федеральных законов, без которых правовая база приватизации не может считаться достаточной. Среди них – федеральный закон об имуществе, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности (статья 212 ГК РФ), федеральный закон об иммунитете государства и его собственности (статья 127 ГК РФ), федеральный закон об отнесении государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации (статья 214 ГК РФ), а также федеральный закон о национализации, то есть об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (статья 235 ГК РФ)[45].

Указанные акты не приняты до сих пор. В результате продолжает сохраняться очевидный законодательный дисбаланс в пользу более эффективного обеспечения гарантий защиты прав частных собственников по сравнению со степенью защищенности интересов государства и местного самоуправления как собственников.

По-прежнему законодательно не установлены критерии отнесения предприятия к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства[46].

Закон о приватизации 2001 г. устанавливает, что в целях реализации единой государственной политики в сфере приватизации правительство представляет президенту для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего в себя федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ (далее – стратегические предприятия) и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ (далее – стратегические акционерные общества) (см. статью 6 Федерального закона).

Как уже указывалось выше, Президент РФ издал Указ от 21 декабря 2001 г. № 1514 «О взаимодействии Президента РФ и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества», предписывающий правительству до 1 марта 2002 г. представить на утверждение президента перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. Однако ни в тексте федерального закона, ни в иных правовых актах не содержится указаний на порядок и процедуры обсуждения и формирования такого списка правительством и рассмотрения предложений правительства президентом.

Необходимо срочно урегулировать процедурные вопросы отнесения предприятий и акционерных обществ к числу стратегических, установив нормы об обязательном участии Счетной палаты в работе по оценке активов стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, планируемых к исключению из Перечня с последующей приватизацией.

Не созданы правовые механизмы, препятствующие осуществлению так называемых криминальных банкротств предприятий.

Несмотря на усилия государственной власти по совершенствованию законодательной базы приватизации, не удалось исключить недостатки нормативного регулирования в сфере банкротства. Изучение результатов действия Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» показывает, что закон предусматривает упрощенный механизм процедуры банкротства, открывает широкие возможности для нового передела собственности путем криминального банкротства предприятий, включающего в себя неправомерные действия при банкротстве, преднамеренное или фиктивное банкротство. Данный способ «приватизации» нередко применяется в отношении предприятий, которые обладают ценным имуществом и порой являются единственным производителем уникальной продукции.

Фактически отсутствует правовая база для приватизации объектов собственности Российской Федерации за рубежом.

Анализ правового регулирования зарубежной собственности показывает, что действующая нормативная правовая база не определяет порядок приватизации объектов федеральной собственности, находящихся на территории иностранных государств, имеются лишь единичные нормативные правовые акты в этой сфере.

Так, 30 марта 1992 г. Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановлением № 2626–I поручил Российскому фонду федерального имущества принять свидетельства о собственности на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), в том числе зарубежных, которыми ранее владели государственные структуры бывшего СССР, и распоряжаться указанным имуществом в соответствии с действующим законодательством. Вместе с тем Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (пункт 7, абзац первый) это постановление было признано недействительным, как направленное на свертывание процесса приватизации в Российской Федерации

В Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации[47] содержатся отсылочные нормы, определяющие условия возможной приватизации объектов зарубежной собственности: в частности, в порядке, установленном законами РФ, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (п. 5.19.1 Программы), а в отношении объектов, находящихся на территории независимых государств (бывших республик СССР), – после урегулирования вопросов о правах собственности на основе межправительственных и межгосударственных соглашений (п. 5.19.2 Программы).

Постановление Правительства РФ от 5 января 1995 г. № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» не допускает включение в уставный капитал приватизируемых предприятий (акционерных обществ) и продажу на конкурсах и аукционах закрепленного на их балансе имущества, находящегося за рубежом и приобретенного за счет средств федерального бюджета, однако не содержит запрета на приватизацию объектов зарубежной собственности, поступивших в порядке правопреемства от государственных предприятий бывшего СССР. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ч. 5 статьи 3) не распространяет свое действие на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации.

Таким образом, указанные нормативные правовые акты фактически вывели объекты зарубежной собственности государственных предприятий за правовые рамки приватизации, что в качестве одной из причин способствовало их незаконному отчуждению[48].

Кроме того, по оценкам Счетной палаты, органы власти, предприятия и организации, имеющие на балансах зарубежную собственность, представляют в органы управления государственным имуществом недостоверную информацию, а данные о долях Российской Федерации (пакетах акций) в иностранных юридических лицах, принадлежащих российским организациям, занижаются. Потенциальные дивиденды при этом могут составить сумму порядка 1 млрд долларов[49].

Очевидно, что по-прежнему необходима тщательная инвентаризация имущества и объектов собственности Российской Федерации за рубежом. Необходимо нормативно запретить приватизацию указанного имущества до проведения такой инвентаризации.

Не завершен процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную.

Прежние акты, регулирующие процесс разграничения государственной собственности на «три уровня», устарели[50]. Новые акты фактически не были приняты. Учитывая, что процесс приватизации будет продолжаться, целесообразно осуществить также полную инвентаризацию объектов государственной собственности, разделив реестр неприватизированной собственности на федеральный, субъектов Федерации и муниципальный. В этой связи необходимо законодательно закрепить критерии отнесения госпредприятий к конкретному виду собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов.

Особую актуальность указанной проблеме придает развитие административной и федеративной реформ, предполагающих детальное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.

При этом необходимо учитывать, что задача разграничения предметов ведения и полномочий не может быть решена путем материального разделения объектов собственности между различными уровнями власти. В частности, Конституционный суд в своем решении по делу о конституционности Лесного кодекса[51] пришел к выводу, что при разграничении предметов совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации происходит распределение круга полномочий разных органов власти в осуществлении регулирования общественных отношений в сфере совместного ведения (то есть разграничиваются не объекты, а правомочия собственника). Это необходимо для того, чтобы «при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов РФ и ее субъектов».

Отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества.

Несмотря на очевидную неполноту правовой базы в части урегулирования вопросов национализации и восстановления нарушенных прав государства как собственника, соответствующее законодательство не принято до сих пор. По мнению Счетной палаты, необходимым элементом правовой базы развития отношений собственности может стать федеральный закон «О процедурах национализации и муниципализации», т. е. закон о правовых основах, принципах и порядке возмездного отчуждения государством имущества частных собственников. При этом целесообразно установить, что национализация (муниципализация) может осуществляться в целях обеспечения обороноспособности и экономической безопасности государства и производиться в форме полного либо частичного обратного выкупа приватизированного капитала.

В действующем законодательстве отсутствуют нормы, направленные на реализацию общепринятых международных стандартов, устанавливающих необходимость участия высшего органа государственного финансового контроля в предпродажной оценке государственного имущества и аудите результатов приватизационных сделок[52].

В частности, как уже цитировалось выше, в Руководстве по стандартам аудита приватизации ИНТОСАИ указано, что контроль приватизационных продаж входит в компетенцию высших органов финансового контроля, поскольку речь идет о продаже общественных активов, а общественность нуждается в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен должным образом и что налогоплательщик получил в итоге правильную цену[53].

Кроме того, на основании нового Закона о приватизации 2001 г. Федеральное Собрание оказалось фактически отстраненным от участия в определении стратегии и утверждении перспективных планов приватизации (эти полномочия перешли к Правительству Российской Федерации). Поскольку реальные возможности законодательной ветви власти влиять на процесс приватизации теперь существенно ограничены, значение внешнего государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере распоряжения и управления государственной собственностью возрастает многократно. С этой точки зрения необходимо обеспечить дальнейшее совершенствование правовых и институциональных основ деятельности Счетной палаты в области аудита приватизации.

Поскольку согласно положениям Федерального закона «О Счетной палате РФ» одной из важнейших задач этого конституционного органа является определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности (абзац 3 статьи 2), а также контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных: от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи) и от управления объектами федеральной собственности (статья 18), необходимо, в частности, законодательно урегулировать процедуры осуществления оперативного внешнего финансового контроля за разработкой и выполнением прогнозных планов (программ) приватизации, в том числе конкретных приватизационных продаж.

2. Анализ деятельности органов исполнительной власти в сфере приватизации государственной собственности

Согласно абзацу 3 статьи 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности является одной из задач высшего органа финансового контроля Российской Федерации. Таким образом, Счетная палата обязана контролировать законность и эффективность решений, принимаемых органами исполнительной власти, в пределах своих полномочий по распоряжению государственным имуществом и управлению объектами федеральной собственности.

При этом Счетная палата должна обобщать и исследовать причины и последствия выявленных отклонений и нарушений (абзац 1 статьи 21 Федерального закона), информировать Совет Федерации и Государственную Думу об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передавать соответствующие материалы в правоохранительные органы (абзац 5 статьи 15 Федерального закона).

Деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере приватизации государственной собственности оценивается Счетной палатой с позиций достижения основных целей приватизации:

– повышения эффективности деятельности российских предприятий, получения адекватных доходов от продажи объектов государственной собственности;

– формирования оптимальных механизмов управления корпоративной экономикой для расширения налогооблагаемой базы и увеличения доходной части федерального бюджета;

– создания эффективной системы управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности;

– осуществления контроля в целях недопущения перехода в собственность или под контроль нерезидентов или российских частных лиц государственных предприятий, имеющих стратегическое значение.

2.1. Система приватизационных институтов

Несмотря на неоднократное реформирование структуры федеральных органов исполнительной власти с начала 1990-х гг. по 2003 г. включительно[54], система основных институтов, отвечающих за проведение приватизации, оставалась в этот период по сути неизменной и состояла из трех «звеньев»: правительство, Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом (с 1997 г. – Министерство государственного имущества, с 2000 г. – Министерство имущественных отношений[55]), Российский фонд федерального имущества. прочие органы.

Такая организационная структура не является оригинальной особенностью РФ. Она соответствует обычной практике стран, осуществляющих масштабную приватизацию в процессе перехода к новым экономическим отношениям. (…)

2.2. Нарушения законодательства органами исполнительной власти в процессе приватизации государственного имущества в 1993–2003 гг.

Среди наиболее распространенных и характерных нарушений, имевших место в деятельности органов исполнительной власти в ходе приватизации государственной собственности в 1993–2003 гг., необходимо указать следующие:

– превышение органами исполнительной власти установленных законодательством полномочий в сфере распоряжения государственным имуществом;

– невыполнение органами исполнительной власти своих непосредственных обязанностей в сфере приватизации;

– необоснованное занижение цены продаваемых государственных активов, притворность конкурсов и низкая результативность продаж;

– отсутствие внешнего независимого контроля предприватизационной подготовки государственных активов и результатов приватизационных сделок;

– коррупция в органах власти, отсутствие системы противодействия криминалу в сфере приватизации.

2.2.1. Превышение органами исполнительной власти своих полномочий в сфере распоряжения государственным имуществом

1. В ходе приватизации 1993–2003 гг. органы исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации нередко превышали свои полномочия при принятии решений о проведении приватизационных сделок, а также игнорировали либо «обходили» различные законодательные запреты и ограничения, связанные с продажей особо значимых государственных активов.

Например, правительство в нарушение статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в отсутствие Государственной программы приватизации и прогнозного перечня открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, без законных оснований издало постановление от 20 мая 1999 г. № 559 по продаже принадлежащих Российской Федерации 75,6% акций открытого акционерного общества «Красноярская угольная компания» единым пакетом на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями[90].

Госкомимуществом России было принято решение о приватизации акционерного общества «Росгосстрах», 100% акций которого находилось в федеральной собственности[56]. Однако в соответствии с законодательством данный орган исполнительной власти вправе был принять решение не о приватизации акционерного общества, а только о продаже определенной доли акций данной компании[57].

В процессе приватизации угольных компаний Кемеровской области постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1997 г. № 1389 было принято решение о продаже закрепленных в федеральной собственности пакетов акций открытых акционерных обществ «Концерн «Кубассразрезуголь» и Угольная компания «Южный Кузбасс», внесенных в перечень стратегически важных предприятий[58].

В нарушение статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 6 и 15 Закона от 3 июля 1991 г. № 1531–I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», пункта 5.2 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ[59], пункта 15 Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа Госкомимуществом[60], РФФИ и Минфином был осуществлен обмен принадлежащих государству акций акционерных обществ «Усть-Илимский лесопромышленный комплекс» (466632 акции, или 1,13%), «СИДАНКО», «Тюменская нефтяная компания», «Коми ТЭК», «ОНАКО» и «Восточная нефтяная компания» на акции коммерческого банка «Менатеп»[61].

2. Проверками Счетной палаты выявлено большое количество фактов прямого нарушения законодательных ограничений и превышения своих полномочий органами исполнительной власти, связанных с приватизацией предприятий стратегического значения.

Несмотря на то, что законодательство с самого начала определяло специальный порядок приватизации государственных предприятий[62], имеющих стратегическое значение, практически на всем протяжении анализируемого периода не было установлено точных критериев определения стратегической и оборонной значимости конкретных государственных предприятий, что предопределяло произвольность формирования «запретных» перечней.

В 1992–1993 гг. предприятия оборонно-промышленного комплекса приватизировались в общем для всех порядке согласно Указу Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества». В результате большое количество предприятий с высокой долей оборонного заказа в 1992 г. были приватизированы без ограничений, в том числе НТК «Союз», Москва (доля оборонного заказа – 95,7%), машиностроительное КБ «Гранит» (85,4%), Московский вертолетный завод имени Миля (44,4%), Иркутское авиационное производственное объединение (85,1%), Нижегородское госпредприятие «Гидромаш» (50,4%), что дает основания говорить о негативном влиянии результатов приватизации в данной области на обороноспособность страны.

Органы исполнительной власти нередко нарушали процедуру принятия решений о приватизации стратегических предприятий. Например, в нарушение подраздела 2.2 Государственной программы приватизации (т. е. без соответствующего решения правительства и заключения Госкомоборонпрома о целесообразности приватизации) на основании всего лишь распоряжений должностных лиц Госкомимущества были приняты решения о приватизации целого ряда предприятий стратегического значения.

В частности, были приватизированы:

– без ограничений – Московский машиностроительный завод «Знамя», Таганрогское авиационно-производственное предприятие, Московское НПО «Взлет»;

– с выпуском «золотой акции» – Тульский оружейный завод, Тульский патронный завод, НПО «Сатурн» им. А.М. Люльки[63], Воронежский завод «Электроприбор», Тульский ЦНИИ систем управления;

– с закреплением за государством 38% контрольного пакета акций – Красногорский завод имени Зверева, Вятско-Полянский машиностроительный завод «Молот».

С нарушением пункта 2.1.14 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, устанавливающего запрет на приватизацию портовых гидротехнических сооружений[64], а также вопреки пункту 6 распоряжения Госкомимущества от 16 сентября 1992 г. № 444-р, определяющего перечень объектов, не подлежащих приватизации, распоряжением Госкомимущества от 4 марта 1999 г. № 332-р был предусмотрен к приватизации причал КМ-1-88пм ОАО «Мурманский морской торговый порт»[65].

Вопреки статье 12 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год»[66], устанавливающей, что в текущем г. при приватизации досрочная продажа закрепленных в федеральной собственности пакетов акций нефтяных компаний, созданных и создаваемых в соответствии с указами президента и постановлениями правительства, не осуществляется, Госкомимущество выставило в 1995 г. на инвестиционные конкурсы (торги) и залоговые аукционы пакеты акций нефтяных компаний «Юкос», «Лукойл», «Сиданко», «Сургутнефтегаз» и других.

3. Многочисленные факты свидетельствуют о том, что органы государственной власти субъектов Федерации в процессе приватизации превышали свои полномочия, вмешивались в компетенцию федеральных органов государственной власти и принимали решения, противоречащие федеральному законодательству.

Как известно, на протяжении 1990-х гг. приватизация регионального и муниципального имущества проходила в отсутствие федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов Российской и муниципальную, что давало возможность органам государственной власти субъектов Федерации самовольно и бесконтрольно распоряжаться многими объектами федеральной собственности.

До вступления в действие Закона о приватизации 2001 г. развитие регионального приватизационного законодательства не носило системного характера, а органы государственной власти субъектов Федерации принимали законы, не соответствующие нормам федерального законодательства[67]. На основании дефектного законодательства органы государственной власти субъектов Федерации принимали практические решения, не только выходящие за рамки их полномочий, но и прямо противоречащие федеральным нормативным актам и решениям федеральных органов власти.

Так, Указом Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 4 ноября 1992 г. № 6–2/494 на основании Закона Республики Башкортостан от 29 февраля 1992 г. № ВС-10/28 было приостановлено действие Указа Президента РФ от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения» по закреплению в федеральной собственности 38% акций 28 акционерных обществ, расположенных на территории Башкортостана, в том числе «Башнефть», Стерлитамакского завода «Красный пролетарий», «Башнефтепродукт», «Салаватнефтеоргсинтез» и др.

В некоторых субъектах Федерации органы государственной власти проводили массовую приватизацию без разработки и принятия соответствующей региональной законодательной базы, т. е. вопреки требованиям Государственной программы приватизации. Приватизация длительное время проходила на основании нормативных правовых актов высших должностных лиц и руководителей высших органов исполнительной власти регионов. Так, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, не были приняты вплоть до 1999 г.

По данным Контрольно-счетной палаты Камчатской области, приватизация объектов областного имущества носила бессистемный характер, порядок принятия решений об условиях приватизации не был определен и законодательно урегулирован. В нарушение статьи 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации законы Камчатской области об областных бюджетах на 2002–2003 годы составлялись при отсутствии программ приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Камчатской области.

По данным Контрольно-счетной палаты Тверской области, в нарушение статьи 15 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества» и статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» программа (прогнозный план) приватизации областного имущества в 2001–2003 гг. как самостоятельный нормативный акт не утверждалась, и приватизация областного имущества осуществлялась по решениям Комитета по управлению имуществом Тверской области или по отдельным распоряжениям губернатора Тверской области.

Согласно Постановлению главы администрации Рязанской области от 26 июня 1997 г. № 288, приватизация предприятий и объектов, находящихся в областной собственности, с 8 июля 1997 г. была приостановлена и до августа 2002 г. осуществлялась на основании нормативных правовых актов главы администрации. Только 22 ноября 2002 г. Рязанской областной Думой был принят закон «О приватизации государственного имущества Рязанской области», установивший единый порядок приватизации государственного имущества Рязанской области.

2.2.2. Неисполнение органами исполнительной власти своих обязанностей в сфере приватизации

1. Органы исполнительной власти, ответственные за проведение приватизации, зачастую не выполняли или выполняли несвоевременно свои обязанности по созданию должных организационно-правовых условий для реализации приватизационных процедур. Как показали проверки Счетной палаты, Российским фондом федерального имущества не был регламентирован порядок осуществления контроля выполнения инвестиционных обязательств по заключенным договорам купли-продажи, а контроль выполнения инвестиционных условий осуществлялся недостаточно эффективно. В результате из 81 договора купли-продажи, срок выполнения инвестиционных обязательств по которым истек, по 49 договорам выполнение инвестиционных обязательств осуществлялось с существенными нарушениями.

Кроме того, РФФИ не были своевременно внесены предложения по изменению действующего порядка перечисления денежных средств от приватизации государственного имущества, установленного Государственной программой приватизации на 1992 и 1994 гг., не предусматривающего перечисление всех денежных средств от приватизации в бюджеты.

В результате значительная часть денежных средств в бюджетную систему не попадала. В 1996 г. в федеральный бюджет было перечислено только 55% от общей суммы средств, полученных от приватизации федеральной собственности. В 1997 г. из средств, полученных от продажи федеральной собственности, вне рамок бюджета было распределено более 4941 млрд рублей (в ценах 1997 г.)[68].

2. Типичным недостатком на всем протяжении 1990-х гг. было отсутствие контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти, ответственных за проведение приватизации, за деятельностью своих территориальных подразделений.

Так, контрольными мероприятиями Счетной палаты были выявлены случаи отсутствия надлежащего контроля со стороны Госкомимущества и РФФИ за работой подчиненных им региональных структурных подразделений. В результате территориальными комитетами по управлению госимуществом и приватизируемыми предприятиями допускались многочисленные нарушения: не соблюдались процедуры и сроки принятия решений о приватизации, нарушалось антимонопольное законодательство, в уставные капиталы включались объекты, не подлежащие приватизации, нарушались процедуры передачи прав собственности, при реализации акций членам трудового коллектива в список участников закрытой подписки включались лица, не имеющие права на льготное приобретение акций, допускалась продажа акций по несоответствующей цене, недобросовестному покупателю и т. д.[69]

Например, Комитет по управлению имуществом Находки с нарушением действующего законодательства о приватизации морских портов[70] утвердил 17 ноября 1992 г. план приватизации и иные учредительные документы АООТ «Нефтепорт» без требующегося согласования с Госкомимуществом, Министерством транспорта, Государственным антимонопольным комитетом, а также без закрепления в государственной собственности 20% акций акционерного общества[71].

3. Органы исполнительной власти, ответственные за приватизацию, нередко принимали решения без учета специфики приватизируемых объектов.

Так, контрольными мероприятиями Счетной палаты выявлялись случаи, когда приватизация осуществлялась без учета производственных особенностей отдельных предприятий, что препятствовало сохранению технологических связей производства. Так, приватизация предприятий и организаций бывшего ТПО «Усть-Илимский лесопромышленный комплекс» осуществлялась в 1992–1993 гг. без учета того, что они являлись составной частью единого технологического комплекса по заготовке и комплексной переработке древесины на основе узкой специализации и кооперации.

В результате самостоятельной приватизации предприятий и организаций, обособленности субъектов, обладающих правом собственности на их имущество, предприятия не смогли взаимодействовать на взаимовыгодных условиях, что стало основной причиной резкого снижения объемов производства на 45- 55%[72].

Другой факт: оценивая эффективность приватизации АО «Росгосстрах», Счетная палата пришла к выводу о том, что избранная стратегия и тактика приватизации акционерного общества в принципе не могла обеспечить привлечение стратегического инвестора: крупный консолидированный пакет акций (41%) оставался в руках работников, а на специальном денежном аукционе продавался чрезвычайно рассредоточенный 50-процентный пакет. Таким образом, сложившаяся структура уставного капитала не давала стратегическому инвестору возможностей сосредоточить в своих руках пакет акций, позволяющий влиять на решения, принимаемые органами управления акционерного общества[73].

4. Федеральными органами исполнительной власти не было создано действенной системы по недопущению перехода под контроль иностранных лиц объектов федеральной собственности, имеющих стратегическое значение.

Не контролировался и не контролируется до настоящего времени процесс скупки иностранными лицами пакетов акций стратегически и экономически значимых для России предприятий через подставных лиц и на вторичном фондовом рынке. Так, малоизвестная американская компания «Nic and Si Corporation» через подставную фирму «Столица» приобрела пакеты акций 19 авиационных предприятий оборонно-промышленного комплекса, в том числе 16% акций АО «Курский прибор»; 34% акций АО «Авионика», 16,3% акций АО «Тушинский машиностроительный завод», 8% акций МПО им. Румянцева. В нарушение действующего законодательства пакеты акций продавались иностранным покупателям через посредников.

Например, победитель инвестиционного конкурса, проведенного в 1997 г. по продаже пакета акций, составляющего 40% уставного капитала ОАО «Тюменская нефтяная компания», ЗАО «Новый холдинг» контролировался иностранными юридическими лицами, что являлось нарушением подпункта б) пункта 5 Указа Президента РФ от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения»[74].

Как показала проверка Счетной палаты, Государственный комитет по антимонопольной политике (ГКАП) ни разу не отклонил ходатайства иностранных (или подконтрольных им) юридических лиц на покупку контрольного пакета стратегически важных для страны предприятий.

В частности, акции АООТ «Глюкозо-паточный комбинат «Ефремовский»[75] были куплены фирмой АОЗТ «Дикарт», являющейся дочерней компанией американской фирмы «Каргилл», 35% акций ПО «Новомосковскбытхим», выпускавшего до 80% синтетических моющих средств в России, с согласия ГКАП были приобретены компанией «Проктер энд Гембл Истерн Юроп», являющейся основным конкурентом российского производителя на внутреннем рынке. Россия единовременно потеряла на приватизации данного объекта от 77,4 до 115 млн долларов.

Ослабление влияния государства на деятельность РАО «ЕЭС России» проявилось в том, что за 1995–1997 годы с 64,4 до 52,5% снизился контрольный пакет акций, принадлежащих государству, при одновременном увеличении доли акций, принадлежащих нерезидентам, с 12,4% (на 1 февраля 1996 г.) до 31,59% (на 29 апреля 1998 г.)[76]. Федеральным законом от 7 мая 1998 г. № 74-ФЗ «Об особенностях распоряжения акциями РАО „ЕЭС России“ и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности» установлено, что в собственности иностранных лиц может находиться до 25% всех видов акций РАО «ЕЭС России». Вместе с тем по состоянию на 30 апреля 1999 г. иностранные инвесторы владели 34,45% акций РАО «ЕЭС России»[77].

2.2.3. Необоснованное занижение цены продаваемых государственных активов, притворность конкурсов, низкая результативность продаж

Отсутствие внешнего государственного контроля за подготовкой и проведением приватизационных конкурсов[78] приводило к серьезным нарушениям, связанным с несоблюдением установленных законом процедур по недопущению искусственного занижения цены продаваемых государственных активов, а также к невысокой результативности (выгодности) продаж. Ниже приводятся некоторые факты, выявленные в результате проведенных Счетной палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

1. В 1991 г. оценка имущества страхового акционерного общества «Ингосстрах» была произведена без учета требований Временного методического положения «Оценка стоимости имущества государственных предприятий и организаций, подлежащих выкупу, продаже»[79], в связи с чем государству был нанесен ущерб в размере 6 млрд рублей (в ценах 1991 г.).

2. По итогам десяти выборочно проверенных Счетной палатой специализированных аукционов 1996–1997 гг. в результате необоснованного снижения цены акций упущенная выг. для федерального бюджета составила более 115 млрд рублей.

3. Согласно результатам проверки Счетной палатой ОАО «Восточная нефтяная компания», проведенной в 2002 г., установлено, что правительством был нарушен порядок приватизации государственных пакетов акций ОАО «Восточная нефтяная компания», определенный в Сводном плане приватизации, что привело к значительному недополучению средств федеральным бюджетом. Если бы правительство выполнило требования Сводного плана приватизации о порядке продажи пакетов акций (сначала – 34%, затем – 51%), государство реализовало бы возможность получения контроля за активами компании. В этом случае суммарный доход государства от продажи 85% акций мог бы быть гораздо выше полученных в итоге 1025 млн долларов (по оценкам Счетной палаты, – от 1275 до 1450 млн долларов)[80].

4. При определении продажной цены пакета акций ОАО «Тюменская нефтяная компания» не была учтена стоимость извлекаемых запасов нефти и газа, находящихся на балансе организации, в результате цена продажи пакета акций была занижена минимум на 920 млн долларов[ 81].

5. По итогам проведенных в 1996–1997 гг. трех специализированных аукционов по продаже пакетов акций, составляющих 7,97% уставного капитала ОАО «Нефтегазовая компания «Славнефть», государство получило 284,8 млрд рублей (в ценах 1997 г.), или 48,8 млн долларов.

Однако согласно рыночной капитализации ОАО «Нефтегазовая компания «Славнефть», составившей по итогам 1997 г. 4492,8 млн долларов, цена пакета акций компании составляла 358,1 млн долларов. Следовательно, государство от продажи акций компании недополучило 309,3 млн долларов, а упущенная выг. федерального бюджета составила около 220 млн долларов[82].

6. Правительством Российской Федерации не было обеспечено эффективного противодействия злоупотреблениям и нарушениям в ходе организации и проведении в 1995 – 1996 гг. залоговых аукционов.

Так, например, консорциум российских коммерческих банков в составе банков «Империал», «Инкомбанк», «Онэксимбанк», «Столичный банк сбережений», «Менатеп» и АКБ «Международная финансовая компания» предложил Правительству Российской Федерации крупный льготный приватизационный кредит, временно замещающий собой запланированные в бюджете поступления от приватизации, при условии передачи им в доверительное управление пакетов акций ряда крупнейших и рентабельных российских предприятий.

На основании Указа Президента РФ от 31 августа 1995 г. № 889 «О порядке передачи в залог акций, находящихся в федеральной собственности», а также указов Президента РФ от 30 сентября 1995 г. № 986 «О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями», от 02 ноября 1995 г. № 1067 «О сроках реализации акций, находящихся в федеральной собственности и передаваемых в залог в 1995 г.», от 07 декабря 1995 г. № 1230 «Вопросы передачи в 1995 г. в залог акций, находящихся в федеральной собственности» за период с 4 ноября по 28 декабря 1995 г. Министерство финансов заключило 12 договоров кредита под залог акций с победителями аукционов на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности акций и их комиссионной продажи.

Счетная палата в конце 1995 г. по итогам комплексной проверки деятельности органов приватизации (Госкомимущества, РФФИ и Федерального управления по делам о несостоятельности) направила информационные письма в адрес председателя правительства, председателя Госкомимущества, председателей Совета Федерации и Государственной Думы, генерального прокурора и министра юстиции, в которых высказала позицию о неэффективности залоговых аукционов и необходимости отказа от их проведения. В частности, было отмечено, что сумма кредитов, полученных от передачи в залог федерального имущества, была эквивалентна сумме временно свободных валютных средств федерального бюджета, размещенных в это время Минфином на депозитных счетах коммерческих банков, ставших затем победителями в залоговых аукционах.

Так, временно свободные средства Минфина были размещены: в АБ «Империал» – в размере 80 млн долларов при общей сумме в двух договорах кредита в 48,3 млн долларов, в «Столичном банке сбережений» – 137,1 млн долларов при сумме кредита в 100,3 млн долларов, в банке «Менатеп» – 120 млн долларов при общей сумме двух договоров кредита в 163,125 млн.

В соответствии с «Обязательными условиями договора кредита», утвержденными Указом Президента РФ от 31 августа 1995 г. № 889, погашение заемщиком обязательств по договорам кредита осуществлялось из средств федерального бюджета без указания финансового гола. Однако во всех договорах кредита была указано, что погашение осуществляется из средств федерального бюджета 1995 г., что фактически означало следующее: вместо передачи акций в залог, т. е. во временное использование федеральной собственности, происходила запланированная продажа акций.

Таким образом, сделки кредитования Российской Федерации под залог акций государственных предприятий могут считаться притворными, поскольку банки фактически «кредитовали» государство государственными же деньгами. Минфин предварительно размещал на счетах банков – участников консорциума средства в сумме, практически равной кредиту, а затем эти деньги передавались правительству в качестве кредита под залог акций наиболее привлекательных предприятий. В результате банки, «кредитовавшие» государство, смогли непосредственно либо через аффилированных лиц стать собственниками находившихся у них в залоге пакетов акций государственных предприятий.

Среди прочих нарушений, выявленных в сфере приватизации предприятий через механизм залоговых аукционов, можно выделить следующие.

Вопреки Правилам проведения аукционов на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности акций коммерческие банки не направляли кредитные средства на счет в Центральном банке. Фактически средства оставались в тех же коммерческих банках, но на специальных счетах (т.н. блокированные счета Минфина России в «Онэксимбанке» и в банке «Империал», валютные счета Минфина России в «Онэксимбанке» и в банке «Менатеп» и т. п.).

В нарушение установленного порядка, предполагающего предоставление кредита целиком и в рамках одного финансового г., кредитные средства нередко направлялись частями, а выплаты растягивались. Так, например, договор кредита от 13 декабря 1995 г. № 8-КЗ с Новороссийским морским пароходством предусматривал предоставление кредита порциями (80 и 20%), причем два договора были заключены со сроками предоставления кредита, выходящими за пределы 1995-го финансового года.

Анализ состава участников аукционов и их гарантов показал, что в большинстве случаев состязательность при проведении аукционов не предполагалась. Из 12 аукционов лишь в четырех сумма кредита существенно превысила начальную цену. В остальных случаях начальная цена была превышена чисто символически, при этом или оба участника имели одного и того же гаранта, или один из участников являлся и гарантом остальных, или оба участника являлись гарантами друг друга. Таким образом, в результате проведения залоговых аукционов отчуждение федеральной собственности было произведено по значительно заниженным ценам, а конкурс фактически носил притворный характер.

7. Аналогичные нарушения, связанные с занижением стоимости продаваемых активов и неэффективностью продаж, были в массовом порядке выявлены и на региональном уровне. Например, в 1999 г. Комитет по управлению имуществом Тверской области принял решение о продаже 19 объектов недвижимости, совокупная стартовая стоимость которых составляла 7437,0 тыс. рублей. В итоге продано было 14 объектов на сумму 5513,6 тыс. рублей. Выручка от реализации объектов превысила совокупную начальную цену продажи всего на 5%. При этом на содержание Комитета и Фонда имущества Тверской области было направлено 4,5% полученных от приватизации средств. В 2003 г. затраты на организацию и проведение приватизации в Республике Ингушетия в 270,7 раз превысили поступления от приватизации, которые составили всего 2,6 млн рублей.

2.2.4. Отсутствие внешнего независимого контроля предприватизационной подготовки государственных активов и приватизационных сделок

Уже неоднократно отмечалось, что на протяжении 1993–2003 гг. в России не было создано действенной системы внешнего, независимого контроля процессов приватизации в соответствии с международными стандартами и требованиями. Если до 1995 г. такая система не была сформирована, поскольку в стране объективно отсутствовал государственный орган, осуществляющий внешний финансовый контроль (несмотря на то что его создание прямо предусмотрено Конституцией), то с момента возникновения Счетной палаты проблемы с отсутствием независимого контроля носят уже субъективный характер и связаны, по всей видимости, со стремлением органов исполнительной власти сохранить «свободу рук» в процессе приватизации.

Так, несмотря на принятие Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-З «Об акционерных обществах», статья 77 которого прямо требовала привлечения уполномоченного органа государственного финансового контроля для составления заключений о результатах независимой оценки рыночной стоимости акций при их отчуждении из государственной собственности[83], продажа государственных активов во второй половине 1990-х гг. осуществлялась практически без участия Счетной палаты.

Более того, нередко в качестве «независимых внешних» экспертов привлекались аффилированные и заинтересованные юридические лица. Например, вопреки действующему законодательству к оценке 8,5% акций РАО «ЕЭС России», принадлежавших государству, при их продаже в 1996 г. на специализированном аукционе в качестве финансового консультанта без конкурса была привлечена заинтересованная зарубежная компания «CS First Boston», являвшаяся ранее акционером Общества, но не был привлечен в соответствии со статьей 77 Федерального закона от 26 декабря 1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» обязательный в этом случае государственный финансовый орган[84].

Вместе с тем, как показывает практика проведения Счетной палатой контроля за предпродажной подготовкой государственных пакетов акций, составление подлинно независимых заключений и экспертиз способствует значительному увеличению доходов федерального бюджета.

К примеру, проведение Счетной палатой проверки предпродажной подготовки реализации на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями находящихся в федеральной собственности 328036 тыс. акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволило дополнительно получить в доходы федерального бюджета 654,25 млн долларов[85].

Но в целом факты привлечения Счетной палаты к предприватизационным экспертизам являются единичными. В 1997 г. Счетная палата давала заключение по результатам экспертизы плана приватизации и оценки активов «Российской государственной страховой компании». В 2002 г. были проведены экспертизы определения начальной цены продажи пакетов акций ОАО «НГК «Славнефть», «Авиакомпании «Сибирь», ОАО «Саянскхимпром», ОАО «НК «ЛУКойл», «Изумрудные копи Урала», «Северовостокзолото», «Кузбассинвестуголь», «Магнитогорский меткомбинат», которые подлежали приватизации согласно Программе приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год, а также была осуществлена оценка обоснованности цены продажи федерального пакета акций ОАО «Тюменская нефтяная компания», реализованного 22 декабря 1999 г. на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями. К контролю за ходом и результатами других приватизационных сделок периода конца 1990-х гг. – 2003 годов Счетная палата не привлекалась.

2.2.5. Коррупция и неэффективность действий органов государственной власти по предупреждению криминализации экономики в ходе приватизации

В ходе приватизации получили широкое распространение новые для России виды экономических преступлений: подделка ценных бумаг, мошеннические операции с ваучерами, недобросовестные рекламные кампании, организация «финансовых пирамид» и другие. По оценке правоохранительных органов, в ходе приватизации сформировались условия, позволившие проводить операции по отмыванию теневых капиталов, по передаче значительной части государственного и муниципального имущества в собственность криминальных и полукриминальных структур, усиливая тем самым их влияние на различные сферы экономики и политической жизни, коррумпированность государственного аппарата.

Одной из причин криминализации экономики и нанесения экономического ущерба государству в ходе приватизации являются серьезные пробелы и недостатки законодательства, а также отсутствие необходимого государственного контроля. Так, например, значительный ущерб государству был нанесен невыполнением инвестиционных условий по договорам купли-продажи акций приватизируемых предприятий. Фактически до конца 1997 г. собственник приобретенного имущества считался таковым с момента заключения договора купли-продажи независимо от выполнения инвестиционных условий, предусмотренных данным договором. Таким образом, существующим на тот момент законодательством недобросовестным субъектам хозяйственной деятельности фактически была предоставлена возможность получить право собственности на государственное имущество, не выполняя при этом инвестиционные обязательства. Новый частный собственник имел право участвовать в различных сделках с государственным имуществом. В результате значительные объемы государственного имущества отчуждались в пользу частных коммерческих структур, в том числе нерезидентов, без последующего исполнения инвестиционных обязательств.

Анализ материалов контрольных мероприятий Счетной палаты, в том числе переданных в правоохранительные органы в 1995–2003 гг., свидетельствует о многочисленных случаях нанесения значительного ущерба государству из корыстных побуждений со стороны руководителей приватизированных предприятий, должностных лиц органов государственной власти и управления и новых собственников (акционеров). Широкое распространение получили случаи учреждения руководителями предприятий дочерних структур с внесением основных фондов, объектов недвижимости либо иного ликвидного имущества основного предприятия в качестве доли в уставный капитал вновь образованных хозяйствующих субъектов. В результате рядовые работники фактически становились собственниками заведомо убыточных предприятий.

Итогом таких действий является существенное уменьшение доли государства на предприятиях, имеющих федеральные пакеты акций, и, как следствие, утрата государственного контроля за деятельностью важных объектов промышленности. Примерами тому могут служить Ижевский электромеханический завод, Мурманский морской торговый порт, Ульяновский авиационный промышленный комплекс, Курганский завод металлических мостовых конструкций и т. д. Нарушения со стороны представителей государственных органов в основном выражались в злоупотреблении должностными полномочиями в интересах коммерческих структур в целях получения личной выгоды.

Всего, по сведениям МВД, за 1993–2003 гг. было выявлено 52938 преступлений, связанных с приватизацией. По результатам следствия в суд направлено 11045 уголовных дел, по которым привлечено к уголовной ответственности 1526 лиц.

По данным ГИЦ ГУБЭП МВД России, наибольшее количество преступлений в сфере приватизации (27,6 тыс.) было выявлено в 1993 г., причем основная их часть оказалась связана с оборотом приватизационных чеков. Причинами высокой криминализации экономики в тот период являлись, в частности, очевидные недостатки законодательной базы, регулирующей отношения собственности, слабый контроль за законностью происхождения денежных средств, используемых в ходе приватизации, высокие темпы инфляции, неразвитость системы налогообложения и др. В 2003 г. выявлено около 3,5 тыс. преступлений в сфере приватизации, к уголовной ответственности привлечено 345 лиц.

В Иркутской области прокуратурой выявлено 760 нарушений законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества в 1995–2002 гг., в Республике Адыгея – 711. В тот же период, например, в Республике Хакасия по искам прокуратуры 11 сделок признаны недействительными и 2 ничтожными, а в Саратовской области полностью или частично недействительными признаны 33 сделки по приватизации (5% от общего числа приватизированных предприятий), из них 9 – по искам прокуратуры. В Алтайском крае 141 сделка по приватизации была признана недействительной.

По оценкам правоохранительных органов, недостаточное внимание к комплексному прогнозированию последствий приватизации конкретных предприятий (особенно в оборонном комплексе), акцент на приоритетное решение текущих задач пополнения бюджета за счет продажи государственной собственности, а также безответственность ряда должностных лиц нередко приводили к реальным потерям в сфере обеспечения обороноспособности и национальной безопасности страны. Например, после приобретения американской фирмой контрольного пакета акций курского АО «Кристалл», выпускавшего комплектующие изделия для систем наведения ракетного комплекса «Игла», было прекращено производство специзделий и утрачена уникальная технологическая база.

В результате применения для предприятий сферы оборонной промышленности механизма искусственного банкротства к выгоде узкого круга заинтересованных лиц разрушались вполне успешные производства, а сами предприятия и их активы уводились из-под контроля государства, в том числе переходили в собственность нерезидентов. При этом в ряде случаев инициаторами искусственного возбуждения дел о несостоятельности (банкротстве) предприятий оборонно-промышленного комплекса выступали не только коммерческие структуры, но также федеральные ведомства и организации, в том числе государственные предприятия топливно-энергетического и коммунального комплекса[86].

Всего за 1995–2002 гг. органами прокуратуры выявлено 3850 преступлений, связанных с приватизацией. Из них в крупном и особо крупном размере совершено 1136 преступлений, путем мошенничества – 2069 (ст. 159 УК РФ), путем присвоения или растраты – 587 (ст. 160 УК РФ). Совершено 313 преступлений, направленных против государственной службы и службы в органах самоуправления (гл. 30 УК РФ) и выявлен 51 факт злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). 23 преступления совершено сотрудниками органов государственной власти и управления, 5 – государственных предприятий и учреждений, 3 – комитетов по управлению имуществом.

По результатам проведенных проверок органами прокуратуры заявлено девятнадцать исков, в том числе имущественного характера на сумму более 47 млн рублей. Основная часть исков вносилась о признании сделок приватизации недействительными, применении последствий недействительности сделки и об отмене нормативных и ненормативных правовых актов органов исполнительной власти, касающихся приватизации государственного имущества.

Счетная палата по результатам проведенных в 1995–2003 гг. контрольных мероприятий в сфере приватизации направила в Генеральную прокуратуру Российской Федерации более 50 обращений по выявленным фактам нарушений. Однако при рассмотрении правоохранительными органами материалов Счетной палаты возникал ряд проблем, которые препятствовали эффективному реагированию по фактам нарушения законности в процессе приватизации. В частности, действующим уголовным законодательством не предусмотрен самостоятельный состав преступления, устанавливающий ответственность за нарушение законодательства, регулирующего вопросы приватизации. По этой причине спектр составов преступлений, выявляемых в ходе приватизации, может быть очень широк.

Кроме того, Счетная палата не наделена правом обращения в суд по фактам выявленных нарушений, а согласно международным стандартам деятельности высших органов внешнего финансового контроля в сфере борьбы с мошенничеством и коррупцией[87] аудиторы вообще не имеют права самостоятельно квалифицировать выявленные факты нарушений как преступления. Так, согласно Принципу 28 Руководства АЗОСАИ[88] по борьбе с мошенничеством и коррупцией термины «мошенничество» или «коррупция» не могут быть использованы в заключительных выводах аудиторской проверки, поскольку такое обвинение может быть выдвинуто только судом[89]. Но для того чтобы дело дошло до суда, необходимо обеспечить четкое и эффективное взаимодействие правоохранительных органов и Счетной палаты, что до последнего времени составляло определенную проблему. Например, отмечались периоды, когда Генеральная прокуратура вообще не реагировала должным образом на материалы, направляемые Счетной палатой в ее адрес.

В связи с тем, что современная экономическая преступность все больше приобретает транснациональные черты, чрезвычайно актуальной становится задача создания «единого фронта» правоохранительных органов и высших органов финансового контроля различных государств в борьбе с экономическими преступлениями, в том числе с мошенничеством и коррупцией в сфере приватизации государственной собственности.

2.3. Выводы из анализа деятельности органов исполнительной власти в сфере приватизации

1. Несмотря на формальную недостаточность и неполноту законодательной базы приватизации, особенно на ранних этапах (до середины 1990-х гг.), органы государственной власти были обязаны осуществлять свою деятельность в точном соответствии с действующим законодательством. При этом несовершенство закона не является основанием для отмены либо пересмотра принятых на его основании решений, поскольку, с правовой точки зрения, действует общее правило презумпции законности нормативного акта: если нормативный правовой акт не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции, то указанный акт и принятые на его основе решения являются законными.

2. При оценке целесообразности решений органов власти о начале массовой приватизации необходимо учитывать тот факт, что известная неподготовленность и поспешность в действиях органов государственной власти была, в частности, реакцией на начавшуюся на рубеже 1980–1990-х гг. прошлого века так называемую спонтанную приватизацию.

Так, по данным Госкомстата, в России к 30 апреля 1991 г. было создано 1798 ассоциаций, 164 концерна, 92 консорциума, 1186 акционерных обществ и 58 межотраслевых государственных объединений[90]. При этом многим из было делегировано право по управлению имуществом и переданы функции держателя акций государства тех предприятий в их составе, которые могут быть акционированы. А летом 1992 г. (до начала осуществления Государственной программы приватизации) стихийно были приватизированы около 2 тыс. предприятий[91]. При этом зачастую получение и удержание контроля над предприятиями осуществлялось силовыми, криминальными методами. В сложившейся ситуации формализация процессов перехода прав собственности рассматривалась как попытка прекращения интенсивного разграбления активов в ходе спонтанной приватизации[92].

Таким образом, стихийные приватизационные процессы опережали работу по созданию полноценной правовой базы, регулирующей смену форм собственности, а также по становлению соответствующих государственных структур.

3. Принципиальные решения о начале массовой приватизации принимались органами законодательной и исполнительной власти совместно. Так, в декабре 1992 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Постановление, в котором в основном одобрил представленный правительством проект Государственной программы приватизации на 1992 год, а также дал согласие на принятие Указа Президента РСФСР «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» «как временного нормативного акта до принятия Верховным Советом РСФСР Государственной программы приватизации»[93]. Окончательный вариант Государственной программы приватизации на 1992 год был утвержден Постановлением Верховного Совета РСФСР от 11 июня 1992 г. № 2980–1[94].

4. Проведенный анализ показывает, что, принимая решение о начале массовой приватизации, органы власти руководствовались аргументами, вытекающими из тогдашнего понимания причин и возможных путей преодоления социально-экономического кризиса начала 1990-х гг.

В частности, предполагалось, что приватизация должна была стать инструментом для решения целого ряда актуальных задач:

– формирования слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;

– повышения эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;

– социальной защиты населения и развития объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;

– содействия процессу стабилизации финансового положения в России;

– создания конкурентной среды и содействия демонополизации народного хозяйства;

– привлечения иностранных инвестиций[95].

Однако реальные, прагматические цели, преследуемыми органами исполнительной власти и собственниками предприятий в ходе реализации конкретных сделок, нередко расходились с официально продекларированными долгосрочными, стратегическими целями приватизации. Отсутствие же полноценной правовой и институциональной базы, а также эффективного внешнего государственного контроля за ходом приватизации на протяжении практических всего периода 1990-х гг. делало практически невозможным оперативную корректировку действий органов исполнительной власти.

5. Согласно международным стандартам ИНТОСАИ по аудиту приватизации, чрезвычайно важной задачей для высших органов внешнего финансового контроля является «выяснение истинных целей продажи конкретного актива»[96], поскольку именно сравнение долгосрочных и краткосрочных целей государства на каждом конкретном этапе приватизации позволит в итоге оценить эффективность действий властей и реальных результатов реформ.

В документах ИНТОСАИ подчеркивается также необходимость учитывать динамичный характер процесса приватизации и тот факт, что цели каждой конкретной сделки обычно отражают изменения (подчас радикальные), происходящие в экономике в целом. Однако решение оперативных задач не должно противоречить долгосрочным целям приватизации. В частности, согласно Принципу 7 Руководства по стандартам аудита приватизации, высшие органы финансового контроля обязаны установить, каковы были конкретные цели продажи, включая обстоятельства, касающиеся особенностей самого приватизируемого предприятия, и определить, как эти конкретные цели соотносятся с долговременными целями государства – такими, как развитие рыночной экономики, гражданского общества, решение социальных и экологических проблем и пр.

Непрозрачность действий федеральных органов исполнительной власти в 1993–2003 гг. и отсутствие эффективной системы внешнего государственного финансового контроля в сфере приватизации затрудняют возможность адекватно оценивать целесообразность продажи того или иного государственного актива. Тем не менее можно сделать вывод о том, что на первом, чековом этапе приватизации (до 1994 г.) основной прагматической задачей органов власти было создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи государственной собственности. Массовая приватизация была также попыткой (не слишком удачной) остановить и ввести в формально-правовые рамки стихийный номенклатурно-бюрократический передел собственности, активно развернувшийся с конца 1980-х гг.

Начиная с 1994 г. «истинной» целью приватизации стало получение доходов в бюджет. Однако эта задача в целом решалась недостаточно эффективно, поскольку недооценка, а порой и намеренное занижение стоимости продаваемых активов в сочетании с незначительным превышением итоговой цены над стартовой ценой приводили к недополучению средств от приватизации в бюджеты всех уровней.

По оценкам экспертов, задача максимизации прибыли государственного бюджета теряет актуальность после 2000 г., когда были преодолены проблемы с бюджетным дефицитом. Однако анализ современного этапа показывает, что федеральные органы исполнительной власти действуют в прежней парадигме, тогда как более целесообразным выглядит перенос акцента на привлечение инвестиций-то есть на решение задач модернизации российской экономики.

6. Органы исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации оказались недостаточно эффективны в противодействии процессам криминализации общественных отношений, связанных со сменой форм собственности. Более того, подавляющее большинство нарушений в сфере приватизации совершено именно органами исполнительной власти и их представителями. Наиболее распространенными формами нарушения законности стали превышение либо неисполнение органами власти своих полномочий в сфере приватизации и управления государственным имуществом; недооценка и необоснованное занижение стоимости продаваемых государственных активов; притворность конкурсов и низкая результативность продаж; коррупция и нарушение принципа равной защиты прав и интересов граждан в процессе приватизации.

7. Несмотря на существенные позитивные сдвиги в совершенствовании правовых основ и процедур приватизации, произошедшие в 2001–2003 гг., государственный контроль в этой сфере по-прежнему остается исключительно внутренним, поскольку и контролеры и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти. Однако приватизация государственных активов на всех этапах должна быть открыта для независимого, то есть внешнего государственного контроля. Поскольку речь идет о продаже государственного, то есть общественного имущества, общество и государство нуждаются в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен законно и должным образом.

8. Ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти, поскольку именно государство было обязано обеспечить правовые, институциональные и прочие условия, гарантирующие защиту прав и интересов граждан, общества и государства в целом в процессе разгосударствления собственности. Такой подход к пониманию роли и ответственности органов государства при осуществлении экономических реформ является общепризнанным в международной практике и отражен в решениях Конституционного суда. В частности, Конституционный суд в своем Постановлении от 3 ноября 1998 г. № 25-П указал, что «приватизация в Российской Федерации обусловлена переходом к многообразию форм собственности, свободе экономической деятельности, гарантированным, в частности, статьями 8 и 34 Конституции.

Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией[97].

3. Основные экономические итоги приватизации в 1993–2003 гг.

3.1. Состояние российской экономики в начале 1990-х гг.

Развитие экономики России в рассматриваемый период проходило в условиях кардинальных структурных изменений всей системы государственного, экономического и политического устройства. К началу 1990-х гг. состояние российской экономики характеризовалось нарастанием глубоких кризисных явлений, имеющих системный характер. Поражение в «гонке вооружений», резкое падение мировых цен на нефть привели к формированию устойчивого негативного тренда в экономическом развитии.

На конец 1991 г. пришлась самая тяжелая фаза экономического кризиса, которая предопределила резкую дестабилизацию социально-экономической ситуации в стране и дальнейшее устойчивое и интенсивное снижение темпов экономического развития. Наиболее характерными чертами этого периода являлись резкий спад производства во всех отраслях промышленности и существенное усиление инфляционных процессов.

Практически полный развал финансовой системы, выразившийся, в частности, в том, что большая часть расходов союзного бюджета покрывалась за счет эмиссии, привел к фактической натурализации хозяйственных связей и нарастанию экономического обособления союзных республик и регионов. Рыночный курс рубля[98], составлявший в начале 1991 г. 35–40 рублей за доллар, к концу года упал в 3–5 раз (до 110–120 рублей за доллар по наличным операциям и до 180 рублей – по безналичным).

Среди основных причин, предопределивших кризисное состояние экономики данного периода, можно выделить:

– глубокий кризис финансовой системы страны, характеризующийся временным сокращением возможностей государства в сфере проведения финансовой, денежно-кредитной и ценовой политики, рост дефицита бюджета и государственного долга, высокие темпы инфляции.

– разрушение единого экономического и финансового пространства, разрыв хозяйственно-экономических и технологических связей между отраслями, предприятиями и регионами, экономическое обособление союзных республик и распад СССР;

– сокращение объемов и изменение структуры внешнетор¬гового оборота, снижение экспортных возможностей, свободных валютных средств, рост государственного внешнего долга и расходов по его обслуживанию;

– сокращение объемов производства в добывающих отраслях промышленности, а также сельскохозяйственного производства, не компенсированное улучшением использования сырья, топлива и материалов;

– катастрофическое снижение инвестиционной активности во всех сферах экономики при резком сокращении финансовых возможностей инвесторов;

– неконтролируемый рост цен.

В 1991 г. реальный объем валового внутреннего продукта по отношению к предыдущему г. снизился на 5%, в 1992 г. – на 19–20%, в 1993 г. – на 12%. Объем валового внутреннего продукта в 1996 г. составил 2256 трлн рублей и в реальном выражении снизился на 6% по сравнению с 1995 г. Всего к 1996 г. валовой внутренний продукт сократился на 38% по отношению к 1991 г. За этот период происходило опережающее снижение темпов и доли валового накопления по сравнению с совокупными расходами на конечное потребление. В структуре производства валового внутреннего продукта за все это время сохранялась тенденция роста доли услуг при устойчивом снижении производства товаров.

Спад производства в начале 1990-х гг. носил общий характер. Им были охвачены все отрасли экономики, в том числе отрасли, непосредственно работающие на потребительский рынок. Индекс производства промышленной продукции в 1991 г. снизился на 8%, индекс производства продукции сельского хозяйства – на 4,5%, инвестиции в основной капитал – на 15%, инфляция выросла в 2,6 раза. Весьма существенным было падение производства отраслей, выпускающих конечную продукцию. По машиностроительному комплексу объем продукции сократился на 57,4%, в легкой промышленности – на 84,1%, пищевой промышленности – на 44%.

В 1992 г. падение промышленного производства составило 18,8% к 1991 г. Объем производства продовольственных товаров сократился на 18%, товаров народного потребления – на 15%. Валовая продукция сельского хозяйства сократилась на 8%. В 1992 г. наблюдались значительное опережение роста розничных цен по сравнению с доходами населения, падение уровня жизни большинства населения, развитие бартера и натуральной оплаты труда. Тенденция спада промышленного производства сохранилась и к 1996 г., однако она имела разные масштабы своего проявления в различных отраслях экономики.

Общий выпуск промышленной продукции по отношению к 1995 г. сократился на 5,5%. На 4,3% сократилось производство промежуточных товаров, на 14,5% снизилось производство средств производства, на 6,6% – потребительских товаров. Сокращение внутреннего спроса и снижение эффективности экспорта продукции стало причиной возобновления спада в отраслях металлургии и химической промышленности. Наибольшее падение производства среди основных отраслей промышленности имело место в легкой промышленности.

Дальнейший спад проходил также в пищевой промышленности и в сельском хозяйстве. Производство сельскохозяйственной продукции сократилось на 7%, производство пищевой продукции – на 9%. В то же время в этот период наименьшее падение производства имело место в топливно-энергетическом комплексе и по ряду позиций в металлургии, что привело к росту их удельного веса в структуре промышленности. К этому периоду в основном уже завершилось создание системы государственного регулирования недропользования, ориентированной на рыночные экономические отношения.

В 1991 г. сократилось производство продукции топливной промышленности. Если в 1990 г. в целом по основным видам топлива добыча снизилась на 2% по сравнению с предыдущим годом, то в 1991 г. производство всех видов топлива в условном исчислении составило лишь 94% от уровня 1990 г.

Спад производства в топливно-сырьевых отраслях усиливал ресурсную несбалансированность народного хозяйства и приводил к деградации отраслей обрабатывающей промышленности и усилению сырьевой направленности производства и экспорта: доля обрабатывающих отраслей (машиностроения, легкой и пищевой промышленности) в стоимости промышленной продукции упала с 55% в 1991 г. до 30% в 1996 г. (в ценах 1990 г. – до 45%), тогда как вес топливно-энергетического комплекса (ТЭК) увеличился с 10 до 36% (в сопоставимых ценах – до 22% при 14% в 1999 г.).

За пять лет энергоемкость промышленного производства выросла более чем на 40%, существенно усилена роль импорта, доля которого в розничном товарообороте достигла в 1996 г. 52% при 14% в 1991 г. К 1996 г. уровень производства в топливной промышленности достиг 64,8% от уровня 1989 г., а в электроэнергетике – 80,7%, что в основном было обусловлено сохранением относительно высокого внутреннего спроса и высокими экспортными возможностями нефтяной и газовой отраслей.

В 1996 г. темпы спада производства в топливно-энергетическом комплексе были наименьшими по сравнению с другими отраслями промышленности. Суммарное производство ТЭК по сравнению с 1995 г. сократилось на 2,1%. При этом в электроэнергетике производство снизилось на 1,6%, в нефтедобывающей промышленности – на 2%, в угольной – на 6%.

Среди причин спада промышленного производства в начале 1990-х гг. можно указать следующие: полная или частичная остановка значительной части предприятий (начиная с четвертого квартала 1993 г.) из-за отсутствия финансов для пополнения запасов материальных оборотных средств (сырья, материалов, комплектующих изделий); инвестиционный кризис; сближение внутренних и мировых цен на большинство видов российской продукции перерабатывающего комплекса при низкой конкурентоспособности отечественной продукции по сравнению с импортной, что привело к сокращению внутреннего спроса, снижению эффективности экспорта и притоку в страну более дешевой импортной продукции. Кроме того, на состояние дел негативно влияли структурные особенности российской экономики, прежде всего наличие в ней обширного неэффективного сектора, гипертрофированное развитие военно-промышленного комплекса, общая технологическая отсталость.

Как уже отмечалось, в рассматриваемый период происходило резкое свертывание инвестиционной деятельности. Объем капитальных вложений в 1992 г. сократился в сопоставимых ценах на 45%. В такой же мере снизились капитальные вложения, осуществляемые силами предприятий.

Производственные капиталовложения уменьшились наполовину, а капиталовложения в отрасли агропромышленного комплекса – более чем на 60%. Снижение инвестиций в основной капитал в 1996 г. достигло 29,7% от уровня 1991 г.

Падение объема инвестиций было обусловлено, во-первых, резким сокращением объема централизованных капитальных вложений, финансируемых за счет средств бюджета (если в 1993 г. в общем объеме инвестиций в основной капитал бюджетные средства из бюджетов всех уровней бюджетной системы составляли 34,3%, то в 1996 г. они составляли 20,1%). Во-вторых, наблюдалась постоянная нехватка собственных финансовых ресурсов предприятий в результате падения рентабельности производимой продукции и обесценения основного капитала; при этом в структуре затрат на промышленную продукцию, особенно в 1992–1993 гг., значительно снизилась доля амортизационных отчислений (с 12,1% в 1990 г. до 2,6% в 1992 г. и до 0,9% в 1993 г.), которые, как правило, использовались не по их прямому назначению (на модернизацию производства), а на приобретение материальных оборотных средств.

Общий спад производства во всех отраслях экономики затронул и внешнеторговую деятельность России. Экспорт и импорт систематически сокращались с начала 1991 г., что все более разрушительно действовало на экономику. Был разрушен механизм централизации валютных поступлений, который позволял в определенной мере выполнять обязательства по внешнему долгу и поддерживать доверие иностранных кредиторов. Спад внешней торговли в 1992 г. оказался более глубоким, чем спад общего объема промышленного производства. Так, например, внешнеторговый оборот сократился по сравнению с 1991 г. на 23%, экспорт – на 25% и импорт – на 21%.

Кризисные тенденции в сфере внешнеторговых отношений России стали следствием целого ряда негативных факторов. Это снижение экспортных возможностей из-за углубившегося спада промышленного производства, в том числе в отраслях топливно-энергетического комплекса, определяющих объемы экспорта топливно-энергетических ресурсов – основной статьи российского вывоза и главного источника валютных поступлений; кризис кредитно-денежной системы, нарастание инфляционных процессов, приводящих к резкому падению курса рубля, удорожанию импорта и стимулированию демпингового экспорта, т. е. к сокращению валютной эффективности внешней торговли; необходимость обслуживания растущих текущих кредитов и внешнего долга бывшего СССР при недостаточном объеме и слабом пополнении валютного резерва; определенные просчеты в таможенном и валютном регулировании.

За 1992–1996 гг. внешнеторговый оборот России составил 618,0 млрд долларов, в том числе экспорт – 350,4 млрд, импорт – 267,6 млрд долларов. Сальдо внешней торговли страны на протяжении всего периода было положительным, за этот период ее суммарный объем составил 82,8 млрд долларов.

В структуре импорта преобладали машины, оборудование и транспортные средства, а также товары потребительского спроса, на которые приходилось 60–70% от общего импорта страны.

В структуре экспорта России ведущее место занимали товары топливно-энергетического и металлургического комплексов, на их долю приходилось около 70% всего экспорта страны. При этом экспорт металла, химического и лесного сырья все больше приобретал вынужденный характер, поскольку на внутреннем рынке отсутствовал платежеспособный спрос (неплатежи покупателей), а также в связи с тем, что экспорт становился основным каналом встречного импорта оборудования и сырья.

В результате либерализации цен резко возросла стоимость большинства видов продукции потребительского и производственно-технического назначения. Например, индекс потребительских цен в 1992 г. вырос в 26,1 раза по сравнению с 1991 г. В целом за 1992–1996 гг. индекс потребительских цен вырос в 2177 раз, а индекс цен производителей промышленной продукции – в 3865,8 раза. При этом рост цен в отраслях, производящих сырье и материалы, значительно опережал рост цен в отраслях, производящих конечную продукцию.

Либерализация внешнеэкономической деятельности, предусматривавшая, в частности, отказ государства от монополии на внешнюю торговлю, введение внутренней конвертируемости рубля и свободный его обмен на иностранную валюту по рыночному курсу, привела в 1992–1996 гг. к серьезному ослаблению национальной денежной единицы.

В условиях слабой конкурентоспособности большинства отраслей обрабатывающей промышленности и сокращения валютных резервов курс рубля относительно доллара США упал за период 1992–1996 гг. в 44,4 раза. Столь значительное падение курса рубля к доллару во многом объяснялось тем, что в условиях высокой инфляции спрос на иностранную валюту не только определялся потребностями импорта, но и являлся средством накопления и страхования капиталов от обесценения. Покупка валюты населением стала основным средством сбережения денег. Если в 1992 г. покупка валюты населением в общем объеме его денежных доходов составляла лишь 0,6%, то в 1996 г. она занимала уже 18,7%.

Начиная с 1994 г. резко возросла доля убыточных предприятий и организаций. Если в 1992 г. она составляла 15,3%, в 1994 г. – 32,5%, то к 1996 г. увеличилась до 50,6%, при этом увеличение числа убыточных предприятий происходило по всем отраслям экономики. Так же резко снижалась рентабельность производства продукции. Если в 1992 г. она составляла 29,3%, в 1994 г. – 14,5%, то в 1996 г. ее уровень упал до 4,8%. Платежеспособность предприятий (отношение ликвидных ресурсов к обязательствам) упала в 1992–1996 гг. с 41 до 7%.

Трансформационный кризис, переживаемый российской экономикой в 1992–1996 гг., был усилен в результате сжатия платежеспособного спроса и предложения кредитных ресурсов. Так, при росте цен в 2177 раз за 1992–1996 гг. денежная эмиссия за этот период выросла только в 331,3 раза. Скорость обращения различных ком¬понентов денежной массы выросла в 6–7 раз. При этом отношение показателя объема денежной массы М 2 к годовому объему ВВП в 1995–1996 гг. составило лишь 10–12%, тогда как в конце 1990–1991 гг. оно составляло около 70–75%.

Образовавшийся денежный дефицит компенсировался преимущественно за счет сокращения производства и обра¬зования сферы неденежных бартерных и квазиденежных расчетов. Доля бартера в продажах предприятий обрабатывающей промышленности подня¬лась с менее чем 10% в 1992 г. до 17- 22% в 1994–1995 гг. и к середине 1996 г. выш¬ла на рекордный уровень в 38%. Существенным фактором, обусловившим резкое увеличение долговой нагрузки на платежные отношения в 1995–1996 гг., стало также установление высоких реальных процентных ста¬вок, поскольку предприятия вынуждены были предпочитать дорогим банковским кредитам кредиторскую и дебиторскую задолженность. В результате действия всех вышеперечисленных факторов сформировалась долговая экономика, основанная на коммерческом, а не банковском кредитовании.

Сложившаяся в 1992–1996 гг. экономическая ситуация привела к росту задолженности по поступлению налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации. Несмотря на рост доходов бюджетов в абсолютном выражении, происходило их снижение относительно объема валового внутреннего продукта.

К 1995 г. доходы консолидированного бюджета РФ составили 30,6% ВВП, а в 1996 г. уже составляли 27,8% ВВП[99], доходы федерального бюджета составляли соответственно 16,2 и 14,0% ВВП, совокупные доходы региональных бюджетов – 16,9 и 16,1%. Такая ситуация способствовала росту дефицита федерального бюджета и сделала необходимым обращение к масштабным заимствованиям на рынке государственных ценных бумаг. При этом расходы на обслуживание и погашение государственного долга стали составлять доминирующую долю расходов федерального бюджета. В этих условиях расширение государственных заимствований стало основным фактором, определяющим бюджетную политику, цель которой сводилась исключительно к поиску способов и средств рефинансирования и исполнения обязательств перед отечественными и зарубежными инвесторами, что увеличивало риск бюджетного кризиса при сохранении существующих тенденций.

Таким образом, в 1992–1996 гг. в России сформировалась экономическая модель, в рамках которой развивались лишь отрасли, либо способные осуществлять конкурентоспособный экспорт (газ, нефть, нефтепродукты и часть продукции металлургии и химии), либо обладающие монопольными позициями (топливно-энергетический комплекс, пищевая промышленность, железнодорожный транспорт, металлургия), либо ориентированные на потребности первой необходимости (пищевая промышленность, газ, электроэнергия).

Решение о начале приватизации в России было одним из вынужденных ответов на кризисное состояние экономики в начале 1990-х гг. и ключевым элементом экономической реформы. Однако недостаточная подготовленность правовых и институциональных основ приватизации и трансформации отношений собственности в целом не позволила на том этапе добиться решения многих из поставленных стратегических задач (формирование эффективного собственника, развитие частной инициативы как одного из факторов преодоления кризиса в экономике, повышение эффективности деятельности предприятий и др.).

3.2. Основные итоги приватизации в 1993–2003 гг.

Российская приватизация носила беспрецедентный характер не только по своим масштабам, но и по содержанию. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где передача в частные руки государственного имущества решала задачу повышения эффективности отдельных предприятий, в России приватизация была призвана обеспечить радикальное изменение отношений собственности, т. е. решить задачи изменения экономического базиса общества.

Так, в начале 1992 г., несмотря на процесс передела государственного имущества в ходе спонтанной (или «номенклатурно-бюрократической») приватизации, государственная форма собственности оставалась преобладающей, а предприятия государственного сектора обеспечивали две трети всего товарооборота.

В соответствии с Указами Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», от 14 октября 1992 г. № 1229 «О развитии системы приватизационных чеков в Российской Федерации», которые предусматривали наряду с деньгами использование до 1 июля 1994 г. приватизационных чеков в качестве средств оплаты при приобретении объектов приватизации, за 1992 г. было приватизировано с оплатой в денежной форме 46815 предприятий. В федеральный бюджет поступило около 40 млн рублей. Предоставление рассрочки до трех лет и отсрочки платежа, широко используемое в тот период при значительных темпах инфляции (более 1300% в 1992 г.), дает основание считать, что в формировании доходов бюджетов средства от приватизации составляли несущественную долю.

По данным Госкомстата, к середине 1992 г. структура собственности (по составу и объему активов) была следующей: 349381 государственное и муниципальное предприятие с полной балансовой стоимостью более 35,6 млрд рублей; 80809 федеральных объединений, организаций, предприятий и учреждений со стоимостью основных фондов более 24,1 млрд рублей[100].

Распределение государственных и муниципальных предприятий по условиям приватизации было следующим: 25% активов запрещены к приватизации, для приватизации более 53% активов необходимо было решение государственных органов разного уровня, при этом более 50% государственных предприятий относилось к категории запрещенных к приватизации.

Всего в 1991–1992 гг. было приватизировано 46,8 тыс. государственных предприятий, в 1993 г. количество приватизированных предприятий возросло до 88,6 тыс., в 1994 г. – до 112,6 тыс.

По данным Госкомстата, за 1993–2003 гг. было приватизировано 96414 государственных предприятий, в том числе 16701 предприятий федеральной формы собственности, или 17,32% от общего числа приватизированных предприятий. При этом в 1993–1994 гг. было приватизировано 71829 предприятий (соответственно 49924 и 21905), что составляло 74,5% от общего количества предприятий, приватизированных в 1993–2003 гг.

Согласно отчету Госкомимущества за 1996 год, в результате выполнения Государственной программы приватизации по состоянию на 1 января 1997 г. общее число приватизированных предприятий достигло 126793. В 1999 г. в государственной собственности находилось 150 тыс. предприятий, Россия являлась участником (акционером) в 3896 хозяйственных товариществах и обществах, в 2500 акционерных обществах, представляющих базовые отрасли народного хозяйства, доля государства превышала 25% уставного капитала. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ использовалось специальное право на участие РФ в их управлении («золотая акция»)[101].

По оценкам экспертов, начальные этапы приватизации создали определенные предпосылки для решения задач преодоления кризисных явлений в экономике и дальнейшего развития.

Очевидно, что в течение 1990-х гг. был осуществлен переход к реальному многообразию форм собственности. Институт частной собственности получил правовое оформление, стал одним из инструментов привлечения частной инициативы граждан к решению экономических проблем. Приватизация и связанные с ней процессы вызвали глубокие изменения во всех сферах общественной жизни и общественного сознания, положили начало формированию предпринимательского менталитета, развитию инициативы и самостоятельности товаропроизводителей, новой системы общественных ценностей. В результате приватизации образовался крупный негосударственный сектор экономики, что позволило преодолеть монополию государственной собственности, создать основу для развития рыночных форм хозяйственных связей и использования механизмов конкуренции.

Приватизация содействовала становлению и развитию целого ряда новых экономических институтов, способствовала созданию условий для привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, ликвидации дефицита товаров и услуг на внутреннем рынке и пр.

Однако, несмотря на внушительные количественные итоги начальных этапов приватизации, а также ряд других положительных моментов, основные стратегические цели, заявленные в Государственной программе приватизации, практически достигнуты не были.

Приватизационные процессы, развивавшиеся в течение десяти лет, привели к существенному изменению структуры собственности в России. Качественно структура российской собственности является весьма специфической и отличается от структуры собственности развитых государств с рыночной экономикой. Ее основными чертами стали преобладание акционерной формы собственности, причем преимущественно в форме открытых акционерных обществ; аккумулирование на ранних этапах приватизации основной части капитала в руках «инсайдеров» – работников и менеджеров приватизированных предприятий; обесценивание приватизируемой собственности, ее продажа лицам, происхождение капитала которых не было связано с развитием реального производства; сохранение значительного числа пакетов акций в собственности государства, как правило, по величине ниже контрольного и даже блокирующего пакетов[102].

Следует отметить, что такая структура собственности не являлась продуктом эволюции, она не была обеспечена соответствующей ей институциональной средой: отсутствовали как экономические институты, так и законодательные основы защиты и реализации прав собственности, особенно владельцев незначительных пакетов – миноритарных акционеров.

В начале приватизации предполагалось, что сформировавшаяся структура собственности будет носить переходный характер и должна в дальнейшем трансформироваться в более эффективную структуру, и главным фактором в ходе приватизации станет приход на предприятия новых внешних инвесторов, в том числе иностранных, которые через биржевой и внебиржевой фондовые рынки будут инвестировать средства в развитие этих предприятий в обмен на участие в акционерном капитале. Однако эти ожидания не оправдались – очень многие предприятия не смогли привлечь реальные инвестиции в обмен на участие в акционерном капитале.

В качестве положительного результата следует отметить тот факт, что параллельно процессу приватизации шло интенсивное образование новых частных предприятий. За указанный период общее количество предприятий и организаций возросло с 2250 тыс. до 4149,8 тыс., при этом количество государственных предприятий уменьшилось с 322 тыс. до 157 тыс. (в 2002 г.) и составило 3,78% общей численности зарегистрированных юридических лиц. Процессы приватизации 1993–2003 гг. сопровождались изменением структуры занятости населения.

Но, как уже неоднократно отмечалось, между количественными «успехами» разгосударствления собственности и качественными изменениями в экономике не существует прямой зависимости. Напротив, массовая распродажа государственных активов в отсутствие должных правовых и институциональных условий привели к замедлению процесса формирования эффективных собственников и не стали инструментом содействия реструктуризации и модернизации экономики.

Более того, в результате приватизации в России, по оценкам экспертов Мирового банка, в настоящее время существует самый высокий в мире уровень концентрации частной собственности. То есть сложилась ситуация, тормозящая процессы достижения конкурентоспособности российской экономики. Формирование слоя мелких и средних собственников и предпринимателей, являющихся в развитых демократических государствах движущей силой экономического развития и опорой политической стабильности, не состоялось и было отодвинуто на неопределенное время

Отраслевой анализ итогов приватизации, проведенный по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты, свидетельствует, что организация и контроль за ходом приватизации во всех отраслях экономики были возложены в основном на единственный орган исполнительной власти – Госкомимущество (Минимущество), осуществлявшее полномочия собственника. Отраслевые министерства по существу были отстранены от участия в определении приоритетов и содержания приватизационных мероприятий, не привлекались к контролю за ходом приватизации и использованием федеральной собственности в «профильных» секторах экономики, а выполняли лишь второстепенные функции. В результате при приватизации зачастую не учитывались отраслевые особенности предприятий и важность сохранения производственных связей, что в конечном итоге приводило к негативным последствиям для экономики в целом. (…)

3.3. Итоги приватизации в важнейших секторах российской экономики

3.3.1. Итоги приватизации в топливно-энергетическом комплексе

Основные итоги приватизации в нефтяной, газовой, энергетической и угольной отраслях топливно-энергетического комплекса позволяют сделать вывод о том, что процесс структурного реформирования предприятий в 1991–1998 гг. не принес необходимых положительных результатов по повышению эффективности и конкурентоспособности, улучшению финансового состояния и увеличению инвестиционной привлекательности предприятий комплекса.

С количественной точки зрения наиболее активно приватизация объектов государственной собственности топливно-энергетического комплекса происходила в 1993–1995 гг.: в электроэнергетике в 1993 г. – 80 объектов, в 1995 г. – 21, в 1996 г. – 11, в 1997 г. – 4, в топливной промышленности – соответственно 64, 97,30, 9 объектов. В эти годы было приватизировано более 85% общего числа государственных и муниципальных предприятий и объектов промышленности, подлежащих разгосударствлению в 1993–2003 гг.

В 2003 г. на нефтяном рынке действовали 10 вертикально интегрированных нефтяных компаний, в том числе две компании с участием государства – ОАО «Роснефть» (100% акций находилось в федеральной собственности) и ОАО «НК «ЛУКОИЛ» (5,9% акций принадлежало государству). В 2003 г. в угольной промышленности действовало более 800 предприятий различной организационно-правовой формы собственности, в том числе в ведении Минэнерго России находилось 625 акционерных обществ (с учетом дочерних и зависимых обществ), из них 150 обществ, имеющих федеральные пакеты акций, а также 49 государственных предприятий.

Основной спад общего объема производства первичных топливно-энергетических ресурсов пришелся на 1997 г. и составил 1368,2 млн тонн условного топлива, или 86,9% к факту 1993 г. За 1993–1997 гг. объемы добычи нефти упали на 13,5%, газа – на 7,6%, угля – на 20%.

Начиная со второй половины 1999 г. был преодолен спад и начался рост добычи нефти и газа, объема и глубины переработки нефти. Производственные структуры топливно-энергетического комплекса в значительной мере адаптировались к рыночным методам хозяйствования. Наиболее быстрыми темпами в 1998–2003 гг. развивалась нефтяная и угольная промышленность (рост соответственно на 39% и 18,5%). Объемы первичной переработки нефтяного сырья увеличились на 15,9%, в т. ч. автобензина – на 13,1% и дизельного топлива – на 19,3%. Выработка электроэнергии за этот период возросла на 10,6%, при этом производство электроэнергии атомными станциями возросло на 43,8%, добыча газа возросла на 4,9%.

В рассматриваемый период рост добычи и производства топливно-энергетических ресурсов опережал рост потребления внутри страны, что позволило в 1995–2003 гг. увеличить экспорт энергоносителей в 1,4 раза. Наиболее быстрыми темпами росли поставки за рубеж нефти и угля. Если в 1993–1997 гг. вывоз нефти из России колебался в пределах 126–128 млн тонн, а угля – 22–26 млн тонн, то уже к 2003 г. экспорт нефти увеличился до 226,6 млн тонн и угля – до 62,1 млн тонн.

Начиная с 2000 г. отмечается опережающее развитие экспорта нефтепродуктов: за последние четыре года экспорт топочного мазута возрос на 29,9%, дизельного топлива – на 23,5% – по сравнению с 1993 г. увеличился соответственно в 1,8 и 2,2 раза. Экспорт газа в страны дальнего и ближнего зарубежья с 1993 по 1999 г. увеличился на 13,9%, после небольшого спада в 2000–2001 гг. в 2003 г. он вырос по отношению к 2001 г. на 3,5%, а к уровню 1993 г. – на 4,3%.

3.3.2. Итоги приватизации в оборонно-промышленном комплексе

Приватизация предприятий оборонно-промышленного комплекса привела прежде всего к преобразованию структуры и уменьшению общего числа предприятий и организаций (по состоянию на 1 января 1992 г. – 2456 предприятий, на 1 января 2000 г. – 1690, на 1 января 2004 г. – 1639) и росту удельного веса предприятий в форме акционерных обществ. За 1992–1995 гг. на базе предприятий оборонно-промышленного комплекса было образовано 1110 акционерных обществ открытого типа, большинство из которых оказалось в тяжелом финансовом положении. Структурные изменения в составе оборонной промышленности объясняются не только приватизацией, но и последствиями процедур банкротства и залога. Около 20% из них были объявлены неплатежеспособными (банкротами) уже в начальный период их деятельности.

В 1997–2002 гг. (по состоянию на 18 октября 2002 г.) процедуры несостоятельности (банкротства) были применены в отношении 160 оборонных предприятий. В результате ликвидированы в процессе конкурсного производства 35 предприятий, продолжалось конкурсное производство на 46 предприятиях, введено внешнее управление на 31 предприятии.

В настоящее время в составе оборонной промышленности учитывается 120 предприятий, полностью контролируемых частными предпринимательскими структурами. Более половины из них (51,3%) продолжают выполнять оборонные заказы, т. е. их специализированное имущество продолжает использоваться по назначению. Такие предприятия сложно (практически невозможно) интегрировать в создаваемые холдинги, хотя некоторые из них являются единственными или основными производителями соответствующих видов оборонной продукции. Часть имущества предприятий оборонно-промышленного комплекса (ОПК) утрачена, так как при приватизации документы, характеризующие состояние приватизируемого имущества (результаты инвентаризации), не были обязательным приложением к плану приватизации.

Более того, 77,1% оборонных предприятий приватизировались региональными комитетами по управлению государственным имуществом, которых сохранность имущества оборонных предприятий практически не интересовала. К тому же нет правовой основы для инвентаризации его приватизированной части. Таким образом, имущественный комплекс оборонных предприятий, существовавший на момент начала приватизации, оказывается фактически невосполнимым.

Результаты приватизации ОПК сказались негативно на мобилизационной подготовке экономики. По информации контрольно-счетных органов субъектов Федерации, администрации при разработке региональных мобилизационных планов сталкиваются с рядом серьезных проблем. В частности, перепрофилирование производства на большинстве приватизированных предприятий бывшего ОПК, сокращение производственных мощностей, утрата технологий привели к тому, что размещение мобилизационных заданий в полном объеме и номенклатуре практически стало невозможным.

Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты свидетельствуют, что в ОПК иностранные юридические и физические лица или их аффилированные структуры владеют более чем 10% обыкновенных акций минимум в 47 акционерных обществах, пакетами, превышающими размер блокирующего, – в 22 акционерных обществах, из них в 12 акционерных обществах авиационной промышленности. Непосредственно иностранные участники имеют блокирующие пакеты только в трех обществах авиационной промышленности – ОАО «АНТК им. Туполева», Саратовское ОАО «Сигнал» и ЗАО «Евромиль».

Оптимизация состава ОПК будет оставаться актуальной проблемой и в будущем по мере создания интегрированных структур оборонного комплекса, усиления контроля со стороны государства за использованием государственной собственности, а также за повышением эффективности работы предприятий оборонной промышленности. Так, например, по состоянию на 1 марта 2004 г. в реестр предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса предполагалось включить около 1300 предприятий и организаций, реально участвующих в оборонном производстве.

Приватизация в Минобороны России осуществлялась в основном путем реализации высвобождаемого военного имущества (далее – ВВИ) на аукционах с целью получения дополнительных источников финансирования строительства и приобретения жилья для военнослужащих, а также привлечения средств на проведение военной реформы.

В 1992–1997 гг. возмездное отчуждение ВВИ осуществлялось в порядке, установленном Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1518 «О порядке реализации и использования высвобождаемого военного имущества». Фактически в указанном периоде действие законодательства РФ о приватизации не распространялось на объекты Вооруженных сил. Данным указом Министерству обороны было предоставлено право реализации и использования высвобождаемого военного имущества (кроме вооружения и боеприпасов): на внутреннем рынке – через Специализированное государственное хозрасчетное предприятие (СГХП) при Центральном управлении материальных ресурсов и внешнеэкономических связей Минобороны России (ЦУМРиВЭС), как правило, на биржах и аукционах; на внешнем рынке – через ЦУМРиВЭС в установленном законодательством порядке.

В июле 1997 г. действовавший порядок реализации ВВИ был отменен. Указом Президента РФ от 23 июля 1997 г. № 775 было установлено, что реализация ВВИ (кроме вооружения, военной техники, боеприпасов и имущества, не подлежащего приватизации) осуществляется в соответствии с законодательством о приватизации. Вместе с тем предусмотренное Указом распределение денежных средств от реализации высвобождаемого военного имущества между Минобороны, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами действующему законодательству о приватизации противоречит.

Пунктом 1 статьи 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», а также пунктом 2 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусмотрено, что денежные средства от продажи федерального имущества подлежат перечислению в федеральный бюджет в полном объеме. Противоречит распределение средств от реализации ВВИ между бюджетами разных уровней и требованиям статьи 43 Бюджетного кодекса.

Как показали проверки, проведенные Счетной палатой в период после 1997 г., порядок высвобождения и реализации недвижимого военного имущества, установленный Постановлением Правительства РФ от 24 июня 1998 г. № 623, принятым в соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 1997 г. № 775, повышение эффективности использования ВВИ не обеспечил. Результаты его реализации через РФФИ оставались крайне незначительными.

В 2001–2002 гг. списано 5322 высвобожденных объекта недвижимости остаточной стоимостью 4,2 млрд рублей, не нашедших применения, а по 5454 высвобожденным объектам с такой же остаточной стоимостью решения по их дальнейшему использованию приняты не были. На аукционах в период 2001–2002 гг. было реализовано через РФФИ только 1,3% от общей стоимости высвобожденного недвижимого военного имущества, т. е. на уровне 1995–1997 гг. Доходы в 2001–2002 гг. от реализации 156 объектов недвижимого военного имущества составили только 363,5 млн рублей, в то же время на охрану и поддержание в эксплуатационном состоянии нереализованных в этот же период объектов были израсходованы государственные средства в сумме около 200,0 млн рублей.

Низкий уровень исполнения принимавшихся решений по продаже на аукционах высвобождаемых объектов недвижимости Минобороны был связан в первую очередь с несовершенством и громоздкостью действующего порядка реализации. Отсутствуют также нормативно установленные критерии для принятия обоснованных решений о переводе недвижимого военного имущества в категорию высвобождаемого. Нормативно не определены сроки как предпродажной подготовки, так и реализации недвижимого военного имущества, в результате чего указанные процедуры по выставленным на продажу объектам затягиваются на 2–3 года.

К причинам низкой эффективности реализации высвобождаемого недвижимого военного имущества следует отнести и то, что в соответствии с Положением о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества на аукционе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. № 584, законный представитель собственника – бывшее Минимущество – оказался вне процесса реализации высвобождаемого недвижимого военного имущества и контроля его результатов. Его деятельность после передачи РФФИ планов продажи фактически сводилась лишь к обеспечению ускоренного продвижения объектов на реализацию безотносительно к ее эффективности, что способствовало постепенному отрыву бывшего Минимущества от изучения конъюнктуры рынка и негативным образом отражалось на качестве утверждаемых им планов продажи недвижимого военного имущества и результатах их выполнения.

В этих условиях объекты федеральной собственности, расположенные в престижных районах Москвы и Санкт-Петербурга, реализовывались по ценам, не превышающим размера арендной платы при передаче указанных объектов в аренду на срок 1–2 года. Два самолета Ан-72 были проданы на аукционах по ценам 7,7 млн и 11,0 млн рублей, или в 6 раз дешевле их остаточной балансовой стоимости (соответственно 32,2 млн и 75,0 млн рублей).

Не выполняются также требования Постановления Правительства РФ от 6 июля 2001 г. № 519 «Об утверждении стандартов оценки» в части разработки и утверждения методических рекомендаций по оценочной деятельности, из-за отсутствия которых происходило занижение реального дохода от продажи объектов недвижимого военного имущества, а обязательное проведение экспертизы отчетов независимых оценщиков при утверждении планов продажи объектов федеральной собственности бывшим Минимуществом не осуществлялось.

Одной из важных составных частей оборонно-промышленного комплекса является система научных и научно-производственных организаций, в рамках которых создавались новые технологии, объекты интеллектуальной собственности и иные нематериальные активы. Важной причиной утраты Россией позиций на мировом и внутреннем рынках наукоемкой продукции и связанным с этим обвальным снижением инвестиций в науку стало отсутствие государственной политики в сфере интеллектуальной собственности и инновационной деятельности в области высоких технологий. Россия по-прежнему сохраняет уникальный научно-технический и образовательный потенциал, однако эффективность его практического использования явно низка, так как формирование национальной инновационной системы в условиях рыночной экономики находится в начальной стадии развития. Проводимая государством политика в этой сфере фрагментарна и несистемна, целостная нормативно-правовая база инновационной деятельности не сформирована, роль государства в этих процессах не определена, эффективные механизмы взаимодействия государства с предпринимательским сектором не созданы.

Это существенно отразилось на деятельности научных и научно-производственных организаций оборонно-промышленного комплекса. В 1990-е гг. на предприятиях существенно сократились количественные показатели изобретательской и рационализаторской работы, снизилось качество патентно-лицензионной деятельности, на ряде предприятий подразделения, обеспечивающие эту деятельность, ликвидированы, разрушилась действовавшая ранее система управления изобретательством. По экспертным оценкам, с начала 1990-х гг. в России произошел спад количества поданных заявок на изобретения на оборонных предприятиях в 10–20 раз. Утрачены кадры патентоведов, не обеспечивается проведение необходимой проверки создаваемой научно-технической продукции на патентную чистоту и наличие патентоспособных решений.

Практически не патентуются российские разработки в странах предполагаемого или осуществляемого экспорта, что могло бы создать для российской стороны весомые конкурентные преимущества. Только за первые шесть лет проведения экономических реформ, по оценке Центра исследований и статистики при Минпромнауки, эффективность внутренних затрат в сфере научно-технической деятельности, отнесенных к объему выпускаемой инновационной продукции, снизилась в 3 раза. Несмотря на отмечаемый в последние годы рост числа лицензионных соглашений на поставку (экспорт) отечественных технологий, сальдо платежей по импорту и экспорту продолжает складываться не в пользу России.

В 1990-е гг. крупнейшие иностранные производители вооружения, используя правовые пробелы в регулировании прав государства на результаты интеллектуальной деятельности, вели беспрецедентную работу по закреплению за собой исключительных прав на изобретения российских авторов, созданные за счет бюджетных средств. Практически во всех случаях формула изобретения в нарушение Патентного закона РФ[103] передавалась в патентные ведомства иностранных государств, минуя российское патентное ведомство. По данным Роспатента, в США запатентованы российские разработки в области электронной, лазерной, волоконно-оптической техники, технологий переработки нефти и газа, органической химии, медицинской и экологической техники. По экспертным оценкам, в 1992–2000 гг. только в США зарегистрировано более 1000 патентов на технологии военного и двойного назначения, где авторами являются российские изобретатели, а обладателями патентов и, следовательно, исключительных прав – иностранные юридические и физические лица.

В это же время зарубежные фирмы непосредственно в России активизировали патентование на свое имя доступных им и не имеющих правообладателя научно-технических разработок российского оборонного комплекса, особенно в авиационной и ракетно-космической отраслях промышленности. Сложилась опасная практика, позволяющая блокировать наиболее перспективные направления развития авиационной техники в России патентами, оформленными на иностранных юридических и физических лиц. Так, французская фирма «Эрокоптер Франс» с 1993 по 1998 г. получила 8 патентов РФ на перспективные технические решения, используемые в области вертолетостроения. В результате Россия, даже не вступая в ВТО, может получить претензии по экспортируемой технике военного и двойного назначения.

Таким образом, к 1998 г. сложилась система инициативного присвоения прав на результаты интеллектуальной деятельности, созданные за счет средств государственного бюджета, физическими и юридическими лицами, в том числе иностранными. Меры по пресечению неконтролируемой утечки за рубеж результатов интеллектуальной деятельности, полученных за счет средств государственного бюджета, своевременно не принимались, что нанесло невосполнимый ущерб национальной безопасности России.

3.3.3. Итоги приватизации предприятий транспорта и связи

В процессе реформ в секторе «Транспорт и связь» была создана конкурентная среда, сформирован рынок транспортных услуг и услуг связи, государство отстранено от оперативного регулирования хозяйственной деятельности предприятий.

С 1993 г. 88 государственных предприятий электросвязи были преобразованы в акционерные общества. В 1995 г. было учреждено ОАО «Инвестиционная компания связи» (ОАО «Связьинвест»), в оплату уставного капитала которого внесены закрепленные в федеральной собственности пакеты акций 85 акционерных обществ электросвязи, контрольный пакет акций ОАО «Связьинвест» был закреплен в федеральной собственности. В 2002 г. был завершен процесс объединения дочерних обществ ОАО «Связьинвест», в федеральных округах было образовано 7 межрегиональных компаний путем присоединения 65 региональных акционерных обществ электросвязи к базовым компаниям. Проведенная приватизация предприятий электросвязи позволила значительно увеличить объемы оказываемых ими услуг, внедрить и приоритетно развивать новые виды услуг связи, такие как мобильная связь, телематические услуги. Обновление основных фондов в отрасли связи идет более быстрыми темпами, чем их выбытие, растет телефонизация сельской и городской местности.

На смену централизованно управляемым транспортным отраслям и монопольным крупным многопрофильным государственным предприятиям пришли тысячи независимых, частных и акционерных компаний. Сегодня количество хозяйствующих субъектов на всех видах транспорта составляет более 600 тысяч единиц, из которых почти 80% находится в частной или смешанной формах собственности. Из государственной собственности выведено более 40% основных производственных фондов всех отраслей транспортного комплекса.

Вместе с тем в транспортной отрасли не в полной мере решена основная стратегическая задача приватизации предприятий – повышение эффективности работы транспорта путем смены собственника имущества. Так, в 2002 г. по сравнению с 1990 годом в 2 раза сократились объемы перевозки грузов железнодорожным и автомобильным транспортом, более чем в 5 раз – водным транспортом. Грузооборот железнодорожного и автомобильного транспорта уменьшился в 1,7 раза, внутреннего водного транспорта – в 2,9 раза, морского транспорта – в 5,5 раза.

Во всех отраслях транспортного комплекса наметились устойчивые тенденции старения основных фондов и их неэффективного использования. Основные фонды всех видов транспорта обновляются недостаточными темпами, их износ составляет в настоящее время от 55 до 70% и продолжает нарастать. При этом финансово-экономические механизмы, в том числе обеспечивающие воспроизводство основных фондов и инновации, недостаточно эффективны и не в полной мере адаптированы к особенностям транспортной отрасли. Все большая их доля эксплуатируется за пределами срока службы. Привлечение инвестиций остается на низком уровне, отдельные виды транспортной деятельности имеют низкую экономическую эффективность, непривлекательны как сфера инвестиций и предпринимательства. И, как следствие, на международных транспортных рынках в условиях постоянного ужесточения технических и экологических требований к транспортным средствам снижается конкурентоспособность отечественных перевозчиков (требования стран ЕЭС по ограничению шумов воздушных судов, повышенные экологические требования к грузовому транспорту).

По состоянию на 1 января 1997 г. насчитывалось 390 предприятий воздушного транспорта, из них 209 акционерных обществ, созданных на базе бывших государственных предприятий, вновь образованных акционерных обществ – 165, на базе предприятий Министерства авиационной промышленности Российской Федерации было создано 24 акционерных общества. Аэропортов насчитывалось 845, из них федерального значения – 63, в том числе международных – 52.

Важной проблемой гражданской авиации является обновление парка воздушных судов. В результате приватизации предприятий воздушного транспорта произошло их разукрупнение и образование значительного числа мелких предприятий, что не позволяет аккумулировать финансовые средства для обновления летного парка. Для стимулирования обновления парка отечественными воздушными судами нового поколения при поддержке государства реализуются механизмы лизинга и частичного бюджетного субсидирования. Однако этих мер явно недостаточно для решения существующей задачи. Приватизация морского и речного флота в основном была проведена в 1992–1993 гг. В настоящее время преобразованы в акционерные общества 132 предприятия речного транспорта, или 93% от их общего количества, из них 27 пароходств, 51 порт, 48 заводов и 6 прочих предприятий, а также 45 акционерных обществ, образованных на базе предприятий рабочего снабжения; 87 предприятий морского транспорта, или 74% их общего количества, из них 9 морских пароходств, 24 торговых порта, 13 судоремонтных заводов. В настоящее время в федеральной собственности закреплены пакеты акций 19 акционерных обществ морского транспорта и 43 акционерных общества речного транспорта, имеющих стратегическое значение.

Следует подчеркнуть, что действующее российское таможенное и налоговое законодательство снижает конкурентоспособность морского и речного торгового флота, работающего под российским флагом, и не способствует возврату в Россию судов, построенных и работающих за рубежом. Появление в мире так называемых удобных флагов, предоставляющих для торгового флота низкие либо нулевые ставки налогообложения, поставило отечественных судовладельцев, зарегистрированных в национальном реестре, в крайне невыгодное положение по условиям конкуренции. При этом в России из-за отсутствия протекционистских мер в отношении национального торгового флота, наличия обременительного налогообложения и процедурных проблем фактически созданы условия для ухода торгового флота за пределы страны и соответственно с российской внешнеторговой грузовой базы.

На железнодорожном транспорте рыночные реформы находятся на начальном этапе. В 1993–1999 гг. приватизация объектов железнодорожного транспорта практически не проводилась, первое предприятие было приватизировано в 2000 г. К 2003 г. были преобразованы в открытые акционерные общества 9 организаций железнодорожного транспорта, и в 2003 г. было приватизировано еще 987 организаций, при этом общее число приватизированных организаций, подведомственных МПС России, достигло 996, что составило 52% общего количества организаций железнодорожного транспорта. Негативные тенденции в экономике на первом этапе реформ и значительное снижение спроса на перевозки отрицательно сказались на финансовом положении отрасли и не позволили своевременно обновлять основные фонды, что привело к повышению уровня их износа.

В соответствии с пунктом 3.2.7.2 «Реструктуризация естественной монополии на железнодорожном транспорте» Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.)[104] в 2003 г. было создано открытое акционерное общество «Российские железные дороги» со стопроцентным государственным участием, приняты меры по упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, проведены сводный аудит финансово-хозяйственной деятельности и инвентаризация (включая оценку технического состояния) имущества подведомственных МПС предприятий. В процессе создания РАО РЖД МПС решало задачу избавления железных дорог от непрофильных объектов и передачу всей инфраструктуры МПС, включая связь, в собственность вновь созданного хозяйствующего субъекта.

Однозначно охарактеризовать итоги приватизации организаций строительного комплекса достаточно сложно. Большинство организаций отрасли сохранили свою специализацию, производственные мощности и кадровый потенциал. В то же время неблагоприятный инвестиционный климат, характерный для всего производственного сектора экономики России, не мог не отразиться на финансовом положении организаций. Не все организации, осуществившие приватизацию в начале 1990-х гг., остались рентабельными.

Постоянный инвестиционный голод и отсутствие интереса у крупных инвесторов вкладывать деньги в предприятия, не являющиеся добывающими, привели к тому, что ряд организаций строительства в настоящее время находится в стадии банкротства или уже признаны банкротами.

3.3.4. Итоги приватизации предприятий лесопромышленного комплекса

Лесопромышленный комплекс (ЛПК) является одним из важнейших направлений деятельности национальной экономики, которая обеспечивает своей продукцией практически все отрасли промышленности страны: машиностроение, горнодобывающую промышленность, строительство, сельское хозяйство, торговлю, а также потребности населения страны. В 45 субъектах Федерации продукция комплекса составляет от 10 до 50% общего объема промышленного производства.

Структура лесопромышленного комплекса представлена следующим образом: лесозаготовительная промышленность – 17% от общего объема выпуска валовой продукции; лесоперерабатывающая – 38%, целлюлозно-бумажная – 44%, лесохимическая – менее 1%. Производством лесопромышленной продукции в настоящее время занимается свыше 20 тысяч предприятий.

Приватизация наиболее глубоко затронула предприятия ЛПК, специализирующиеся на производстве целлюлозно-бумажной продукции (по состоянию на 1 января 2003 г. в частные руки перешло до 97% предприятий). Предприятия, в уставном капитале которых имеются государственные пакеты акций, составляют всего 5%. Иностранный капитал, как правило, участвовал в приватизации наиболее перспективных, ориентированных на экспорт предприятий, выпускающих продукцию глубокой переработки древесины.

Однако на самых крупных и перспективных предприятиях ЛПК, где доли акций, владельцами которых выступают иностранные фирмы, составляют от 40 до 90%, деятельность представителей государства не обеспечена должными правовыми и институциональными ресурсами и потому является неэффективной. При этом представители государства не несут никакой правовой ответственности за результаты деятельности акционерного общества, исполняют свои обязанности формально и практически не участвуют в решении задач по обеспечению интересов государства в этой сфере.

В последние три года ситуация в отрасли постоянно ухудшается. В 2003 г. прибыль в целом по ЛПК снизилась на 30%. Более половины предприятий является убыточными. Резкий спад инвестиций в основной капитал ЛПК обусловил физическое старение основных производственных фондов и прежде всего их наиболее активной части – машин и оборудования. На предприятиях эксплуатируется значительное количество полностью амортизированного оборудования, в результате чего увеличиваются производственные затраты, снижается конкурентоспособность выпускаемой продукции. Средний возраст машин и оборудования достигает 25 лет.

К настоящему моменту износ основных производственных фондов по ЛПК составляет 46%, в том числе по лесозаготовительной отрасли – 55%, деревообрабатывающей – 42% и целлюлозно-бумажной – 45%.

Технологическая и экономическая разобщенность комплекса лесохозяйственных, заготовительных и перерабатывающих предприятий, крайняя изношенность основных производственных фондов, отсутствие необходимых инвестиций, неурегулированность отношений, отсутствие национальной политики в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов стали причинами малоэффективной деятельности лесопромышленного комплекса России в целом.

Приватизация предприятий лесопромышленного комплекса также не стала стабилизирующим фактором в их производственной деятельности и имела негативные последствия:

– ускоренная приватизация и смена форм собственности привела на большинстве предприятий к резкому снижению объемов и эффективности производства;

– сложилась весьма размытая структура собственников в лице трудовых коллективов, не обладающих реальными ресурсами и не способных изыскать средства для технического перевооружения и модернизации производства и, собственно, для существования предприятий;

– в результате чековой приватизации не были решены задачи социальной защиты населения, с одной стороны, и возникло значительное число искусственных, фиктивных субъектов собственности, с другой;

– содержание планов приватизации большинства предприятий не соответствовало ситуации в стране, носило характер пожеланий и не отражало реальную действительность, в результате такие предприятия не смогли эффективно реализовать свои акции с целью привлечения инвестиций в развитие производства;

– уставный капитал приватизируемых предприятий был определен в ценах на 1 июля 1992 г. (а фактически – в ценах 1991 г.), и до 1995 г. величина этого капитала не пересматривалась, в результате чего произошло катастрофическое обесценивание уставных капиталов, что привело к массовой скупке акций;

– продажа акций приватизируемых предприятий лесопромышленного комплекса по бросовым ценам привлекла на этот рынок массу неквалифицированных и зачастую недобросовестных участников;

– доходы от приватизации лесопромышленных предприятий не превысили 2% от их реальной стоимости;

– отсутствие нормативных правовых актов позволило обладателям контрольных пакетов акций наиболее благополучных и привлекательных предприятий, особенно в целлюлозно-бумажной промышленности, не выполнять без особых последствий принятые на себя инвестиционные обязательства;

– разрыв в процессе приватизации хозяйственных, технологических и кооперативных связей между предприятиями разрушил организационную структуру, способствующую эффективному осуществлению деятельности в рыночных условиях;

– потеря управляемости деревоперерабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленностью привела к тому, что предприятия, производящие стратегически важные, экспортные и социально значимые товары, оказались вне среды государственного регулирования;

– институт представителей государства на предприятиях, в уставных капиталах которых остались государственные пакеты акций, оказался малоэффективным, в результате государство доходов от использования указанных объектов собственности практически не получает[105].

3.3.5. Итоги приватизации предприятий, связанных с производством, добычей и переработкой драгоценных металлов и камней

Проведенные Счетной палатой проверки приватизации государственных предприятий по производству, добыче и переработке драгоценных металлов и драгоценных камней показали, что проводилась ускоренная приватизация отрасли без учета специфических особенностей размещения и работы предприятий, их особой государственной значимости, экономических обоснований. Негативными итогами приватизации промышленности цветных металлов стала утрата ее инфраструктурного комплекса – геологоразведочных организаций, автопредприятий, баз материально-технического снабжения, машиностроительных и ремонтных заводов, научно-исследовательских и проектных институтов.

За 1992 г. и I квартал 1993 г. были приватизированы все предприятия ювелирной промышленности и часть золотодобывающих объектов. Поскольку особенности и условия приватизации предприятий ювелирной промышленности ни в одном разделе Государственной программы приватизации на 1992 г. не были определены, они по существу были приравнены к производителям товаров народного потребления и подлежали приватизации по ускоренной и упрощенной схеме.

Например, в результате поспешной, необоснованной приватизации в 1993 г. уникального Калининградского янтарного комбината были разрушены его хозяйственные связи, система управления комбинатом, начались и продолжаются массовые хищения, в настоящее время комбинат является банкротом. Проверкой Приокского завода цветных металлов установлено, что в 2003 г. при преобразовании федерального государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество в активы завода не были включены остатки драгоценных металлов, приобретенные за счет средств Минфина СССР (бюджетных средств), в том числе 5 400 тонн золота и значительное количество серебра.

В 1996 г. в золотодобывающей отрасли функционировало свыше 1000 субъектов хозяйствования, после приватизации в государственной собственности осталось всего 33 предприятия, из них 11 рудников и приисков, на долю которых оставалось около 1% от объема добычи золота в России. По данным РФФИ, в доход федерального бюджета за 1992–1999 гг. от приватизации предприятий, осуществляющих добычу, переработку и реализацию драгоценных металлов и драгоценных камней, поступило всего 6,9 млн рублей от 6 предприятий – ОАО «Амазарзолото», ОАО «Забайкалзолото», ОАО «Лензолото», ОАО «Оптювелир», Москва, и Московского ювелирного завода «Ювелирпром».

Как показали контрольные мероприятия Счетной палаты, приватизация в золотодобывающей отрасли была проведена без закрепления долей федеральной собственности, что можно оценить с точки зрения ущемления общегосударственных интересов. В настоящее время приватизированные предприятия испытывают острый недостаток финансовых ресурсов для поддержания действующего производства и перспективы развития. Большинство из них являются неплатежеспособными и имеют неудовлетворительную структуру баланса.

Контрольные мероприятия Счетной палаты, проведенные в марте 2002 г., свидетельствуют, что алмазодобывающие предприятия, кроме прииска «Уралалмаз», всем комплексом вошли на правах аренды в акционерную компанию «Алмазы России-Саха». Фактически в нарушение законодательства[106] произошла приватизация алмазодобывающего комплекса России путем акционирования его основного предприятия, тем самым было проигнорировано право России на совместное владение, пользование и распоряжение недрами, а также получение доходов от пользования недрами. Контрольный пакет акций компании перешел от федерального центра к субъекту Федерации.

К недостаткам приватизации предприятий по производству, добыче и переработке драгоценных металлов и драгоценных камней можно отнести то, что в советах директоров образованных акционерных компаний нет представителей Роскомдрагмета (Минфина или Гохрана) для представления интересов государства в этой специфической отрасли промышленности при сохранении монополии государства на драгоценные металлы и драгоценные камни.

3.3.6. Приватизация предприятий сельского хозяйства и земель лесного фонда

Аграрная реформа была направлена на комплексное переустройство сельскохозяйственного производства на основе многообразия форм хозяйствования и различных форм собственности на землю и другие средства производства, создание конкурентной среды в агропромышленном комплексе, развитие аграрного рынка.

Существенное влияние на процесс приватизации в сельском хозяйстве оказали установленные законодательством сжатые сроки ее проведения в целях быстрой смены собственника земли. Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» был установлен двухлетний срок на переоформление земельных участков из государственной в частную собственность (статья 7), который истекал в 1992 г.[107] В указах президента, постановлениях правительства, принятых в 1991 г., срок приватизации земли также ограничивался 1992 г., однако указанный срок не был выдержан, процесс приватизации земли продолжался и в последующие годы.

В процессе приватизации и реорганизации сельскохозяйственных предприятий по состоянию на 1 января 1993 г. было перерегистрировано 19719 колхозов и совхозов (77% от их общего количества), из них 5990 сохранили свой статус, 8551 преобразован в товарищества с ограниченной ответственностью и смешанные товарищества, 1662 – в сельскохозяйственные кооперативы, 748 – в ассоциации крестьянских хозяйств, 328 – в акционерные общества открытого типа.

Доля сельскохозяйственных производственных кооперативов на начало 2004 г. составила около 50% общего числа сельхозпредприятий. Организационно-правовую форму в виде обществ (товариществ) с ограниченной ответственностью имеют более 15% сельскохозяйственных предприятий. Около 11% сельскохозяйственных предприятий имеют организационно-правовую форму закрытых акционерных обществ.

Ухудшилось финансовое состояние сельскохозяйственных предприятий. Кредиторская задолженность в расчете на 1 рубль выручки от реализации всей продукции в 2002 г. составила 1,06 рубля против 0,46 рубля в 1992 г. Уровень рентабельности по всей деятельности сельскохозяйственных предприятий в 2002 г. составил 0,7 против 43 в 1992 г.

К началу 2003 г. в пользовании сельскохозяйственных предприятий, организаций, а также граждан, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции, находилось 194,6 млн га сельскохозяйственных угодий. Сокращение их площадей за десять лет составило 16 млн га, или 7,6% площади всех сельхозугодий.

За последние десять лет производство валовой продукции сельского хозяйства в целом (в сопоставимой оценке к 1992 г.) снизилось на 19,6%, площади под зерновыми культурами сократились с 61,9 до 47,5 млн га, или на 23%. Из оборота выбыло 1,1 млн га мелиорированных угодий.

Среди основных недостатков механизма приватизации имущества сельхозпредприятий можно выделить следующие. Собственники имущественных паев, ставшие впоследствии акционерами (дольщиками, пайщиками) сельхозпредприятий, фак¬тически не имели никаких экономических выгод от собственности. Ввиду убыточности большинства сельхозпредприятий дивиденды по акциям и другим вкладам в уставные капиталы не выплачивались. Соответственно обретение собственности не стало дополнительны¬ми стимулом к труду и дальнейшим накоплениям.

Собственники имущественных паев, пожелавшие получить имущество в счет пая, либо ничего не получали, либо получали что-то после длительных судебных мытарств. Судебные процессы стали одной из причин негативного восприятия многими руководителями хозяйств приватизации.

Для сделок с землей в субъектах Федерации были характерны ее недооценка, отсутствие индивидуального подхода к такого рода сделкам, непроведение кадастровой оценки земли.

Так, в течение 2002 г. в Тверской области было продано 402 земельных участка общей площадью 1587 тыс. кв. м на сумму 12479 тыс. рублей (в среднем по цене 7,8 рублей за 1 кв. м), в Рязанской области в 2003 г. было продано 32 земельных участка, на которых расположены ранее приватизированные объекты государственного недвижимого имущества общей площадью 1098,4 тыс. кв. м на сумму 7439,1 тыс. рублей (в среднем по цене 6,7 рублей за 1 кв. м). По мнению экспертов из субъектов Федерации, которые представили свою информацию для данного экспертно-аналитического мероприятия, если такая тенденция при оценке земли сохранится в ближайшие годы, региональные и местные бюджеты существенных доходов от сделок с землей не получат.

Как показывает анализ результатов контрольных мероприятий Счетной палаты, разгосударствление сельского хозяйства привело к ликвидации крупных операторов с государственным участием, работающих на внутреннем рынке сельхозпродукции. Их отсутствие не позволяет отечественным производителям конкурировать на равных с иностранными производителями сельскохозяйственных товаров.

Средства, выделяемые из федерального бюджета на закупку продовольствия, попадают в основном в руки многочисленных посредников. Поэтому непосредственные сельхозпроизводители государственной поддержки не ощущают, вся прибыль достается посредникам. Этот вопрос связан с продовольственной безопасностью государства и особенно обострится накануне вхождения России в ВТО.

Особое внимание при проведении дальнейшей приватизации в еще не приватизированных областях экономики следует обратить на приватизацию земель лесного фонда.

В настоящее время все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные и нелесные земли), образуют лесной фонд России, общая площадь которого составляет 1 114 млн гектаров, или 69% территории России. Покрытая лесом площадь составляет 771 млн гектаров, общий запас древесины в лесах – 81,5 млрд куб. м, в том числе спелых и перестойных насаждений – 43,9 млрд куб. м, из них хвойных – 34,5 млрд куб. м.

В соответствии с действующим Лесным кодексом лесной фонд находится в федеральной собственности[108]. Лесной кодекс не допускает оборота лесного фонда, купли-продажи, залога и совершения других сделок, которые могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда. Заготовленные лесоматериалы являются объектом гражданского оборота, отношения участников которого регулируются Гражданским кодексом. Правом владения, пользования и распоряжения лесным фондом до 2004 г. были наделены Минприроды (96,3% земель лесного фонда), Минсельхоз (3,7%), Министерство образования (менее 1%). В настоящее время основным видом приобретения права лесопользования является аренда участков лесного фонда, которая действует на площади 90 млн га.

Учитывая отечественный опыт управления лесами, накопленный не только в РФ, Советском Союзе, но и в Российской империи, в качестве хорошо проверенного примера ведения высокодоходного лесного хозяйства в лесах, находящихся в государственной собственности, было бы целесообразно сохранить и развивать принцип федеральной государственной собственности на леса и лесные земли, как сложнейшей экологической системы страны, а также традиционную культуру в области прав и обязанностей собственника лесов.

3.3.7. Проблема корпоративного управления как главный фактор, влияющий на эффективность экономики постприватизационного периода

К 2001 г. приватизация как элемент экономических реформ становится все менее актуальной и уступает место вопросам корпоративного управления, рационализации использования и повышения эффективности управления государственной собственностью и реструктурирования приватизированных предприятий. Актуальным вопросом остается эффективность постприватизационного надзора за государственной собственностью, управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности.

Анализ структуры собственности, проведенный по итогам приватизации, показывает, что государство стало одним из крупных акционеров, которое помимо большого числа предприятий и организаций, полностью ему принадлежавших, сохранило также право собственности на закрепленные пакеты акций в стратегически важных компаниях на основании решений правительства или Минимущества, находившиеся в управлении Минимущества; остаточные пакеты акций, не проданных или не переданных иным образом (например, в холдинги), обычно находившихся в распоряжении РФФИ и его региональных отделений, а также осуществляло использование специального права на участие в управлении акционерными обществами посредством «золотых акций» в стратегически важных компаниях. Всего за 1992–2003 гг. создано 31,6 тыс. акционерных обществ.

Согласно данным Минимущества, к августу 2001 г. государство на федеральном уровне имело доли участия в 3949 предприятиях, обладая в 88 из них 100% акций, в 625 – от 50 до 99%, в 1393 – от 25 до 50% и в 1843 предприятиях – менее чем 25% акций. Кроме того, государство являлось собственником «золотых акций» в 542 компаниях (некоторые из них были в числе вышеупомянутых 3949 предприятий с принадлежавшими государству пакетами акций)[109]. Эти данные касаются всех оставшихся федеральных государственных пакетов акций независимо от того, находились они в распоряжении Минимущества или РФФИ. По данным РФФИ, в 2001 г. Фонд распоряжался 2400 пакетами акций, из которых приблизительно треть была представлена пакетами из менее чем 10% акций, треть – пакетами от 10 до 25%, а остальные пакеты были крупнее 25%, в 55 компаниях РФФИ владел 100% акций[110].

Наличие государственного пакета акций в компаниях требовало решения вопроса об участии государства в корпоративном управлении этими предприятиями. Проблема была особенно острой в случае закрепленных пакетов акций, которые сохранялись в собственности государства с целью защиты его важных интересов. Анализ имеющейся в нашем распоряжении информации о деятельности представителей государства в органах управления акционерных обществ позволяет сделать следующие заключения. Большинство представителей государства были государственными служащими.

Например, в 1999 г. они составляли более 99%[111]. Основным препятствием к назначению других лиц была неопределенность источников вознаграждения соответствующей деятельности. Результаты работы государственных служащих оказались неоднозначными.

Во-первых, у многих из них не было опыта работы в качестве представителей государства в компаниях.

Во-вторых, каждый представитель должен был контролировать несколько компаний, нередко относящихся к разным регионам и отраслям, причем делать это он был вынужден помимо исполнения своих основных обязанностей в Минимуществе или иных органах исполнительной власти.

В-третьих, у представителей государства были слабые стимулы к улучшению качества управления предприятием, поскольку им прямо запрещалось получать вознаграждение за соответствующую деятельность.

Наиболее ярким проявлением пассивного (или корыстного) поведения представителей государства служат многочисленные случаи «размывания» государственных пакетов акций с помощью новых эмиссий, проводившихся с их одобрения.

Институт представителей государства был введен Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой», а примерный договор на представление интересов государства в органах управления акционерных обществ был утвержден через два года Постановлением Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности». И только в 2000–2003 гг. были приняты нормативные акты, регламентирующие процедуры назначения представителей государства в органы управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, и использования прав акционеров[112].

Контрольные мероприятия Счетной палаты показали, что предусмотренный механизм участия государства в корпоративном управлении экономикой – назначение представителей государства в органы управления акционерных обществ – зачастую использовался неэффективно. Отсутствие контроля и мониторинга со стороны федеральных органов исполнительной власти за работой акционерных обществ с участием государства, как это уже отмечалось, приводило в отдельных случаях к размыванию государственного пакета и понижению его стоимости. Например, в результате неэффективных действий представителей государства в органах управления страхового акционерного общества «Ингосстрах» по защите интересов государства Обществу удалось принять решения, в результате которых доля принадлежащих государству акций снизилась с 30 до 3,19%[113].

Анализируя деятельность представителей государства в органах управления акционерных обществ, следует отметить, что управление пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, в 1996–1997 гг. осуществляли около двух тысяч представителей государства, в том числе 92% работников отраслевых министерств и ведомств и 8% работников Мингосимущества, Государственного антимонопольного комитета, Минфина и РФФИ. Количество и состав представителей государства в акционерных обществах с федеральной формой собственности постоянно менялся в связи с имевшими место реорганизациями отраслевых министерств и ведомств. Отчеты о проделанной работе значительная часть представителей государства не представляла, своевременно не производилась их замена. Представляемые отчеты по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1994 г. № 1112, оказались формальными, причем в форме отчета отсутствовала даже графа о начислении и перечислении в бюджет дивидендов на акции, находящиеся в федеральной собственности[114].

Следует отметить, что правительство в середине 1990-х гг. не смогло организовать нормальное функционирование института своих представителей в РАО «ЕЭС России», в результате возможность контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за работой своих представителей в Совете директоров Общества была практически полностью утрачена. Представителям не направлялись конкретные директивы по действиям в Совете директоров при обсуждении тех или иных вопросов, своевременно не обновлялся их состав. В коллегии представителей государства РАО «ЕЭС России» без всяких юридических оснований длительное время работали сторонние лица. Так, например, уволенные с государственной службы представители от Минфина С.В. Горбачев (уволен 7 июля 1993 г.) и Ю.И. Бурлинов (уволен 12 августа 1994 г.) до мая 1997 г. продолжали работать в Совете директоров РАО «ЕЭС России»[115].

Представителями государства не был обеспечен контроль за начислением дивидендов на государственную долю участия в акционерных обществах. Так, по итогам 1999 г. дочерними компаниями ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» были начислены дивиденды в сумме 471349 тыс. рублей, в то же время на долю участия компании в уставных капиталах дочерних обществ за этот период было начислено всего 1582 тыс. рублей. В результате, по оценкам Счетной палаты, упущенная выг. составила около 180 млн рублей[116].

Проводимая в период с 1993 г. по 2001 год уполномоченными исполнительными органами власти дивидендная политика, реализуемая представителями государства в органах управления ОАО АК «Транснефть», не могла быть признана эффективной и целесообразной в связи с тем, что размер дивиденда по находящимся в федеральной собственности обыкновенным акциям устанавливался ниже, чем по привилегированным (от 4 раз в 1999 г. до 6,5 раза в 2000 г.), при наличии чистой прибыли в 1995–2001 гг. дивиденды по государственному пакету акций начислялись только за 1997, 1999 и 2000 гг. и составили всего 826,8 млн деноминированных рублей[117].

Как указывалось в материалах Счетной палаты, потери государства происходят прежде всего в силу отсутствия контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за распределением прибыли акционерных обществ с долей участия России, а также из-за многочисленных нарушений представителями государства пункта 6 Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой»[118]. Упомянутый пункт устанавливает обязанность представителей государства в органах управления обществ в письменной форме согласовывать с федеральными органами исполнительной власти или РФФИ, от имени которых они действуют, проекты решений и голосование по проектам решений по вопросам внесения изменений и дополнений в уставные документы акционерных обществ, изменения величины уставного капитала; назначения (избрания) конкретных лиц в органы управления и контрольные органы обществ, получения кредитов в размере более 10% величины чистых активов соответствующих обществ, продажи и иного отчуждения недвижимого имущества, а также залога (ипотеки) недвижимого имущества, участия в создании иных предприятий – учреждения дочерних предприятий и финансово-промышленных групп.

Материалы контрольных мероприятий Счетной палаты свидетельствуют о том, что правительство, Минимущество, РФФИ надлежащим образом не контролировали приватизацию федерального имущества, в результате объекты государственного имущества в нарушение законодательства отчуждались по заниженным ценам, приватизируемое имущество не оплачивалось или оплачивалось в меньшем размере. При этом Счетная палата в своих материалах обращала внимание на то, что отсутствует ответственность должностных лиц Госкомимущества и приватизируемых предприятий за допущенные нарушения при оформлении документации по приватизации, в том числе за предоставление недостоверной информации и выпуск не соответствующих законодательству нормативных и организационно-распорядительных документов[119].

Механизм защиты государственных интересов не был отработан, ответственность представителей государства за подобные действия отсутствовала, а руководители федеральных органов исполнительной власти, представители которых входят в советы директоров акционерных обществ, в свою очередь не несли ответственности перед правительством за действия своих должностных лиц, так как в положениях о федеральных органах исполнительной власти задачи и ответственность за эти вопросы не были предусмотрены[120].

Вытеснение государства из структур, реально влияющих на основное производство, управление и распоряжение имуществом, осуществлялось путем расчленения единых производственных комплексов (ОАО «Ульяновский авиационный промышленный комплекс „Авиастар“, ОАО „Пермские моторы“, ОАО „Международная авиационная корпорация“ и др.) на ряд дочерних и зависимых акционерных обществ, создаваемых без участия государства, с передачей им основных производственных фондов и активов фактически за бесценок. Так, только цеху 52 ОАО „Пермский моторный завод“ было передано 895 имущественных объектов не по рыночной, а по нулевой остаточной стоимости.

Дочерние структуры создавались не через реорганизацию базовых обществ, а как вновь учреждаемые юридические лица, что позволяло концентрировать все долговые обязательства на базовые (материнские) общества, которые, трансформируясь в управляющие структуры, утрачивали возможность погашения долговых обязательств перед кредиторами.

Типичным примером в этой связи является ОАО „Авиастар“, превратившееся к 1999 г. в „держательскую компанию“ с активами, на 75% состоящими из фондовых ценностей. Общество подвергнуто процедуре банкротства со значительными, порядка 2 млрд рублей, только прямыми потерями для государства. Созданное в результате приватизации ОАО „Пермские моторы“ превратилось из крупного производственного комплекса в управляющую структуру с ограниченными функциями управления. Уставы ОАО „Пермские моторы“ и его дочерних обществ не наделяют ОАО „Пермские моторы“ правом давать обязательные для дочернего общества оперативные указания, связанные с управлением производством продукции и распоряжением имуществом. Централизованная схема оперативного управления основным производством фактически заменена схемой, основанной на экономическом взаимодействии самостоятельных юридических лиц, что неизбежно ведет к снижению оперативности управления производством и росту издержек производства. Единый производственный и имущественный комплекс уникального предприятия разделен между более чем 44 акционерными обществами, часть акций которых продана сторонним организациям.

Отдельного анализа заслуживает роль представителей государства в случаях, когда в качестве таковых назначались чиновники региональных органов власти и управления, которые в 70% случаев представляли интересы государства на местах. Данные Российского фонда федерального имущества еще более красноречивы: из более чем 2 тысяч представителей государства только около 300 являлись сотрудниками федеральных министерств и ведомств[121].Эти цифры можно интерпретировать также как свидетельство различий между остаточными и закрепленными пакетами акций – в компании с остаточными пакетами более вероятно назначение представителей из числа региональных чиновников. Поэтому региональные администрации, преследующие собственные интересы, играли значительную роль в процессе принятия решений в компаниях с федеральными государственными пакетами акций. При этом факты свидетельствуют, что влияние региональных властей заметно усиливается, если контроль за деятельностью представителей государства со стороны федеральных министерств и ведомств оказывается минимальным.

Подтверждением этого вывода может служить ситуация, сложившаяся в Республике Башкортостан. Здесь в нарушение федерального законодательства о приватизации на основании одних лишь указов Президента Республики Башкортостан Республиканскому инвестиционно-кредитному банку „Башкредитбанк“ безвозмездно (в целях оказания финансовой поддержки) передавались „в оперативное управление“ или „хозяйственное ведение“» крупные пакеты акций государственных предприятий. Эти акции в дальнейшем были проданы дочернему банку ЗАО «Башкредитинвест».

Еще одним механизмом, используемым правительством для совершенствования корпоративного управления предприятий с участием государства, являлась передача акций, принадлежащих государству, в так называемое доверительное управление. Передача государственного пакета в доверительное управление осуществлялась на основе специального соглашения между государством и юридическим или физическим лицом, в котором определялись права и вознаграждение доверительного управляющего. Это формально позволяло назначать доверительных управляющих на конкурсной основе и использовать механизмы их денежного стимулирования. В частности, в доверительное управление передавались акции государства в РАО «Газпром», ОАО «Роснефть» и др. Однако и в этом случае государство не осуществляло реального контроля за деятельностью доверительных управляющих, что создавало для них возможности использовать свои полномочия как в личных интересах, так и в интересах аффилированной группы.

Как показывает анализ, между формой собственности и эффективностью работы предприятия нет жесткой зависимости. Результаты деятельности предприятий, полностью принадлежащих государству, могут быть такими же (а подчас и более) эффективными, как результаты деятельности приватизированных фирм.

Кроме того, в современных российских условиях трудно найти надежный показатель эффективности работы предприятия. Главная проблема – существенные искажения величины основного капитала, что делает проблематичным использование стандартных показателей, таких, как рентабельность капитала или совокупная факторная производительность. Существуют также сложности при измерении показателей выпуска продукции (из-за присутствия бартера, широко распространенного до недавнего времени) и занятости (из-за неполной занятости и неоплачиваемых отпусков сотрудников российских предприятий). Наибольшие проблемы возникают при попытке использования прибыли после налогообложения, поскольку налоги часто рассматриваются как заданные эндогенно, а не экзогенно.

Другая специфическая проблема касается применимости стандартных показателей, характеризующих результаты деятельности частных фирм, к компаниям с участием государства. Провозглашенные цели государственных предприятий – не только и не столько извлечение прибыли, сколько предоставление общественных благ или обеспечение занятости в конкретном регионе. Однако проблема пригодности стандартных показателей эффективности менее актуальна для приватизированных предприятий по двум причинам. Во-первых, приватизированные предприятия в отличие от предприятий со стопроцентным государственным участием более чувствительны к влиянию рыночных рисков и менее защищены. Во-вторых, государство уже денонсировало свой интерес в сохранении доли собственности во многих из них. Следовательно, эти компании едва ли производят общественные блага, которые свободный рынок не был бы в состоянии обеспечить.

В связи с изложенным одним из актуальных вопросов постприватизационного периода можно считать решение задачи внедрения в практику работы российских предприятий международных стандартов финансовой отчетности, являющихся важнейшим элементом системы корпоративного управления, обеспечивающим достоверность, объективность и прозрачность информации.

Применение международных стандартов позволяет не только расширить объем доступной информации для инвесторов и кредиторов, но и, что особенно важно на современном этапе развития российской экономики, применить новые подходы к реальной оценке активов российских предприятий и организаций, а также российской экономики в целом.

По применяемым в настоящее время внутрироссийским стандартам активы предприятия оцениваются по цене приобретения, международные стандарты финансовой отчетности предусматривают оценку активов по справедливой рыночной стоимости. Реальная оценка активов российских предприятий и организаций даст возможность, во-первых, оценить их реальное финансовое состояние, а во-вторых – по-другому взглянуть на систему управления предприятием, шире применять профессиональное суждение ответственных лиц, локализовать риски, что особенно важно в условиях возрастающей конкуренции.

Следует отметить, что это долговременная и сложная работа по изменению многих нормативных правовых актов, регулирующих порядок составления отчетности, сделок и операций в нашей стране, которая потребует координации усилий министерств, ведомств и организаций, осуществляющих государственный финансовый контроль.

3.4. Анализ поступления в федеральный бюджет средств, полученных от приватизации государственного имущества

Анализ динамики поступления в федеральный бюджет средств от приватизации государственной собственности в период массовой приватизации 1992–1996 гг. и далее, включая 2003 г., показывает, что задания по поступлению в республиканские, федеральные бюджеты доходов от приватизации объектов государственной собственности устанавливались начиная с 1992 г.

В 1992–1998 гг. задания по поступлению в республиканский, федеральный бюджет доходов от приватизации государственного имущества устанавливались законодательными актами о республиканском, федеральном бюджете в составе неналоговых доходов. Кроме того, в 1992–1994 гг. задания по поступлению средств от приватизации устанавливались Государственной программой приватизации государственного и муниципального имущества в РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В 1999–2003 гг. задания по поступлению доходов от приватизации государственного имущества не предусматривались в федеральных законах о федеральном бюджете, а устанавливались в сводной бюджетной росписи на соответствующий год в составе источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

Бюджетные задания в 1993–2003 гг. выполнялись на 97,1%. При исключении из итоговой суммы фактического поступления доходов от приватизации суммы, поступившей в 1999 г. (в связи с отсутствием установленного бюджетного задания на 1999 год), показатель исполнения бюджета по данному виду доходов снизится до 92,8%. Исполнение бюджетных заданий колебалось от 6,7% в 1996 г. до 447,6% в 1997 г. При этом в половине случаев годовые задания не были выполнены: в 1994 г. выполнение составило 90,7%, в 1995 г. – 45,8 в 1996 г. – 93,3, в 2001 г. – 51,0, в 2002 г. – 62,3%; напротив, значительно перевыполнялись: в 1993 г. – на 22,6%, в 1997 г. – в 4,5 раза, в 1998 г. – почти в 2 раза, в 2000 г. – в 1,5 раза. В 2003 г. фактическое поступление доходов от приватизации составило 101,5% бюджетного задания.

Начиная с 1996 г. органы исполнительной власти решали задачу максимизации доходов от продажи государственной собственности. Это привело к реальному увеличению доли поступлений от приватизации в общих доходах федерального бюджета. Однако в целом продажи государственной собственности, как указывалось выше, не были достаточно эффективными с финансовой точки зрения. Они не привели к значительному увеличению доходов федерального бюджета и расширению налогооблагаемой базы, несмотря на то что параллельно с процессами приватизации в 1993–2003 гг. в России осуществлялась налоговая реформа, имеющая целью обеспечить экономический рост и финансовую стабильность, снижение налогового бремени, рациональное сочетание интересов товаропроизводителей и общества.

Вместе с тем, как показывают результаты проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий, из-за различных пробелов в законодательстве, неоднозначности толкования ряда положений Налогового кодекса в акционерных обществах, созданных на базе государственных предприятий, до настоящего времени широко распространена практика минимизации налоговой базы и сумм налоговых платежей, уплачиваемых в бюджеты.

Особенно широко практика минимизации налогообложения распространена в топливно-сырьевом комплексе. Так, ОАО «Сибнефть» в 2001 г. и в I полугодии 2002 г. осуществляло деятельность с участием юридических лиц – посредников, зарегистрированных в зонах льготного налогообложения (Республика Калмыкия, Чукотский автономный округ) и имеющих право на дополнительные налоговые льготы, в результате чего бюджет недополучил 10,1 млрд рублей. Сформированная Таким образом, прибыль практически в полном объеме в виде дивидендов направлялась за рубеж. В 2001 г. иностранным компаниям – акционерам ОАО «Сибнефть» было перечислено 29,0 млрд рублей, что эквивалентно выручке ОАО «Сибнефть» от экспорта нефти.

Некоторые нефтеперерабатывающие акционерные общества («ЛУКОЙЛ-Нижегороднефтеоргсинтез», «ЛУКОЙЛ-Пермнефтеоргсинтез», «ЛУКОЙЛ-Ухтанефтепереработка», «ЛУКОЙЛ-Волгограднефтепереработка», «Ново-Уфимский НПЗ», «Уфимский НПЗ», «Уфанефтехим») применяли схемы уклонения от уплаты акцизов путем сдачи технологического оборудования по производству подакцизных нефтепродуктов в аренду юридическим лицам, зарегистрированным в г. Байконуре, которым администрацией города в нарушение законодательства предоставлялись льготы по федеральным налогам. В результате в федеральный бюджет не поступило около 19 млрд рублей.

Проведенная в 2003 г. проверка развития налоговой базы, полноты и своевременности поступления акцизов на табачные изделия в акционерных обществах, занимающихся производством табачных изделий, показала, что они также применяют схемы минимизации налоговой базы. Четыре проверенные производители табачных изделий реализуют свою продукцию на внутренний рынок практически через единственного оптового покупателя, являющегося зачастую аффилированным с ними лицом.

Так, ОАО «БАТ-Ява» 99,6% своей продукции в 2003 г. реализовывало через ЗАО «Международные услуги по маркетингу», ОАО «Донской табак» 98,6% своих сигарет продавало через Торговый дом ООО «Донской табак: продажи и маркетинг», ЗАО «Лиггетт-Дукат» пропустило 99,8% своей продукции через ООО «ЛД Трейдинг», ЗАО «Филип Моррис Ижора» 95,7% сигарет продало через ООО «Филип Моррис Сэйлз энд Маркетинг». При этом оптовому покупателю в ряде случаев предоставляются скидки, что оказывает негативное влияние на налоговую базу для исчисления налога на прибыль.

Федеральными органами исполнительной власти на протяжении длительного периода не была решена проблема уменьшения задолженности приватизированных предприятий по налоговым платежам в бюджеты. Так, например, задолженность в бюджеты и государственные внебюджетные фонды ОАО УК «Ленинскуголь» на 1 января 1996 г. составила 189,9 млрд рублей, в течение года возросла и на 1 января 1997 г. составляла 402,7 млрд рублей[122].

На 1 января 1998 г. задолженность РАО «ЕЭС России» по платежам в бюджеты всех уровней составила 1039,4 млрд рублей, а общая сумма задолженности, числящаяся за обществом перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами, включая штрафы и пени, достигла 3135,2 млрд рублей[123]. На 1 января 2004 г. совокупная задолженность перед бюджетной системой Российской Федерации по налоговым платежам составила 520,4 млрд рублей, а с учетом штрафов и пеней – 1089,5 млрд рублей.

При анализе соотношения расходов государства на проведение приватизации и доходов, полученных в результате завершенных сделок, следует обратить внимание на информацию, поступившую в ходе экспертно-аналитического мероприятия из 56 субъектов Российской Федерации.

Так, по их данным, за исследуемые 10 лет общая сумма затрат на организацию и проведение приватизации в указанных регионах составила 404,7 млн рублей. При этом в некоторых регионах затраты на организацию и проведение приватизации были неоправданно завышенными. По данным Российского статистического ежегодника за 2003 г.[124], доходы, поступившие в бюджеты субъектов Федерации, составляли 14,6 млрд рублей. То есть ориентировочно расходы на приватизацию в субъектах Федерации составили 3% полученных от нее доходов. В целом по России доходы составили 106,0 млрд рублей, расходы – 4,4 млрд рублей, или 4% доходов.

Доля доходов от приватизации в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 1993–2003 гг., за редким исключением, по итогам финансового года не превышала 1%. Суммарный размер пени за несвоевременную уплату денежных средств от продажи государственного имущества, по данным 25 субъектов Федерации, составил 14953,5 тыс. рублей, при этом пени в бюджеты не взыскивались.

3.5. Состояние российской экономики в 2003 г.

Анализ количественных и качественных показателей результатов приватизации за 1993–2003 гг. позволяет сделать вывод о том, что к 2003 г. был фактически завершен основной этап реформ, направленных на изменение экономического базиса страны. Совершился переход от экономики с доминирующей государственной собственностью к экономике, построенной на преобладании собственности частной. Поэтому выбор 2003 г. в качестве года, экономические показатели которого характеризуют постприватизационное состояние России, является обоснованным и закономерным.

Отличительной особенностью социально-экономического развития страны в 2003 г. являлось преодоление тенденции замедления темпов экономического роста, наметившейся в конце 2001 г. и продолжившейся в 2002 г. При этом не раз менялись факторы, определяющие динамику развития. На первом этапе это, безусловно, были девальвация рубля и повышение цен на товары сырьевого экспорта, на их фоне активно прошел процесс импортозамещения, стал расти российский экспорт.

Макроэкономические условия в 2003 г. характеризовались ускорением динамики основных показателей развития экономики, укреплением национальной валюты, ростом золотовалютных резервов страны. Темп роста реального объема ВВП в 2003 г. по сравнению с 2002 г. составил 107,3%, тогда как в 2002 г. по сравнению с 2001 г. он был 104,7%, промышленной продукции – соответственно 107,0 и 103,7%, инвестиций в основной капитал – 112,5 и 102,6%, объема платных услуг населению – 105,1 и 103,7%.

В современном экономическом развитии страны можно выделить три тенденции, на формирование которых влияла и приватизация.

Первая – усиление экспортно-сырьевой зависимости экономического роста. Эта тенденция возникла в конце 2001 г., когда в экономике ослаб импульс эффекта девальвации рубля и исчерпались резервы экстенсивного расширения выпуска продукции за счет незагруженных производственных мощностей и имеющихся на предприятиях избытков рабочей силы. О смене характера развития свидетельствует тот факт, что начиная с 2002 г. рост ВВП стал более чем в полтора раза отставать от увеличения физического объема сырьевого экспорта, а рост импорта готовых товаров – почти в 2 раза обгонять расширение внутреннего потребительского и инвестиционного спроса. В 2003 г. за счет благоприятной конъюнктуры цен и расширения объема экспорта во всех отраслях прирост ВВП составил 5,2%, или почти ¾ его общего прироста.

Вторая – формирование конкурентоспособных производств, успешно противостоящих импорту и наращивающих выпуск. В 2003 г. за счет увеличения конкурентоспособности и других внутренних факторов было получено около 2 процентных пунктов прироста ВВП. Лидерами здесь безусловно являются промышленные производства, ориентированные на потребительский рынок. В пищевой промышленности за последние пять-шесть лет обновлено около 1/3 производственных мощностей (с учетом их полной загрузки), то есть практически создана новая отрасль. В 2003 г. в условиях укрепления рубля российским производителям продовольственных товаров удалось не только нарастить производство на 5,1%, но и потеснить импорт. Укрепление рубля стимулировало развитие сборочных производств на основе импортных комплектующих с использованием лицензий иностранных фирм. Быстрый рост издержек производства в долларовом выражении (включая заработную плату и цены на энергоносители) частично компенсируется повышением производительности труда. В результате совокупные показатели конкурентоспособности остаются на приемлемом уровне, хотя отдельные отрасли уже вступают в жесткую конкурентную борьбу на мировых и внутренних рынках.

Третья – ухудшение параметров социальной среды, несмотря на рост реальных доходов. Прежде всего это выражается в неудовлетворительном качестве и недостаточной доступности большинства значимых социальных услуг.

Для обеспечения социально приемлемых темпов роста уровень конкурентоспособности российской экономики должен быть резко повышен. Вклад факторов конкурентоспособности в экономический рост должен быть увеличен с 2 процентных пунктов прироста ВВП до 4–6.

Как показывает анализ, из-за вероятного ухудшения конъюнктуры мировых рынков сырья вклад внешнего фактора в ежегодный прирост ВВП существенно уменьшится. Если в 2003 г. он составил 5,2 процентных пункта, то в перспективе влияние этого фактора снизится в лучшем случае до одного процентного пункта, в худшем – станет отрицательным. Это означает, что стимулирование экономического роста невозможно без повышения конкурентоспособности российских компаний и экономики в целом.

В целом в 2003 г. наблюдались достаточно высокие темпы роста экономических показателей. Этому способствовали объективные обстоятельства.

1. Рост производства в экспортно-ориентированных отраслях промышленности, производящих углеводородное сырье и продукцию металлургического комплекса, а также в ряде отраслей, ориентированных на внутренний рынок, главным образом производящих инвестиционные товары. В 2003 г. по сравнению с 2002 годом наиболее высокие темпы роста объемов производства достигнуты в нефтедобывающей промышленности (111,2%), газовой (105,2%), угольной (108,2%), черной металлургии (108,9%), цветной металлургии (106,2%), в машиностроении и металлообработке (109,4%), промышленности строительных материалов (106,4%), стекольной и фарфорофаянсовой промышленности (106,5%).

2. Наличие более благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры для основных товаров российского экспорта по сравнению с 2002 г. В 2003 г. экспорт товаров составил 135,4 млрд долларов и увеличился по сравнению с 2002 г. на 26,2%. Мировая цена на нефть марки «Urals» в среднем за 2003 г. составила 27,2 долларов за баррель и по сравнению с соответствующим показателем 2002 г. (23,7 долларов за баррель) увеличилась на 14,8%. Средняя экспортная цена на газ природный в 2003 г. составила 105,8 долларов за 1 тыс. куб. м и по сравнению с соответствующим показателем в 2002 г. (90,0 долларов за 1 тыс. куб. м) увеличилась на 17,6%.

3. Произошло повышение инвестиционной активности в стране. Так, в 2003 г. объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования составил 2186,2 млрд рублей и увеличился по сравнению с 2002 г. на 12,5%, объем иностранных инвестиций в экономику составил 29,7 млрд долларов, то есть был в 1,5 раза больше, чем в 2002 г.

4. Важную роль сыграли и меры, принимаемые президентом и правительством по обеспечению внешней и внутренней политической, социальной и экономической стабильности. Экономическому оживлению в 2000–2003 гг. способствовала сохранявшаяся финансовая стабильность, обеспечивавшаяся достижением двойного профицита как по бюджету расширенного правительства, так и по счету текущих операций платежного баланса. Снизились темпы инфляции, хотя рост потребительских цен в эти годы несколько превышал первоначальные прогнозы (за исключением 2003 г.). Увеличилась степень монетизации экономики, устойчивой и предсказуемой оставалась ситуация на валютном рынке. В соответствии с принятым графиком обслуживался государственный долг при высокой долговой нагрузке и весьма ограниченных новых заимствованиях. С начала 2000 г. золотовалютные резервы Банка России возросли примерно на 70 млрд долларов и достигли по состоянию на начало января 2004 г. 82,7 млрд долларов.

В структуре производства ВВП за последние годы снизилась доля товаров и повысилась доля услуг, особенно рыночных. Если в 1999 г. на долю товаров, по данным Минэкономразвития, приходилось 40,5% ВВП в текущих ценах, а доля услуг составляла 49,2% ВВП, то в 2003 г. на долю товаров, по оценке, пришлось 35,8% ВВП, а доля услуг возросла до 52,6% ВВП. Основной рост ВВП по счету использования происходил в целом за период 2000–2003 гг. за счет увеличения инвестиций в основной капитал, экспорта, потребления домашних хозяйств при темпах физических объемов импорта, опережавших темпы роста физических объемов экспорта.

В структуре промышленного производства помимо отраслей-экспортеров – топливной промышленности и цветной металлургии достаточно высокие темпы роста в последние годы отмечены в пищевой промышленности, опирающейся на расширение потребительского спроса, и секторах, связанных с инвестиционным спросом (промышленности строительных материалов и особенно машиностроения, где среднегодовые темпы прироста превысили 9%). Вместе с тем доля топливно-энергетического комплекса и металлургии в объеме промышленного производства за последние 4 года увеличилась почти на 3 процентных пункта (по оценке, до 48,3%).

Основными факторами, определившими рост инвестиций в 2002–2003 гг., являлись высокие мировые цены на энергоресурсы, обеспечившие усиление инвестиционной активности в топливно-энергетических отраслях; падение доходности по рублевым финансовым инструментам, что стимулировало частных инвесторов вкладывать средства в реальный сектор экономики; улучшение финансового состояния предприятий; общая экономическая стабильность в стране.

В структуре инвестиций в основной капитал за 2000–2003 гг. произошли существенные изменения. Увеличилась доля инвестиций в топливно-энергетический комплекс с 20,3% общего объема инвестиций в январе–сентябре 1999 г. до 27,0% в январе–сентябре 2003 г., в том числе в топливной промышленности – с 15 до 21,9%. Уменьшилась доля инвестиций на транспорте – с 20,1 до 17,7% и жилищно-коммунальном хозяйстве – с 18,0 до 14,6%. В целом доля инвестиций в ТЭК и на транспорте за эти годы увеличилась и составила около 45%.

Доля инвестиций в основной капитал в обрабатывающих отраслях промышленности в целом за 2000–2003 гг. снизилась. Так, в машиностроении и металлообработке она уменьшилась с 3,9% в январе–сентябре 1999 г. до 3,2% в январе–сентябре 2003 г., в пищевой промышленности – с 6,4 до 4,1%, в химической и нефтехимической промышленности – с 1,9 до 1,7%. Вместе с тем в 2003 г. темпы роста инвестиций в обрабатывающих отраслях ускорились и опережали общий темп инвестиций в основной капитал. В пищевой промышленности инвестиции в основной капитал увеличились в январе–сентябре 2003 г. к соответствующему периоду предыдущего года на 33,5%, в машиностроении и металлообработке – на 21,2% при темпе роста инвестиций в целом по экономике на 15,8%.

Снижения уровня инфляции в 2000–2003 гг. удалось достигнуть благодаря проведению бюджетной политики, соответствующей адаптационным возможностям развития экономики (государственные бюджеты в 2000–2003 гг. были исполнены с профицитом), повышению степени монетизации экономики и снижению инфляционных ожиданий. Существенное воздействие оказало также проведение сбалансированной тарифной политики в сфере естественных монополий, совершенствование процесса регулирования цен.

Тем не менее динамика промышленного производства в 1999–2003 гг. свидетельствует о неравномерности и разнонаправленности тенденций развития отраслей промышленности. Ряд отраслей, выйдя по темпам роста в лидеры в первые годы посткризисного периода (химическая и нефтехимическая промышленность, машиностроение и металлообработка, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность, легкая промышленность), уступили впоследствии свои позиции (в частности, отраслям топливной и пищевой промышленности).

Основной вклад в прирост промышленного производства в 2003 г. внесли экспортноориентированные отрасли, доля которых уменьшилась с 65,8% в 2002 г. до 53,5%, при росте доли конечных отраслей до 43,4%.

В 2003 г. в отдельных отраслях промышленности, ориентированных на внутренний спрос, продолжилось падение темпов производства, что связано с низкой конкурентоспособностью отечественной продукции по сравнению с импортной. Так, в 2003 г. по сравнению с 2002 г. отмечалось падение темпов производства в легкой промышленности на 2,3% (97,7%), в микробиологической промышленности – на 18% (82,0%), мукомольно-крупяной и комбикормовой – на 1,5% (98,5%), полиграфической – на 2,5% (97,5%).

Проблемами развития промышленного производства в 2003 г. по-прежнему оставались низкая конкурентоспособность и инновационная восприимчивость продукции; существенный износ основных фондов; сохраняющийся дефицит инвестиций и собственных финансовых средств; недостаточный спрос внутреннего рынка.

При этом в общем объеме реализации продукции промышленности (с учетом расходов на транспортировку и торговой наценки) 25,1% занимал экспорт.

За время, прошедшее после финансового кризиса 1998 г., характер и динамика инфляции претерпели кардинальные изменения. Правительство приняло меры по подавлению инфляционной волны, и темпы инфляции вопреки ожиданиям и прогнозам снизились с 8,5% в январе 1999 г. до 1,3% в среднем за последние месяцы 2003 г.

Таким образом, экономический рост в постприватизационный период не был равномерным, соотношение факторов, его обеспечивавших, изменялось в течение времени, и переход от сырьевой к технологической, конкурентоспособной модели развития российской экономики пока не состоялся.

Несмотря на позитивные тенденции, сложившиеся в 2000–2003 гг., в экономике продолжают действовать серьезные ограничения, сдерживающие экономический рост. Среди них – сохранение и даже углубление сырьевой структуры экономики, не отвечающей задачам построения технологической модели экономического развития, низкая эффективность системы государственного управления, относительная закрытость и изолированность экономики по отношению к внешнему миру, недостаточная развитость рыночных институтов и инфраструктуры, задающая высокий уровень транзакционных и производственных издержек в экономике, низкий уровень инвестиций, неэффективная система предоставления социальных услуг, формирующих низкое качество человеческого капитала, в первую очередь образования и здравоохранения.

2003 г. фактически стал началом нового этапа российской приватизации. Этот этап связан с совершенствованием правовых основ и процедурных механизмов распоряжения и управления государственным имуществом. Наведение порядка в указанной сфере должно стать предпосылкой для превращения приватизации из способа пополнения бюджета в инструмент модернизации экономики.

Как известно, российская приватизация существенно отличалась от классических форм «перевернутой логикой» своих этапов и мероприятий[125]. Зарубежная практика свидетельствует, что массовой распродаже государственной собственности должны предшествовать этапы, связанные с реструктуризацией предприятий и отраслей, повышением прозрачности их финансово-хозяйственной деятельности и т. п. В России же сначала произошел массовый переход государственных активов в частные руки, а затем – реструктуризация. Это существенно замедлило формирование эффективных собственников и ограничило возможности привлечения инвестиций.

4. Социальные итоги приватизации

4.1. Влияние итогов приватизации на социальное благополучие граждан

Несмотря на то, что российская приватизация стала одним из факторов, оказавших существенное влияние на систему социальных отношений и изменение уровня жизни населения, ее нельзя рассматривать в отрыве от всего комплекса экономических и политических причин, вызвавших масштабные социальные сдвиги в рамках всего общества.

Ускоренная приватизация совпала по времени с глубочайшим экономическим кризисом в России, что негативно отразилось как на положении приватизированных предприятий, так и на материальном положении работающих на них людей.

Перераспределение валового внутреннего продукта в пользу негосударственного сектора объективно привело к падению реальных доходов основной массы работников бюджетной сферы, а также возникновению низкорентабельных и убыточных приватизированных предприятий. Уровень среднемесячной заработной платы в 1996 г. составлял примерно 120 долларов, при этом работники образования и науки получали в среднем на треть меньше[126]. Наиболее незащищенной категорией граждан в этих условиях оказались пенсионеры, инвалиды и др.

Реальные денежные доходы граждан до сих пор не превысили уровня 1990 г. и только в 2003 г. превысили уровень 1994 г. Численность же граждан, живущих за чертой бедности, остается стабильно высокой и составляет около 1/5 населения.

По оценкам экспертов, действующий в 1990-е гг. в России принцип свободного ценообразования и наличие лишь постепенно развивающихся механизмов саморегулирования свободного рынка привели к тому, что предприятия с доминирующим положением на рынке, то есть бывшие государственные монополии, незначительно или совсем не ограничены при формировании цены со стороны рынка[127]. Такое положение способствовало развитию инфляционных процессов, усиливших мощную тенденцию к падению реальной заработной платы, прежде всего работников бюджетной сферы.

Так, темпы инфляции к концу 1994 г. составили 14–16% в месяц (при плане 5–7%), в январе 1995 г. они поднялись почти до 18%. И лишь к августу 1995 г. снизились до 4% в месяц. При этом необходимо подчеркнуть, что инфляция вела к перераспределению доходов в ущерб наименее обеспеченным слоям населения[128].

По оценке Управления статистики уровня жизни населения Госкомстата, даже на основании устаревшей методики определения уровня жизни, утвержденной в 1992 г., численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в 1996 г. составляла 32 млн человек. То есть в критическом положении оказался фактически каждый пятый житель страны, причем 17 млн из живущих ниже черты бедности работают[129].

Новая волна экономического кризиса, вызванного известным решением от 17 августа 1998 г., привела к падению реальных доходов населения на 30%, реальной заработной платы на 40%. Как следствие очередного кризисного падения доходов населения в январе 1999 г. отмечено двадцатикратное увеличение числа трудовых конфликтов в Российской Федерации.

Конечно, негативные тенденции в социальной и демографической сфере, сложившиеся в России, являются производными от многих факторов, отражающих в целом кризисное положение в значительной части общества. Тем не менее косвенные последствия «шока», вызванного реформами начала 1990-х гг., оказали определенное негативное влияние на состояние социального здоровья нации.

Как показывают контрольные мероприятия Счетной палаты, приватизация не способствовала усилению социальной защищенности работников приватизируемых предприятий и развитию объектов социальной инфраструктуры, а, напротив, в ряде случаев ускорила их разрушение. Средства от приватизации на развитие объектов социальной инфраструктуры практически не поступали. Предприятия и местные власти отказывались от содержания «непрофильных активов». Поэтому объекты социальной сферы по заниженным ценам приобретались предпринимательскими структурами в целях последующего перепрофилирования. Так, АО «Комсомолка» приобрело основные фонды Высшего профессионального училища № 29 Комсомольска-на-Амуре; продало здания профтехучилища № 18 Санкт-Петербурга, приватизировало детский сад № 35 п. Кокошкино Нарофоминского района Московской области[130].

В наиболее тяжелом положении оказались работники так называемой бюджетной сферы – учителя, врачи, ученые и др. Основным источником финансирования для соответствующих отраслей экономики являлись бюджетные средства, которые направлялись главным образом на оплату труда работников и первоочередные текущие расходы (оплату коммунальных услуг).

Капитальные расходы в эти годы, связанные с поддержанием и развитием основных фондов, были крайне незначительны. Вследствие этого, по данным Госкомстата, в 1995 г. в отраслях «Образование», «Культура и искусство» «Наука и научное обслуживание» коэффициент выбытия основных фондов превышал коэффициент обновления соответственно на 0,2, 0,5 и 1,1 процентных пункта. По отрасли «Здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение» коэффициент обновления был на 0,1 процентных пункта выше коэффициента выбытия. Степень износа основных фондов на начало 1995 г. в этих отраслях составляла 30,2% по отрасли «Здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение», 38,5% по отрасли «Культура и искусство» и 44% по отрасли «Наука и научное обслуживание» (данные на 1995 год по отрасли «Образование» отсутствуют).

Правительственные решения, направленные на усиление социальной защищенности граждан, реализовывались с опозданием и не в полном объеме. Например, в потребительскую корзину до 1999 г. не были включены непродовольственные товары и услуги[131]. Между тем рост цен на них, включая медицинские услуги, стоимость покупки жилья, проезд на транспорте и т. п., значительно превышал рост номинальной заработной платы. В результате наименее защищенные слои населения больше всего пострадали от негативных последствий экономических реформ.

Этот факт подтверждает изучение уровня доходов населения различных социальных групп. Например, по данным Госкомстата, в конце 1994 г. доходы 10% самых богатых жителей Москвы в 24 раза превышали доходы 10% самых бедных. А по данным всероссийского исследования «Сбережения населения Российской Федерации», проведенного Институтом социально-экономических проблем народонаселения (ИСЭПН) Российской Академии наук в 1996 г., 71% жителей, относящихся к беднейшим слоям, владел лишь 3,3% всех денежных сбережений, в то время как 5%, относящихся к категории богатых и очень богатых, владели 72,5% сбережений, причем из них на долю 2% «очень богатых» приходилось 52,9% всех сбережений населения России. При этом в исследовании не учитывались многомиллиардные суммы средств, переведенные на зарубежные счета и значительно превышающие суммы сбережений в российских банках[132].

Особенностью периода реформ стало то, что источники и в целом картина формирования доходов россиян усложнились. На это указывают расчеты Госкомстата: в 1993 г. реальные доходы населения выросли на 10%, а в 1994 г. даже на 16%, и «это при падении реальной заработной платы в 1994 г. на треть», то есть рост был за счет иных доходов, нежели официальная заработная плата. По данным Госкомстата, в 1995 г. лишь 15% россиян считали основным источником заработка свою основную работу (в учреждении, на госпредприятии). По оценкам исследовательского центра «Круглый стол для бизнеса России», почти каждый пятый работавший россиянин имел сбережения в результате неучтенных доходов от «теневой» трудовой деятельности. В середине 1990-х гг. вторую и часто не фиксируемую официально работу имели от 1/3 до половины работавших петербуржцев. В свою очередь «теневой сектор» – продукт и приватизации, и просчетов государства, которое не смогло предотвратить переход части бизнеса в полукриминальную сферу. Вместе с тем, по самым скромным экспертным оценкам, примерно 20% граждан страны живут ниже официально установленной черты бедности[133].

4.2. Изменение правового положения наемных работников на приватизированных предприятиях

Важный аспект социальных итогов приватизации – изменение правового положения наемных работников. Система защиты прав работников на приватизированных предприятиях до сих пор остается несовершенной и оставляет много возможностей для злоупотреблений. Многочисленны нарушения законодательства об охране труда и безопасности производства, управление безопасностью на производстве практически утрачено. По оценке экспертов, в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям, только в промышленности занято 3,7 млн человек.

Сложившаяся ситуация в какой-то мере явилась следствием отсутствия в российских законодательных и нормативных актах положения о представительстве работников в органах управления. Действительно, в постприватизационный период на предприятиях в основном сложилось или достаточно широко распространилось отчуждение работников от управления. Поиск социального партнерства и развитие демократии пока остаются скорее лозунгами, чем реальностью, о чем говорят, в частности, итоги опросов, проведенных среди персонала промышленных предприятий Татарстана. Такие механизмы и формы, как правовое регулирование участия работников и представителей профсоюзов в советах директоров, производственных советах, трехсторонние соглашения и т. п. распространены слабо и действуют неэффективно[134].

Таким образом, социальная пирамида российского общества, сложившаяся в середине 1990-х гг. и существующая по настоящее время, выглядит следующим образом:

– на долю менее 2% российских граждан, получающих наибольшие доходы, приходится 15% ВВП;

– 10% граждан, отнесенных к среднему слою, владеет 25% национального богатства;

– наиболее массовый пласт предпринимательского слоя – мелкие частные собственники, положение которых в переходной экономике, как правило, очень неустойчиво, составляет 8–10% самодеятельного населения и владеет 20% валового внутреннего продукта;

– остальные 58% населения страны составляют люди, доходы которых близки к границе или ниже границы прожиточного минимума, при этом на них приходится 40% валового внутреннего продукта[135].

Анализ показывает, что большинство граждан страны и после массовой приватизации остаются пока не более чем дешевой рабочей силой. Продажа работникам акций их предприятий не привела к изменению социального статуса миллионов трудящихся, к возникновению массового жизнеспособного слоя мелких эффективных собственников (акционеров, совладельцев). Монополизм создаваемых сверху холдингов, передел собственности, возникшей при вполне демократической составляющей (78% предприятий были приватизированы по второй модели, когда 51% акций переходил в собственность администрации и трудового коллектива) в пользу администрации холдингов, и другие характерные негативные особенности приватизации оказали деформирующее воздействие на зарождение нового социального слоя мелких собственников, акционеров.

Об этом говорят социологические обследования, проведенные группой социологов Татарстана на предприятиях легкой промышленности республики[136]. Хотя на акционированных предприятиях трудовой коллектив стал одним из его собственников, как отмечается в исследовании, «трудящиеся продолжают ощущать себя наемными работниками», а не совладельцами. Ответы респондентов разделились следующим образом: никогда не ощущали себя совладельцами предприятия – 50%; затруднились ответить – 30%; чувствуют себя совладельцами – 6%.

Таким образом, можно констатировать, что в еще не сложившейся рыночной среде формальное право на собственность или ее часть не означает, что владелец, обладатель такого права – собственник в полном смысле этого слова, который осознает себя собственником и, что особенно важно, которому присущ поведенческий тип собственника. Кроме того, очевидно, что для завершения процесса трансформации формального права в реальное потребуется значительный промежуток времени. Возможно, это произойдет лишь на части приватизированных предприятий, тех, где общее собрание акционеров будет выполнять не декоративные функции, а реально, наряду с другими совладельцами будет влиять на принятие решений.

Помимо общих условий, необходимых для такой трансформации, требуются соответствующие предпосылки на уровне приватизированных предприятий, среди которых – информированность и участие акционеров-собственников в производственном самоуправлении. И то и другое, по данным социологических исследований, не дотягивало до приемлемого уровня: лишь 24% опрошенных заявили о том, что они информированы о деятельности предприятия, и 17% – постоянно участвуют в решении производственных проблем. Несомненно, положительно уже то, что около половины опрошенных проявляют инициативу в зависимости от обстоятельств в решении производственных вопросов.

4.3. Влияние приватизации на рынок труда

Оценивая влияние приватизации на занятость и рынок труда, необходимо отметить, что в России был избран вариант такой реформы, который не должен был привести к резкому росту безработицы, и жесткая санация, массовое банкротство предприятий были отложены из-за реальной опасности социальной катастрофы. На приватизированных предприятиях директора избегали проводить в рамках структурной реорганизации и оздоровления хозяйственной деятельности сокращение персонала. Оно проводилось до середины 1990-х гг. лишь в очень ограниченных масштабах и коснулось прежде всего инженерно-технических работников, могущих серьезно противостоять директорскому корпусу, а не рядовых работников.

Однако слабость программ в области регулирования рынка труда в условиях экономической либерализации, отсутствие хорошо налаженной системы профессиональной переподготовки кадров и перепрофилирования производства привели к тому, что с 1993 г. главной чертой российского рынка труда стало преобладание латентной безработицы[137]. Структурная перестройка экономики привела к расширению масштабов безработицы, наблюдается и рост ее средней продолжительности.

Латентная безработица существовала в тот период в нескольких формах: наличие избыточной рабочей силы (что выражалось в низкой производительности труда); отправка работников в вынужденные неоплачиваемые или частично оплачиваемые отпуска; перевод предприятий на неполное рабочее время (укороченная рабочая неделя); принявшая с 1992 г. массовый характер невыплата заработной платы – уникальное по своей форме и масштабам российское явление (средства, как известно, частично использовались для решения фискальных проблем, частично «прокручивались» коммерческими банками).

Одна из негативных сторон латентной безработицы состоит в том, что скрытые формы безработицы позволяют правительству выводить за рамки системы социальной помощи, социальной защиты огромное число не полностью занятых граждан.

Особенно неблагоприятная ситуация с безработицей наблюдалась в группах людей с высоким уровнем образования – специалистов и научных работников. Среди них не только высок уровень безработицы, но они к тому же обладают лишь относительно ограниченными возможностями устроиться на новую работу по специальности. Экспертные оценки выявили, что в 1994 г. только каждый десятый научный сотрудник и каждый третий специалист устроились на работу по специальности[138]. В Программе правительства «Реформы и развитие российской экономики в 1995–1997 гг." отмечалось, что 10,1 млн человек, или свыше 13% экономически активного населения, в 1994 г. следует отнести к полностью или частично безработным.

Принимая во внимание, что для России и до реформ был характерен невысокий уровень жизни как следствие низких доходов населения, именно рост безработицы как результат приватизации в совокупности с падением доходов и жизненного уровня особенно опасен для стабильности социально-политического положения в стране.

Подводя социальные итоги приватизации, можно отметить, что серьезное падение к концу 1990-х гг. реальных доходов значительной части населения[139], несомненно, стало одним из самых ощутимых негативных результатов реформы собственности. Ни полная, ни тем более частичная смена формы собственности еще не означает автоматически возникновения «эффективной» частной собственности, так как вне конкурентного рынка, гражданского общества и развитого правового государства тот позитивный заряд, который несет в себе частная собственность, реализован быть не может.

Поэтому государственная политика должна основываться на здравом смысле, на анализе затрат и выгод любого решения, на уточненных прогнозах, включающих фактор неопределенности и рисков. В таких условиях единственно разумной целью постприватизационной модернизации экономики является достижение ее высокой конкурентоспособности, как внешней, так и внутренней.

Следует отметить, что именно такие экономические задачи поставлены на ближайшую перспективу руководством страны в Ежегодном и Бюджетном посланиях Президента РФ Федеральному Собранию.

Выводы и рекомендации

1. На протяжении 1993–2003 гг. приватизация в России прошла три этапа, отличающихся поставленными целями, задачами и методами:

первый этап – массовая («ваучерная») приватизация (1992–1994 гг.). Основная задача – создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи государственной собственности;

второй этап – денежная приватизация (1994–1999 гг.). Основная задача – пополнение доходной части бюджетов, привлечение в российскую экономику стратегических инвесторов, повышение эффективности приватизации.

третий этап – совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999–2003 гг.).

2. Приватизация объективно стала одним из важнейших системно-институциональных преобразований в экономике России. В результате приватизации в короткие сроки в России сформировались негосударственный сектор экономики и новые рыночные институты корпоративного сектора экономики (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), произошло перераспределение формальных прав собственности на приватизированное имущество при относительном минимуме социальных конфликтов.

Несмотря на то, что к концу 1990-х гг. в целом была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), некоторые стратегические цели приватизации были не достигнуты: не сформирован широкий слой эффективных частных собственников; структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий; привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий; в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

3. Приватизация 1993–2003 гг. проводилась на основании решений органов государственной власти и положений действовавших в тот период нормативных правовых актов. Оценивая целесообразность принятия решения о начале массовой приватизации, необходимо учитывать тот факт, что спонтанная приватизация тысяч предприятий в России началась еще на рубеже 1980–1990-х гг. и проводилась зачастую силовыми и криминальными методами.

4. В федеральных органах законодательной и исполнительной власти отсутствовал реальный консенсус в выборе приватизационной модели, а также методов и процедур ее реализации, поэтому законодательство в 1990-х гг. объективно носило внутренне противоречивый, непоследовательный характер, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой идеологии (формирование эффективного собственника, повышение эффективности деятельности предприятий и создание социально ориентированной рыночной экономики, привлечение иностранных инвестиций и т. п.).

До последнего времени законодательная база постоянно отставала от реальных процессов приватизации, не обеспечивала возможностей для контроля приватизационных сделок, не позволяла эффективно противодействовать новым формам экономической преступности. Недостатки законодательства создавали препятствия для достижения стратегических целей приватизации и косвенно повлияли на формирование в обществе представлений о несправедливости и нелегитимности ее результатов.

Тем не менее недостаточность и неполнота законодательной базы не являются основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации 1993–2003 гг. С правовой точки зрения здесь работает общее правило презумпции законности нормативного акта: если нормативный акт являлся действующим, не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции, то принятые в соответствии с ним решения также являются законными.

5. Согласно общепризнанным международно-правовым принципам ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти. Такая позиция неоднократно излагалась в решениях Конституционного суда, в частности, в Постановлении Конституционного суда от 3 ноября1998 г. № 25-П: «Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации».

6. Вывод о легитимности приватизации в целом не означает объявления «заочной амнистии» лицам, совершившим нарушения в этой сфере. Необходимо продолжить тщательное изучение практики применения органами государственной власти приватизационного законодательства и законности осуществления конкретных сделок в 1993–2003 гг. На основании выявленных и доказанных фактов необходимо в судебном порядке обеспечить восстановление нарушенных прав законного собственника – государства. В зависимости от тяжести последствий совершенных противоправных действий и сроков их давности формы восстановления нарушенных прав законного собственника могут быть различными. Речь может идти как о безусловном возвращении государству незаконно приватизированного имущества, так и о различных компенсационных возмещениях (например, за недооцененную собственность, за невыполненные инвестиционные условия сделок и пр.). Возврат незаконно приватизированного имущества государству не является национализацией, поскольку, исходя из статьи 301 ГК, каждый законный собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.

7. Одной из причин массового нарушения законности в процессе приватизации является отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля. Счетная палата была создана только в 1995 г., когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись. Несмотря на серьезный прогресс в законодательном наведении порядка в сфере приватизации в 2001–2003 гг., государственный контроль приватизации по-прежнему носит внутренний характер, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти.

Такое положение дел не соответствует международным стандартам. Поскольку речь идет о продаже государственного имущества, общество и государство нуждаются в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен законно и должным образом. Поэтому согласно Руководству ИНТОСАИ по стандартам аудита приватизации (1998 г.) приватизация государственных активов на всех этапах должна быть открыта для независимого, то есть внешнего государственного финансового контроля.

8. На практике приватизация сопровождалась многочисленными нарушениями как со стороны федеральных органов государственной власти, их уполномоченных представителей, так и руководителей приватизируемых предприятий, что приводило, в частности, к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и иностранных лиц по заниженным ценам.

Выявленные проверками Счетной палаты и подтвержденные факты дают правовые основания для признания в судебном порядке с учетом срока исковой давности недействительными отдельных сделок купли-продажи государственных предприятий, имущественных комплексов, государственных пакетов акций, приватизация которых проведена с нарушением закона. С правовой точки зрения в ряде случаев речь может идти о восстановлении нарушенных прав собственника (государства), что предполагает выполнение определенных юридических и административных действий.

9. Характерной особенностью приватизации явилось занижение стоимости активов приватизируемых предприятий, что приводило к неправильному установлению цены приватизационной сделки и недополучению федеральным бюджетом средств за проданное имущество. В ходе приватизации применялась методика оценки, которая не позволяла реально оценить стоимость отчуждаемых государственных активов. В некоторых случаях оценка не проводилась.

В стоимость имущества приватизируемых предприятий не включались нематериальные активы (научные разработки, проекты, патенты и т. д.), распоряжение принадлежащей государству интеллектуальной собственностью осуществлялось акционерными обществами, созданными на базе государственных предприятий, безвозмездно и бесконтрольно, чем государству был нанесен значительный ущерб. Необходимо разработать механизмы возможных компенсационных возмещений за недополучение бюджетом средств от продажи государственных активов вследствие недооценки либо намеренного занижения стоимости приватизированных предприятий, а также за невыполнение новыми собственниками существенных условий приватизационных сделок.

Единичные случаи участия Счетной палаты в предприватизационном контроле позволили улучшить качество оценки стоимости активов приватизируемых предприятий. Так, проверка предпродажной подготовки реализации на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями находящихся в федеральной собственности 328036 тыс. акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволила дополнительно получить в доходы федерального бюджета 654,25 млн долларов.

10. Отсутствие долгосрочной приватизационной политики государства привело к тому, что акции стратегически важных предприятий оказались скуплены иностранными фирмами (например, акции ОАО «Пермские моторы» в объеме 13,24%, акции ОАО «АНТК им. Туполева» в объеме 26,7% и т. д.). Надежды на инвестиционную активность иностранных инвесторов не оправдались, более того, было отмечено падение уровня производства и социальной защиты работников на предприятиях, где иностранные инвесторы имели контрольные пакеты акций.

11. Неурегулированным остался вопрос о приватизации государственного имущества, находящегося за пределами России. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» не включает в сферу своего регулирования отношения по отчуждению государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами России. Другие нормативные правовые акты до настоящего времени не приняты.

12. Формальное разгосударствление и передача контроля над собственностью в частные руки не привели к достижению целей, которые были определены в Государственной программе приватизации – формированию «эффективного собственника» и созданию социально ориентированной рыночной экономики.

Критически важная проблема корпоративного управления приватизированными предприятиями не была учтена в процессе приватизации. Собственник зачастую не имел надлежащих навыков организации и управления крупным производством в условиях рыночной экономики, необходимого уровня культуры ведения нового бизнеса. Это не способствовало повышению эффективности производства и не оказывало положительного влияния на структурную перестройку экономики.

Государство также не смогло стать эффективным собственником. Несмотря на крупные пакеты акций нефтегазовых и иных энергетических компаний, принадлежащих государству, эти акционерные общества являлись самыми крупными неплательщиками налогов в бюджеты, при этом имели большое количество льгот и преференций, выданных Правительством Российской Федерации.

Правительство не сформировало эффективную систему управления пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, а отсутствие контроля и мониторинга за работой акционерных обществ со смешанной собственностью (с участием государственного и частного капитала) привело к размыванию государственных пакетов акций и понижению их стоимости. Институт государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций оценивается как неэффективный.

13. Социальная эффективность приватизации оказалась крайне низкой. Принципы равенства граждан при осуществлении массовой приватизации и учет интересов и прав всех слоев населения не были соблюдены.

Предоставление трудовым коллективам льгот при приватизации государственных предприятий, в особенности высокодоходных, связанных с эксплуатацией национальных богатств России (нефтегазовая отрасль, нефтехимия, горнорудная, цветная металлургия, лесная, целлюлозно-бумажная промышленность), привело к необоснованному обогащению руководства и менеджмента таких предприятий, и резкому падению уровня жизни остальных слоев населения, не связанных с данными производствами (социальная сфера, образование, наука, культура, здравоохранение).

Способ проведения приватизации разрушал и без того непрочный социальный капитал, расширял возможности для коррупции и ренто-ориентированного поведения, не позволял создать в полном объеме экономические основы новой системы социальной защиты населения и поддержания социальной стабильности в обществе. По уровню и качеству жизни граждан Россия по-прежнему значительно отстает от экономически развитых стран.

14. В рамках действующего законодательства (с минимальными новациями) могут быть разработаны и осуществлены механизмы перераспределения собственности, которые позволят продемонстрировать усилия государства по восстановлению социальной справедливости и дополнительно гарантировать права собственников. В частности, необходимо обеспечить реализацию принципа подконтрольности приватизационных сделок на всех этапах (от предприватизационной подготовки активов до контроля исполнения новым собственником взятых на себя обязательств).

Это положение соответствует международным стандартам и опыту большинства развитых зарубежных стран. Так, согласно Руководству ИНТОСАИ по наилучшим стандартам аудита приватизации (1998 г.), рекомендациям международных организаций, а также сложившейся мировой практике, анализ приватизационных сделок безусловно входит в полномочия высших органов финансового контроля, поскольку продаваемые активы являются общественным достоянием, а общественность нуждается в независимых гарантиях того, что процесс приватизации произведен должным образом и что налогоплательщик в итоге получил правильную цену.

15. Изменение приоритетов государственной политики в области приватизации и необходимость наведения порядка в приватизационных процедурах привели к принятию в 2001–2003 гг. нового Федерального закона о приватизации и целого ряда нормативных актов, конкретизирующих его положения. Фактически с 2003 г. начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в России, основная цель которого – устранение негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере, и кардинальное повышение эффективности управления государственным имуществом в целом.

Однако тот факт, что «символическая черта» под итогами приватизации государством публично не подведена, приводит к реальным негативным последствиям для экономики (занижение инвестиционных рейтингов Российской Федерации и ее регионов; отсутствие уверенности в стабильности правовых основ приватизации и в предсказуемости действий государства приводит к росту недоверия инвесторов и предпринимателей, является одним из факторов низкой налоговой дисциплины и пр.).

Для совершенствования правовой базы и институциональных основ приватизации Счетная палата по итогам проведенного экспертно-аналитического исследования подготовила следующие рекомендации Федеральному Собранию, президенту и правительству:

1. Основными направлениями дальнейшего совершенствования правовых и институциональных условий приватизации государственной собственности считать следующие:

– обеспечение незыблемости прав собственности добросовестных приобретателей на приватизированные активы;

– обеспечение публичности и транспарентности процедур приватизации;

– развитие эффективно действующей судебной системы как одного из элементов институционального обеспечения гарантий соблюдения и защиты прав собственности в процессе приватизации;

– развитие эффективного корпоративного управления, основанного на прозрачности информации о работе предприятия, соблюдении международных правил и стандартов финансовой отчетности и контроля, широком применении аудита на основе постоянно улучшающихся стандартов аудиторской деятельности, ограничении экономических рисков в работе предприятий в качестве одного из важнейших инструментов повышения конкурентоспособности предприятий;

– поощрение роста венчурных капиталов, предприятий, основанных на высокорискованном финансировании (в связи с тем, что «утечка мозгов» не позволяет идти по всему фронту внедрения новых технологий, целесообразно усилия сосредоточить на 8–10 наиболее перспективных направлениях), студенческого инновационного бизнеса, сокращение количества бюрократических барьеров при создании предприятий.

2. При разработке стратегии и прогнозных планов приватизации государственного имущества учитывать следующие принципы: индивидуальный подход к приватизации предприятий, выпускающих уникальную продукцию; адекватная оценка стоимости приватизируемого имущества; прозрачность и точность информации о структуре собственности и составе ее владельцев.

При включении предприятий в перечень стратегически важных объектов, подлежащих приватизации, необходимо запретить отчуждение имущества, в том числе объектов интеллектуальной собственности таких предприятий, без согласия правительства.

В целях обеспечения эффективности корпоративного управления со стороны государства не следует сохранять миноритарные пакеты акций в компаниях, если к этому нет особых оснований с точки зрения общегосударственных интересов. Если по какой-либо причине необходимо сохранить долю участия государства в акционерном обществе, то целесообразно стремиться к получению мажоритарного (контрольного) пакета акций. Управление всем государственным пакетом акций конкретной компании должно быть сконцентрировано в руках одного органа исполнительной власти. Выпуск «золотой акции» в стратегически важных компаниях является разумной альтернативой сохранению пакетов акций в собственности государства.

Необходимо стремиться к сохранению оптимального количества предприятий с государственной формой собственности, пакетов акций в акционерных обществах с участием государства для производства продукции стратегического назначения и оказания государственных услуг.

В Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ (1999 г.) целесообразно внести дополнения, направленные на учет региональной специфики при приватизации федеральной собственности, особенностей приватизации земельных, водных и лесных ресурсов, а также на обеспечение социальной направленности приватизационных мероприятий. (…)

3. Провести инвентаризацию объектов государственной собственности, разработать и принять федеральный закон «О порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную», создав систему государственного учета объектов государственной недвижимости, кадастры объектов федеральной собственности, объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, объекты муниципальной собственности. При разграничении предметов совместного ведения учитывать, что в целях сохранения единства Федерации и обеспечения баланса интересов федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации целесообразно перенести акцент с материального разделения объектов собственности на юридическое разграничение правомочий собственника.

4. Обеспечить разработку и реализацию системы мер, способствующих росту результативности в раскрытии экономических преступлений, совершенных в процессе приватизации конкретных объектов государственной собственности и в восстановлении нарушенной законности.

5. С целью совершенствования механизмов защиты прав инвесторов предусмотреть необходимость:

– законодательного установления ограничений размеров возможного участия иностранных инвесторов в уставных капиталах предприятий сырьевых и оборонных отраслей экономики;

– создания системы информирования потенциальных иностранных инвесторов о секторах экономики, приоритетных для долгосрочных иностранных инвестиций, а также планах, сроках и порядке приватизации предприятий в этих секторах экономики;

– формирования системы консультационного сопровождения инвестиционных проектов, в первую очередь в юридической и маркетинговой сферах;

– создания государственного профессионального центра по привлечению иностранных инвестиций в экономику страны, прежде всего для развития малого и среднего бизнеса.

6. В связи с планируемым вступлением России в ВТО, а также с целью уменьшения негативного влияния оффшорной торговли, толлинга, утечки капитала за рубеж, повышения стоимости промышленных активов приватизированных предприятий и ликвидности прав собственности разработать план мероприятий по оценке (переоценке) стоимости приватизированных предприятий в соответствии с методикой, принятой в практике стран с развитой рыночной экономикой.

Целесообразно также обеспечить развитие и внедрение в практику всеобъемлющих надзорных механизмов со стороны государства, усиление внутреннего и внешнего контроля в следующих областях:

– демонополизации экономики через развитие и внедрение в практику норм антимонопольного законодательства, при этом в первую очередь обратить внимание на реструктуризацию и демонополизацию сырьевого сектора экономики;

– контроля уплаты налоговых и неналоговых доходов в бюджеты со стороны частных и смешанных компаний;

– контроля использования государственной собственности и иных государственных активов;

– качества корпоративного управления компаний, в том числе прозрачности их отчетности (ужесточение законодательства через введение норм «непредоставление компанией отчетности – нарушение закона»).

7. Предложить правительству для повышения эффективности государственного управления в корпоративном секторе экономики рассмотреть вопрос о реорганизации системы управления государственными пакетами акций, в том числе – о создании специального агентства по управлению государственными пакетами акций и введении института государственных менеджеров по корпоративному управлению государственным пакетом акций. Включить в реестр государственных служащих новую должность – менеджер по корпоративному управлению государственным пакетом акций. Кроме того, меры по повышению эффективности управления государственными пакетами акций считать приоритетными и при приватизации федеральных государственных унитарных предприятий.

8. Рассмотреть вопрос о возможности создания федерального фонда архивных документов по результатам приватизации предприятий федеральной формы собственности, в том числе отнесенных к стратегически важным объектам, независимо от органа, осуществлявшего приватизацию.

9. Обеспечить изучение, адаптацию и использование в отечественной практике международно признанных стандартов внешнего государственного контроля приватизации, включая законодательное закрепление участия высших органов государственного финансового контроля во всех этапах приватизационного процесса – от экспертизы предпродажной оценки государственных активов до контроля за послеприватизационным развитием предприятий.

10. Активизировать работу по внедрению в практику деятельности российских предприятий международных стандартов финансовой отчетности, являющихся важнейшим элементом системы корпоративного управления, обеспечивающим достоверность, объективность и прозрачность информации, и позволяющих применить новые подходы к реальной рыночной оценке активов российских предприятий и организаций, а значит, повысить стоимость российской экономики в целом.

11. В сфере приватизации земли необходимо до начала широкомасштабных продаж отработать процедуры разграничения прав собственности на землю, создать инфраструктуру рынка земли, включая систему квалифицированных посредников в лице земельных банков.

При принятии новых нормативных правовых актов в развитие Земельного кодекса в части приватизацию земли ввести следующие нормы прямого действия:

– приватизация земли по ценам не ниже ее кадастровой стоимости;

– резервирование земель для государственных и муниципальных нужд;

– запрет на приватизацию земель приграничных территорий (в том числе отдельных островов) иностранными гражданами и юридическими лицами (в том числе запрет на сделки с землей, осуществленные с помощью подставных лиц);

– запрет на приватизацию земель особо охраняемых территорий, в первую очередь водоохранных зон рек и водоемов.

12. Сохранить и развить принцип сохранения лесов и лесных земель в федеральной государственной собственности, установив приоритет экологической функции лесов над сырьевой на всей территории России.

13. Использовать для привлечения инвесторов к процессам приватизации такие формы участия, как гринфилд-проекты, контракты на управление и содержание объектов, концессионные контракты.

---

[1] Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 30 декабря.2001 г. № 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ).

[2] Guidelines on the Best Practice for the Audit of Privatisation, 1998.

[3] Утратил силу.

[4] Утратил силу.

[5] Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (с изм. от 14 марта 1996 г., 6 октября 1997 г., 25 июля, 1 августа 2000 г., 23 июля 2001 г., 3 апреля 2002 г., 26 марта, 8 августа, 19 ноября 2003 г.) и Указ Президента РФ от 1 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г." (с изм. от 2 апреля 1997 г., 25 января 1998 г., 26 марта, 25 ноября 2003 г.); Указ Президента РФ от 26 марта 2003 г. № 370 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РФ»; Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 был частично отменен, в Указ Президента РФ от 1 июля 1994 г. № 1535 внесены существенные изменения.

[6] Постановление Государственной Думы от 11 июня 1997 г. № 1517–II ГД «О ходе приватизации в Российской Федерации и допущенных нарушениях законодательства Российской Федерации при ее осуществлении».

[7] Постановление Конституционного суда от 25 июля 2001 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона „О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации“ в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда РФ»; Постановление Конституционного суда от 24 октября 2000 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации „Об образовании“, статьи 1 Федерального закона „О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию“ и пункта 7 статьи 27 Федерального закона „О высшем и послевузовском профессиональном образовании“ в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобами граждан Е.Е. Насоновой и Н.П. Ярушиной»; Определение Конституционного суда от 15 июня 1999 г. № 64-О «По делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.«; Постановление Конституционного суда от 10 сентября 1993 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации».

[8] Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288 (пункт 20) указанный закон признан недействующим и не подлежащим применению.

[9] Временное положение о порядке подачи, оформления и принятия к рассмотрению заявки на приватизацию государственного, муниципального предприятия в Российской Федерации; Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации; Временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества; Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на аукционе; Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий по конкурсу; Временное положение о порядке использования в 1992 г. при приватизации средств фондов экономического стимулирования и прибыли государственных и муниципальных предприятий; Временное положение о работе комиссий по приватизации.

[10] На основании Указа Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» правовое регулирование в пределах, отнесенных к компетенции Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, осуществлялось указами президента.

[11] Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г." (утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. № 2980–1) // Российская газета. 09.07.1992 г. № 156.

[12] Указанным Постановлением были утверждены: Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных предприятий агропромышленного комплекса; Положение о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению АПК; Положение о реорганизации и приватизации государственно-кооперативных (кооперативно-государственных) предприятий агропромышленного комплекса.

[13] Указ Президента РФ от 15 августа 1992 г. № 923 «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации»; Указ Президента РФ от 5 ноября 1992 г. № 1333 «О преобразовании Государственного газового концерна «Газпром» в Российское акционерное общество «Газпром»; Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1559 «О преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных предприятий, объединений и организаций газового хозяйства Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1993 г. № 138 «Об учреждении Российского акционерного общества «Газпром»; Указ Президента РФ от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения»; Постановление Правительства РФ от 22 декабря 1992 г. № 1003 «О приватизации предприятий связи»; Указ Президента РФ от 30 декабря 1992 г. № 1702 «О преобразовании в акционерные общества и приватизации объединений, предприятий, организаций угольной промышленности»; Указ Президента РФ от 15 апреля 1993 г. № 446 «Об особенностях приватизации предприятий, находящихся в ведении Министерства Российской Федерации по атомной энергии, и управления ими в условиях развития рыночной экономики».

[14] Трансформация отношений собственности и сравнительный анализ российских регионов. М., 2001. С.24.

[15] В соответствии с п. 5.6.1 Государственной программы приватизации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284, вводились обязательные условия по сохранению профиля деятельности при продаже на коммерческом конкурсе только объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

[16] Ограничения в допуске иностранных инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности, у которых оборонный заказ составляет более 30% общего объема выпуска продукции, были введены в конце 1993 г. с принятием Государственной программы приватизации (п. 10 Государственной Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284).

[17] Утверждена Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284.

[18] Утверждено Распоряжением Госкомимущества от 15 февраля 1994 г. № 342-р и зарегистрировано в Минюсте 14 марта 1994 г.

[19] Отчет о результатах проверки законности и эффективности приватизации и финансово-хозяйственной деятельности в открытом акционерном обществе «Авиакомпания «Внуковские авиалинии» от 9 марта 2000 г. (Приложение к письму Счетной палаты № 01–327/ 04 от 4 апреля 2000 г.).

[20] Пункт 4 Распоряжения Госкомимущества от 15 февраля 1993 г. № 275-р «О порядке принятия территориальными органами Госкомимущества России решений о приватизации предприятий, относящихся к федеральной собственности».

[21] Пункт 7 раздела 1 Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа, утвержденного Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества».

[22] Дело АО «Рыбинские моторы» поступило в Госкомимущество 23 октября 1992 г., № 20166, направлено в правительство 2 апреля 1993 г. № ПМ-7/2208; дело АО «Сатурн» им. А.М. Люльки поступило в Госкомимущество 15 октября 1992 г., № 18946, направлено в правительство 14 января1993 г., № ПМ-7/236.

[23] Распоряжение от 31 октября 1994 г. № 2573-р «Об утверждении Положения о комиссии по внесению изменений в планы приватизации»; Распоряжение от 20 апреля 1994 г. № 859-р «Об утверждении Положения о депозитариях»; Распоряжение от 18 апреля 1994 г. № 840-р «Об утверждении Положения о реестре акционеров акционерного общества»; Распоряжение от 21 апреля 1994 г. № 890-р «Об утверждении Временного положения о согласованных залоговых сделках»; Распоряжение от 5 апреля 1994 г. № 718-р «Об особенностях приватизации предприятий по закупкам, первичной переработке и хранению зерна и производству хлебопродуктов»; Распоряжение от 22 июля 1994 г. 1981-р «О порядке рассмотрения дел по приватизации неплатежеспособных предприятий»; Распоряжение от 10 октября 1995 г. № 1458-р «Положение о порядке проведения аукционов на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности акций и комиссии в целях обеспечения поступления в федеральный бюджет на 1995 год средств от использования принадлежащего государству имущества» и др.

[24] Guideline 24 // Guidelines on the Best Practice for the Audit of Privatisation, 1998.

[25] Guideline 25 // Guidelines on the Best Practice for the Audit of Privatisation, 1998.

[26] Трансформация отношений собственности и сравнительный анализ российских регионов. С. 27.

[27] Постановление Государственной Думы от 6 марта 1996 г. № 130-II ГД.

[28] Постановление Государственной Думы от 11 июня 1997 г. № 1517–II ГД «О ходе приватизации в Российской Федерации и допущенных нарушениях законодательства Российской Федерации при ее осуществлении».

[29] Ст. 18 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

[30] Утверждена Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 1. Ст. 2.

[31] Утверждена Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г." // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1478.

[32] Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации».

[33] Там же.

[34] Трансформация отношений собственности и сравнительный анализ российских регионов. С. 33.

[35] Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» вступил в силу с 26 апреля 2002 г.

[36] Статья 2 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

[37] Парламентская газета. 26.01.2002. № 19; Российская газета. 26.01.2002. № 16.

[38] Постановление Правительства РФ от 19 августа 2002 г. № 617 «Об утверждении правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 34. Ст. 3305; Постановление Правительства РФ от 12 августа 2002 г. № 584 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 33. Ст. 3228; Постановление Правительства РФ от 22 июля 2002 г. № 549 «Об утверждении положений об организации продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3051; Постановление Правительства РФ от 9 июля 2002 г. № 512 «Об утверждении правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2868; Постановление Правительства РФ от 31 мая 2002 г. № 369 «Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 23. Ст. 2172; Постановление Правительства РФ от 14 января 2002 г. № 10 «Об утверждении порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 3. Ст. 221.

[39] Постановление Правительства РФ от 31 мая 2002 г. № 369 «Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 23. Ст. 2172; Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 466 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 31 мая 2002 г. № 369» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 32. Ст. 3227 (вносит изменения в Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества).

[40] Постановление Правительства РФ от 9 июля 2002 г. № 512 «Об утверждении правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2868.

[41] Постановление Правительства РФ от 19 августа 2002 г. № 617 «Об утверждении правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 34. Ст. 3305; Постановление Правительства РФ от 5 мая 2003 г. № 252 «О внесении изменений и дополнений в правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 19. Ст. 1836.

[42] Российская экономика в 2002 г. Тенденции и перспективы. Вып. 24. М., 2003.

[43] Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1165-р «Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г.».

[44]

В гражданском праве приватизация рассматривается как особый способ приобретения и прекращения права собственности, который регулируется специальными законами о приватизации. Следовательно, законы в сфере приватизации должны соответствовать нормам Гражданского кодекса и приниматься в их развитие.

[45] «Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306 настоящего Кодекса» (абз. 22 ст. 235 ГК РФ).

[46] Российская экономика в 2002 г. Тенденции и перспективы. Вып. 24. М., 2003.

[47] Утверждена Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284.

[48] Отчет по результатам проверки ведения реестра, эффективности и целесообразности использования и распоряжения федеральной собственностью, находящейся за рубежом (протокол Коллегии Счетной палаты от 5 июля 2002 г. № 23 (306); Материалы проверки Счетной палатой Минфина, Минэкономразвития, Внешэкономбанка, ГТК и других учреждений и организаций, хода предоставления и погашения в 1996–2000 гг. государственных кредитов, ранее предоставленных СССР и Российской Федерацией правительству Танзании.

[49] Российская экономика в 2002 г. Тенденции и перспективы. М., 2003. С. 389.

[50] Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020–1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.

[51] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 429.

[52] Руководство по стандартам аудита приватизации (ИНТОСАИ, 1998 г.) // Guidelines on the Best Practice for the Audit of Privatisation, 1998.

[53] Там же.

[54] Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1992. № 14. Ст. 1091; Указ Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1994. № 3. Ст. 190; Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. № 34. Ст. 4082; Указ Президента РФ от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 12. Ст. 1419; Указ Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 18. Ст. 2020; Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.

[55] С 2004 г. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

[56] Распоряжения от 18 ноября 1996 г. № 1214-р и от 19 ноября 1996 г. № 1216-р.

[57] Отчет о результатах экспертизы и оценки активов «Российской страховой государственной компании» (протокол Коллегии Счетной палаты № 18 (89) от 16 мая 1997 г.).

[58] Отчет о результатах проверки эффективности, законности и целесообразности приватизации предприятий угольной отрасли Кемеровской области в 1996–1998 гг. (протокол Коллегии Счетной палаты № 2 (153), п.2 от 22 января 1999 г.).

[59] Утверждена Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации».

[60] Утверждено Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества».

[61] Отчет о результатах проверки соблюдения требований законодательства при осуществлении приватизации АО «Холдинговая компания Усть-Илимского лесопромышленного комплекса» (протокол Коллегии Счетной палаты 26(218) п. 28 от 10 июля 2000 г.).

[62] Пункт 2.2 «Объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Правительства Российской Федерации», и пункт 2.3 «Объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Госкомимущества России с учетом мнения отраслевых министерств и ведомств» Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284) (с изм. от 14 марта 1996 г., 6 октября 1997 г., 25 июля, 1 августа 2000 г., 23 июля 2001 г., 3 апреля 2002 г., 26 марта, 8 августа, 19 ноября 2003 г., 16 августа 2004 г.).

[63] Предприятие производит авиадвигатели для боевых самолетов, в том числе для Су-27.

[64] Утверждена Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284.

[65] Отчет о результатах комплексной проверки законности и эффективности приватизации и использования федеральной собственности и финансово-хозяйственной деятельности Мурманского морского порта (протокол Коллегии Счетной палаты № 24(175) п.19 от 25 июля 1999 г.).

[66] Федеральный закон от 31 марта 1995 г. № 39-ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 год».

[67] Закон Республики Татарстан от 5 февраля 1992 г. № 1403–XII «О приватизации государственного имущества в Республике Татарстан»; Постановление Совета Администрации Красноярского края от 10 апреля 2002 г. № 112-п «Об утверждении Положения о Красноярском краевом комитете по управлению государственным имуществом»; Закон Сахалинской области от 20 июля 1999 г. № 8а «О Законе об управлении областной государственной собственностью»; распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 25 мая 1994 г. № 539-р «О приватизации жилищного фонда в Санкт-Петербурге»; постановление главы администрации Чукотского автономного округа от 11 апреля 1994 г. № 140 «Об утверждении Положения о бесплатной приватизации жилищного фонда в Чукотском автономном округе».

[68] Отчет по проверке деятельности Российского фонда федерального имущества по исполнению Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год» и Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» в части доходов от приватизации и использования федеральной собственности (протокол Коллегии Счетной палаты РФ № 25 (138), п. 8 от 17 июля 1998 г.).

[69] Отчет о результатах проверки эффективности, целесообразности и соответствия законодательству РФ использования федерального имущества и средств федерального бюджета при приватизации предприятий лесопромышленного комплекса (протокол Коллегии Счетной палаты № 26 (218), п. 29 от 13 июля 2000 г.).

[70] Подразделы 2.3 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, Постановления Правительства РФ от 18 ноября 1992 г. № 906, письма Госкомимущества от 15 октября 1992 г. № ПМ-15/7494.

[71] Отчет о результатах проверки ОАО «Нефтепорт» (Находка) в части порядка приватизации, эффективности и целесообразности использования федеральной собственности, а также своевременности и полноты поступлений в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления федеральной собственностью (протокол Коллегии Счетной палаты № 44 (369), п. 11.1 от 19 декабря 2003 г.).

[72] Отчет о результатах проверки соблюдения требований законодательства при осуществлении приватизации АО «Холдинговая компания Усть-Илимского лесопромышленного комплекса» (протокол Коллегии Счетной палаты № 26 (218), п. 28 от 10 июля 2000 г.).

[73] Заключение Счетной палаты по результатам экспертизы плана приватизации и оценки активов «Российской страховой государственной компании» (протокол Коллегии Счетной палаты № 18 (89), п.4 от 16 мая 1997 г.).

[74] Доля акций, продаваемых иностранным инвесторам, не должна превышать 15% акций акционерного общества.

[75] К сведению, комбинат выпускал 77,35% общероссийского производства глюкозы кристаллической для медицинских целей, занимал доминирующее положение на внутреннем рынке.

[76] Отчет о результатах документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности Российского акционерного общества энергетики и электрификации «ЕЭС России» за 1997 год и проверки деятельности представителей государства в составе совета директоров РАО «ЕЭС России» по соблюдению интересов государства (протокол Коллегии Счетной палаты № 26 (139), п.1 от 8 сентября 1998 г.).

[77] Отчет о результатах комплексной проверки использования федеральной собственности Российским акционерным обществом энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» (протокол Коллегии Счетной палаты № 29 (221) от 1 сентября 2000 г.).

[78] Отчет о результатах комплексной проверки использования федеральной собственности Российским акционерным обществом энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» (протокол Коллегии Счетной палаты № 29 (221) от 1 сентября 2000 г.).

[79] Утверждено приказом Минфина СССР от 29 ноября 1990 г. № 131.

[80] Отчет о результатах проверки ОАО «Восточная нефтяная компания» в части эффективности управления 36-процентным пакетом акций, находящимся в федеральной собственности, и проведении Минимуществом предпродажной подготовки, в том числе определения начальной цены продажи указанного пакета акций (протокол Коллегии Счетной палаты № 25 (308), п. 5 от 19 июля 2002 г.).

[81] Отчет по результатам проверки целесообразности, эффективности и соответствия законодательству РФ продажи находившихся в федеральной собственности акций ОАО «Тюменская нефтяная компания» (ОАО «ТНК») (протокол Коллегии Счетной палаты № 39 (110), п. 3 от 10 декабря 1997 г.).

[82] Отчет о результатах проверки эффективности и целесообразности акционирования и продажи пакетов акций ОАО «Нефтегазовая компания «Славнефть», находящихся в федеральной собственности (протокол Коллегии Счетной палаты № 13 (164), п. 11 от 16 апреля 1999 г.).

[83] В Указе Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1210 «О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера» определялся частный случай привлечения Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете по управлению государственным имуществом для составления заключений о результатах независимой оценки рыночной стоимости акций.

[84] Отчет о результатах проверки процесса и результатов приватизации, управления государственным пакетом акций РАО «ЕЭС России» (протокол Коллегии Счетной палаты № 25 (138), п. 9 от 17 июля 1998 г.); Отчет о результатах проверки законности и целесообразности структурной реорганизации, акционирования и приватизации государственных авиапредприятий ОАО «Тюменские авиалинии» и ОАО «Внуковские авиалинии» (протокол Коллегии Счетной палаты № 36 (272), п. 4. от 12 октября 2001 г.).

[85] Финансовый контроль. 2002. № 3 (6). С. 14.

[86] Отчет об итогах обобщения фактов нарушений в сфере приватизации, выявленных в результате проведения Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий в 1995–2003 гг. (протокол Коллегии Счетной палаты № 19 (38), п. 11.4 от 4 июня 2004 г.).

[87] Руководство АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и коррупцией (2002 г.).

[88] АЗОСАИ – Азиатская организация высших органов финансового контроля.

[89] Руководство АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и коррупцией (2002 г.).

[90] О функционировании народного хозяйства РСФСР в январе–октябре 1991 г. М.: Госкомстат РСФСР, 1991.

[91] Отчет о проверке центральных аппаратов Государственного комитета по управлению государственным имуществом, Российского фонда федерального имущества, Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России (Постановление Государственной Думы от 20 октября 1995 г. № 1239–1 ГД и Коллегии Счетной палаты РФ от 18 октября 1995 г., № 21).

[92] Трансформация отношений собственности и сравнительный анализ российских регионов. М., 2001. С. 23.

[93] Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 3038/1–1 «О проекте Государственной программы приватизации на 1992 г." // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 16 января 1992 г. № 3. Ст. 92.

[94] Российская газета. № 156. 09.07.1992.

[95] Постановление Верховного Совета РСФСР от 11 июня 1992 г., № 2980–1.

[96] Принцип 6 Руководства по стандартам аудита приватизации (1998 г.) гласит: «Высшие органы финансового контроля должны выяснить все мотивы конкретной сделки, включая причины, почему государство решило продать данный актив именно с такими условиями и за такую цену. Это необходимо для того, чтобы… установить ключевые факторы, повлиявшие на конкретное решение государства о приватизации конкретного предприятия. Причем эти причины могли не быть заявлены открыто в качестве целей конкретной сделки (например, ожидаемый кризис вследствие роста государственного долга, превышающего финансовые возможности государства, и т. п.)».

[97] Постановление Конституционного суда от 3 ноября 1998 г. № 25-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова // Собрание законодательства РФ. 1998. № 45. Ст. 5603.

[98] Российская экономика в 1991 г. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП. 1992. С. 4–5.

[99] Российский статистический ежегодник. 2003 / Стат. сб. М.: Госкомстат. 2003.

[100] Итоги переоценки основных фондов на 1 июля 1992 г. М.: Госкомстат. 1992.

[101] Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024.

[102] Российская промышленность: институциональное развитие. Вып. 1 / Под ред. Т.Г. Долгопятовой. М.: ГУ-ВШЭ. 2002. С. 18.

[103] Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г. № 3517–1 // Ведомости Совета народных депутатов РФ и Верховного совета РФ. 1992. № 42. Ст. 2319; Постановление Правительства РФ от 26 июля 1994 г. № 870 «О приватизации объектов научно-технической сферы» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 15. Ст. 1783; Федеральный закон от 07 февраля 2003 г. № 22-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Патентный закон Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 6. Ст. 505.

[104] Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы)» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 31. Ст. 3295.

[105] Аналитическая записка «Состояние и меры дальнейшего повышения эффективности использования лесного фонда и лесопромышленного комплекса страны для обеспечения полноты и своевременности поступления доходов в федеральный бюджет Российской Федерации, в том числе от внешней торговли лесными ресурсами и продукцией лесопереработки, обоснованности необходимых расходов на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий» (протокол Коллегии Счетной палаты от 12 ноября 2004 г.).

[106] Приватизация объектов и предприятий по сортировке драгоценных камней была запрещена (раздел 2.1. Государственной программы приватизации).

[107] Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374–1 «О земельной реформе» // Ведомости Совета народных депутатов РСФСР и Верховного совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327.

[108] Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (в ред. Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 171-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 610; 2003. № 20. Ст. 4857.

[109] Российская экономика в 2001 г. Тенденции и перспективы. Т. 2. М.: ИЭПП. 2002.

[110] Интервью с заместителем председателя Российского фонда федерального имущества В. Фатиковым // Известия. 12.02. 2002.

[111] Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024.

[112] Постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 195 «О порядке назначения и деятельности представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими („золотой акции“)»; Положение о порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использования специального права Российской Федерации на участие в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 января 2003 г. № 44).

[113] Отчет о результатах проверки финансовой деятельности открытого страхового акционерного общества «Ингосстрах» (САО «Ингосстрах») в части использования им средств федерального бюджета за период с 1 января 1992 г. по 1 января 1999 г., целесообразности и законности продажи находившихся в федеральной собственности акций открытого страхового акционерного общества «Ингосстрах» (протокол Коллегии Счетной палаты № 8 (200), п. 3 от 10 марта 2000 г.).

[114] Отчет о результатах проверки деятельности Мингосимущества России по обеспечению доходов федерального бюджета от управления, использования и продаж объектов федеральной собственности в 1996–1997 гг. (протокол Коллегии Счетной палаты 25 (138), п. 27 от 17 июля 1998 г.).

[115] Отчет о результатах документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности Российского акционерного общества энергетики и электрификации «ЕЭС России» за 1997 год и проверки деятельности представителей государства в составе совета директоров РАО «ЕЭС России» по соблюдению интересов государства (протокол Коллегии Счетной палаты № 26 (139), п. 1 от 8 сентября 1998 г.).

[116] Отчет о результатах проверки законности и эффективности управления ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» (ОАО «ОНАКО») и ОАО «Оренбургнефть» (протокол Коллегии Счетной палаты № 41 (233), п. 1 от 15 декабря 2000 г.).

[117] Отчет о результатах проверки эффективности и целесообразности управления находящимися в федеральной собственности пакетами акций ОАО «АК «Транснефть» и обеспечения поступлений дивидендов в федеральный бюджет, а также эффективности и целесообразности учреждения и управления дочерними обществами ОАО «АК «Транснефть» (Приложение к письму Счетной палаты № 01–72/04 от 14 января 2003 г.).

[118] Отчет о результатах проверки эффективности и целесообразности акционирования и продажи пакетов акций ОАО «Нефтегазовая компания «Славнефть», находящихся в федеральной собственности (протокол Коллегии Счетной палаты № 13 (164), п. 11 от 16 апреля 1999 г.).

[119] Отчет о результатах проверки соблюдения законодательства при приватизации НИИ «Тракторсельхозмаш» и оценки ее влияния на сохранение научно-технического потенциала института (протокол Коллегии Счетной палаты № 23 (94), п. 6 от 4 июля 1997 г.).

[120] Отчет о результатах проверки производственно-хозяйственной и финансовой деятельности Российского акционерного общества «Норильский никель» и использования этим предприятием бюджетных средств, а также отсрочки налоговых платежей в 1996 г. (Приложение к письму Счетной палаты № 02–671/11 от 8 августа 1997 г.).

[121] Известия. 12.02.2002.

[122] Отчет о результатах проверки эффективности, законности и целесообразности приватизации предприятий угольной отрасли Кемеровской области в 1996–1998 гг. (протокол Коллегии Счетной палаты № 2 (153), п. 2 от 22 января 1999 г.).

[123] Отчет о результатах документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности Российского акционерного общества энергетики и электрификации «ЕЭС России» за 1997 год и проверки деятельности представителей государства в составе совета директоров РАО «ЕЭС России» по соблюдению интересов государства (протокол Коллегии Счетной палаты № 26 (139), п. 1 от 8 сентября 1998 г.).

[124] Российский статистический ежегодник. 2003.М.: Госкомстат, 2003. С. 332.

[125] Кондратьев В. Государство устало от собственности // Деловые люди. 2004. № 162. С. 20–23.

[126] Годовой доклад Торгово-промышленной палаты Российской Федерации за 1996 г. М., 1997.

[127] Правовые вопросы контроля за злоупотреблениями ценами в Российской Федерации / Сборник тезисов участников II Международной конференции «Конкурентная политика в условиях переходной экономики». 17–20 февраля 1997 г.

[128] Вопросы экономики. 1995. № 4. С. 73.

[129] Фролова Е. Масштабы бедности велики // Труд, 4 апреля 1997 г.

[130] Раздел 4.5 «Структура собственности по итогам приватизации» отчета о проверке в 1995–1996 гг. Счетной палатой центральных аппаратов Госкомимущества, РФФИ, Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе.

[131] Включены в соответствии с Федеральным законом от 20 ноября 1999 г. № 201-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации».

[132] Приватизация: сравнительный анализ. Россия, Центральная Азия, арабские страны / А.М. Васильев, В.Ю. Кукушкин, А.А. Ткаченко. М.: Изд-во «Восточная литература». 2002. С. 244.

[133] Там же. С. 250.

[134] Приватизация: сравнительный анализ: Россия, Центральная Азия, арабские страны / А.М. Васильев, В.Ю. Кукушкин, А.А. Ткаченко. С. 251.

[135] Там же. С. 252.

[136] Там же. С. 254.

[137] Вопросы экономики. 1995, № 9. С. 6.

[138] Госкомстат России. Итоги единовременных обследований по социально-экономическим вопросам, опросов общественного мнения населения Российской Федерации, обследования семейных бюджетов. М., 1994. С. 100.

[139] В 1999 г. реальные денежные доходы граждан составляли менее 40% от уровня 1990 г.