Приватизация государственной собственности в странах с развивающимися рынками в 90-х годах стала, видимо, переломным моментом в движении к формированию более однородного экономического пространства на все большей части земного шара. Процессы приватизации охватили страны с переходной экономикой как в их узком определении (страны Азии и Центральной и Восточной Европы, переходящие от плана к рынку), так и в широком – включая страны Латинской Америки и Азии, которые были частью глобального рынка и располагали широкой частной собственностью и до 90-х годов. Проблема успеха процессов приватизации 90-х годов является объектом широких исследований и острых дискуссий. Во многом отношение к приватизации варьирует от страны к стране и зависит от критериев академических авторов, политиков или общественных деятелей, заявленных стартовых целей приватизации, прямых и побочных результатов применения различных технологий, влияния на экономическое развитие (например, преодоление транзиционных кризисов, привлечение иностранных инвестиций и т. п.) и апостериорной оценки.

Приватизация даже отдельного крупного предприятия обычно является политическим вопросом и темой для дебатов. Литература по приватизациям 90-х годов практически необъятна, а проблематика весьма диверсифицирована. Кроме того, экономическая программа любой страны (тем более приватизационная) весьма различно оценивается наблюдателями извне и соотечественниками, для которых за каждой такой программой кроется накал политических страстей. Естественно, нет двух совпадающих программ приватизации как по их целям, правовым и экономическим условиям, так и по технологии реализации и результатам. Поскольку обзор всех программ и даже их классификация в общем выходят за рамки книги, мы предпримем попытку сузить фокус до реалистического объема исторического материала.

В данной главе (Глава 8. Программы приватизации 90-х годов // Анчак Р. и др. Сравнительный анализ стабилизационных программ 90-х годов / Под ред. С. Васильева. Московский центр Карнеги. М.: Гендальф.- Ред.)[1] невозможно охватить все вопросы от целей при проведении приватизации в тех шести важных странах, которые стали селективным полем анализа в настоящей монографии, до оценки их результатов. Мы не пытаемся детализировать социально-политические причины и последствия специфических приватизационных программ. В частности, мы не в состоянии проанализировать такие важнейшие аспекты приватизации, как формирование – в результате приватизации – эффективного хозяина и качество корпоративного управления, неравномерность распределения собственности, влияние на социальную жизнь, коррупцию и т. п.

Наша цель – рассмотреть эволюцию программ приватизации в течение трех периодов 90-х годов, фактические роль и статус иностранных инвестиций. Важно отметить, что именно приватизация является ключевым моментом перехода от планового к рыночному хозяйству, определяющим, какие социальные, политические элементы старого общества получают контроль над общественным богатством в целях личного владения и использования. Либерализация и открытие экономики постепенно все шире охватывают как развитые, так и развивающиеся страны. Макроэкономическая стабилизация стала важнейшим аспектом экономической жизни едва ли не большинства стран. Различия в характере и глубине проблем в этих трех сферах варьируют от страны к стране и не являются чем-то специфически присущим только переходному периоду от плана к рынку. Разумеется, начальному этапу перехода присуща необходимость огромной по масштабам либерализации и открытости. Но именно приватизация и смена системы собственности определяет суть трансформации, характер формирующегося капитализма и его институциональной основы. Вряд ли, например, требует доказательств связь приватизации и последующей структуры собственности, характера корпоративного контроля и финансовых рынков.

Вопрос о целях и результате приватизации крупной собственности в различных странах не является темой этой работы, но определяет «кривую обучения и распознания образов» всеми участниками процесса. Мы предполагаем, что эволюция подходов к этому ключевому процессу на протяжении 10–12 лет предполагает постадийную функцию обучения как политиков в странах с формирующимися рынками, так и внешних аналитиков. Мы предприняли попытку упростить анализ и до некоторой степени формализовать его по нескольким критериям, частично поддающимся количественной оценке. В конечном счете мы бы хотели выяснить, насколько процесс приватизации крупных (потенциально прибыльных) предприятий представлял собой единый процесс в мире, направленный на формирование рыночной экономики. Вряд ли существует большое различие мнений в отношении необходимости быстрой массовой приватизации малого и неприбыльного (в плановом хозяйстве) бизнеса[2].

Институциональной основой современного рыночного капитализма, наверное, остается мелкая и средняя собственность в пределах от жилья до семейных компаний в сельском хозяйстве, услугах или производстве товаров. Наиболее серьезными, как показывает новая дискуссия 2002 г. в западной прессе, были и остаются проблемы эффективного управления крупными предприятиями, компаниями в интересах собственника и особенно рассредоточенных акционеров, которые индивидуально не могут контролировать свои инвестиции в ценные бумаги разного рода, а коллективный контроль упирается в решение проблемы безбилетника, с одной стороны, и асимметричного распределения информации в пользу менеджеров – с другой. Таким образом, мелкие акционеры зависят от менеджеров, советов директоров и аудиторов. Поэтому дальнейшее внимание будет направлено на проблему приватизации крупных предприятий, потенциально прибыльных, обладающих ресурсами для оценки своего будущего, от характера функционирования которых (т. е. качества экономических решений менеджеров) в значительной степени зависит эффективность многих отраслей и национальной экономики в целом.

Мы исходим из того, что вряд ли та или иная страна могла бы иметь положительные эффекты в связи с приватизацией по многим критериям одновременно в течение длительного времени. Нелегко было бы четко выделить указанные эффекты на фоне макроэкономических потрясений этого бурного десятилетия. Однако разумно предположить, что должны быть некоторые положительные результаты (или наоборот), которые символизировали бы прогресс эффективного хозяйствования после приватизаций и объясняли бы смену подходов к приватизации на протяжении 90-х годов. Тем самым практические – и частично поддающиеся количественной оценке – критерии успеха приватизации будут едиными для всех избранных стран: стабилизирующее воздействие на бюджет (доходы от приватизации), приток прямых (частных портфельных) иностранных инвестиций, капитализация на фондовой бирже (спустя 5–6 лет после приватизации и не в период кризиса) и, наконец, устойчивый экономический рост после проведения ключевых (массовых) приватизаций. Среди других важных критериев успеха приватизации в начале 90-х годов часто упоминалось формирование широкого слоя собственников акций, однако этот критерий постепенно был «потерян» в дискуссиях. Недостаток статистических данных не позволяет нам его использовать, хотя это помогло бы установить более четкую связь между первоначальными надеждами и фактическим исходом переходных преобразований.

Периодизация, принятая в данной монографии, в основном соответствует приватизационным программам рассматриваемой группы стран. Можно выделить стартовую ситуацию к началу перехода (1989- 1990 гг.), начальный этап приватизационных процессов, когда они параллельно шли в развитых странах (Япония, Новая Зеландия, недавние приватизации в Великобритании и Франции), что оказывало значительное влияние на процессы трансформации собственности. Тенденция к приватизации приобретала все более широкое звучание как практическая необходимость: «Важность прагматических соображений в объяснении приватизационного тренда стала очевидной также в рыночных экономиках».

Вашингтонский консенсус, безусловно, включал в себя быструю масштабную приватизацию, но не специфицировал ее средства и методы. Поэтому рубеж 90-х годов – до Мексиканского кризиса декабря 1994 г. охватывает ряд масштабных событий в области приватизации. Важным отличием российской ситуации можно считать операцию 1995 г. «долги на акции», которая весьма естественно завершила раздачу собственности в России[3]. В целом же в мире именно этот период послужил полигоном для экспериментов с массовыми схемами передачи собственности, которые в ряде стран считались необходимыми и могут быть охарактеризованы как «большой скачок». В этот период определились принципиальные подходы к трансформации в переходных странах, а страны Центральной и Восточной Европы (кроме СНГ) в целом вошли в фазу роста.

Второй рассматриваемый нами подпериод между Текиловым и Азиатским кризисами можно охарактеризовать как успех традиционной приватизации в условиях роста мировой экономики и финансовых рынков. Основные шаги по трансформации собственности в переходных странах уже были сделаны, и началось развитие экономики стран на новом фундаменте частной собственности.

Наконец, третий период – после 1997–1998 гг. – закрепил тенденции 90-х годов на базе накопленного опыта и в условиях замедления роста мировой экономики. Приватизационные процессы в этот период продолжались, но эксперименты 90-х были закончены. Соответственно мы попытаемся рассмотреть ту развилку путей приватизации, которая стояла перед реформаторами и мировым сообществом в начале десятилетия трансформации, выяснить, какие пути были выбраны для ее решения и как фактические события на протяжении трех периодов формировали отношение к ее методам и широте привлечения иностранного капитала.

Потребность в приватизации – время выбора

К концу 80-х – началу 90-х годов сложились политические условия и объективная потребность в проведении разгосударствления как в странах, входивших в период трансформации от плана к рынку, прежде всего в бывшем СССР и Центральной и Восточной Европе. Одновременно экономические трудности (инфляция и низкие темпы роста) 80-х в Латинской Америке и ряде других стран поставили вопрос о микрооснованиях развития. И приватизация оказалась как бы очевидным отличием развитых стран ОЭСР с их высокоэффективной экономикой от, например, стагнирующих к этому моменту стран СЭВ. Уже тогда были видны различия будущих судеб стран «социалистического блока» в Европе: «Процессы радикальных социально-экономических преобразований на востоке Европы фактически привели уже сейчас к разделу СЭВа на две хозяйственные зоны. Так что в Европе теперь можно выделить три зоны. Ко второй – условно центральной – можно отнести ГДР, Польшу, Венгрию, Чехословакию, Югославию, а также, возможно, и три Прибалтийские республики СССР независимо от их политического статуса. Эту зону от первой (западноевропейской. – Авт.) отличает не только более низкий уровень технологий, но и качества рабочей силы (с учетом сложившегося уровня трудовой этики и интенсивности труда). …В целом страны „центральной“ зоны станут, по всей видимости, своего рода мостом между рыночной зоной и востоком континента. На опыте этих стран можно будет (частично и сегодня) рассчитать шаги по стабилизации нашей экономики, оценить пути и темпы разгосударствления, а также формирования рыночных институтов и механизмов. …Путь к рынку стран третьей зоны – СССР, Болгарии, Румынии – будет, несомненно, более длинным».

Для большинства реформаторов приватизация выглядела как необходимая практическая мера в области экономики для того, чтобы уйти от «коммунистического прошлого» и гарантировать необратимость политических преобразований. Для мирового сообщества идея приватизации стран «коммунистического блока» выглядела как абсолютное благо независимо от техники и отдаленных последствий приватизации. Призыв международных финансовых организаций к реформам полностью соответствовал реальным экономическим потребностям и тому, что можно было бы назвать историческим «большим приватизационным окном возможностей» в странах с переходной экономикой.

В целом за 80-е годы в мире было приватизировано 6800 предприятий, в том числе 2000 в развивающихся странах. Основным практическим уроком из приватизации в развитых странах 80-х годов (осуществленной М. Тэтчер, французской) было проведение сложных переговоров о передаче больших комплексов национальной собственности в руки стратегических инвесторов по возможности за хорошую цену. При этом учитывалась способность потенциального приобретателя управлять сложными (по существу отраслевыми) системами. Основной практически достигаемой целью таких приватизаций было сокращение обязательств бюджетов (определенные доходы), а также надежда на повышение качества управления большими устаревшими государственными компаниями. Цели и средства их достижения находились в определенном соответствии. Возможные ошибки оценки стоимости компаний и их перспектив могли быть смещены в пользу покупателей для повышения спроса, но необходимость «разгрузки» бюджета и управления страной давала дополнительный уравновешивающий фактор, делавший приватизацию крупных компаний общественного сектора эффективной. Преимущество приватизации крупных компаний «по одной» при существующем рынке капитала и устоявшихся правах собственности (соответственно корпоративном управлении) были очевидны, равно как и сложность перенесения этого опыта в развивающиеся и переходные страны. Соображения, что британская приватизация за десятилетие дала лишь 600 (!) случаев передачи предприятий, на наш взгляд, не выдерживают критики, поскольку речь шла о весьма сложных экономических объектах. Качество приватизации должно в конечном счете соответствовать характеру объекта приватизации, чтобы обеспечить его эффективное функционирование.

В развивающихся странах с рыночной экономикой (особенно в Латинской Америке) рубеж 80-90-х годов был отмечен новыми попытками стабилизации и борьбы с гиперинфляцией после выхода из острого периода долгового кризиса. Приватизация была на повестке дня, а препятствием для нее были политические интересы, интересы профсоюзов и популистских (левых) движений, авторитарных правительств. Шаги к приватизации крупной государственной собственности в Латинской Америке выглядят из России как относительно «легкие». Однако даже после ряда чилийских экспериментов (включавших по ходу дела частичную ренационализацию и новую приватизацию) потребовались время и серьезные макроэкономические стимулы, чтобы сдвинуть с места программы приватизации. Нужно было переступить через историю «гордости» предприятий государственного сектора, признать необходимость и допустимость прихода иностранных инвесторов в широких масштабах как по бюджетным, так и по управленческим основаниям. Фактически в 1990 г. уже были приняты и начали действовать масштабные программы традиционного типа (продажа по одной) в Аргентине и Бразилии. А рядом в центре Европы «Тройханданштальт» продавал активы всей ГДР. Таким образом, внешний фон и международный опыт к началу десятилетия перехода давали довольно четкую ориентацию на продажу компаний по одной, а тем самым и решение не только проблем прав собственности и управления, но и бюджетных и долговых проблем.

В отношении осмысления проблем приватизации развивающихся и переходных стран его открывает работа четырех международных организаций «A Study of the Soviet Union», опубликованная в феврале 1991 г. Она отражала значительный опыт 80-х годов в развитых странах и давала весьма взвешенные рекомендации по способам проведения приватизации в СССР, в том числе:

– четко определять начального собственника, чтобы потом избежать споров;

– составлять планы приватизации, включая финансовые и иные аспекты;

– избегать приватизации в пользу лишь рабочих групп с исключением тех или иных претендентов;

– увязать приватизацию с демонополизацией и т. п.

Потребность в приватизации стран Центральной и Восточной Европы в 1989–1991 гг. широко обсуждалась как теоретическая проблема, ее роль была признана, но ее средства и способы были далеки от ясности. Главное – совершенно иная политическая роль приватизации в переходе от планового хозяйства к рынку и от советской системы к демократии западного типа. С позиций сегодняшнего знания возможны различные интерпретации событий десятилетней давности. Возникает вопрос об информированности и возможности предвидения участников событий. Мы полагаем, что участники дискуссий (внутри стран с переходной экономикой и внешние консультанты) о судьбах переходных экономик понимали как базисные принципы приватизаций, так и практические результаты приватизаций 80-х годов.

Одновременно смещение старой номенклатуры (особенно в Центральной и Восточной Европе) и «возврат» собственности народу выступали воплощением идей новой демократии как контраста к контролируемой демократии советского типа. Любая приватизация заведомо не может иметь характера равномерной, справедливой раздачи активов по какому бы то ни было простому принципу всем членам общества. Разумеется, в тот период на этой мысли никто не фокусировался – речь фактически шла о своего рода «мгновенной национализации производственных активов у номенклатуры» с последующей приватизацией. Оппозиция гражданского общества (пусть слабого) партийно-государственной номенклатуре в странах Центральной и Восточной Европы давала, видимо, достаточно легитимности массовым схемам приватизации. Это оказало огромное влияние на страны бывшего СССР, которые начали процессы трансформации примерно на два года позже западных соседей. Произошел перенос ряда подходов и методов трансформации в существенно другие (за исключением стран Балтии) условия, а главное – до того, как какие-то практические уроки могли быть извлечены из опыта этого региона (что, естественно, потребовало бы лага в 4–5 лет).

В СССР проблема приватизации приобрела официальный статус в ходе дискуссий 1990 г. начиная с марта (семинары в Вене и Шопрони) и включали программу «500 дней»[4]. Она оказалась первой официальной программой, которая не ставила целью «улучшение социализма», а намечала широкую приватизацию традиционного типа по средствам ее реализации[5]. В этой программе важность приватизации имущества и предприятий в стабилизационных усилиях была заметно выражена. Это не затемняло исключительно важную роль, которая придавалась приватизации как важнейшему элементу трансформации экономической структуры и общества на пути от плана к рынку и демократии. Характерно, что при давлении популистских сил внутри Советского Союза и потом России в пользу раздач разного типа сторонники радикальной трансформации от плана к рынку до весны 1992 г. сами, строго говоря, не рассматривали массовые ваучерные схемы в практическом плане. Более того, по крайней мере Л. Григорьев и Е. Ясин выступали против вариантов раздачи еще в 1991 г.

Характерно, что наиболее трезвые голоса в отношении опасности раздач принадлежали таким авторитетам, как Я. Корнаи. Он писал в 1990 г. по поводу приватизации: «Было сделано предложение о том, чтобы государственное имущество было распределено среди населения по праву гражданства. Каждый гражданин имел бы право на частицу капитала, с помощью которого он бы начал заниматься предпринимательской деятельностью или продал бы причитающуюся ему часть. По мнению автора это заблуждение. Оно ассоциируется с тем, как будто внезапно умер отец всех нас – государство и мы – его дети, оставшиеся сиротами, поровну делим между собой его наследство.

Однако государство существует: аппарат обязан тщательно заботиться о порученном ему имуществе до тех пор, пока не будет необходимых гарантий того, что оно попадет во владение такого собственника, который будет ему лучшим хозяином. Ударение делается не на распределении, а на том, чтобы собственность действительно попала в руки лучшего хозяина». Изложенный подход указывал на ограничения в выборе методов и целях приватизации. Передача собственности без установления адекватной рыночной среды и ориентированного на прибыль поведения новых хозяев резко затрудняет достижение (во всяком случае в пределах, ощутимых основной массой участников переходных процессов) главной цели трансформации – создания эффективной рыночной экономики в сколько-нибудь сжатые сроки.

Ведущие эксперты Всемирного банка в работе, выпущенной летом 1992 г. (до запуска в работу массовой ваучерной схемы в России), касаются схем массовой раздачи собственности очень осторожно, признают неизбежность ошибок и проповедуют экспериментирование со схемами приватизации и гибкость. Они пишут: «…хотя набор оптимальной тактики для бывших социалистических экономик, может быть, еще не ясен, общая стратегия для достижения целей этих стран при данных обстоятельствах очевидна: приватизировать, приватизировать всеми возможными путями, которые поощряют конкуренцию; и применять такие методы, которые делают больше, чем приватизируют фирмы по одной, включая трансформацию всех предприятий в акционерные компании». Фактически это призыв сделать радикальный шаг к массовому акционированию госпредприятий и – по польскому примеру – позаботиться о развитии конкуренции, но авторы весьма осторожны в выборе выражений по поводу собственно массовой приватизации, выражая определенные опасения: «Формы массовой приватизации, которые передают значительные доли акций рабочим, могут замедлить полную приватизацию, отпугнуть частных инвесторов, иностранных и национальных, или создать в будущем трудности для лидирующего или преобладающего инвестора».

В то же время они несколько наивно верили в равноправие предложенных массовых схем и беспокоились о судьбе управленческих навыков номенклатуры: «Они (массовые схемы. – Авт.) равноправны, поскольку по предложенным схемам все население или его большинство получит акции даром или шанс получить акции по низкой цене, – хотя можно поспорить против российского предложения на том основании, что только те, кто работает в состоятельных фирмах, получат акции хоть с какой-то ценностью. Массовая приватизация отложила бы – если не совершенно предотвратила, аккумуляцию собственности номенклатурой. (Это было бы потерей, поскольку номенклатура имеет наилучший управленческий потенциал.)». Разумеется, предположение об отставке номенклатуры от управления и равенство получателей ваучеров выглядят с позиций 2002 г. несколько странно.

Теоретическая дискуссия рубежа 80-90-х годов была навеяна ощущением трудности ухода от планового хозяйства и социалистической системы. Она была сосредоточена на общих проблемах перехода, на самой политической возможности радикального перехода. «Революционность» ситуации захватила, видимо, участников процесса до такой степени, что обсуждение способов реализации преимуществ рыночного хозяйства, частной собственности на практике осталось в большой степени или вне фокуса внимания участников, или в сфере само собой разумеющегося. Небольшое количество учебников, в которых доминирует неклассический подход с его предпосылками полной рациональности экономических субъектов, «де-факто» нулевыми трансакционными издержками, и явно ограниченные знания в области институционального проектирования составляли базу при выборе тех решений, которые определили судьбу переходного периода в такой ключевой области, как отношения собственности. Главным достижением того переломного момента стало осознание необходимости перехода к рынку и приватизации. В большой степени квинтэссенцией логики того периода можно считать «10 заповедей» Вацлава Клауса 1993 г., в которых меры макроэкономического порядка и политико-экономические соображения доминировали, а институциональные соображения были представлены, пожалуй, лишь один пунктом: «экономическая реструктуризация требует широкой приватизации»[6].

В заключение отметим, что литература того времени содержала удивительно мало ссылок на важность адекватного корпоративного управления как приводного ремня между собственником и принятием эффективных экономических решений на предприятии. Эффективность рынка и частной собственности в реформаторских процессах выглядели самоочевидными, «возврат на инвестированный политический капитал» в форме экономического роста ожидался немедленно. Наконец, мало внимания было уделено трансакционным издержкам собственно процесса приватизации и важности временнoго фактора в институциональном аспекте – как много времени возьмет формирование эффективного собственника и конкурентных рынков. Фактор времени оставался увязанным лишь с политическими аспектами трансформации – «окнами возможностей». Таким образом, были заложены предпосылки для массовой политической приватизации в ряде стран, создавшей важное историческое разветвление в жизни стран с переходной экономикой, определившей характер трансформации и особенно институциональное развитие рыночной экономики.

Начало 90-х годов – старт приватизации

Выбор рубежа 80–90 годов на поколение определил различие экономических проблем стран с переходной экономикой, расхождение принципиальных методов приватизации обусловило огромную массу различий в последующем развитии стран. Эти различия охватывают прежде всего права собственности, структуру и прозрачность (или непрозрачность) отношений собственности и фактических собственников, характер корпоративного управления. Соответственно представляется непродуктивным обсуждать специфику сложившегося впоследствии в странах с переходной экономикой типа корпоративного управления как совершенно самостоятельное явление – вне такого исторического аспекта, как характер приватизации основной массы активов этих стран.

Дж. Неллис отмечает, что в качестве первичного аргумента в пользу быстрой приватизации в кругах реформаторов и их советников в начале 90-х годов рассматривалась необходимость предотвратить возврат коммунизма. Вторым по важности фактором была необходимость предотвратить «грабеж» предприятий менеджерами, остающимися без контроля какого бы то ни было собственника. Интересно, что последнее не навело большинство тогдашних авторов на ту мысль, что способ приватизации и все сопутствующие институциональные аспекты будут иметь критическое значение для того, чтобы решить вторую проблему как в ходе приватизации, так и после нее.

Россия вновь (как это нередко случалось в XX в.) приняла на себя роль экспериментатора по нетрадиционным технологиям социальных экспериментов, что отражало политическую ситуацию внутри страны. Угроза «раздела» особенно серьезно проявлялась именно в дебатах по приватизации с сильными популистскими тенденциями прямой раздачи предприятий рабочим[7]. Фактически во всем сообществе переходных стран шел поиск путей, каким образом добиться эффекта формирования рыночного хозяйства на базе конкуренции и частной собственности. Одновременно пытались определить, как с помощью дополнительных мер избежать конфликта с трудящимися слоями общества (предположительно левыми по настроениям) по знаменитому в марксизме вопросу «о собственности на средства производства». Неприемлемость замыкания контроля внутри предприятий была очевидна всем включая тех, кто рассчитывал получить контроль над приватизированной собственностью в будущем.

Мы исходим из того, что как директорский, так и министерский уровни советской номенклатуры считали производственные активы страны своим «законным объектом» распоряжения и пользования. Их бы устроила любая реформа (как потом и оказалось), в которой способ передачи собственности во владение не входил бы в конфликт с фактическим сложившимся пользованием и распоряжением активами (и особенно кассовыми потоками). Первое распределение производственных активов СССР в частное распоряжение и пользование директоров прошло еще при М. Горбачеве по закону «О социалистическом предприятии» 1989 г., так что приватизация могла бы означать-де-факто своего рода предварительную «национализацию». Мы отмечали в 1991 г., что приватизация в СССР могла бы в сущности включать в себя фактически национализацию скрытых прав распоряжения и пользования старого директорского корпуса.

В странах Центральной и Восточной Европы радикальная и быстрая политическая трансформация привела к смещению министерского и значительной части директорского корпуса, части которого не удалось «унаследовать социалистическую собственность». В Китае и Вьетнаме разгосударствление вводилось сверху путем коммерциализации государственных предприятий. Венгрия сразу пошла по пути традиционного (латиноамериканского по нормам 90-х годов) подхода к приватизации со значительным иностранным участием.

В России в силу популистского давления сторонники приватизации были ориентированы не на глубокий анализ связи способов и технологии приватизации с ее основными целями, а на борьбу с популистскими попытками закрепления контроля над предприятиями и полного выхолащивания реформы. Можно предположить, что это была первая попытка старого менеджмента советских предприятий по существу формально закрепить результаты приобретения ими в 1988–1989 гг. права контроля на предприятиях.

Политическая важность приватизации для обеспечения глубокой трансформации общества в переходном периоде наложила отпечаток на всю логику поведения политиков-реформаторов и сместила оценки внешних наблюдателей и советников. Самые прогрессивные политики не свободны от своего общества, так же как и международные академические советники не могут остаться беспристрастными, когда перед ними стоит выдающаяся задача трансформации коммунистического общества, а средства для ее решения неизвестны.

Именно попытка использовать приватизацию для решения политических задач трансформации породила новую невиданную проблему: как приватизировать «сразу всё». Видимо, начальное стремление реформаторов Центральной и Восточной Европы к быстрой массовой приватизации было связно с желанием достичь «точки невозвращения» к социализму. Однако трудно найти специальное исследование, которое определяло бы, насколько частнособственнические инстинкты населения должны были быть включены для достижения этой цели за пределами малой и средней собственности, чтобы обеспечить социально-политическое закрепление поворота от социализма к демократии и рынку. Здесь различие целей немедленно повлекло за собой различие инструментов.

В конечном итоге Польша, которая стала региональным лидером в изобретении ваучеров и ваучерных фондов, так их никогда и не применила. Идея, которая была положена в основу польской приватизации, носила двухступенчатый характер и предполагала распределение акций ведущих 200 национальных компаний между несколькими инвестиционными фондами. Именно акции (вторичные) последних должны были распределяться между гражданами. Фонды потом могли конкурировать друг с другом за клиентов[8]. Даже если оставить в стороне незначительность выигрыша среднего гражданина и громоздкость схемы, все же остается неясным, почему фонды должны были управлять предприятиями лучше старых министерств. Чехословацкая ваучерная приватизация представляла собой замкнутую компьютерную игру, но не дала искомых результатов с точки зрения появления эффективного собственника[9]. Эстония и Монголия в значительной мере исчерпали круг экспериментаторов с массовыми ваучерными системами.

Основная масса западной литературы была, естественно, ориентирована на постепенную традиционную продажу собственности в переходных странах. Таким образом, в начале 90-х годов потребности стран выдвинули различные задачи перед правительствами стран, на которые легла ответственность за проведение реформ трансформационного характера (Центральная и Восточная Европа и бывший СССР), с одной стороны, а с другой – стран со «старыми» сложившимися рыночными системами, которые испытывали макроэкономическую нестабильность (государства Латинской Америки, Турция). Разнообразие методов приватизации по странам указывает на то, что не было какой-либо единой, навязанной извне модели. Скорее наоборот, международные финансовые организации поддержали в каждой стране переходной экономики тот вариант приватизации, на который пошли внутренние круги реформаторов в каждой стране. Иными словами, общее послание этих организаций представителям реформаторских кругов в странах с развивающейся экономикой выглядело так: «обеспечьте достоверность обещаний, что реформы будут необратимыми, опираясь на то, что вы умеете и можете делать».

В традиционных приватизационных процедурах упор делался на максимизации цены реализации имущества, сокращении расходов (субсидий) бюджета на обычно убыточные компании госсектора, снижении задолженности самой компании (часто с ее предварительной реструктуризацией) и способности нового собственника обеспечить высокопрофессиональное управление. В этом, собственно, и заключалась непосредственная краткосрочная связь приватизации крупных государственных компаний с государственными бюджетами. В долгосрочном плане большее значение имеют повышение эффективности управления, процессы реструктуризации и т. п. Большинство переходных экономик имело тяжелые фискальные и долговые проблемы к началу рассматриваемого периода, и они попытались решить их в 90-х годах, в частности путем продажи компаний. Это относится к латиноамериканским странам и Венгрии.

Польша получила поддержку от мирового сообщества в форме списания долгов на 50% как стимул перехода к рыночной экономике. В известной мере стабильная ситуация отмечалась в Чехословакии. Эти две страны, строго говоря, могли позволить себе эксперименты и оттяжки с приватизацией. Турция вела широкую приватизацию смешанными методами на микроуровне как часть макростабилизационных усилий. В материалах Всемирного банка конца 1992 г. отмечалась необходимость высокой и постоянной политической поддержки массовых схем приватизации, в качестве положительного примера приводилась Чехословакия, в качестве отрицательного – Польша, где фрагментация политических сил затормозила одобрение в парламенте начальной программы (массовой) приватизации.

Заем на техническую помощь Российской Федерации в проведении массовой приватизации (40 млн долл. от МБРР и 90 млн от ЕБРР), предоставленный в декабре 1992 г., ссылался на огромные размеры страны и подчеркивал необходимость быстроты в реализации приватизации. Наиболее полный документ, отражавший намерения реформаторов 1992 г., содержал указание на то, что «контрольные пакеты акций весьма значительной части приватизированных предприятий, особенно на начальном периоде, будут находиться в собственности членов трудовых коллективов». Проект МБРР упоминал ваучерную систему и инвестиционные фонды (которые не сыграли столь значительной роли в России) с опорой на чешский опыт, хотя российская система серьезно отличалась от чешской уже на стадии планирования.

В целом, хотя проект содержал почти все необходимые в таких случаях соображения о транспарентности, необходимости конкуренции, реструктуризации, списании долгов и равных правах иностранных инвесторов и даже о формах «corporate governance» со стороны государства на переходном периоде, он оставил несколько важных пунктов не затронутыми. Во-первых, описание российской системы приватизации явно выглядит сложнее, чем было на самом деле. Во-вторых, не учитывались риски применения впервые в таких масштабах ваучерной системы, никогда ранее не опробованной, и возможные последующие проблемы. И, в-третьих, вопросы характера собственности и «corporate governance» после приватизации почти не были затронуты. Можно сказать, что желания реформаторов и их сторонников за рубежом совпали на максимизации основного параметра – скорости приватизации определенного объема (критической массы) национальных активов. Остальные проблемы должны были решаться уже в ходе эксперимента.

Иными словами, по умолчанию предполагалось, что скорость реформ – это достаточное условие их необратимости. Отметим, что серьезного анализа проблемы, какова именно критическая масса активов (и каких), делающая процесс необратимым, всерьез не проводилось. Например, вопрос о необходимости приватизации жилья, предприятий торговли, сферы услуг и автомобильного транспорта, расширение условий для развития мелкого предпринимательства и фермерского хозяйства в особенности не вызывал каких-либо споров и сомнений. Удивительно скорее то, что не было серьезной дискуссии, насколько приватизация экспортных рентабельных предприятий методом раздачи способствует укреплению рыночного хозяйства, учитывая (как показывает опыт Великобритании, Франции и других стран), что ренационализация крупной прибыльной собственности представляет собой относительно простое дело и легко поддерживается популистскими движениями даже вне марксистского контекста.

Различие проблем групп стран с разными основаниями было очевидным, поиск решений происходил в сравнительно узком временнoм коридоре. Было очевидно, что традиционная приватизация может решить часть проблем перехода, но не все. В частности, оставалась проблема создания не столько эффективного собственника, сколько собственника, который защищал бы вновь обретенную добычу – часть государственной собственности – от поползновений левых. На выходе этих дискуссий и оказалась та гигантская развилка, которая снова поставила Россию в особое положение среди переходных стран по правам собственности и поведению бизнеса, хотя задача перехода к рынку состояла объективно в возврате «на магистраль», с которой страна сошла в 1917 г.[10].

Именно в этот период выделилось два направления в подходе к приватизации: традиционное с продажей собственности – и попытки разом решить проблему приватизации, передачи прав собственности, создания эффективного хозяина. Ваучерные схемы, изобретенные для стимулирования рабочих в ограниченных размерах как важных участников процесса производства (стейкхолдеров), были генерализированы для применения сразу на всей массе собственности. Если в Чехии ваучерная схема совмещалась с широким прагматизмом в отношении продажи предприятий, то в России практически не рассматривались смешанные прагматические подходы к различным видам отраслей и предприятий с целью получить бюджетные доходы, привлечь некоторое количество иностранных инвесторов и т. п. Три официальных метода приватизации в России, несмотря на их кажущиеся значительные различия, не содержали возможности продажи предприятий или их доли любому внешнему инвестору (в том числе иностранному) вне ваучерной схемы. Это, пожалуй, главное из двух-трех наиболее значительных различий между двумя самыми известными и оригинальными ваучерными приватизациями. Установка на скорость приватизации определяет жертву основными экономическими целями приватизации[11].

В ваучерных схемах присутствует попытка сразу решить многие трансформационные задачи общего характера:

– максимально ограничить государство в принципе;

– создать социальную базу (буржуазию);

– снять с государства ответственность за текущую экономическую деятельность предприятий и т. п.

В этом отношении проще всего выслушать логику из первых рук. Е. Гайдар указывал, что к числу важнейших факторов российской ситуации относятся: «Беспрецедентные масштабы задач. …Слабость отечественного легального частного сектора. …Ограниченная роль иностранного капитала. При масштабах российской экономики и высоком уровне социально-политического риска ставка на массовое привлечение иностранных инвесторов в российской приватизации была явно нереалистичной. …Отсутствие претензий бывших собственников. В этой ситуации принципиальные решения были по существу заданными. Это, в частности:

– отказ от индивидуального подхода к приватизации предприятий, попыток реорганизовать их до изменения структуры собственности.

…Ограничить зависимость процесса от индивидуальных решений аппарата управления; -упор на создание приватизационных коалиций… (трудовые коллективы, руководители предприятий, региональные органы власти и т. д.)…

– отказ от попыток в массовых масштабах совместить приватизацию и рекапитализацию предприятий, сразу сформировать эффективную структуру собственности;

– параллельное закрепление прав всех граждан России на приватизируемое имущество и создание дополнительного спроса на него».

Описание логики принятия решения в августе 1994 г. – спустя два года после событий – выглядит до известной степени позднейшей рационализацией. Некоторые из положений к 1994 г. устарели, например, независимость процесса приватизации от аппарата управления. В данном подходе необходимость решения проблемы приватизации в принципе совмещена с готовностью пожертвовать именно тем, что составляет традиционное содержание приватизации на уровне предприятия, – речь идет о создании эффективного хозяина и переносе формирования рыночной системы «на потом». В российских условиях, как свидетельствует третий передел собственности в 1999–2002 гг., трудно не столько начать, сколько остановить перераспределение собственности между новыми и новейшими собственниками.

Для целей нашего исследования достаточно отметить «эпохальный» подход к приватизации как к политической необходимости, а не как к системе мер по трансформации институционального базиса экономической жизни страны. Такой подход подтверждается весьма близким к процессам принятия решений наблюдателем политико-экономических аспектов реформы: «Этот процесс поляризации сил экономических агентов был подкреплен начавшимся осенью (1992 г. – Авт.) процессом приватизации. Заложенные в нем процедуры давали части директорского корпуса реальную возможность стать фактическими, а затем и юридическими собственниками своих предприятий, что вело к радикализации позиции менеджеров, и особенно наиболее сильных и активных из них».

В России осталась не использованной возможность получения приватизационных бюджетных доходов в сколько-нибудь значительных размерах именно на том этапе, когда наблюдалась наибольшая потребность. Не состоялись и эксперименты «сверху» в вопросе о создании эффективной структуры собственности и т. п. Например, не было попытки разбить национальные активы на группы и реализовывать их траншами и т. п. Применение принятых методов были заведомо сопряжено с определенными жертвами на старте:

– потерей остро необходимых бюджетных доходов для текущей стабилизации;

– исключением стратегических инвесторов, поскольку собственность должна идти гражданам за их предшествующий труд при плановом хозяйстве;

– низкой организацией институциональных инвесторов (иностранных) и открытием неограниченных возможностей не столько гражданам, сколько теневым или просто спекулятивным силам по приобретению контроля над активами, что способствовало рентоориентированному поведению.

Наконец, заниженная оценка активов при приватизации создавала, естественно, проблему низкой капитализации национальных компаний и развития неэкономических (неправовых) методов получения и удержания собственности, ориентации на короткие горизонты при использовании контроля над текущими финансовыми потоками.

Если бы издержки перераспределения собственности после приватизации были низки, то по «теореме Коуза» все было бы просто, и со временем установилась бы эффективная система собственности. Отказ от попыток установить определенную структуру собственности в ходе приватизации крупных предприятий с самого начала не имел бы значения. В большой мере вера в быстрое «правильное» развитие корпоративного контроля после любой приватизации объяснялась доминированием неоклассических подходов. Нулевые трансакционные издержки и совершенная конкуренция логически связаны. Далее ход рассуждений прост: частная собственность создает конкуренцию, которая вместе с перепродажей самой собственности ведет к формированию эффективного контроля. На наш взгляд, другая идея (что теорема теоретически позволяла менеджерам и политикам договориться по вопросам собственности) также чрезмерно упрощает ситуацию. Как и в фактически реализованном варианте, это создало бы значительные трансакционные издержки, особенно временные – широкая приватизация была необходимостью. Политическая установка на приватизацию как на коалицию была четко выражена идеологами приватизации: «Многие авторы по приватизации в Восточной Европе и России не видят деполитизацию как первичную цель приватизации, и сфокусированы вместо того на установлении эффективного контроля (governance)».

Ощущение потребности в быстрой политически мотивированной приватизации, естественно, должно было вызвать к жизни ту или иную теорию в поддержку такого подхода. Суть предложенной теории базировалась на предположении, что при свободной приватизации внешние инвесторы-аутсайдеры быстро возьмут контроль из рук первоначальных собственников-инсайдеров: «Следующий шаг состоит в обеспечении эффективного корпоративного контроля путем передачи прав контроля от менеджеров внешним акционерам, которые имеют права контроля над кассовыми потоками». Соответственно практически весь период с начала приватизации исследователи в увеличительное стекло с надеждой искали переход контроля от инсайдеров к аутсайдерам, особенно в России.

Отметим, что укоренение инсайдерского контроля привело к фаталистическим соображениям (особенно популярным за рубежом) о природе специфического российского корпоративного контроля, который появился как бы ниоткуда и связан, похоже, с пресловутым «национальным характером». В остальном оказалось, что ставка делалась объективно (неясно, насколько это осознавали участники процесса в 1992–1993 гг., а не позднее) на мгновенную по историческим меркам приватизацию в пользу инсайдеров, руководивших процессом приватизации, с последующим столь же мгновенным переходом контроля к добросовестным аутсайдерам. Фактор возможного сопротивления новых собственников каким бы то ни было усилиям по передаче контроля другим собственникам также, видимо, не рассматривался.

Суть дела именно в наличии высоких трансакционных издержек спецификации, защиты и передачи собственности как для желающего ее приобрести, так и в конечном счете для экономики страны. Фактически сдвиг от индивидуальных методов приватизации (разумеется, для ключевых, наиболее доходных предприятий) к массовым предполагает установление механизмов последующего перераспределения собственности. Наперед не могло быть уверенности в эффективности как основных, так и страховочных методов, поскольку массовая даровая приватизация не была опробована ранее. Поэтому авторы, которые считают российскую приватизацию успехом, обычно приводят в подтверждение численные параметры приватизации.

Масштабные приватизации

Приватизация стала массовым явлением на нескольких континентах, в рамках нескольких практических схем – условно латиноамериканской (продажа по одной компании), к которой можно добавить Венгрию. В Китае и других странах Азии происходила скорее коммерциализация. Польша не решилась по внутренним политическим причинам на массовые схемы. Трудная приватизация шла во многих странах. Наконец, Россия бесстрашно стартовала с новой неизведанной системой. Принципиальное различие наблюдается между странами, сделавшими ставку на приватизацию как способ решения бюджетных и долговых проблем и на продажу крупных компаний стратегическим инвесторам (это три страны Латинской Америки и Венгрия). Все они получили значительные объемы бюджетных доходов (а затем и прямых иностранных инвестиций). Хотя экономика Аргентины в 2002 г. претерпела тяжелейший кризис и никак не представляет собой впечатляющий случай успеха структурной политики, никто еще не усомнился в успехе ее приватизационной стратегии. Всего аргентинское правительство за 1990–1999 гг. получило почти 45 млрд долл. приватизационных доходов. Вопрос скорее в том, как использовались эти средства: на развитие или на поддержание государственных социальных мандатов.

Огромные доходы при приватизации ограниченного числа государственных компаний получило и бразильское государство. Важнее то, что они получили эти средства и действующих стратегических инвесторов именно в начале десятилетия, что положительно повлияло на экономическое развитие страны в последующие годы, позволило более успешно использовать уникальные возможности мирового подъема 90-х годов. Это в еще большей степени относится к Венгрии и Мексике, отчасти к Турции, которые вышли на рынок капиталов и привлекали иностранные инвестиции еще в начале 90-х.

Вторая группа стран отличалась отсутствием действительно значительных продаж собственности или проведением массовой приватизации в форме, весьма отдаленной от максимизации доходов. Заметно, что эти страны получили значительно более низкие доходы (особенно в расчете на ВВП или на душу населения). Однако более яркой характеристикой явился переход к денежной приватизации уже в середине – конце 90-х годов, когда рынок был обременен новыми рисками, возникшими в ходе Азиатского кризиса и после него.

Польша довольно успешно преодолела риски, но она не выполнила программы массовой приватизации крупных предприятий. Макроэкономическая устойчивость, десятилетие конкуренции создали условия для привлечения значительных средств в приватизацию в конце 90-х годов. Историкам остается комментировать ситуацию, в которой страна, ставшая одним из интеллектуальных лидеров Центральной и Восточной Европы в формировании реформаторских программ, в частности ваучеров и ваучерных фондов, мудро не стала применять свои изобретения, предоставив желающим экспериментировать на себе.

В этом примере виден важный элемент возможной стратегии приватизации. Чем более совершенна экономическая среда, чем выше уровень конкуренции, тем выше доверие инвесторов к предприятиям и выше их приватизационная цена. Высокая цена приватизируемого имущества зависит не только от текущей макроэкономической ситуации, но и от ее истории и стабильности. А постепенное повышение доверия к странам с переходной экономикой повышает их инвестиционную привлекательность и, соответственно, цену приватизируемого имущества как средства стабилизации и т. д.

Огромный опыт различных стран за 90-е годы в области приватизации (например, Испании) показывает, что можно построить рациональную стратегию приватизации. Она может охватывать ряд целей от раздачи имущества с неопределенной оценкой и высокими трансакционными издержками приватизации в индивидуальном порядке до последовательной продажи пакетов акций или элементов собственности с целями, лежащими в рамках макроэкономической стабилизации (снижение долгов) или решения крупных национальных задач (социального, регионального или иного характера).

Динамика российской приватизации навсегда останется предметом всеобщего удивления. Правда, имея в виду низкую стоимость передачи имущества, это, видимо, соответствовало правилам исполняемой второй раз за столетие игры. Специальное исследование показало, что скорость приватизации в 90-х годах в России была близка к скорости национализации предприятий в 20-х. Равно и параметры «системных» экономических кризисов обоих «переходных периодов» к социализму и обратно к капитализму были весьма схожи. В конечном счете по официальным данным за десять лет было приватизировано 137,76 тыс. государственных и муниципальных предприятий. Общая стоимость приватизированного имущества (цена приватизации) превысила 123 млрд руб. в масштабе цен после 1998 г., что, по нашим расчетам, составило около 11,7 млрд долл. По официальным данным Госкомстата доходы российского правительства от приватизации были несколько выше, чем по данным МБРР, но порядок величин совпадает[12]. Для сравнения можно привлечь данные по масштабам доходов от приватизации в других рассматриваемых странах. Фактически российская приватизация, возможно, не принесла за десять лет никаких чистых доходов бюджету, если учесть содержание аппарата приватизационных ведомств и большую нагрузку на бюджет именно в наиболее трудные времена 1993–1995 гг. Разумеется, трудно даже сравнивать доходы России с доходами других стран в относительных показателях. Стоит отметить, что размер этих доходов в долларах за десять лет примерно равен 10–12% экспорта страны за 2000 или 2001 гг.

Первый период перехода от плана к рынку завершен в нашей классификации Мексиканским кризисом декабря 1994 г. В 1995 г. Бразилия и Мексика получили значительно меньше приватизационных доходов, чем в предшествующие и последующие годы. Венгрия вела активную продажу активов и, возможно, понесла потери по цене в силу более высоких рисков этого периода. Стабилизационные усилия возобновились позже, и роль приватизации стала меняться. В частности, уже в 1995 г. внутренний анализ МБРР привел, видимо, к пересмотру отношения к массовым ваучерным схемам. Это наиболее ярко проявилось в ежегодном отчете о мировом развитии 1996 г. «От плана к рынку», в котором схемы приватизации были заново переосмыслены. В частности, ваучерной приватизации приписываются два достоинства – «скорость и осуществимость» и «увеличение справедливости».

Правда, откуда берется последняя, приходится гадать. Отмечается отсутствие поступлений в бюджет, и вопросительными знаками отмечены «улучшение корпоративного управления» и «расширение доступа к капиталу и квалифицированной рабочей силе». Надо полагать, эти вопросительные знаки (вместо минуса) говорят также скорее об остаточной лояльности методу, который был поддержан Всемирным банком в предыдущие годы. Проблемы корпоративного управления после введения ваучерных схем представляются весьма острыми, а возможность доступа к рынку капиталов без сносного уровня корпоративного управления выглядит сомнительной.

Поскольку МБРР является ключевой международной организацией с ответственностью за институциональные и структурные реформы в странах с развивающимися рынками, это означало в большой мере завершение безоговорочной поддержки реформаторов на местах со стороны международных финансовых организаций по данному вопросу. Реализация сложившихся программ продолжалась, но в документы МВФ и МБРР с середины десятилетия возвращаются к традиционным продажам предприятий для целей макростабилизационного характера и создания среды для развития конкурентного рынка.

Как только политические эффекты приватизации определились в отношении ограничения влияния левых партий, трудности в решении собственно экономических проблем в области собственности и иных последствий приватизации стали все более видны. Уже в этот период такие авторы, как А. Радыгин, вынуждены были констатировать: «…высочайшая степень политизации приватизационного процесса в России и, следовательно, вынужденный конфликтно-компромиссный характер его развития обусловливают объективную неизбежность абстрагирования – по крайней мере на первом этапе осуществления приватизационной модели – от задач настоящей приватизации в пользу модели, ориентированной на достижение социального компромисса. <…> Россия в 1992–1994 гг. сделала упор на формальном разгосударствлении собственности, причем на его количественном аспекте, темпах приватизации, что было слабо увязано с финансовой стабилизацией, антимонопольной политикой, структурной перестройкой, привлечением новых (в том числе иностранных) инвестиций». Косвенным подтверждением формальности разгосудаствления может считаться массовый характер нарушений ст. 7 и 8 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в 90-х годах.

К концу периода, пожалуй, лишь несколько наиболее стойких сторонников политической массовой приватизации продолжали верить в ее совместимость с решением собственно экономических задач: «Открытость аукционов, несомненно, способствовала ограничению коррупции, номенклатурной приватизации и преодолению общественного недоверия. Наконец, из-за своего решающего значения ваучерные аукционы качественно трансформировали предприятия, чего не могли достигнуть ни акционирование, ни закрытая подписка для инсайдеров».

В целом отсутствие значительного успеха в изменении характера контроля определило появление сомнений в успехе исхода первого этапа. К концу периода появилась первая волна литературы, критически оценивающей итоги приватизации вне традиционных схем: «Россия является примером того, как такие политические уступки наперед могут ослабить эффективность послеприватизационных механизмов корпоративного контроля и отложить весьма необходимое реструктурирование на уровне предприятия и всей экономики». Страны с традиционными приватизационными схемами намного дружнее и раньше (в 1994 г., как правило) перешли к экономическому росту после транзиционного кризиса. Хотя жесткость связи между ростом и характером собственности в краткосрочном плане невелика, но экономических преимуществ массовой приватизации к этому моменту не было найдено. Более того, в результате проведения подобных схем может возникнуть так называемый эффект блокировки, когда выход на траекторию устойчивого экономического роста сдерживается предшествующим выбором, ориентированным на краткосрочный результат. В частности, после приватизации гораздо сложнее провести реструктуризацию, особенно если в этом нет достаточных стимулов у тех, кто реально контролирует процесс принятия решений на предприятиях. Практически с середины 90-х годов страновые программы международных финансовых организаций перестают рассматривать массовые схемы приватизации как подходящие рекомендации. Переключение на традиционные схемы просматривается в массе работ и попыток обеспечить за счет приватизации необходимые бюджетные доходы (снизить субсидии и дефициты бюджетов).

Середина 90-х годов: окно возможностей для иностранных инвестиций

Период после Мексиканского кризиса декабря 1994 г. ознаменовал конец легенды, гласящей, что портфельные инвестиции в условиях экономического роста могут быть адекватным средством финансирования дефицита платежного баланса. В этой ситуации фокус начал сдвигаться на большую роль прямых инвестиций, которые могли решать проблемы внешнего баланса и развития одновременно, не создавая долговой нагрузки как суверенного характера, так и в частных потоках. Хотя уроки Мексиканского кризиса не были реально усвоены, как показал крах ГКО, этот период скорее можно характеризовать как реализацию реформ начала десятилетия и первую оценку его результатов. В это время – вплоть до Азиатского кризиса (лета 1997 г.) – шло переосмысление первых итогов реформы предприятий начала 90-х годов. Однако различия между странами по созданию рыночной среды, приватизации и росту определили характер процесса привлечения иностранных инвестиций. Их роль и характер участия в приватизационных процессах была хорошо известна.

В программной работе Всемирного банка 1995 г. уже указывалось: «В сумме, хотя потенциальные выигрыши от приватизации и других реформ значительны, только несколько стран успешно реформировали свои государственные предприятия». Вместо немедленной всеобщей приватизации вернулось понимание необходимости реформы предприятий в широком смысле этого слова включая развитие конкуренции, реструктурирование и новый контракт на регулирование. Применительно к инфраструктурным областям тот же источник отмечает: «Почти все приватизированные фирмы, предоставляющие услуги в области инфрастуктуры, оперируют на монополизированном рынке, на котором государственное регулирование необходимо, чтобы предотвратить злоупотребление со стороны фирм их монопольной властью».

Важным обстоятельством этого периода стало разочарование в схемах массой приватизации, хотя основные проблемы, с ними связанные, еще не были подробно изучены, и позиция бизнесменов и ученых не определилась. Развитие приватизации в различных странах можно проанализировать путем сопоставления успеха в привлечении иностранных инвестиций как критерия создания рыночной среды и установления системы защиты частной собственности.

Проблеме привлечения иностранных инвестиций посвящена огромная литература, обзор который выходит за пределы возможностей данной работы. В то же время мы хотели бы подчеркнуть, что страны с формирующимися рынками – независимо от политического основания общества до приватизации – исторически имели довольно скептический взгляд на возможность продажи национальных компаний иностранным инвесторам. Еще несколько десятилетий назад основной темой была национализация. Поворот к осознанию важности включения стран и ключевых секторов экономики в глобальную экономику пришел в 90-х годах после долгового кризиса 80-х и затяжных депрессий во многих странах. Была наконец осознана и важная роль иностранного капитала в связи с дополнительными возможностями финансирования, управления и передачи технологий.

Иностранный капитал не может сам по себе «реформировать» экономику страны со сколько-нибудь значительными размерами и сложными проблемами. Иностранный капитал – скорее каталитический фактор в формировании рынков, способных конкурировать не только внутри страны, но и на глобальных рынках. Прямые продажи ограниченного набора компаний и именно отсутствие этапа бесплатной раздачи крупной прибыльной (хотя бы потенциально) собственности обусловили быстрое привлечение не только доходов в бюджет, как отмечено выше. Венгрия и даже Польша, не говоря уже о латиноамериканских странах, смогли совместить приватизацию с привлечением значительных объемов средств из-за рубежа уже к периоду до 1998 г. – в первые три-пять лет после начала приватизации. Этим преодолевалась узость внутреннего рынка капиталов, сохранялись возможности накопления из национальных источников.

В Корее и Польше, а также в Чехии взлет прямых иностранных инвестиций пришел значительно позже. Представляет отдельную исследовательскую проблему выяснение вопроса, в какой степени объемы привлеченного иностранного капитала отражают число и размер предприятий. Вполне реально предположить, что они также результат более выгодной цены, полученной за эти предприятия перед кризисом после нескольких лет институциональных реформ. Создание необходимых институциональных оснований оказалось немаловажным и для притока портфельного капитала, который оказался в условиях последовавшего Азиатского кризиса намного устойчивее в странах с большими притоками иностранного прямого капитала.

Приток иностранного капитала в целом следовал более за сложностями преодоления бюрократических барьеров, нежели барьеров экономических[13]. В принципе страны, которые сделали серьезные попытки привлечь иностранный капитал к решению национальных проблем, нашли пути расчистки препятствий и создания инвестиционного климата. В этом отношении величины вложенного капитала адекватно отражают правовые и иные аспекты инвестирования, поскольку громадное увеличение иностранных вложений в мире сопровождалось серьезным изучением проблем инвестиционного климата в странах-реципиентах все теми же инвестиционными банками, юридическими и консалтинговыми фирмами. В частности, очевидно, что на поиск возможностей вложения капитала в российские предприятия как сырьевых отраслей, так и обрабатывающей промышленности было потрачено не меньше ресурсов, чем на вложение в Венгрию. Еще в 1992 г. FIAS МБРР подготовило работу по России, в которой были изложены основные соображения по правовым и административным вопросам, чтобы создать уже на ранних стадиях реформ необходимые условия для иностранных инвесторов.

Среди очевидных препятствий для вложений эксперты отмечали условия ваучерной приватизации, которая фактически исключила иностранных инвесторов при вполне малом числе формальных ограничений: «Несмотря на сравнительно либеральный режим в отношении иностранных инвесторов, иностранное участие в российской приватизации было до сих пор низким. Одно из объяснений, может быть, состоит в тяжелом упоре во время начальной стадии приватизации на ваучерных аукционах, которые на практике препятствовали участию иностранных компаний в приватизации». Фактически речь идет о том, что без консолидации контроля над той или иной компанией серьезные переговоры с иностранными инвесторами о прямом или портфельном участии крайне осложняются. Низкая стартовая оценка активов затрудняет для новых собственников возможности реализации части собственности по высокой цене впоследствии без угрозы потери контроля над данными активами. Условия для внешних, а тем более иностранных инвесторов в период после массовой приватизации создаются по мере выстраивания соответствующих отношений собственности.

Осознание важности институциональных факторов

По завершении тяжелейшего Азиатского кризиса 1997–1998 гг. мировой экономический рост перешел в короткую рецессию в США и общее замедление роста в 2000–2002 гг. Обострение экономических проблем в Латинской Америке, осмысление тяжелых потрясений в российской экономике, кризис и развал системы «валютного комитета» в Аргентине совпали с подведением общих итогов десятилетия перехода от плана к рынку. В этом контексте внимание к проблемам приватизации и иностранных инвестиций не было сфокусировано – скорее оно «утонуло» в общей дискуссии о роли институциональных факторов в реформах[14]. Не давая обзора всех споров вокруг проблемы институционального развития, отметим только, что в общей форме нет проблемы противопоставления между необходимостью проведения институциональной подготовки реформ и риском утратить «окно политических возможностей». Скорее практика показала, что невнимание к практическим моментам институционального проектирования в каждой специфической сфере реформ, в особенности в области формирования институтов частной собственности, может вести к появлению долгосрочных проблем. Проведение серии быстрых преобразований с предположением, что институциональная база рыночной экономики позднее «дозреет» сама, может обернуться огромной потерей времени на вторичные реформы для возврата на «магистраль» формирования эффективно функционирующих рынков.

В конце 90-х годов увеличились вложения иностранцев в предприятия Чехии, началась трудная приватизация в Корее, вызванная кризисом больной системы именно в тот период, когда она приобрела такую популярность в России. Приватизация в Польше, Болгарии, Словакии, Турции развивалась в последние пять лет даже в условиях весьма нестабильных финансовых рынков. Видимо, высокие риски вложений в страны с переходной экономикой частично уравновешиваются относительно низкими ценами на собственность (особенно после девальваций). Именно в это время стала разворачиваться более критическая дискуссия о характере российской системы отношений собственности и корпоративного контроля, поскольку ожидания их быстрой трансформации иссякли. Можно отметить работу Дж. Неллиса (первоначально написанную в 1999 г.) под характерным названием «Время обдумать заново приватизацию в переходных экономиках?».

Приватизация традиционными методами ведет к большим объемам торгов и более высокой капитализации. Разумеется, остаются трудности сравнения, связанные с валютной политикой (Аргентина) и финансовыми кризисами. Приватизация объективно должна вести к росту фондового рынка и капитализации компаний по прошествии определенного времени. Фактически мы наблюдаем такую же картину, как и в случае с иностранными инвестициями: страны с обычной структурой собственности существенно обгоняют по объему торговли и капитализации. Фактически можно отметить огромный рост торговли акциями после приватизации в Аргентине и Мексике, а после Азиатского кризиса – в Польше и Турции. В России как объем торговли, так и капитализация – порядка 50–100 млрд долл. (в зависимости от периода) – существенно уступают другим странам. Специфика сложившей биржевой торговли акциями спустя десятилетие после приватизации также указывает на недостаточный уровень корпоративного управления. Строго говоря, для страны с российскими масштабами богатства, трехлетним экономическим ростом капитализация на фондовом рынке просто мала.

Для сравнения отметим, например, что капитализация на Мадридской бирже превышала 525 млрд евро на май 2002 г. Этот уровень опирается на акции всего лишь 35 компаний, среди которых нет ни нефтяных компаний, ни «Газпрома». Приватизация 10–12 компаний (особенно «Телефоники» и «Эндесы») в 1997–1998 гг. позволила получить более 20 млрд евро в бюджет от граждан страны и создать слой индивидуальных собственников акций, достигающий почти половины семе[15].

Российская приватизация осталась контрастом этому опыту, несмотря на вполне демократичные на вид ваучеры и на первоначальные указания руководства страны на необходимость создания «миллионов собственников, а не… кучки миллионеров» (речь Б. Ельцина в августе 1992 г. Фактически, несмотря на первоначальную раздачу ваучеров, в России не отмечено конфликтов между мелкими раздробленными акционерами и/или рабочими, с одной стороны, и менеджерами или крупными собственниками – с другой. Скорее можно наблюдать конфликты между различными инсайдерскими группами, опирающимися на внешних инвесторов, суды, использующими для борьбы органы исполнительной власти и в некоторых случаях рабочие коллективы.

Мы не будем подробно останавливаться здесь на темпах экономического роста стран с переходной экономикой в 90-х годах, поскольку эта тема обсуждалась в массе работ. Отметим лишь, что государства Центральной и Восточной Европы и Латинской Америки активно участвовали в мировом экономическом подъеме 1994- 2000 гг., хотя страны Юго-Восточной Азии пострадали в ходе Азиатского кризиса. Государства, которые сформировали институциональную среду, должный уровень корпоративного управления и «инвестиционный климат», имели возможность использовать их для решения проблем национального развития. Фактор времени позволил многим странам продвинуться дальше по пути не только формирования институционального развития, гармонизации своего экономического законодательства, но и экономического роста. Поэтому характер ранних реформ определил не только формальную разницу в темпах роста за десятилетие, но и использование тех «окон возможностей», которые были предоставлены длительным экономическим подъемом 90-х годов в мире и огромным ростом потока иностранных прямых инвестиций из развитых стран в развивающиеся. Можно также отметить, что в среднем более успешные реформы и более высокие темпы роста, как и предполагалось, наблюдались в странах с более высоким начальным уровнем развития.

Польский пример трансформационного развития в Центральной и Восточной Европе к началу ХХI в. стал в целом витриной успеха реформ при достаточно сложной внутренней политической жизни. Несостоявшаяся массовая приватизация рассматривалась обычно как недостаток. Однако после всех экспериментов 90-х годов Всемирный банк рассматривает именно Польшу как пример удачной внешней помощи в осуществлении реструктурирования и приватизации. Экономический рост в Польше, относительно высокая цена приватизируемых по одному предприятий, огромный рост иностранных инвестиций в конце 90-х годов и позже являются ясными индикаторами успеха трансформации. В то же время С. Гомулка отмечает: «Недавнюю затянувшуюся депрессию в Чешской Республике (1997- 1999 гг.) также трудно объяснить без ссылки на качество корпоративного контроля (corporate governance) предприятий страны после купонной приватизационной программы».

Практически надежды, что ранняя приватизация приведет к более жестким бюджетным ограничениям и переходу к росту, также не оправдались. Как отметил С. Гомулка в 2000 г., «…упор на приватизацию до полной либерализации (включающей не только производственные цены, обменные курсы и процентные ставки, но также и торговлю и условия входа) и до ужесточения бюджетных ограничений для предприятий и дезинфлянции было ключевой характеристикой реформенной стратегии, принятой в России и большинстве других стран СНГ в первые несколько лет приватизации». Для целей настоящей работы достаточно констатировать, что быстрая массовая приватизация не дала каких-либо выигрышей проведшим их странам в отношении темпов роста на протяжении по крайней мере первого критического десятилетия. Так, Россия подключилась к экономическому росту только осенью 1999 г. – на пять лет позже своих западных соседей по переходной экономике, причем скорее вследствие перехода к вынужденной политике девальвации и на фоне тяжелейшего финансового краха, нежели стабилизационных усилий предшествующих лет.

В целом наиболее широкий и глубокий анализ приватизационных процессов в европейских странах с переходной экономикой был дан Дж. Неллисом в его новейшей работе 2001 г. (независимо от того, можно ли согласиться со всеми его оценками и выводами). Его заключение, что приватизация лучше, чем ее полное отсутствие или медленная общая приватизация «по одному» предприятию, само по себе неоспоримо. Но и он не обсуждает возможных смешанных сценариев, даже того типа, который применялся в Чехословакии. Дихотомия «приватизация или ничего» решается просто. Проблема же стояла в поиске институционального решения с выходом на траекторию, максимально близкую к эффективно работающим рынкам с предприятиями (фирмами), преследующими цели максимизации прибыли в интересах собственников. Применительно к обсуждаемым проблемам реальной альтернативой могла бы быть только массовая приватизация мелких, средних и даже крупных предприятий, не имевших ясной рыночной перспективы и способа оценки. Смешанные системы приватизации (даже чешская) оставляли простор для получения бюджетных доходов и поиска долгосрочных стратегических решений на ключевых предприятиях, чья потенциально высокая стоимость (особенно в российском случае) и важность для развития были в общем достаточно ясны.

Противопоставление «именно такая приватизация – или никакой» создает представление о фатальной единственности и неизбежности исторического пути той или иной страны, «независимости» путей ее трансформации как от местных политиков, так и от внешнего экономического анализа и поддержки. Такой подход все упрощает до политических схем, основанных на скрытой предпосылке, что приватизация в бывших коммунистических странах является настолько важным историческим явлением, что ее технология, планирование и связанные с ней трансакционные издержки и потери в развитии оказываются как бы несущественными. Иными словами, игнорирование метода сравнительного анализа дискретных структурных (институциональных) альтернатив затрудняет понимание издержек и выгод выбираемого варианта.

Разумеется, вполне справедливо отмечает Е. Ясин: «Издержки первого этапа приватизации, порожденные доминированием в первичном распределении собственности инсайдеров, особенно работников, а также бесплатной раздачей ваучеров, шаг за шагом преодолеваются». Вопрос в том, сколько времени и какие усилия реформаторов последующих этапов потребуются для возврата на магистраль. В частности в России и в 2002 г. актуальной оставалась надежда, высказанная Е. Гайдаром в 1994 г.: «если на втором этапе (приватизации. – Авт.) действительно заработают уже принятые законы о банкротстве, если возникнет вторичный рынок ценных бумаг, начнется массовая продажа пакетов акций, принадлежащих государству, пойдет постоянный процесс чисто рыночного перераспределения собственности, тогда перемены примут необратимый характер, страна перейдет от „номенклатурного капитализма“, от смешанного рынка с сильными элементами бюрократического рынка, от лжегосударственной формы частной собственности к рынку свободному, к частной собственности».

Институциональное развитие в сфере прав собственности, корпоративного контроля и финансовых рынков в конце 90-х и в начале нового века приобретало все более гомогенный характер среди стран с развивающимися рынками. Итог этого периода – анализ фактических успехов и ошибок и возврат к традиционным схемам индивидуального подхода к приватизации крупных предприятий.

Заключение

В целом история приватизации за рассматриваемый период показала, что в течение 10–12 лет в мире было использовано несколько моделей. Можно объединить латиноамериканскую приватизацию с венгерской по подходу к продаже отдельных предприятий, роли иностранного капитала. В большой степени к этой модели, весьма трудной административно и политически, но более надежной по непосредственным последствиям для характера собственности и контроля, можно отнести Турцию и Корею (после Азиатского кризиса). Другие страны, переходившие от планового хозяйства к рынку, провели широкие эксперименты, иногда комбинируя прямые продажи национальным и иностранным инвесторам с раздачей собственности обычно своим гражданам (Эстония, Чехия, Монголия). Не все эти эксперименты считаются удачными. Ряд стран фактически обошлись – как Польша – без радикальных программ приватизации, хотя сумели решить проблемы развития. На начальном этапе важными факторами выбора модели приватизации стало ощущение краткости исторического периода («окна возможностей»), отпущенного на преобразования. В какой степени решения определялись «рациональной неосведомленностью», а в какой – сознательно принятым вариантом институционального проектирования, предстоит решать историкам.

Экономический рост в 90-х годах был достигнут в тех переходных странах, в которых наблюдался более высокий уровень открытости и конкуренции, достаточно высокое качество корпоративного контроля и управления, нежели массовость приватизации. В целом страны с прагматическими подходами к приватизации крупных предприятий и иностранному капиталу демонстрируют в среднем более высокие показатели в сфере приватизационных поступлений в бюджет, более высокий уровень прямых инвестиций и более высокий уровень капитализации на фондовых рынках. Фактическое многообразие подходов к приватизации крупной промышленности в переходных странах показывает множественность путей к успеху и вариативность истории, отсутствие предопределенности или обреченности той или иной страны на ту или иную схему приватизации. Острые проблемы с корпоративным контролем и управлением после приватизации нарастают в схемах раздачи. Видимо, неточно противопоставлять скорость и качество вне указания, что это относится к сложным видам бизнеса, призванным с самого начала (после разгосударствления) конкурировать в условиях открытой экономики в глобальном масштабе.

Наиболее радикальные массовые схемы ускоренной приватизации носили политический характер. Экономические соображения, в частности характер возникающей структуры собственности и корпоративного контроля, не брались в расчет. Хотя их активно поддерживали извне, они не были навязаны извне. Они остались локальным явлением в странах с переходной экономикой и весьма дорогостоящим экспериментом. Надежда на быстрое изменение структуры собственности после приватизации не были основаны на каком-то специальном анализе. В любом случае можно считать, что издержки захвата и удержания предприятий собственниками, которые не несли расходов при получении этих предприятий под контроль и в полную собственность, видимо, должны рассматриваться как трансакционные издержки общества по проведению всего комплекса трансформации отношений собственности.

В настоящее время реформы в области финансовых рынков, корпоративного контроля сконцентрированы на решении проблем, возникших в ходе формирования институциональной среды при предшествующих приватизациях. Предполагаемое снижение политических издержек перехода к рынку путем быстрой приватизации перенесло в конечном счете трансакционные издержки на этап формирования институциональной основы эффективного хозяйствования на микроуровне. Попытка сэкономить на институтах рынка в широком плане приводит просто к переносу проблемы и, вероятно, к издержкам выхода на магистраль на микроуровне. Эволюция практических программ приватизации в различных странах все более концентрируется на формировании структуры собственности на базе стратегических инвесторов. В этом смысле эксперименты с приватизацией вернулись на рубеже XXI в. к традиционным целям и методам: получению средств в бюджет, укреплению корпоративного контроля, переговорам, тендерам, продажам стратегическим инвесторам.

[1] Автор выражает благодарность А. Астаповичу, С. Васильеву, Б. Кузнецову, А. Полетаеву и А. Шаститко за тонкие и глубокие замечания при обсуждении данной темы.

[2] Споры вокруг приватизации земли отражают специфику и историю стран и культур. Обе области остаются вне фокуса данной работы.

[3] Попытки придать этой операции характер начала нового этапа приватизации – продаж собственности – на наш взгляд, неудачны. Они не учитывают не столько даже политический характер сделки, закреплявшей контроль финансовых групп в ключевых экспортных отраслях природных ресурсов. Важнее была явная предопределенность характера распределения собственности между участниками, исхода операции (переход государственной собственности в частные руки) и исключительно низкой цены передачи наиболее доходных активов страны.

[4] Программа осени 1991 г., написанная Е. Гайдаром, В. Мащицем, В. Рапопортом и повлиявшая на ход внутренней дискуссии между экономистами страны, ориентировалась на продажу собственности, но осталась, к сожалению, малоизвестной за пределами узкого круга экономистов.

[5] См. сочувственный комментарий: The AMEX Bank Review. – 1990. – Sept. 11. – Vol. 17. – № 7.

[6] Цит. по: Economic Survey of Europe / EEC. – 2000. – № 2–3. – Р. 70–71.

[7] См. обзор советской литературы по этим вопросам.

[8] Идея весьма схожа с чилийскими приватизационными фондами.

[9] Считается, что 300 предприятий, проданных в Чехии вне ваучерной схемы, и составили опору экономического роста страны в 90-х годах.

[10] Следовало бы философски рассмотреть вопрос, возможен ли возврат на магистраль неконвенциональными методами или это в общем случае ведет к колебаниям вокруг магистрали.

[11] См. приложения к [8.6]. В них показаны как различия между моделями приватизации, так и интересы сторон в российской приватизации.

[12] Надо учесть значительные бюджетные расходы правительства на проведение приватизации, которые в решающие 1992–1994 гг., по всей видимости, перекрывали доходы. Правда, весьма значительные гранты и приватизационный заем МБРР и ЕБРР 1992 г. (порядка 130 млн долл.) дали дополнительные ресурсы для ее проведения.

[13] См.: Административные барьеры на пути иностранных инвестиций в субъектах Российской федерации / FIAS, WBRD. – Б. м., 2001.

[14] См.: Stiglitz J. Whither reform / The World Bank. – S. l., 2000. – (Paper at «ABCDE 1999»); Dabrowski M., Gomulka S., Rostowski J. Whence reform? – S. l., 2000. – Mimeo.

[15] Данные годового отчета Биржи Мадрида, 2002