Источник: Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. Экономический рост 2000-2007. Гл. Финансовая и денежная системы. Макроэкономические риски в период экономического роста / Рук. авторского коллектива Е. Гайдар. М.: Дело. 2008. http://institutiones.com/strategies/1793-ekonomika-perexodnogo-perioda.html

Характерной чертой российской экономики рассматриваемого периода являлся бюджетный профицит. Превышение доходов государства над расходами было устойчивым и воспроизводилось из года в год, создавая исключительно благоприятную ситуацию в бюджетной сфере. Механизмом воспроизводства бюджетного профицита было постоянное увеличение конъюнктурных доходов бюджетов всех уровней на фоне довольно сдержанного роста расходных обязательств. Расширение зависимости бюджетной системы страны от внешнеэкономической ситуации выразилось в росте доли таможенных пошлин в совокупных доходах расширенного правительства с 8,4% в 2000 г. до 18,2% в 2007 г.

Таблица 5.1

Анализ исполнения бюджета расширенного правительства, в % ВВП

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Доходы – всего	38,3	38,4	37,8	37,1	37,5	39,7	39,6	40,2
Налогово-таможенные поступления, в том числе:	33,4	33,9	32,8	32,0	32,6	36,2	36,5	36,8
- налоговые доходы*	28,0	27,7	27,0	25,6	24,8	25,5	24,4	25,9
- страховые взносы на обязательное пенсионное страхование	2,2	2,5	2,8	3,0	2,8	2,9	3,5	3,6
- доходы от внешнеэкономической деятельности	3,2	3,7	3,0	3,4	5,0	7,8	8,6	7,3
Расходы	34,3	35,2	36,3	36,0	32,9	31,6	31,2	34,1
Дефицит (–) /Профицит (+)	4,0	3,2	1,5	1,1	4,6	8,1	8,4	6,1

* Налоговые доходы определены в соответствии с положениями действующей редакции Бюджетного кодекса РФ (не учитывают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, доходы от внешнеэкономической деятельности и доходы целевых бюджетных фондов).

Источник: Министерство финансов РФ; расчеты ИЭПП.

Анализируя основные параметры бюджетной системы РФ в 2000–2007 гг., необходимо отметить стабильно высокий уровень доходов в % к ВВП в течение всего рассматриваемого периода, причем вследствие стремительного увеличения мировых цен на сырьевые товары в 2005–2007 гг. наблюдался опережающий рост бюджетных доходов по отношению к ВВП. Как результат, в 2007 г. совокупные доходы бюджетной системы РФ достигли своего максимума за последние 8 лет, превысив отметку в 40% ВВП (см. табл. 5.1).

На фоне устойчивого роста доходной части бюджета расширенного правительства совокупные расходы продолжали увеличиваться лишь до 2003 г. включительно, после чего последовало их сокращение практически на 5 п.п. ВВП в течение нескольких лет. Коррекция в сторону увеличения расходов началась только в 2007 г., что было связано с необходимостью выполнения возросших социальных обязательств государства перед населением, в том числе в рамках реализации приоритетных национальных проектов, а также с утверждением новых инвестиционных программ и проведением президентских выборов.

Одним из наиболее важных положительных факторов для доходной части бюджетной системы явилась сложившаяся после 1999 г. конъюнктура цен на товары традиционного российского экспорта – нефть, газ, цветные металлы и лес. Начиная с 2000 г., довольно значительная часть роста налоговых поступлений объяснялась превышением фактических цен на нефть над их долгосрочными средними значениями. Следует отметить, что цены на экспортируемое сырье оказывают влияние на доходы бюджетной системы не только непосредственно через рост поступлений соответствующих налогов (экспортных пошлин, налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ)), но и через общий рост совокупного спроса, приводящего к росту базы прямых и косвенных налогов.

Другим важным фактором, также оказавшим позитивное влияние на уровень налоговых поступлений, явилось улучшение финансового положения предприятий внутри страны, связанное с оживлением производства, вследствие импортозамещающих процессов и увеличения внутреннего спроса.

К факторам, оказавшим благоприятное воздействие на формирование доходной части бюджета, можно также отнести и действия исполнительной власти, в первую очередь, по сокращению объемов накопленной налоговой задолженности, чему во многом способствовали благоприятная внутренняя экономическая ситуация, с одной стороны, и принятие первой части Налогового кодекса – с другой. Также возросла активность органов власти в части получения доходов неналогового характера, прежде всего связанных с использованием государственного и муниципального имущества.

С начала рассматриваемого периода процессы перераспределения доходов в бюджетной системе привели к серьезному изменению баланса налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. В результате уровень доходов федерального бюджета не только неизменно превышал общий уровень доходов субфедеральных бюджетов, но и разрыв между ними увеличился с 1,4 п.п. ВВП в 2000 г. до 8,9 п.п. ВВП в 2007 г.

Налоговая реформа явилась одним из наиболее серьезных и глубоких экономических преобразований, осуществленных правительством в рассматриваемом периоде. Важнейшим ее результатом стало некоторое снижение налоговой нагрузки для национальных производителей при параллельном улучшении качества налогового администрирования, благодаря чему практически удалось компенсировать выпадающие доходы бюджетов вследствие сокращения налоговых баз и ставок основных налогов. Совокупный объем налоговых доходов сократился с 28,0% ВВП в 2000 г. до 25,9% ВВП в 2007 г. Такое заметное падение налоговых поступлений не было критичным для устойчивости финансовой системы страны вследствие их исчерпывающего замещения неналоговыми доходами, в первую очередь доходами от ВЭД и от государственной собственности.

Общее улучшение ситуации с доходами в бюджетной сфере позволило государству все послекризисные годы исполнять бюджеты не только без дефицита, чего в России не было ни разу на протяжении всего предшествующего периода рыночных реформ, но и с существенным профицитом. В отношении реальной динамики общих расходов бюджетной системы относительно быстрый их рост отмечался в 2000–2002 гг., при этом в 2002 г. расходы консолидированного бюджета впервые в посткризисный период превысили уровень расходов 1997 г.

Более сдержанная бюджетная политика в стране стала проводиться с 2003 г., что выразилось в заметном сокращении расходов всех уровней по отношению к ВВП. Так, в период с 2003 по 2006 гг. расходы расширенного правительства сократились на 4,8 п.п. ВВП, федерального бюджета – на 3,0 п.п. ВВП, территориальных бюджетов – почти на 2,0 п.п. ВВП. Такая коррекция курса проводимой бюджетной политики была вызвана двумя причинами: во-первых, дальнейшее наращивание бюджетных расходов шло вразрез с задачей обеспечения финансовой стабильности в стране посредством сдерживания инфляционных процессов. Поддержание макроэкономической стабильности и начавшаяся административная реформа, направленная, в том числе, на дерегулирование экономических отношений, не могли быть реализованы в условиях проводимой ранее бюджетной политики. В этой связи Минфином было определено, что для снижения инфляции до 4–5,5% в год при сохранении стабильности и предсказуемости курса рубля необходимо в среднесрочной перспективе, начиная с 2005 г., проводить взвешенную и ответственную бюджетную политику, обеспечивая сдерживание роста расходов федерального бюджета (не превышая уровень 16,5–17% ВВП) и сочетая ее с ограничением темпов роста контролируемых государством тарифов на газ, электроэнергию, железнодорожные перевозки, жилищно-коммунальные услуги (в пределах 5–8% в год).

Во-вторых, накопленный за предыдущие годы огромный груз социальных обязательств, часто заведомо невыполнимых или неадекватно отражавших существующие социально-экономические и демографические реалии, также нуждался в инвентаризации и сокращении, что и проявилось в ужесточении требований к выделению бюджетных средств, внедрении бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и политике оптимизации сети бюджетных учреждений.

Отставание динамики расходов от темпов роста ВВП продолжалось вплоть до 2007 г., по итогам которого рост расходов федерального бюджета составил 2,2 п.п. ВВП, бюджетов субъектов РФ – около 1,0 п.п. ВВП и расходы бюджета расширенного правительства выросли на 2,9 п.п. ВВП. Анализ параметров федерального бюджета на 2008–2010 гг. позволяет констатировать, что 2007 г. стал началом нового этапа «расточительной» бюджетной политики в стране, при этом основными приоритетами при увеличении бюджетных расходов являются инвестиции в человеческий капитал и производственную инфраструктуру.

В связи с тем, что рост расходов на всех уровнях бюджетной системы РФ в 2007 г. не сопровождался сопоставимым по величине увеличением доходной базы, впервые за 5 последних лет произошло сокращение размера профицита бюджета расширенного правительства. А данные прогнозов динамики экспорта на среднесрочную перспективу позволяют утверждать, что данная тенденция, скорее всего, продолжится.

 

5.2. Доходы и расходы бюджетов различных уровней

При анализе основных параметров бюджетной системы РФ за период с 2000 по 2007 г. в первую очередь необходимо отметить, что динамика доходов бюджетов всех уровней власти РФ носила устойчиво положительный характер и, в основном, следовала росту ВВП. В свою очередь динамика расходной части (в долях ВВП) бюджетов всех уровней власти в 2000–2002 гг. практически повторяла динамику их доходов, тогда как с 2002 по 2004 г. наблюдалась тенденция отставания расходов всех бюджетов от роста ВВП, которая была нарушена в 2005–2007 гг. При этом в 2007 г. рост расходов бюджетной системы опережал рост ее доходов. Таким образом, за последние 8 лет динамика бюджетного сальдо носила неоднозначный характер, как результат изменения их доходной и расходной частей (табл. 5.2).

Таблица 5.2

Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти (% ВВП)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Федеральный бюджет
Налоговые доходы	14,5	16,3	18,9	18,2	18,6	22,3	22,2	24,2
В том числе ЕСН1	–	–	3,13	2,75	2,60	1,24	1,19	1,18
Доходы	15,5	17,8	20,3	19,5	20,1	23,7	23,6	26,7
Расходы	14,2	14,8	18,9	17,8	15,8	16,3	16,1	20.6
Дефицит (–) /Профицит (+)	1,4	3,0	1,4	1,7	4,3	7,4	7,5	6,1
Территориальные бюджеты
Налоговые доходы	11,8	11,0	11,5	10,8	11,4	10,3	10,3	11,0
Доходы	14,1	14,5	15,1	14,6	14,1	13,9	14,3	14,7
Расходы	13,4	14,5	15,5	14,9	13,9	13,6	13,7	14,6
Дефицит (–) /Профицит (+)	0,7	0,0	–0,4	–0,3	0,2	0,3	0,6	0,1
Консолидированный бюджет
Налоговые доходы	26,3	27,3	30,4	29,0	30,0	32,6	32,5	32,3
Доходы	28,5	29,3	32,1	31,1	32,3	35,2	35,5	35,7
Расходы	25,6	26,4	31,1	29,7	27,8	27,5	27,5	30,1
Дефицит (–) /Профицит (+)	2,8	2,9	1,0	1,4	4,5	7,7	8,0	5,6
Бюджет расширенного правительства
Налоговые доходы	35,7	35,7	35,6	34,6	35,3	36,9	36,9	36,8
Доходы	38,3	38,4	37,8	37,1	37,5	39,7	39,6	40,2
Расходы	34,3	35,2	36,3	36,0	32,9	31,6	31,2	34,1
Дефицит (–) /Профицит (+)	4,0	3,2	1,5	1,1	4,6	8,1	8,4	6,1

Источник: Министерство финансов РФ; расчеты ИЭПП.

 

Ниже в данном разделе тенденции основных параметров бюджетов всех уровней власти будут рассмотрены более подробно. При этом анализ будет проведен в контексте двух временных периодов: с 2000 по 2004 гг. (посткризисный период) и с 2004 по 2007 гг. (период, характеризующийся продолжением экономического роста в результате устойчивой положительной динамики мировых цен на энергоносители, а также активным реформированием налогового и бюджетного законодательства).

 

5.2.1. Динамика и структура доходов бюджетной системы РФ²

Одной из важнейших проблем в любой экономической системе является взаимосвязь налоговой нагрузки и экономического роста. С одной стороны, по мере экономического роста и соответствующего расширения базы обложения, таможенно-налоговые поступления растут в абсолютном выражении. При этом в зависимости от регрессивности или прогрессивности налоговой системы в целом это может приводить как к росту, так и к падению доли налогов в ВВП (либо к ее сохранению на текущем уровне). С другой стороны, чрезмерная налоговая нагрузка может стать тормозом для полноценного экономического развития. Как видно из представленных в табл. 5.3 данных, налоговая нагрузка на экономику России в последние три года рассматриваемого периода была стабильной и колебалась в пределах 36–37% ВВП.

 

Таблица 5.3

Динамика уровня налоговой нагрузки и поступлений основных налогов
в бюджет расширенного правительства Российской Федерации
в 2000–2007 гг. (в % ВВП)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Уровень налоговой нагрузки (1+2+3)	38,46	33,91	32,74	31,97	32,63	36,20	36,52	36,75
Налоговые доходы (1)	28,02	27,69	26,99	25,61	24,79	25,55	24,46	25,84
Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование (2)	7,30	2,51	2,76	2,94	2,80	2,88	3,48	3,61
Доходы от внешнеэкономической деятельности (3)	3,14	3,71	2,99	3,42	5,04	7,77	8,58	7,30

Источник: Министерство финансов РФ; Росстат; расчеты ИЭПП.

2000-2004 гг.

В этот период доходы бюджетной системы по отношению к ВВП заметно колебались (см. рис. 5.1, табл. 5.2).

Примечание. Доходы консолидированного бюджета и бюджета расширенного правительства – правая шкала.

Источник: Министерство финансов РФ; расчеты ИЭПП.

Рис. 5.1. Динамика доходов бюджетов разных уровней власти в 2000–2007 гг., в % ВВП

Доходы расширенного правительства в 2000–2004 гг. росли практически только за счет роста доходов федерального бюджета –увеличения его налоговых доходов на 4,1 п.п. (с 14,5 до 18,6% ВВП). Это объясняется, прежде всего, тем, что благоприятная конъюнктура цен на нефть и газ при существующей налоговой системе непосредственно не влияет на доходную базу территориальных бюджетов и внебюджетных фондов. Вследствие неравномерного роста доходов изменилась их структура – доля доходов федерального бюджета в доходах бюджета расширенного правительства увеличилась, в то время как доли доходов территориальных бюджетов и внебюджетных фондов – сократились. В 2000 году перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета было компенсировано ростом региональных доходов за счет общего подъема экономики.

Факторами, негативно повлиявшими на доходы бюджетной системы в 2000–2004 гг., стали снижение курса доллара, объема импорта, а также расширение списка товаров, облагаемых по пониженной ставке НДС. В 2002 г. доходы консолидированного бюджета снизились за счет сокращения объема доходов от экспортных пошлин, несмотря на более высокие средние цены на нефть в 2002 г. Сокращение доходов бюджетной системы в 2003 г. в результате принятых изменений в соответствии с проведенной в этом году налоговой реформой было более чем скомпенсировано снижением бюджетных расходов (как платежей по обслуживанию долга, так и непроцентных расходов).

Снижение налоговых доходов бюджетной системы в течение 2000–2004 гг. на 3,2 п.п. ВВП объяснялось, в первую очередь, сокращением поступлений налога на прибыль организаций в результате внесения поправок в Налоговый кодекс. В частности, произошло увеличение вычетов из налоговой базы этого налога, снижение налоговой ставки, переход на «метод начислений», а также изменение порядка начисления амортизации. Кроме того, с 2001 г. отрицательную динамику имели поступления единого социального налога, как следствие изменения нормативов распределения поступлений налогов и сборов на социальные нужды между федеральным бюджетом и Пенсионным фондом Российской Федерации. В 2000–2004 гг. снизились также поступления налога на добавленную стоимость из-за увеличения объема налоговых вычетов, установления порядка взимания НДС по принципу «страны назначения» в отношении операций с Белоруссией и снижения налоговой ставки.

 

2004–2007 гг.

В 2004–2005 гг. значимое влияние на доходы бюджетной системы оказали: увеличение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль при высоких ценах на нефть, централизация в 2005 г. поступлений налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), а также поступление дополнительных доходов по итогам налоговых проверок (включая средства, переданные в виде безвозмездных перечислений из региональных бюджетов).

Вместе с тем темп роста доходов консолидированных бюджетов регионов в 2004 г. был несколько ниже темпа роста ВВП. При этом увеличение собственных доходов регионов опережало темп роста ВВП, но это не компенсировало отставание в размерах безвозмездной федеральной помощи от роста ВВП. В целом, по сравнению с 2004 г. 2005 г. был более успешным с точки зрения исполнения региональных бюджетов, хотя собственные доходы регионов в процентах ВВП незначительно сократились, что не было в полной мере компенсировано увеличением федеральной помощи регионам (в % ВВП). В 2005 г. доходы федерального бюджета России продолжили тенденцию к росту.

На фоне достаточно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, стабилизация доходной части бюджетной системы РФ в 2006–2007 гг. была обусловлена изменением поступлений по отдельным налогам, в частности, сокращением поступлений по НДС вследствие вступления в силу законодательных изменений, таких как переход на метод начислений и установление вычета суммы налога, предъявленного поставщиками и подрядчиками в отрасли капитального строительства.

В свою очередь, рост доходов региональных бюджетов в 2007 гг. (на 0,8% ВВП по сравнению с 2005 г.) произошел благодаря увеличению их собственных доходов, а также безвозмездных перечислений федерального правительства.

Общий рост налоговых доходов бюджетной системы на 4,2 п.п. ВВП в 2005–2007 гг. объясняется отчасти увеличением поступлений по налогу на прибыль (см. рис. 5.2), обусловленным не только расширением налоговой базы и ростом производства в условиях подъема экономики, но и отменой ряда льгот, существовавших до реформы налога в 2002 г. Вклад в положительную динамику налоговых доходов бюджетов внесли также рост поступлений от налога на добычу полезных ископаемых и рост доходов от внешнеэкономической деятельности, ставшие результатом благоприятной динамики цен на энергоносители в рассматриваемый период.

* Без учета страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Источник: Министерство финансов РФ; расчеты ИЭПП.

Рис. 5.2. Доля налоговых поступлений в суммарных доходах бюджета
расширенного правительства в 2005–2007 гг., %.

 

Общая характеристика задолженности по налогам

Динамика налоговой задолженности в бюджетную систему РФ в 2000–2007 гг. носила неоднозначный характер и объяснялась как темпами экономического развития в этот период, так и мерами налогового администрирования.

2000–2004 гг.

В 2000–2003 гг. суммарная налоговая задолженность³ в бюджетной системе РФ, по данным ФНС РФ, сократилась на 2,3 п.п. ВВП и составила 3,9% ВВП в 2003 г., что является самым низким показателем за период с 1996 г. (табл. 5.4). Среди причин такого улучшения ситуации со сбором налогов можно назвать как увеличение ликвидности экономики в целом за счет общего ее подъема, так и усилия налоговых органов.

В результате принятых налоговыми органами мер по взысканию и реструктуризации задолженности, а также частично за счет погашения предприятиями задолженности, объем налоговой недоимки в консолидированный бюджет⁴ в 2001–2002 гг. снизился, что сопровождалось сокращением объемов отсроченных платежей по всем налогам, за исключением налога на имущество и налога на пользователей автодорог.

В целом, несмотря на стабилизацию во второй половине 2003 г. уровня задолженности по НДС, накопленная задолженность как по налогу на прибыль, так и по налогу на добавленную стоимость в 2002–2003 гг. постепенно снижалась, причем снижение задолженности по налогам в 2003 г. было обусловлено, прежде всего, сокращением отсроченных и приостановленных к взысканию платежей в бюджетную систему.

 

2004–2007 гг.

В конце 2004 г. произошел резкий рост налоговой задолженности в консолидированный бюджет РФ. Почти весь прирост задолженности пришелся на Ханты-Мансийской АО. По всей видимости, задолженность была выявлена по обязательствам прошлых лет, поскольку вновь зарегистрированные суммы задолженности по отдельным налогам превышали фактические выплаты округа по этим налогам с начала 2004 г.

В 2006 г. наблюдалось заметное сокращение объема задолженности по налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям налогоплательщиков перед бюджетной системой РФ (табл. 5.4). Это произошло в основном за счет снижения задолженности по налогу на прибыль и налогу на добавленную стоимость. По итогам 2006 г., объем задолженности по остальным налогам оказался на самом низком уровне за период 2000–2006 гг., что могло быть обусловлено как улучшением налогового администрирования, так и повышением налоговой дисциплины налогоплательщиков.

Таблица 5.4

Задолженность по налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему РФ в 2000–2007 гг. (% ВВП)

	2000*	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007**
ВСЕГО	6,32	5,30	4,82	3,93	5,24	3,48	2,82	4,36
из них
В федеральный бюджет	–	4,54	4,12	3,30	4,70	3,03	2,46	3,93
в том числе
Налог на прибыль	1,25	0,40	0,81	0,54	1,36	0,84	0,17	0,60
НДС	3,53	2,63	2,23	1,84	2,45	1,44	1,32	1,18
Платежи за пользование природными ресурсами	0,35	0,26	0,19	0,16	0,33	0,25	0,13	0,16
в том числе
НДПИ	…	…	0,01	0,02	0,17	0,14	0,10	0,12
Остальные федеральные налоги и сборы	0,84	0,65	0,89	0,76	0,55	0,50	0,38	0,43
Задолженность по региональным налогам и сборам	–	0,46	0,42	0,35	0,30	0,25	0,20	0,25
Задолженность по местным налогам и сборам	–	0,30	0,28	0,25	0,21	0,16	0,12	0,13

* - за 2000 год приводятся данные по бюджетной системе (без разделения на уровни власти); ** - данные ФНС РФ (форма отчетности 4-НМ) доступны только за 9 мес. 2007 г.; … - налог не взимался.

Источник: ФНС РФ, Росстат, расчеты ИЭПП.

5.2.2. Анализ динамики и структуры расходов расширенного правительства РФ

 

Примечание. Доходы консолидированного бюджета и бюджета расширенного правительства – правая шкала.

Источник: Министерство финансов РФ; расчеты ИЭПП.

Рис. 5.3. Динамика расходов бюджетов разных уровней власти за 2000–2007 гг., в % к ВВП

2000-2004 гг.

Структура расходов консолидированного бюджета в 2000–2004 гг. менялась незначительно (см. табл. 5.5). Увеличение объема средств региональных бюджетов в 2000 г. при неизменной политике в области социальных расходов позволили региональным властям практически в полном объеме исполнять свои социальные обязательства.

Сокращение расходов бюджета расширенного правительства в 2000 г. происходило неравномерно – на 1,1 п.п. по федеральному бюджету, на 1,5 п.п. – по внебюджетным фондам, и увеличение на 0,2 п.п. – по территориальным бюджетам. Основным фактором динамики общей величины расходов стали изменения в расходах на поддержку отраслей промышленности.

В 2000 г. непроцентные расходы федерального бюджета по данным на кассовой основе составили 11,3% ВВП. Однако причина «недовыполнения» расходной части бюджета по сравнению с Законом о бюджете, предусматривающим 12,3% ВВП с учетом изменений, принятых 25 декабря 2000 г. носит технический характер и в частности была связана с тем, что бюджетополучатели не предоставляли вовремя в Казначейство документы, необходимые для осуществления финансирования расходов.

Лучше всего в 2000 г. финансировались расходы по разделам «Финансовая помощь бюджетам других уровней» (104% от плана), «Фундаментальные исследования и содействие НТП» (103%), «Образование» (101%). Расходы на социальную сферу в целом были исполнены почти на 100%. Ниже плановых оказались расходы на «Сельское хозяйство и рыболовство» (86%), «Национальную оборону» (91%), «Промышленность, энергетику и строительство» (92%), «Государственное управление» (93%) и другие расходы.

Общий уровень расходов бюджета расширенного правительства в 2001 г. составил 35,2% ВВП, что выше уровня 2000 года (34,3% ВВП), причем необходимо отметить тенденцию существенного изменения данного показателя в течение последнего квартала года. Рост доходов консолидированных региональных бюджетов позволил увеличить и их расходы, которые составили в 2001 году 14,5% ВВП (рис. 5.3). Заметные изменения в 2001 гг. затронули лишь такой раздел расходов, как «Обслуживание государственного долга» – произошло сокращение расходов с 3,7% ВВП в 1999 году до 2,7% ВВП в 2001, что было связано с реструктуризацией долга Лондонскому клубу кредиторов в 2000 г. (подробнее см. ниже в этом разделе).

Реальный рост непроцентных расходов федерального бюджета на кассовой основе в 2001 г. связан, по крайней мере, с двумя факторами. Во-первых, в 2001 г. были профинансированы переходящие расходы 2000 г. Во-вторых, произошло перераспределение некоторых бюджетных обязательств от регионов в федеральный бюджет. Так, за счет роста финансовой помощи регионам федеральные непроцентные расходы выросли на 11,4%. Еще 3,6% прироста обеспечили расходы на оборону и обеспечение внутренней безопасности, 3,2% – расходы на социальную политику, 0,9% – расходы на образование. Основным понижающим фактором было сокращение расходов бюджетных фондов вследствие их консолидации в соответствующих разделах бюджета (в основном расходы на дорожное хозяйство и энергетику).

В 2002 г. несколько выросли расходы бюджета расширенного правительства (на 1,3 п.п. ВВП, по сравнению с 2000–2001 гг.). Причем отметим рост расходов по таким направлений, как социальная политика (почти на 2 п.п. по сравнению с 2000 г.) и здравоохранение (на 0,3 п.п.). Наиболее значительно в 2002 г. увеличились расходы федерального и консолидированного бюджетов по разделам «Правоохранительная деятельность», «Национальная оборона», «Промышленность, энергетика и строительство», «Образование», «Государственное управление» и «Жилищно-коммунальное хозяйство». Рост уровня расходов, осуществляемых бюджетной системой в 2002 г., при сокращении налогового бремени на экономику, обусловил примерный баланс между доходами и расходами бюджета расширенного правительства (см. табл. 5.2). Рост расходов консолидированного бюджета и региональных бюджетов в 2002 г. обусловлен повышением зарплат в бюджетном секторе, и отчасти ростом на 0,1% ВВП расходов региональных дорожных фондов. Большая часть расходов в 2002 г. была профинансирована в декабре, причем декабрьский пик расходов произошел как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В 2003 г. увеличения бюджетных расходов практически не наблюдалось, исключением являлись расходы территориальных бюджетов на промышленность, энергетику и строительство. Это отражает факт снижения совокупных расходов бюджетов всех уровней относительно предшествующего года (рис. 5.3). Вместе с тем в 2003 г. определенные изменения претерпела структура расходов консолидированных бюджетов регионов. Среди наиболее заметных изменений следует отметить снижение по сравнению с 2002 г. текущих расходов, выраженных в процентах ВВП, при сохранении капитальных расходов (в процентах ВВП) на уровне 2002 г. Основное снижение расходов консолидированных региональных бюджетов в процентах ВВП произошло по таким разделам бюджета как отрасли социальной сферы и жилищно-коммунальное хозяйство, а расходы на экономику, государственное управление и силовые ведомства, напротив, выросли.

Динамика исполнения расходной части консолидированных бюджетов регионов в 2003 г. полностью соответствовала тенденциям 2002 г.: опережающее финансирование⁵ не оказало значительного влияния на динамику кассовых расходов, которые приблизительно соответствовали динамике 2002 г.. В декабре 2003 г. произошло резкое увеличение расходов. Отчасти оно было обусловлено внесением поправок в федеральный бюджет во второй половине года (в июле и в ноябре), а отчасти традиционной негативной практикой накопления бюджетополучателями средств на счетах в течение года и затем их стремительного расходования в последнем месяце. Значительный рост расходов в последние месяцы года также объясняется проведенной в начале 2003 г. реформой органов исполнительной власти, в результате которой в течение финансового года изменился состав и структура главных распорядителей бюджета, что привело к задержке документооборота и дополнительным трудностям для своевременного осуществления кассовых расходов.

 

Таблица 5.5

Расходы бюджета расширенного правительства в 2000–2004 гг. (старая бюджетная классификация), % ВВП

	2000	2001	2002	2003	2004
ВСЕГО РАСХОДОВ, в том числе:	34,3	35,2	36,3	36,0	32,9
Государственное управление и местное самоуправление	0,99	1,25	1,38	1,39	1,31
Национальная оборона	2,62	0,14	0,20	0,21	0,22
Международная деятельность	0,15	0,33	0,30	0,21	0,32
Судебная власть	0,12	2,76	2,73	2,69	2,52
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	1,81	2,07	2,23	2,30	2,24
Фундаментальные исследования и содействие научно–техническому прогрессу	0,29	0,34	0,36	0,36	0,30
Промышленность, энергетика и строительство	0,82	1,78	2,34	2,52	2,31
Сельское хозяйство и рыболовство	0,74	0,77	0,55	0,52	0,46
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика	2,57	2,28	1,38	1,29	1,04
Жилищно-коммунальное хозяйство	2,68	2,61	2,37	1,93	1,71
Образование	2,92	3,19	3,82	3,59	3,48
Культура, искусство и кинематография	0,38	0,41	0,49	0,46	0,44
Средства массовой информации	0,16	0,16	0,17	0,17	0,14
Здравоохранение и физическая культура	2,71	2,79	3,19	3,36	2,23
Социальная политика	6,93	8,53	8,50	9,27	9,70
Обслуживание государственного долга	2,88	1,36	1,57	1,23	1,07
Целевые бюджетные фонды	3,79	2,73	2,20	1,82	1,35

Источник: Минфин РФ, расчеты ИЭПП.

2004–2007 гг.

В соответствии с Приказом Министерства Финансов РФ № 114 от 10.12.2004 г. «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ» с 1 января 2005 г. была изменена классификация доходов и расходов бюджетов всех уровней (см. табл. 5.6).

Сопоставляя данные за 2004 и 2005 гг., можно видеть, что, по итогам 2005 года отмечался некоторый рост расходов консолидированного и федерального бюджета РФ на фоне снижения расходов территориальных бюджетов (см. рис. 5.3).

Как показано в табл. 56, наибольший объем финансирования в 2005–2007 гг. приходился на такие разделы расширенного бюджета РФ как «Образование» (в среднем 3,9% ВВП за данный период), «Межбюджетные трансферты», «Общегосударственные вопросы»⁶ и «Национальная экономика»⁷ (в среднем по 3,5% ВВП). В функциональной классификации наибольший объем непроцентных расходов федерального бюджета пришелся на межбюджетные трансферты, расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, а также непроцентные расходы на общегосударственные вопросы и национальную экономику. Весь рост расходов регионов в 2005–2007 гг. был сосредоточен в социальной сфере. Такое изменение структуры расходов свидетельствует о росте социальной направленности субфедеральных бюджетов.

В течение 2005 г. Минфин России придерживался политики опережающего финансирования расходов, и значительная часть расходных обязательств, запланированных на 1–4 кварталы, была профинансирована в первых месяцах соответствующих кварталов. Опережающее финансирование, однако, не в полной мере отразилось на кассовых расходах федерального бюджета, динамика которых в целом соответствовала динамике предыдущих лет. Картина исполнения бюджетных обязательств регионами в 2005 г. повторяет 2004 г., когда общий по всем регионам объем просроченной кредиторской задолженности увеличивался в первом квартале, а затем начинал снижаться.

Расходы бюджета расширенного правительства в 2006 г. составили 31,2% ВВП по сравнению с 31,6% ВВП в 2005 г., причем рост расходов региональных бюджетов произошел исключительно за счет роста капитальных расходов. Несколько усилилась социальная ориентированность бюджетов. Напротив, в 2007 г. наблюдался заметный рост расходов бюджетной системы РФ на фоне относительно скромного прироста доходной части. Кроме того, в отличие от 2006 г., когда расходы регионов, выраженные в процентах ВВП, были стабильны относительно уровней предыдущего года, в 2007 г. регионы наряду с ростом доходов увеличили и свои расходы (до 14,7% ВВП). При этом темп роста расходов превосходил темп роста доходов.

При этом нельзя не отметить беспрецедентное (но не реализованное на практике) положение Закона № 246-ФЗ от 23.11.07 «О внесении изменений в Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2007 г.», предусматривающее перечисление средств федерального бюджета в размере 240 млрд руб. Министерству регионального развития РФ для внесения имущественного взноса в государственную корпорацию «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Реализация данного решения, по оценкам ИЭПП, могла бы привести к еще более значительному росту расходов бюджетной системы, что создало бы угрозу достигнутой макроэкономической стабилизации⁸.

Структура расходов бюджетной системы РФ в 2006–2007 гг. не претерпела значительных изменений по сравнению с предыдущими годами (см. табл. 5.6). При этом по отдельным разделам функциональной классификации расходов консолидированного бюджета произошли изменения, которые необходимо выделить. Так, по большинству разделов либо наблюдалось заметное снижение, либо показатели остались на уровне предыдущего года. Наибольшее снижение наблюдалось по разделу «Общегосударственные вопросы» за счет сокращения расходов по обслуживанию государственного и муниципального долга: расходы упали с 3,5 до 3,1% ВВП. . Наиболее заметные изменения в сторону повышения коснулись таких разделов как «Жилищно-коммунальное хозяйство» (рост с 2,2 до 2,4% ВВП), «Образование» (с 3,7 до 3,8% ВВП) и «Здравоохранение и спорт» (рост с 2,6 до 2,8% ВВП), что объясняется началом реализации национальных проектов.

В 2006–2007 гг. Минфин России, как и ранее, придерживался политики опережающего финансирования бюджетных расходов. Тем не менее динамика непроцентных кассовых расходов в 2007 г. в целом походила на динамику предшествующих лет, хотя и была немного более плавной (см. рис 5.4).

Рис. 5.4. Расходы федерального бюджета РФ в 2005–2007 гг. (в % ВВП)

Среди основных причин сложившейся ситуации можно выделить следующие: во-первых, поздние сроки заключения контрактов на размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд и нарушение сроков их исполнения; во-вторых, отсутствие необходимых для исполнения бюджета официальных решений правительства; в-третьих, продолжение тенденции перечисления средств главными распорядителями бюджетных средств бюджетополучателям в конце года. На улучшение бюджетной дисциплины направлены поправки, внесенные в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, предусматривающие, среди прочего, закрепление единых требований к бюджетному планированию, а также более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов.

Таблица 5.6

Расходы бюджета расширенного правительства в 2005–2007 гг. (новая бюджетная классификация), % ВВП

	2005	2006	2007
РАСХОДЫ	31,54	31,19	34,09
Общегосударственные вопросы	3,49	3,07	3,54
Из них: обслуживание государственного долга	1,11	0,74	0,53
Национальная оборона	2,69	2,54	2,53
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2,71	2,66	2,62
Национальная экономика	3,53	3,53	4,73
Жилищно-коммунальное хозяйство	2,18	2,35	3,34
Охрана окружающей среды	0,10	0,09	0,08
Образование	3,71	3,84	4,07
Культура, кинематография и средства массовой информации	0,71	0,70	0,75
Здравоохранение и спорт	3,69	4,00	4,20
Социальная политика	8,74	8,40	8,24

Источник: Федеральное казначейство РФ; расчеты ИЭПП.

5.2.3. Анализ профицита/дефицита бюджетов разных уровней и долговой политики государства

2000–2004 гг.

Снижение профицита консолидированного бюджета в 2002 г. на 1,9% ВВП сравнению с 2001 г. обусловлено тем, что расходы бюджета выросли в большей степени, чем доходы (на 4,7 и 2,8% ВВП, соответственно; см. табл. 5.2). Учитывая высокую степень зависимости бюджета от внешнеэкономических факторов, которая в целом в 2002 г. была благоприятной, уменьшение профицита свидетельствует о снижении устойчивости российской бюджетной системы.

Дефицит региональных бюджетов в 2003 г. был обусловлен, скорее, усилением инвестиционной активности субфедеральных администраций. Динамика исполнения консолидированных бюджетов регионов в 2003 г. в значительной мере совпадала с динамикой предыдущих лет. Можно заключить, что регионы активнее привлекали заемные ресурсы для финансирования капитальных расходов, т.е. стали больше инвестировать «сегодня» в социально-экономическое развитие своих территорий за счет доходов, которые они получат «завтра».

На обслуживание долга (выплаты процентов) в 2000 г. было израсходовано 172,2 млрд руб., в том числе внешнего долга – 115,8 млрд руб. Недовыполнение бюджетных показателей (220,1 млрд руб. и 156,8 млрд руб., соответственно) частично было связано с более низким обменным курсом доллара, что существенно снизило рублевый эквивалент выплачиваемых процентов по внешнему долгу и части внутреннего долга, оформленного в иностранной валюте.

Расходы на обслуживание долга в 2001 г. составили 2,6% ВВП, из которых 2,0% ВВП (6,4 млрд долл.) составили процентные выплаты по внешнему долгу.

В августе 2000 г. было завершено переоформление реструктурированного долга Лондонскому клубу кредиторов в еврооблигации с различными сроками погашения. Следует отметить, что внешние финансовые займы⁹, предоставленные Российской Федерации, составили лишь 12% от планировавшегося объема и 5% от суммы погашения внешнего долга. Недостаток внешнего финансирования (3,6 млрд долл.) покрывался за счет дополнительных доходов.

Таким образом, в структуре заимствований в 2000–2001 гг. преобладали внутренние источники (76% заимствований), если не учитывать реструктуризацию долгов Лондонскому клубу и Банку России в 2000 г. Наиболее значительным событием на рынке внешнего долга в 2002 г. можно считать объявление Министерством финансов в ноябре о реструктуризации коммерческой задолженности бывшего СССР на сумму 1,1 млрд долл. в еврооблигации с погашением в 2010 и 2030 гг. В течение 2002 г. внешний долг увеличился со 146,3 до 152,3 млрд долл., что было связано главным образом с существенным укреплением основных мировых валют к доллару США и соответственно большими положительными курсовыми переоценками (только по официальной задолженности – порядка 6,5 млрд долл.). Основную часть внешнего долга России (около 65% всей задолженности) составляли обязательства сектора государственного управления.

В 2003 г. на обслуживание долга было потрачено 1,7% ВВП, а в 2004 г. 1,2% ВВП. Следует отметить рост нового российского долга на 1,0 млрд долл. США в 2004 г., который составил, таким образом, 39,6 млрд долл. на конец года. При этом, наиболее существенно с 26,8 до 28,9 млрд долл. выросли обязательства в форме долговых ценных бумаг в иностранной валюте в связи с выпуском суверенных еврооблигаций в ходе реструктуризации долга бывшего СССР перед Международным инвестиционным банком и Международным банком экономического сотрудничества (см. табл. 5.9).

На рынке внутреннего долга в 2000-2004 г. Минфин проводил консервативную политику и очень медленно наращивал объем заимствований, что позволило сократить к 2004 г. объем внутреннего долга до 4,6% ВВП (см. табл. 5.7). Наиболее значительно объем внутреннего долга увеличился лишь в 2002 г. – почти на 30% с 511,1 млрд руб до 654,7 млрд руб.; в 2004 г. долг вырос на 14% с 663,7 млрд руб. до 756,8 млрд руб. (см. табл. 5.10).

Рост внутреннего долга в 2002 г. происходил в основном за счет роста заимствований в связи с эмиссией новых ОФЗ-ФК (долг по ОФЗ-ФК вырос за год почти на 50%). В 2004 г. определенное влияние на рынок долга оказало заявление Минфина РФ относительно программы внутренних заимствований на 2004 г., предусматривающей более чем пятикратное увеличение предложения бумаг по сравнению с показателями 2003 г.

Рис. 5.5. Процентные расходы федерального бюджета, помесячно, % от ВВП

 

На рынке внутреннего долга в 2000–2004 г. Минфин проводил консервативную политику и очень медленно наращивал объем заимствований. Такая политика позволила сократить к 2004 г. объем внутреннего долга до 4,6% ВВП (см. табл. 5.7).

2004–2007 гг.

В условиях существенного и устойчивого роста мировых цен на основные товары российского сырьевого экспорта, приводившего к значительному расширению доходной части бюджетной системы, и поддержания стабильного уровня его расходной части в 2004–2005 гг. сложился значительный размер профицита (см. табл. 5.2): для консолидированного бюджета РФ он составил 4,5 и 7,7% ВВП, для федерального бюджета РФ – 4,3% и 7,4% ВВП, соответственно.

Рост доходов бюджета расширенного правительства при сокращении его расходной части по отношению к ВВП способствовал росту профицита бюджета с 8,1% ВВП в 2005 г. до 8,5% ВВП в 2006 г. В 2006 г. федеральный бюджет был также исполнен со значительным кассовым профицитом (7,5% ВВП).

Вместе с тем, по итогам 2007 г., ввиду существенного роста расходов по сравнению с доходами профицит бюджета расширенного правительства сократился на 2,3% п.п. ВВП по сравнению с показателями предшествующего года и составил 6,1% ВВП (см. табл. 5.2). Федеральный бюджет был исполнен со значительным кассовым профицитом (5,5% ВВП).

Исполнение бюджетов регионами в 2007 году было, как и в 2006 г., неоднородным. В целом, можно сказать, что в 2007 году консолидированный бюджет регионов был практически сбалансированным. Следует отметить, что в течение 2000-2007 г. объем дефицитов региональных бюджетов, как правило, был не велик и редко превышал 10% полных бюджетных доходов, а основными источниками финансирования дефицитов региональных бюджетов сталифедеральные бюджетные ссуды.

 

В целом в течение 2005–2007 гг. Минфин являлся нетто-заемщиком на внутреннем долговом рынке. В 2006–2007 гг. объем привлеченных на внутреннем рынке средств составил 1,8% ВВП при затратах на погашение – 0,8% ВВП.

2006 и 2007 г. характеризовались увеличением объема внутреннего долга более чем на 20% ежегодно (см. табл. 5.10). Среди значимых событий, оказавших влияние на рынок государственного долга в течение 2006-2007г., обозначим следующие:

• одобрение правительством в январе программы внутренних заимствований на 2006 г., в соответствии с которой общий объем ОФЗ был запланирован на уровне 186 млрд руб. (на 2005 г. объем внутренних заимствований прогнозировался на уровне 258,9 млрд руб., тогда как фактически было размещено бумаг только на 182,3 млрд руб.);

• связанным с этим событием стало совещание участников рынка, организованное Минфином РФ и ММВБ при участии Национальной фондовой ассоциации, на котором Минфин подтвердил приверженность политике, направленной на развитие рынка внутренних заимствований за счет выпуска 3-, 5-, 10- и 15-летних ОФЗ;

• сообщения Минфина РФ в мае 2007 г. о намерении разместить значительный объем облигаций, способствовавших увеличению доходности рублевых облигаций, а также предпринятые действия ЦБ РФ во второй половине года в целях улучшения ситуации с ликвидностью, в частности, объявление ЦБ РФ в ноябре о начале проведения сессий прямого РЕПО под фиксированную ставку 8% на день, что позволило банкам привлекать средства не только на аукционах, но и в течение дня.

 

В 2005–2007 гг. можно выделить несколько наиболее значимых положительных факторов динамики рынка внешнего долга: довольно стабильная макроэкономическая ситуация в стране, досрочное погашение части суверенного долга России (15 млрд долл.) Парижскому клубу кредиторов, а также повышение суверенного и суверенного кредитного рейтинга России агентствами S&P’s и Fitch.

В 2007 г. объем внешнего долга вырос в 1,5 раза и составил 463,5 млрд долл. на конец года. Объем обязательств органов государственного управления снизился на 7,3 млрд долл, достигнув уровня в 37,4 млрд долл. Прирост внешней задолженности в частном секторе составил 155,3 млрд долл. (в 1,5 раза). Таким образом, доля частного сектора в общем объеме внешнего долга РФ составляла на конец 2007 г. около 90% (табл. 5.8).

Политика досрочного погашения внешнего долга и отказа от новых заимствований на внешних рынках способствовала снижению внешней долговой нагрузки. Вместе с тем, в 2005 г. часть долга рефинансировалась на внутреннем рынке, что привело к увеличению расходов по обслуживанию рублевых обязательств. В результате в номинальном выражении процентные расходы в 2005 г. по сравнению с 2004 г. выросли, хотя в процентах ВВП по сравнению с 2004 г. произошло их снижение на 0,25%.

Основная часть перечислений (72%) в 2005 г. пришлась на досрочное погашение обязательств перед Парижским клубом кредиторов (15 млрд долл. США), МВФ (3,3 млрд долл. США) и перед Банком России (около 4,3 млрд долл. США).

Объем погашения внешнего долга в 2006 г. с учетом досрочного погашения обязательств составил 28,4 млрд долл. США или 2,9% ВВП, в 2007 г. – 7,4 млрд долл. США или 0,6% ВВП.

В качестве положительной динамики в области управления государственным долгом на федеральном уровне в 2008 г. можно оценить продолжение следования политике замещения внешних источников заимствования внутренними. В результате чего доля внутренних источников заимствования в общем объеме государственного долга РФ должна возрасти (см. табл. 5.7).

Таблица 5.7

Динамика государственного долга РФ (по состоянию на конец года), % ВВП

	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008*
							Закон о бюджете	Оценка
Государственный долг – всего	42,1	31,6	23,2	14,2	9,0	7,5	6,7	6,4
Внутренний долг	6,3	5,2	4,6	4,0	3,9	3,8	4,3	4,1
Внешний долг	35,8	26,5	18,6	10,2	5,1	3,7	2,4	2,3

* В соответствии с Пояснительной запиской к проекту федерального бюджета на 2009 год и плановый период до 2011 г.

Источник: Министерство финансов РФ; расчеты ИЭПП.

Таблица 5.8

Совокупный внешний долг РФ в 2000–2007 гг. (по состоянию на 1 января), млрд долл.

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Всего	178,2	160,0	146,3	152,3	186,0	213,5	257,2	310,6	463,5
в том числе:
Органы государственного управления	133,2	116,7	103	96,8	98,2	97,2	71,1	44,7	37,4
Остальные секторы (включая органы денежно-кредитного регулирования, банки (без участия в капитале), прочие секторы (без участия в капитале))	44,9	43,3	43,3	55,5	87,8	116,2	186,1	265,8	426,2

 

Таблица 5.9

Структура государственного внешнего долга РФ в 2000–2007 гг. (по состоянию на 1 января), млрд долл.

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Государственный внешний долг, всего	133,2	116,7	103	96,8	98,2	97,2	71,1	44,7	37,4
в том числе:
Федеральные органы управления	131,2	115,5	102	95,7	96,9	95,5	69,9	43,2	35,8
Новый российский долг	34,4	49,7	41	39,8	38,6	39,6	35,7	33,8	28,7
кредиты международных финансовых организаций	6,9	7	7	6,8	6,6	6,2	5,6	5,4	5
МБРР	6,7	6,8	6,7	6,6	6,3	5,7	5,1	4,8	4,3
прочие	0,2	0,2	0,2	0,2	0,3	0,4	0,5	0,7	0,7
прочие кредиты (включая кредиты стран-членов Парижского клуба кредиторов)	9,8	8,4	6,3	5,7	4,9	4,2	3	2,6	1,7
ценные бумаги в иностранной валюте	12,2	30,8	27,1	26,7	26,8	28,9	26,7	25	21,3
еврооблигации, размещенные по открытой подписке, а также выпущенные при реструктуризации ГКО	11,1	9,4	8,5	8,5	7,7	7,3	4,9	4,7	2,8
еврооблигации, выпущенные при реструктуризации задолженности перед Лондонским клубом кредиторов	—	20,5	17,4	16,3	16,8	18,6	19	19,3	17,6
ОВГВЗ - VI и VII транши и ОГВЗ 1999 г.	0,7	0,9	1,1	1,8	2,4	3	2,8	1	0,9
ОГНЗ	0,4	0	—	—	—	—	—	—	—
ценные бумаги в российских рублях (ГКО-ОФЗ)	3,6	1,6	0,6	0,5	0,1	0	0	0,5	0,3
прочая задолженность	1,8	1,8	0,1	0,2	0,2	0,2	0,3	0,3	0,3
Долг бывшего СССР	96,8	65,8	61	55,9	58,3	55,9	34,3	9,4	7,1
кредиты стран-членов Парижского клуба кредиторов	38,7	39	36,3	39,2	42,7	43,3	22,2	0,6	0
задолженность перед Лондонским клубом кредиторов	30,6	—	—	—	—	—	—	—	—
задолженность перед бывшими социалистическими странами	14,8	14,6	11,5	4,2	3,6	2,7	2,2	1,9	1,5
задолженность перед прочими официальными кредиторами	—	—	—	—	—	3,7	3,5	3,3	2,2
ОВГВЗ - I - V транши	1,9	1,3	1,7	2,2	1,4	1,9	2	2,1	2
прочая задолженность	10,8	10,9	11,4	10,4	10,6	4,3	4,4	1,6	1,3
Субъекты Российской Федерации	2	1,2	1	1,1	1,3	1,6	1,2	1,5	1,5
кредиты	0,9	0,6	0,8	1	1	1,1	0,9	1	1,1
ценные бумаги в иностранной валюте	1,1	0,6	0,2	0,1	0,1	0	0	—	—
еврооблигации	1,1	0,6	0,2	0,1	0,1	0	0	—	—
ценные бумаги в российских рублях	—	—	—	0	0,2	0,5	0,3	0,5	0,4

Источник: Центральный банк Российской Федерации.

Таблица 5.10

Структура государственного внутреннего долга РФ, выраженного в государственных ценных бумагах, в 2000–2007 гг. (по состоянию на 1 января), млрд руб.

Виды ценных бумаг	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
ГКО	7,43	3,05	19,54	18,82	2,72	0,02	0,02	-	-
ОФЗ-ПК	0,04	24,11	24,10	24,10	24,10	0,001	0,001	-	-
ОФЗ-ПД	402,21	359,21	307,82	350,74	50,48	43,31	123,64	205,62	288,42
ОФЗ-ФК	112,43	122,77	138,53	207,07	199,31	171,22	131,13	94,83	51,43
ОФЗ-АД	-	-	-	42,29	375,42	542,24	596,33	675,16	807,59
ОГНЗ	2,69	19,5	20,73	11,5	11,5	-	-	-	-
ГСО-ППС	-	-	-	-	-	-	-	0,42	10,42
ГСО-ФПС	-	-	-	-	-	-	-	52,00	91,00
ОРВВЗ 1992 года	0,14	0,18	0,21	0,08	0,04	0,03	0,03	0,03	0,03
ОГСЗ	4,88	3,00	0,12	0,11	0,1	0,0002	-	-	-
Итого внутренний гос. долг	529,8	531,8	511,1	654,7	663,7	756,8	851,2	1028,0	1248,9

Источник: Министерство финансов РФ.

 

Общая характеристика бюджетной системы Российской Федерации в 2008 г.

В 2008 г. динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации существенно отличается от преобладающих тенденций предыдущего года. Если по итогам 2007 г. доходы и расходы бюджетов всех уровней выросли по сравнению с аналогичными показателями 2006 г., то в 2008 г. изменения носили разнонаправленный характер (см. табл. ???1): на фоне экономического кризиса было отмечено довольно существенное сокращение доходов бюджета расширенного правительства до 38,5% ВВП (на 1,7 п.п.ВВП по сравнению с 2007 г.) и федерального бюджета до 22,3% ВВП (на 1,3 п.п.ВВП), в то же время доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, напротив, увеличились на 0,2 п.п. до 14,9% ВВП.

Во второй половине 2008 г. прогрессирующее ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов неизбежно повлекло за собой снижение бюджетных доходов и поставило под вопрос финансовую устойчивость всей бюджетной системы страны. Сокращение доходов расширенного правительства по сравнению с 2007 г. обусловлено, прежде всего, сокращением налоговых доходов¹⁰ (на 0,5 п.п. ВВП). Наименее заметно снижение налоговых доходов на федеральном уровне (на 0,1 п.п. до 21,2% ВВП), при этом сокращение неналоговых доходов (на 0,4 п.п. до 1,1% ВВП) и безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы (на 0,7 п.п. до 0,003% ВВП¹¹) явились основными факторы общего снижения доходов федерального бюджета в 2008 г. Увеличение доходов региональных бюджетов связано исключительно с ростом трансфертов из федерального бюджета на 0,8 п.п. до 2,7% ВВП (при этом как налоговые, так неналоговые доходы показали снижение).

Направления изменения в объеме расходов также отличались для бюджетов разных уровней. Если расходы федерального и региональных бюджетов выросли по сравнению с 2007 г. на 0,1 п.п. и 0,5 п.п. ВВП (до 18,2% и 15,1% ВВП) соответственно, то расходы бюджета расширенного правительства, напротив, снизились на 0,4 п.п. до 33,7% ВВП. Дело в том, что расходы федерального бюджета увеличились исключительно за счет роста расходов на межбюджетные трансферты (на 0,7 п.п. до 6,4% ВВП). В то же время, если рассмотреть расходы без учета этого раздела функциональной классификации, то они снизились на 0,6 п.п. ВВП. Похожая ситуация и с региональными бюджетами. Основное увеличение расходов произошло за счет трансфертов внебюджетным фондам (на 0,4 п.п. до 0,5% ВВП), хотя и другие разделы в целом показали небольшой рост (0,06 п.п. ВВП). Таким образом, увеличение в 2008 г. по сравнению с 2007 г. расходов федерального и региональных бюджетов произошло в основном за счет межбюджетных трансфертов и, соответственно, это увеличение не могло повлиять на объем расходов бюджета расширенного правительства.

Рост расходов федерального бюджета по сравнению с 2007 г., происходивший на фоне падения доходов, привел к сокращению профицита федерального бюджета (на 1,4 п.п. до 4,1 % ВВП). Вследствие опережающего роста расходов бюджетов субъектов РФ по итогам 2008 г. был зафиксирован незначительный дефицит региональных бюджетов (в размере 0,1 п.п. ВВП). Расходы бюджета расширенного правительства, хотя и снизились в долях ВВП, но все же в значительно меньшей степени, чем доходы. Это привело к существенному сокращению профицита на 1,3 п.п. до 4,8% ВВП.

Таблица ???1

Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти в 2000–2008 гг. (% ВВП)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Федеральный бюджет
Доходы	15,5	17,8	20,3	19,5	20,1	23,7	23,3	23,6	22,3
Расходы	14,2	14,8	18,9	17,8	15,8	16,3	15,9	18,1	18,2
Дефицит (–) /Профицит (+)	1,4	3,0	1,4	1,7	4,3	7,4	7,4	5,5	4,1
Консолидированные бюджеты субъектов РФ
Доходы	14,1	14,5	15,1	14,6	14,1	13,9	14,1	14,7	14,9
Расходы	13,4	14,5	15,5	14,9	13,9	13,6	13,6	14,6	15,1
Дефицит (–) /Профицит (+)	0,7	0,0	–0,4	–0,3	0,2	0,3	0,5	0,1	-0,1
Бюджет расширенного правительства
Доходы	38,3	38,4	37,8	37,1	37,5	39,7	39,6	40,2	38,5
Расходы	34,3	35,2	36,3	36,0	32,9	31,6	31,2	34,1	33,7
Дефицит (–) /Профицит (+)	4,0	3,2	1,5	1,1	4,6	8,1	8,4	6,1	4,8

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты ИЭПП.

 

Отличительной чертой динамики бюджетных доходов всех уровней за рассматриваемый период стало усиление амплитуды колебаний ежемесячных налоговых доходов с выраженным затухающим характером (рис. ???1).

 

 

* расчет ежемесячного ВВП осуществлялся на основе ежеквартальных данных Росстата и ежемесячным данных Минфина.

Рис. 1. Динамика налоговых и неналоговых доходов бюджета расширенного правительства и цен на нефть в 2007–2008 гг.

Важным фактором изменений в динамике налоговых доходов по сравнению с 2007 г. является внутренний НДС, уплата которого с начала 2008 г. осуществляется на квартальной основе. Этим обстоятельством объясняются всплески налоговых поступлений в январе, апреле, июле и октябре, а также последовавшие за ними в течение двух месяцев снижения доходов по сравнению с соответствующими периодами 2007 г., когда при отсутствии поступлений от НДС возмещения налога из бюджета продолжались. Однако в связи с кризисом Правительством Российской Федерации было принято решение о рассрочке платежей по внутреннему НДС за третий квартал, в результате чего наблюдалось довольно ощутимое сокращение налоговых поступлений в октябре.

Как видно из рис. ???2, доля нефтегазовых доходов федерального бюджета в ВВП в 2008 г. колебалась в пределах 6,6–13,4%, при этом наблюдалось устойчивое снижение этого показателя во второй половине года, связанное с ухудшением конъюнктуры на мировом рынке нефти. В то же время следует отметить, что доля нефтегазовых доходов, несмотря на некоторое снижение, остается на высоком уровне.

При этом величина ненефтегазового дефицита федерального бюджета в 2008 г. находилась на протяжении почти всего года выше отметки в 5% ВВП, за исключением трех месяцев, когда наблюдался профицит. Это свидетельствует о сохранении серьезных конъюнктурных рисков для системы государственных финансов России. Нельзя не отметить резкий рост ненефтегазового дефицита федерального бюджета в конце года, когда он достиг рекордного для периода с 2005 по 2008 г. значения в 28,3% ВВП. Увеличение расходов в долях ВВП в конце года, обусловивший такой дефицит, связано преимущественно с традиционной неравномерностью исполнения расходных обязательств, а также со снижением номинального ВВП в декабре 2008 г. (ориентировочно на 4,5% по сравнению с декабрем 2007 г.).

* расчет ежемесячного ВВП осуществлялся на основе ежеквартальных данных Росстата и ежемесячным данных Минфина.

Рис. 2. Среднемесячные значения нефтегазовых доходов и ненефтегазового дефицита федерального бюджета в 2005–2008 гг. (в % ВВП)¹²

Высокие нефтегазовые доходы прошедшего года позволили создать существенный финансовый резерв в виде профицита бюджета, что сделало возможным не только в полном объеме выполнить взятые государством расходные обязательства, но и ежемесячно осуществлять пополнение созданных Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (см. табл. ??? 2).

Таблица ???2

Направления использования нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2008 г., млрд. руб.

	02.08	03.08	04.08	05.08	06.08	07.08	08.08	09.08	10.08	11.08	12.08	ИТОГО
Нефтегазовые доходы	303,4	371,2	328,9	345,4	368,0	391,4	454,6	432,4	435,8	411,8	303,1	4145,8
Направления их использования:
на обеспечение нефтегазового трансферта	303,4	371,2	328,9	345,4	368,0	391,4	26,8	0,00	0,00	0,00	0,00	2135,0
перечисление средств в Резервный фонд	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	420,6	0,00	0,00	0,00	0,00	420,6
перечисление средств в Фонд национального благосостояния	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	7,2	432,4	435,	411,8	303,1	1590,2

Источник: Министерство финансов РФ.

Размер нефтегазового трансферта¹³ на 2008 г. был ограничен величиной, равной 6,1% ВВП, и был полностью профинансирован уже в августе 2008 г. Начиная с этого месяца, нефтегазовые доходы стали зачисляться в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В конечном итоге объем накопленных средств в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния на начало 2009 г. составлял 9,7% и 6,2% ВВП в рублевом эквиваленте соответственно.

Более того, стремительная девальвация рубля в течение января 2009 г. фактически привела к тому, что до утвержденного порогового объема Резервного фонда на начало февраля 2009 г. оставалось не более 0,7% ВВП. Это означает, что вследствие роста курса доллара и евро по отношению к рублю Резервный фонд увеличился в течение одного месяца на более чем 830 млрд руб., или около 2% ВВП.

Нефтегазовый трансферт на 2009 г. установлен на уровне 2531,1 млрд руб., а в январе месяце поступления нефтегазовых доходов составили всего лишь 243,6 млрд руб., или 9,6% от величины нефтегазового трансферта. Другими словами, при таких темпах пополнения бюджета нефтегазовый трансферт будет исполнен лишь через 10 месяцев. Поэтому в случае сохранения существующих цен на углеводородное сырье на протяжении всего 2009 г. рассчитывать на какие-либо дополнительные поступления в Резервный фонд не приходиться.

Помимо существенного сокращения поступлений от НДПИ и таможенных пошлин в федеральный бюджет, выпадающие бюджетные доходы от остальных налогов в 2009 г. могут составить по самым умеренным оценкам порядка 2,9–3,3% ВВП, следовательно, основное бремя выполнения принятых расходных обязательств ложится на Резервный фонд. Очевидно, что его ресурсов вполне достаточно для того, что исполнить все предусмотренные в законе о федеральном бюджете на 2009 г. обязательства. Однако, учитывая появление ранее незапланированных расходов (пакет антикризисных мер по стабилизации финансового рынка, поддержке отраслей экономики и социальной защите населения, внесенных Минфином 19.03.09 г. в Правительство РФ в качестве поправок в федеральный бюджет на 2009 г.), длительный характер кризиса, непредсказуемость курсовых колебаний, стабильность бюджетной системы в среднесрочной перспективе зависит от изменения характера бюджетной политики в сторону ограничения государственных расходов и повышения требований к их эффективности.

 

???4. Расходы бюджетной системы

Основные характеристики расходной части бюджетов РФ всех уровней в 2005–2008 гг. представлены в табл. ???14.

Таблица ???14

Расходы расширенного правительства в 2005–2008 гг. (% ВВП)

	2005	2006	2007	2008	прирост в 2008 г. к 2007 г.
РАСХОДЫ	31,54	31,19	34,09	33,68	–0,41
Общегосударственные вопросы	3,49	3,07	3,54	3,10	–0,44
из них: обслуживание государственного долга	1,11	0,74	0,53	0,46	–0,07
Национальная оборона	2,69	2,54	2,53	2,51	–0,02
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2,71	2,66	2,62	2,63	0,01
Национальная экономика	3,53	3,53	4,73	5,42	0,69
Жилищно-коммунальное хозяйство	2,18	2,35	3,34	2,77	–0,57
Охрана окружающей среды	0,10	0,09	0,08	0,08	0,00
Образование	3,71	3,84	4,07	4,01	–0,06
Культура, кинематография и средства массовой информации	0,71	0,70	0,75	0,75	0,00
Здравоохранение и спорт	3,69	4,00	4,20	3,73	–0,47
Социальная политика	8,74	8,40	8,24	8,68	0,44
Межбюджетные трансферты	х	х	х	х	х

Источник: Минфин России.

Наиболее значительные объемы финансирования были выделены в 2008 г. по разделам «Социальная политика», «Национальная экономика», «Образование», «Здравоохранение и спорт», доля которых выросла до 64,8% всех расходов расширенного правительства против 62,3% в 2007 г.

Принципиальных изменений в структуре расходов бюджетной системы РФ в 2008 г. по сравнению с предшествующим годом не произошло. По итогам 2008 г. рост отмечен только по двум разделам функциональной классификации – «Национальная экономика» (на 0,7 п.п. ВВП) и «Социальная политика» (на 0,4 п.п.). В то же время было зафиксировано снижение расходов в долях ВВП по разделам «Жилищно-коммунальное хозяйство» (на 0,6 п.п.), «Здравоохранение и спорт» (на 0,5 п.п.) и «Общегосударственные вопросы» (на 0,4 п.п.). Остальные разделы остались фактически без изменений.

Позитивным моментом является, как и в предыдущие годы, сокращение доли расходов по обслуживанию государственного и муниципального долга.

Вероятнее всего, в условиях резкого падения налоговых доходов при необходимости сдерживания инфляционных процессов и снижения рисков нестабильности государственных финансов доля расходов бюджета расширенного правительства в 2009 г. будет сокращаться, при этом должны произойти вынужденные изменения в распределении резервов финансирования в пользу антикризисных расходов.

Уже в настоящее время антикризисный характер бюджета на 2009 г. проявляется в перераспределении федеральных расходов (согласно поправкам в федеральный бюджет на 2009 г., рассмотренным 19.03.09 г. на заседании Правительства РФ, предложено сократить ранее утвержденные бюджетные ассигнования на 943,3 млрд. рублей) в пользу финансирования приоритетных направлений антикризисной программы, одобренной Правительством РФ: порядка 1,61 трлн. рублей планируется направить на мероприятия по стабилизации финансового рынка, поддержке отраслей экономики и социальной защите населения. В частности, на дополнительную господдержку получит банковская система (300 млрд. рублей); АПК посредством финансирования Россельхозбанка (45 млрд. рублей), ОАО «Росагролизинг» (25 млрд. рублей), предоставления субсидий региональным бюджетам на возмещение сельхозтоваропроизводителям процентов по кредитам - 17 млрд рублей; малое предпринимательства (6,2 млрд. рублей); ОАО «РЖД» (50 млрд. рублей), автомобилестроительная отрасль (39 млрд. рублей), оборонно-промышленный комплекс (70 млрд. рублей).

Данные меры не являются неожиданными, их реализация в той или иной мере осуществлялась на протяжении предыдущих лет. Другое дело, что в сложившихся условиях им стало уделяться приоритетное внимание, в результате чего была предпринята попытка комплексного решения существующих проблем в данных направлениях. Однако эти меры несколько запоздали и не носят превентивный характер, так как спад производства и снижение предпринимательской активности уже начались. Переломить начавшуюся тенденцию даже посредством дополнительных вливаний государственных средств едва ли удастся, тем более что нет гарантий их эффективного использования, однако смягчить падение вполне реально.

В части социальной составляющей пакета антикризисных мер предполагается проведение мероприятий активной политики занятости населения (43,7 млрд. рублей), увеличение пособий по безработице (33,9 млрд. рублей), использование средств материнского капитала на погашение жилищных кредитов (26,3 млрд. рублей). В качестве компенсации выпадающих доходов дополнительные межбюджетные трансферты получат государственные внебюджетные фонды (388,5 млрд. рублей) и субъекты РФ (150 млрд. рублей).

В конечном итоге общий объем расходов федерального бюджета возрос по сравнению с ранее утвержденным объемом на 667,3 млрд. рублей и запланирован в размере 9,69 трлн. рублей. Велика вероятность, что подобное перераспределение расходов в пользу реализации приоритетных мер поддержки реального сектора и населения будет наблюдаться в течение 2009 г. и на уровне региональных бюджетов. А, следовательно, встает вопрос о том, какие же расходы в конечном счете будут сокращены.

Сравнительный анализ функциональной структуры расходов расширенного правительства в странах ОЭСР и РФ, представленный в табл. ???15, позволяет отметить, что резервы сокращения следует искать по таким разделам, как «Жилищно-коммунальное хозяйство» (в России расходы по финансирование ЖКХ в среднем в два раза выше, чем в странах ОЭСР), «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность». Безусловно, в условиях объективного ухудшения криминогенной ситуации в стране урезать расходы на обеспечение национальной безопасности и правопорядка следует крайне взвешенно и осторожно, компенсируя их сокращение повышением эффективности использования оставшихся бюджетных средств. В то же время при накладываемых кризисом бюджетных ограничениях серьезная оптимизация военных расходов с последующей трансформацией полученной экономии в финансирование экономики выглядит полностью оправданной.

 

 

Таблица ???15

Сравнительный анализ функциональной структуры расходов расширенного правительства в странах ОЭСР и РФ, в % к ВВП

	РФ				Страны ЕС (в среднем за 2003-07 гг.)									Иные страны ОЭСР (в среднем за 2003-07 гг.)
	2005	2006	2007	2008	25 стран ЕС	Англия	Франция	Германия	Болгария	Чехия	Румыния	Польша	Венгрия	Канада	Япония	Корея	США
ВВП на душу населения, т.$ (2007г.)	5,3	6,9	9,1	11,8	32,6	35,7	32,7	34,4	5,0	16,2	7,7	10,7	13,4	38,5	33,6	24,8	45,5
Расходы – всего:	31,56	31,49	34,09	33,68	47,0	43,3	53,0	46,4	39,5	44,8	34,5	43,3	50,0	39,9	37,4	29,5	36,7
Общегос. вопросы	3,49	3,10	3,54	3,10	6,4	4,3	7,2	5,7	5,5	4,9	3,7	6,1	9,3	7,8	5,8	3,6	4,8
Нац. оборона	2,69	2,57	2,53	2,51	1,6	2,5	1,9	1,0	2,0	1,5	2,5	1,2	1,3	1,0	1,0	2,6	4,2
Нац. безопасность и правоохрана	2,71	2,68	2,62	2,63	1,8	2,5	1,3	1,6	2,9	2,2	2,2	1,7	2,1	1,6	1,4	1,4	2,1
Нац. экономика	3,54	3,57	4,73	5,42	3,9	2,9	3,0	3,6	5,0	7,4	5,9	3,9	6,1	3,4	4,0	7,4	3,7
Охрана окруж среды	0,10	0,09	0,08	0,08	0,7	0,7	0,8	0,6	1,0	1,1	0,2	0,6	0,7	0,5	1,3	0,9	0,0
ЖКХ	2,18	2,37	3,34	2,77	1,0	1,0	1,8	1,0	0,8	1,4	2,0	1,3	0,9	0,9	0,7	1,3	0,6
Здравоохранение	3,69	4,04	4,20	3,73	6,5	6,8	7,2	6,4	5,1	7,1	3,8	4,4	5,4	7,1	7,0	3,5	7,5
Культура, спорт, досуг	0,71	0,71	0,75	0,75	1,1	1,0	1,5	0,7	0,8	1,3	0,7	1,0	1,6	0,9	0,2	0,8	0,3
Образование	3,71	3,88	4,07	4,01	5,3	6,0	6,1	4,0	4,1	4,9	3,8	5,9	5,8	7,2	3,9	4,8	6,3
Социальная политика	8,74	8,48	8,24	8,68	18,7	15,6	22,2	21,8	12,2	13,2	9,7	17,2	16,8	9,4	12,1	3,2	7,0

Источник: данные Минфина России, Евростата, ОЭСР.

 

* * *

В заключении настоящего раздела представляется целесообразным еще раз выделить основные тенденции и определить возможные перспективы развития бюджетной системы Российской Федерации:

1. Прогрессирующее ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов вследствие развития кризисных явлений в российской экономике неизбежно повлекло за собой снижение бюджетных доходов и поставило под вопрос финансовую устойчивость всей бюджетной системы страны. Сокращение доходов расширенного правительства по сравнению с 2007 г. составило на 1,7 п.п. ВВП (до 38,5% ВВП) и было обусловлено, прежде всего, сокращением налоговых поступлений (на 1,8 п.п. ВВП). Основным фактором изменений в динамике налоговых поступлений по сравнению с 2007 г. явился внутренний НДС, уплата которого с начала 2008 г. осуществляется на квартальной основе. Этим обстоятельством объясняются всплески налоговых поступлений в январе, апреле, июле и октябре, а также последовавшие за ними в течение двух месяцев снижения доходов по сравнению с соответствующими периодами 2007 г., когда при отсутствии поступлений от НДС возмещения налога из бюджета продолжались.

2. Следует отметить направленность проводимой Минфином в 2008 г. налоговой политики на сокращение зависимости налоговых доходов бюджетной системы от мировых цен на нефть. В частности, полемика Минфина и МЭРа летом 2008 г по поводу снижения ставки одного из двух налогов – НДС или налога на прибыль – завершилась в пользу Минфина: с 2009 г. ставка налога на прибыль снижена до 20%. В современных условиях с учетом сложившейся тенденции к снижению структурной компоненты доходов бюджетной системы (т.е. компоненты, не зависящей от мировых цен на нефть) необходимо, по меньшей мере, сохранить качество администрирования базы и ставок налогов, в меньшей мере непосредственно зависящих от мировых цен на нефть (налог на добавленную стоимость, акцизы).

3. Высокие нефтегазовые доходы 2008 г. позволили создать существенный финансовый резерв в виде профицита бюджета, что сделало возможным не только в полном объеме выполнить взятые государством расходные обязательства, но и обеспечить пополнение созданных Резервного фонда и Фонда национального благосостояния В конечном итоге объем накопленных средств в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния на начало 2009 г. составлял 9,7% и 6,2% ВВП в рублевом эквиваленте соответственно.

4. Расходы бюджета расширенного правительства, хотя и снизились в долях ВВП (на 0,4 п.п. до 33,7% ВВП), но все же в значительно меньшей степени, чем доходы. Это привело к существенному сокращению профицита на 1,3 п.п. до 4,8% ВВП. По-прежнему неудовлетворительной можно назвать ситуацию с кассовым исполнение расходных обязательств в течение финансового года. И хотя по сравнению с 2007 г. наметились незначительные сдвиги в положительную сторону по данному параметру (по итогам первого полугодия кассовое исполнение увеличилось с 33,2% в 2007 г. до 38,7% в 2008 г.), тенденция к росту расходов в конце года остается неизменной.

5. Негативный внешнеэкономический фон и сокращение объемов поступлений от внутренних налогов обуславливают необходимость проведения более сдержанной бюджетной политики, основанной на взвешенном соизмерении объемов принимаемых обязательств с возможностями их финансирования. Сравнительный анализ функциональной структуры расходов расширенного правительства в странах ОЭСР и РФ позволяет отметить, что резервы сокращения следует искать по таким разделам, как «Жилищно-коммунальное хозяйство» (в России расходы по финансирование ЖКХ в среднем в два раза выше, чем в странах ОЭСР), «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность». Безусловно, в условиях объективного ухудшения криминогенной ситуации в стране урезать расходы на обеспечение национальной безопасности и правопорядка следует крайне взвешенно и осторожно, компенсируя их сокращение повышением эффективности использования оставшихся бюджетных средств. В то же время при накладываемых кризисом бюджетных ограничениях серьезная оптимизация военных расходов с последующей трансформацией полученной экономии в финансирование экономики выглядит полностью оправданной.

6. Несмотря на целесообразность проведения более сдержанной бюджетной политики, внесенные в Правительство РФ поправки в закон о бюджете на 2009 год предполагают, напротив, расширение расходных обязательств как способа финансирования антикризисных мер.

По сравнению с действующей редакцией закона о федеральном бюджете на 2009 г. прогнозируемый объем доходов снизится 10,93 трлн. рублей (21,23% ВВП) до 6,71 трлн. рублей (16,6% ВВП). Более 60% этого снижения связано с сокращением поступлений от НДПИ и экспортных таможенных пошлин, формирующих нефтегазовые доходы бюджета. Помимо снижения нефтегазовых доходов наибольшее падение поступлений следует ожидать по налогу на прибыль, НДС, по налогу на доходы физических лиц и ЕСН, что будет обусловлено ухудшением финансового состояния российских предприятий, сокращением деловой активности, увеличением количества безработных, снижением доходов от трудовой и предпринимательской деятельности.

Антикризисный характер бюджета проявляется в перераспределении расходов (предложено сократить ранее утвержденные бюджетные ассигнования на 943,3 млрд. рублей) в пользу финансирования приоритетных направлений антикризисной программы, одобренной Правительством РФ: порядка 1,61 трлн. рублей планируется направить на мероприятия по стабилизации финансового рынка, поддержке отраслей экономики и социальной защите населения.

Данные меры не являются неожиданными, их реализация в той или иной мере осуществлялась на протяжении предыдущих лет. Другое дело, что в сложившихся условиях им стало уделяться приоритетное внимание, в результате чего была предпринята попытка комплексного решения существующих проблем в данных направлениях. Однако эти меры несколько запоздали и не носят превентивный характер, так как спад производства и снижение предпринимательской активности уже начались. Переломить начавшуюся тенденцию даже посредством дополнительных вливаний государственных средств едва ли удастся, тем более что нет гарантий их эффективного использования, однако смягчить падение вполне реально.

В конечном итоге общий объем расходов возрос по сравнению с ранее утвержденным объемом на 667,3 млрд. рублей и запланирован в размере 9,69 трлн. рублей (24% ВВП). Впервые в 2000-х годах зафиксирован дефицит федерального бюджета, которые должен составить 2,98 трлн. рублей (7,4% ВВП). В связи с тем, что финансирование дефицита будет осуществляться посредством использования средств Резервного фонда, инфляционное давление на рубль от увеличения расходов едва ли будет значительным, так как вливания дополнительных средств будет происходить на фоне кризиса спроса, когда стоимость денег существенно возрастает. Уже сейчас по ряду товарных групп наблюдает снижение или стабилизация розничных и промышленных цен, а потому равномерное осваивание дополнительных бюджетных средств не должно иметь выраженный инфляционный эффект.

7. Обращает на себя и отказ Правительства от практики составления трехлетнего бюджета. Безусловно, при существующей неопределенности среднесрочных перспектив объективно нельзя добиться высокого качество трехлетнего бюджетного планирования. Однако, следует осознавать, что возврат к однолетнему бюджету является шагом назад на пути развития стратегического планирования, так как ухудшает общественное понимание проводимой Правительством РФ долгосрочной бюджетно-налоговой политики, не позволяет перейти к среднесрочным государственным контрактам, не формирует основ для повышения прозрачности финансового обеспечения государственных инвестиционных расходов.