До 1993 г. широкое-распространение как среди российских, так и среди западных экономистов получило утверждение, что в России чрезвычайно высокий (если не самый высокий в мире) уровень концентрации и монополизации производства. В действительности, уровень отраслевой концентрации в России сравнительно невелик, но существуют многочисленные препятствия для развития нормальной конкуренции, не связанные собственно с концентрацией производства.

Некоторое дополнительное снижение уровней концентрации производства обеспечила экономическая реформа. Хотя она и не включала в себя специальной программы-демонополизации, но некоторые действия реформаторов приводили к результатам, которые можно считать спонтанной-демонополизацией. Это и либерализация цен, и ужесточение бюджетного ограничения для некрупных предприятий, которые были вынуждены переключаться на производство, новых для них товаров, и выход предприятий из состава более крупных образований.

Однако трудно отрицать, что степень монополизации отдельных видов промышленной продукции чрезвычайно высока (например, 100-процентная монополизация производства тепловозов, электровозов, цементовозов), оптовая торговля до сих пор остается монополизированной, и регионализация некоторых рынков повышает уровень монополизации производств там, где имеется достаточное для конкуренции число производителей на общероссийских рынках.

Тем не менее, монополисты до последнего времени не могли проявить своей силы в полной мере. Конечно, здесь речь может идти только о-деятельности предприятий-производителей, а не властных структур или «разгосударствленных» осколков торгово-распределительной системы. Сократить производство больше других и повысить при этом цены на значительно большую величину удавалось немногим из них. Высокая инфляция не позволяла сделать это, или, точнее, позволяла всем экономическим субъектам увеличивать цены с очень большой скоростью. Однако крупнейшим государственным предприятиям (они в ряде случаев одновременно являются и монопольными производителями-каких-либо видов продукции) было легче выбивать-дешевые кредиты из государственной казны, что-делало их жизнь менее трудной при одинаковых с небольшими государственными предприятиями темпами роста цен.

Антимонопольная политика в России осуществляется на основе Закона «О конкуренции и ограничении монополистической-деятельности на товарных рынках» и Закона «О защите прав потребителей». В целом данные законы отвечают требованиям рыночной экономики, но нуждаются в постоянном совершенствовании с учетом изменяющейся ситуации в экономике.

В органы Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке, новых экономических структур (ГКАП) в 1993 г. от хозяйствующих субъектов поступило несколько сотен заявлений о нарушении Закона «О конкуренции…». Либо на их основе, либо по инициативе ГКАП возбуждались-дела, расследование и рассмотрение которых проводилось сотрудниками комитета.

Многие споры по фактам нарушений Закона «О конкуренции…» удавалось решать по соглашению сторон без судебного разбирательства.

Наибольшая часть дел была возбуждена по фактам злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением на товарном рынке (статья 5). Часто встречались нарушения, обусловленные навязыванием контрагенту не относящихся к предмету условий договоров: необоснованные требования передачи финансовых средств, сырья, материалов, квартир, рабочей силы и т. п. Вероятно, в будущем в ходе укрепления рыночной экономики число подобных дел должно резко сократиться.

Менее заметное место занимали-дела по фактам нарушения статьи 7. На основе данной статьи преследовались акты и действия органов власти и управления, направленные на ограничение конкуренции: незаконное установление запретов на создание хозяйствующих субъектов или на осуществление ими определенных видов-деятельности, препятствование продаже товаров из одного региона России в другой, необоснованное предоставление льгот, создающих неравные условия для конкурентов. Данная статья имеет решающее значение для обеспечения свободного входа на товарные рынки, новых хозяйствующих субъектов и должна более активно использоваться в дальнейшем.

Еще менее заметное место в работе ГКАП занимали случаи возбуждения дел о соглашениях между хозяйствующими субъектами поводу цен и раздела рынков (статья 6). Кажется очевидным, что таких дел в ходе реформы должно становиться все больше. Однако ясны и трудности, которые возникают при выявлении подобных действий. Открытые соглашения редки, большая их часть искусно маскируется участниками, и требуется большая и кропотливая работа по их выявлению.

Под картельными соглашениями в России зачастую понимается не то, что традиционно определяет данное понятие в рыночной экономике. Наряду с горизонтальными соглашениями о прекращении конкуренции, картельными называют также договора по вертикали между поставщиками и потребителями об установлении цен взаимных поставок для сдерживания роста цены конечной продукции – такие соглашения могут способствовать повышению эффективности производства и конкурентоспособности производителей на рынке. Вместе с тем под «вертикальными картельными» соглашениями могут быть замаскированы и реальные картели, в которых производители одинаковой продукции сговариваются о приостановлении конкуренции с целью одновременного повышения цены и сокращения производства.

ГКАП и его территориальными управлениями на основе Закона «О конкуренции…» (статья 21) осуществлялась поддержка выхода структурных подразделений из состава государственных предприятий. Анализ показывает, что в данном направлении работает не только ГКАП, но и Госкомимущество (ГКИ). Например, спор между Мосметростроем и его структурным строительным подразделением закончился победой последнего при активном участии ГКИ и после соответствующего решения арбитражного суда.

Необходимость совершенствования антимонопольного законодательства не вызывает сомнений у специалистов. Действующий Закон был принят в 1991 г. Ход событий в прошедшие после принятия Закона более двух лет требует внесения ряда существенных изменений и дополнений. В 1993 г. были подготовлены поправки к Закону «О конкуренции…» Вместе с тем нестабильное политическое положение второй половины года не позволило довести-дело до обсуждения поправок в парламенте.

В июне Верховным Советом РФ была дополнена статья 4. Границы рынка теперь определяются, «исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующих территориях и отсутствия этой возможности за их пределами». Целью данной поправки должно было стать уточнение географических границ рынка – суды до последнего времени, используя определение из-Закона, признавали в-качестве соответствующих только рынки в составе крупных административно-территориальных единиц до области включительно.

Эксперты утверждают, что арбитражные суды могут толковать понятие «экономическая возможность покупателя» очень широко, что позволит локальным монополистам легко уходить ответственности за нарушения Закона. К тому же, так и не был однозначно решен вопрос о включении в соответствующий рынок территорий, находящихся в составе разных единиц административно-территориального-деления РФ, например частей разных областей, районов.

Уже из вышеупомянутого примера ясно, что наряду с Законом, должны действовать и методические материалы по типу Руководства о слияниях министерства юстиции США («US Department of Justice Merger Guidelines»). Ссылка на подобные документы могла бы дополнить общие формулировки Закона «О конкуренции…», допускающие неоднозначные трактовки. Такая работа в настоящее время проводится в ГКАП. Вместе с тем, запаздывание с ее началом и развертыванием привело к тому, что Реестр предприятий-монополистов, о котором речь пойдет ниже, был составлен в значительной мере произвольно. Большую помощь как при подготовке методических материалов, так и при расследовании дел по фактам злоупотребления монопольным положением могли бы оказать зарубежные специалисты, но в 1993 г. в антимонопольных органах не было таких экспертов, работавших на постоянной основе.

Одной из основных проблем антимонопольной политики является затрудненный вход на товарные рынки, новых хозяйствующих субъектов. Препятствия для входа остаются весьма значительными и можно утверждать, что «высота барьеров» в ряде отраслей возрастала в 1993 г. Например, постановление правительства РФ «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов-деятельности» (N 492, 27.06.93) ужесточило и без того труднопреодолимые местные административные ограничения входа на товарные рынки. В постановлении упомянуты 27 укрупненных видов-деятельности, которые охватывают наиболее выгодные сферы приложения-капитала. В том же направлении будет действовать и Указ Президента РФ «О восстановлении государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции» (N 918, 11.06.93).

Средством борьбы с монопольными злоупотреблениями могла бы стать конкуренция импортных товаров. Однако летом 1993 г. предприятия автомобилестроительной, электронной, приборостроительной и текстильной промышленности требовали ввести сверхвысокие тарифы на импортные товары (от 50 до 150 процентов в зависимости отрасли). АвтоВАЗ в, ноябре-декабре 1993 г. добился высоких акцизов на ввоз автомобилей для фирм-импортеров, а для физических лиц – запретительных по своим размерам пошлин на ввоз как, новых, так и подержанных автомобилей. Очевидно, что открытие экономики способствует развитию конкуренции на внутренних рынках, но в ряде случаев может вызвать гибель целых отраслей отечественной промышленности.

ГКАП РФ получил право утверждать документы вновь образуемых холдингов, концернов и других видов объединений. При этом компетентные эксперты утверждают, что ГКАП РФ не в полной мере выполнял данную функцию, так как большинство объединений прошли процедуру утверждения без особых затруднений. Можно предположить, что этот процесс в значительной степени имел формальный характер и не учитывал препятствий для конкуренции, создаваемых горизонтально интегрированными объединениями.

Существуют примеры успешных действий территориальных управлений ГКАП в ходе приватизации. При активном участии московского управления ГКАП была проведена реорганизация объединений «Главмосстрой» и «Промстройматериалы». Все хозяйствующие субъекты, подчиненные данным объединениям, получили хозяйственную самостоятельность, а на базе бывших главков созданы муниципальные предприятия, выполняющие функции посредников и консультантов.

ГКАП и Госкомимущество сотрудничали в ходе утверждения планов приватизации предприятий, попавших в Государственный реестр предприятий-монополистов. Такое-сотрудничество между названными органами укреплялось в ходе подготовки ряда совместных методических документов.

Часть членов правительства и некоторые промышленники увлечены идеей формирования в России финансово-промышленных групп по типу, например южнокорейских. К этому трудно относиться однозначно. С одной стороны, в некоторых отраслях имеет место недостаточный по мировым стандартам уровень концентрации производства, сокращающий возможности экономии на масштабах производства и конкуренции на мировых рынках, но, с другой стороны, принудительное проведение этого процесса сверху может способствовать излишнему регулированию отраслей и иждивенческому поглощению ими государственных субсидий. Не исключена и возможность того, что в отдельных случаях будут возникать проблемы с монополизацией товарных рынков, если из соображений эффективности решения о создании ФПГ будут приниматься в обход антимонопольного законодательства.

Успехом в работе ГКАП стало укрепляющееся взаимодействие между антимонопольными органами стран СНГ. Наметилась тенденция регулярных встреч их сотрудников и унификации антимонопольного законодательства. Очевидно, что проблема монополизма на многих товарных рынках должна решаться в рамках территории бывшего СССР, а не отдельно взятой республики.

В России потребуется большая исследовательская работа для выявления отраслей, которые без ущерба для состояния конкуренции и эффективности ведения хозяйства могли бы рассматриваться как естественные монополии. Оптимальным было бы, например, отделить транспортные сети от газовой и нефтяной промышленности и регулировать их как естественные монополии, позволив производителям соответствующих ресурсов свободно конкурировать.

В 1993 г. группа экспертов по заказу ГКАП подготовила проект Закона «О монополиях». Он противоречил закону «О конкуренции…» и содержал понятия «разрешенной» и «временной» монополии. Под подобные понятия можно подвести даже те отрасли, в которых есть не только потенциальная, но и реальная конкуренция, и-делать это можно в зависимости от желания бюрократических органов, в том числе под воздействием отраслевых лоббистов. Недавним примером «разрешенной» монополии является государственная монополия на алкоголь, о которой речь шла выше.

Расширение круга регулируемых отраслей за счет «разрешенных» и «временных» монополий может быть весьма опасно для общего хода экономической реформы. Посредством его можно постепенно и «бескровно» вернуться к огосударствленной экономике. К счастью, данный проект был отвергнут самим ГКАП, а, новый проект закона «О естественных и государственных монополиях», подготовленный Российским центром приватизации отличается значительно более либеральным характером.

В ходе реформы имели место действия государственных органов, которые проводились под прикрытием борьбы с монополизмом, но по сути не способствовали развитию конкуренции, а во многих случаях создавали препятствия на ее пути. Среди них нужно особо отметить регулирование-деятельности предприятий-монополистов. Очевидно, что российское правительство не ограничилось регулированием только естественных монополий. Более того, некоторые действительные естественные монополии регулировались прежними административными методами. Например, цены на коммунальные услуги были значительно ниже уровня, покрывающего издержки, и субсидии выделялись предприятиям-производителям, а не потребителям.

Для лучшего понимания размеров сферы регулирования нужно рассмотреть Государственный реестр предприятий-монополистов (реестр). ГКАП не выполнил разработанное им самим правило о включении в реестр предприятий, занимающих на соответствующем рынке определенного товара долю не менее 35%, только при условии нарушения ими антимонопольного закона. Таким образом, включение предприятий и объединений в реестр имело в значительной степени произвольный характер. С одной стороны, релевантные товарные рынки не были определены достаточно точно с учетом взаимозаменяемости продукции, географических границ и других факторов. Это и невозможно было сделать по сотням видам продукции в течение трех месяцев, когда велась подготовка реестра. С другой стороны, предприятия включались в реестр без достаточных оснований с точки зрения доказательности нарушения ими соответствующих статей Закона «О конкуренции…»

В феврале 1992 г. реестр содержал список около 2000 предприятий и объединений, лишь подозреваемых в том, что они занимали доминирующее положение на федеральных или региональных товарных рынках и совершали антиконкурентные действия. Наряду с промышленными предприятиями и объединениями, в реестр были включены государственные объединения, занимающиеся оптовой торговлей.

На 1 июня 1993 г. в республиканском разделе реестра находилось 641 предприятие и объединение, а в региональных разделах – 5000. Многие предприятия были исключены из реестра как на основе решений ГКАП, так и в результате соответствующих решений арбитражных судов. Вместе с тем реестр, особенно его региональные разделы, пополнялись, новыми предприятиями.

Работа с реестром сыграла определенную роль в формировании антимонопольной политики, позволила ГКАП работать с конкретными предприятиями и создала предпосылки для получения более достоверной информации о границах товарных рынков.

Заметим также, что регулирование предприятий появилось в России не из-за того, что возникала необходимость ограничить отклоняющееся поведение естественных монополий, а как результат действия антирыночных политических сил. Важнейшей причиной успешности данного мероприятия, как это не странно, была неоднородность состава правительства Е.Гайдара. Членами правительства, близкими к промышленным кругам, регулирование монополистов было выбрано в-качестве важного средства административного воздействия, которое должно было обеспечить возможность контроля за-деятельностью государственных предприятий из центра.

В 1992–1993 гг. российское правительство пыталось регулировать цены всех монопольных предприятий, включенных в реестр, применяя методы, по его мнению, взятые из арсенала методов регулирования естественных монополий. Начиная с-декабря 1991 г. был принят набор документов, которые определили порядок государственного регулирования и в большей или меньшей степени ограничивали свободу хозяйственной-деятельности предприятий.

Соответствующие постановления и указы содержали целый ряд способов регулирования, которые в большинстве своем не могут применяться в рыночной экономике по причине ярко выраженной административной направленности: принудительное восстановление хозяйственных связей и распределение продукции, обязательная поставка части продукции в государственный резерв по государственным ценам, увольнение руководителей предприятий и принудительная реорганизация предприятий.

Чисто административные методы регулирования не нашли широкого распространения, так как не были выработаны конкретные механизмы их применения. Однако, наряду с этим, было заявлено о необходимости использовать и методы, известные из практики регулирования естественных монополий на Западе: установление фиксированных цен; задание предельного уровня цен или коэффициентов их повышения; определение предельного уровня рентабельности и предельного размера торговой надбавки, декларирование цен.

Практически регулирование стало применяться только, когда Роскомцен 8 мая 1992 г. принял постановление N 2 о порядке-декларирования свободных цен, и были подготовлены соответствующие инструкции для региональных органов. Цены, которые прежде считались свободными, должны были с этого момента регулярно-декларироваться в органах ценообразования по месту расположения предприятий. За базу для регулирования были приняты фактические цены и калькуляции издержек на момент до принятия постановления.

Декларирование цен не могло быть распространено на все предприятия, включенные в реестр, из-за технических сложностей при работе с огромным количеством цен и калькуляций затрат. Поэтому было решено ограничиться специальным перечнем видов продукции, по которой цены должны быть продекларированы.

Декларирование цен представляло собой постоянную проблему для предприятий. Сначала было достаточно обращаться в органы ценообразования раз в квартал, но практически сразу предприятия стали сами настаивать на-декларировании цен ежемесячно, стремясь угнаться за ростом цен на материальные ресурсы, используемые в производстве.

Большие трудности возникали у органов ценообразования при проверке обоснованности повышения цен. Оказалось практически невозможным проверить правильность калькуляции статей затрат, которые прямо не относятся на определенный вид продукции. В ряде случаев отсутствуют соответствующие сметы расходов, специалистам по ценам приходилось задавать произвольный темп роста к фактическому уровню, сложившемуся в предыдущем периоде.

Декларируя повышение цен, предприятия до двух месяцев ожидали решений соответствующих органов. Этого срока было вполне достаточно для того, чтобы-декларируемые цены устаревали и появлялась необходимость вновь подавать-декларацию о цене. Органы ценообразования не справлялись с огромным объемом счетной и контрольной работы, которая была необходима для обоснованного разрешения или отказа. Данный эксперимент лишь подтвердил невозможность обоснованного определения цен без специальных агентств для регулирования групп конкретных отраслей, состоящих из предприятий – естественных монополистов.

Как ответ на вышеуказанные проблемы было решено сместить акцент в антимонопольной политике на регулирование более гибкого показателя, в-качестве которого была выбрана рентабельность к себестоимости.

Фактически широкомасштабное регулирование рентабельности началось после принятия 11 августа 1992 г. правительством РФ постановления N 576 от 11 августа 1992 г. «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992–1993 годах». В данном документе в разрезе укрупненных отраслей были определены предельные уровни рентабельности по видам продукции, производимой предприятиями из реестра монополистов. Пределы устанавливались в границах 10–50% в зависимости отраслевой принадлежности предприятий. Данный метод сделал установление цен более гибким, чем при-декларировании цен, но проявился и целый ряд недостатков, известных из-западной теории регулирования и нашедших подтверждение в нашей практике.

Во-первых, предприятия стремились максимально увеличивать затраты, приводя прибыль в соответствие с предельным уровнем рентабельности. Это усугубляется тем, что в-качестве регулируемого показателя используется рентабельность к себестоимости, а не к фондам. Применение такого показателя объясняется тем, что стоимость фондов до сих пор остается неизвестной величиной. В результате предприятия получают усиленный стимул к завышению затрат, так как текущие издержки определяют не только числитель, как на Западе, но и знаменатель формулы расчета рентабельности.

Во-вторых, предприятия, производящие несколько продуктов, одни из которых регулируются, а другие – нет, могут переносить затраты с производства нерегулируемых продуктов на производство регулируемых. Таким образом, в первую очередь растет себестоимость регулируемой продукции с перенесением на нее затрат, не связанных с ее производством и реализацией. Получение прибыли обеспечивается через увеличение доходности нерегулируемых продуктов.

В-третьих, возможно сокращение производства, снижение-качества производства и даже просто отказ от производства регулируемых продуктов. В государственные органы при этом посылают научно обоснованные объяснения невозможности продолжать производство данного вида продукции.

Встречалось и умышленное занижение фактического уровня рентабельности. Например, предприятия просили своих потребителей задерживать оплату, если им грозило превышение пределов рентабельности. В результате рентабельность подгонялась под установленные пределы, а платежи за продукцию поступали в последующие месяцы.

Общим недостатком всех методов регулирования цен и рентабельности в России является то, что так называемые коммерческие структуры добирают доход, недополученный производителями и торговыми организациями.

Многие западные схемы регулирования предполагают ограничение входа на регулируемый рынок, новых фирм. В России вход был «открыт», и цены регулировались только для традиционных производителей, но для них искусственно создавались особенно выгодные условия хозяйствования. Новые конкуренты могли назначать любую цену и занимать отдельные ниши на соответствующем рынке, используя проблемы, создаваемые-дефицитом, но наталкивались на ограничения платежеспособного спроса и не могли серьезно конкурировать с защищенными монополистами на всем пространстве рынка определенного товара.

В-качестве льготы для предприятий с регулируемыми ценами использовалось дотирование цен на материальные ресурсы. К этому следует добавить и многочисленные льготы, предоставленные государственными органами своим предприятиям: по налогу на прибыль, по цене используемой воды, по оплате инженерных коммуникаций, по арендной плате за помещения и землю. В результате мелкие негосударственные предприятия имели неравные условия с «лидерами» отрасли. Удерживая «на плаву» крупные предприятия с изношенным оборудованием и устаревшими технологиями, государственные органы консервируют отсталость отраслей, которые в течение короткого времени могли бы стать из монополизированных вполне конкурентными.

Заметим, что срок действия августовского постановления 1992 г. истек в конце 1993 г. На момент подготовки данного материала не обсуждалось продление действия регулирования цен и рентабельности предприятий-монополистов.

Вместе с тем при неблагоприятном развитии политических событий в России возможен возврат к различного рода схемам регулирования, которые могли бы охватывать сферы, значительно превышающие границы естественных монополий. Консерваторы могут постараться воспользоваться регулированием «естественных монополий» как средством-камуфлирования возврата к расширенному государственно-административному воздействию на экономику.

Из анализа антимонопольной политики в России можно сделать следующие выводы:

во-первых, антимонопольная политика в целом не была слишком жесткой. Многие проблемы, мешающие конкуренции снимались спонтанно или без прямого вмешательства правительства. Также оказалось, что уровень монополизации не так высок, как исследователи предполагали ранее;

во-вторых, антимонопольные мероприятия не получили достаточного развития в таких направлениях как открытие входа на рынки, включая борьбу против излишнего лицензирования видов хозяйственной-деятельности, и облегчение прохождения импортной продукции на отечественные рынки;

и, в-третьих, регулирование цен и рентабельности появилось на свет не как реакция на антиконкурентное поведение естественных монополий, а как следствие стремления консервативных сил замедлить течение реформы. Сфера регулирования была определена слишком широко и применявшиеся методы имели многочисленные недостатки. Тем не менее, ясно, что на определенном этапе реформы необходимо будет начать регулирование естественных монополий, ограничив их круг и выбрав наиболее подходящие методы.