В. Кривошеев, В. Блинов, И. Суколенов. Реформирование средней общеобразовательной школы в России (1995–2004)


Источник: В. Кривошеев, В. Блинов, И. Суколенов. Реформирование средней общеобразовательной школы в России (1995–2004) // Педагогическая наука и практика: проблемы и перспективы / Сборник научных статей. Вып. 2. М.: ИОО МОН РФ, 2004. С.5–35. http://www.teacher-edu.ru/wmc/arts/1107936677

 

 

1. Характеристика национальной системы общего образования

 

В начале XXI века в России осуществляется переход к правовому государству, к демократическому обществу. И к национальной системе образования предъявляются принципиально новые духовно-нравственные и социально-экономические требования.

Необходимо учитывать, что в 1990-е гг. проблемы, доставшиеся в наследство от советской системы образования, значительно обострились. Возникли и совершенно новые проблемы.

Одной из основных негативных тенденций в системе образования в последнее десятилетие стало усиление дифференциации в доступности разных ступеней образования, а также в уровне и качестве получаемого образования. Растут межрегиональные различия, различия между городской и сельской местностью, неравенство возможностей получения качественного образования детьми из семей с разным уровнем доходов.

Среди основных причин роста дифференциации в системе образования следует отметить, во-первых, перенос ответственности финансирования большинства образовательных учреждений на уровень местных бюджетов (из общих расходов на образование консолидированного бюджета РФ в 2000 г. на местные бюджеты приходилось 62%, бюджеты субъектов Федерации – 20, федеральный бюджет – 18%) при значительных различиях в величине их доходной базы и, во-вторых, рост платности образования. Идеологическим обоснованием этих процессов явилась концепция либерализации образования, в том числе децентрализации управления, расширения многообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений, предоставления «свободы выбора» форм и видов обучения.

Рост различий в качестве получаемого общего образования происходил на фоне снижения среднего уровня. Снизилась, в частности, качество подготовки российских школьников по математике, традиционно считавшейся ранее одной из лучших в мире. Об этом свидетельствуют результаты международных исследований по оценке качества математического и естественнонаучного образования (TIMSS), проведенных в 1995 и 1999 годах в 38 странах. По результатам тестирования по математике школьников 7-х – 8-х классов Россия занимала места лишь в середине второй десятки, существенно уступая таким странам, как Япония, Республика Корея, Сингапур, Тайвань, Чехия. Аналогичные результаты были получены и при оценке качества подготовки по естественнонаучным предметам. По данным исследования, проведенного комиссией Европейского сообщества в 1995–1997 гг. (проверялись знания выпускников 2 тысяч российских школ), около половины российских школьников не осваивают половины содержания преподаваемых им разделов химии, физики и биологии. При этом следует отметить, что математика и естественнонаучные дисциплины отнесены международными экспертами к стратегическим областям знания, уровень подготовки по которым определяет конкурентоспособность страны.

При этом в России наблюдался большой разброс результатов, чего нет в большинстве развитых стран, где результаты тестирования существенно не отличались от школы к школе. Это означает, что в настоящее время российские школы дают разный уровень и качество образования, т.е. предоставляют своим учащимся не одинаковые образовательные возможности. Уровень подготовки российских школьников в значительной степени зависит от местоположения школы, а также уровня материального благосостояния семей. В школьном образовании происходит, по сути, распад единой системы на две малосвязанные между собой части: элитарную и массовую.

Элитарная система школьного образования представлена появившимися в последние годы негосударственными школами, а также школами с углубленным изучением отдельных предметов и групп дисциплин. Количество последних выросло с 7,2 тысячи в 1991 до 9,7 тысячи в 1997 г., а их доля в общем числе общеобразовательных школ увеличилась с 21% до 27%; только в лицеях и гимназиях численность обучающихся выросла за последние 10 лет в 11 раз – с 128 тысяч в 1991 г. до 1402 тысяч в 2000 г. В основном это школы в «богатых» регионах, крупнейших городах страны, в которых бюджетные расходы в расчете на одного учащегося значительно выше, чем в остальной России. Кроме того, во многих лицеях и гимназиях родители оплачивают «дополнительные» услуги; плата же за обучение в негосударственных школах в десятки раз превосходит среднюю величину государственного финансирования в расчете на одного школьника. Все это позволяет элитарной системе не только поддерживать, но и улучшать материально-техническую базу образовательных учреждений, производить селекцию лучших педагогических кадров, обеспечивать комфортность процесса обучения. В негосударственных школах, например, в среднем на одного учителя приходится менее 4 учащихся (по государственным школам этот показатель равен 12).

Массовая, не элитарная часть системы среднего общего образования понесла, соответственно, наибольшие потери в результате резкого сокращения государственного финансирования. При этом в наиболее тяжелом положении оказались сельские школы и школы малых и средних городов дотационных регионов, составляющие большинство школ страны. Именно в этих школах наиболее сильно снизился уровень технической оснащенности. Именно в этих школах учителя были поставлены на грань выживания, поэтому нельзя ожидать от них полной отдачи сил. Более того, во многих из сейчас преподавателей по тем или иным предметам.

Распад системы общего образования на элитарную и деградирующую массовую школу стимулировался реализацией в 1990-е гг. либеральной модели образования, ориентацией на так называемое вариативное образование. Последняя проявилась и в значительном увеличении «многообразия» учебных пособий. Так, за 1995-2004 гг. количество наименований выпущенных учебников увеличилось с примерно 200 до почти 750. Эксперты констатируют в этой связи невысокий уровень многих из них, дезориентацию как преподавателей, так и учащихся в выборе учебных пособий, значительные различия в возможностях реального их выбора в разных регионах страны. Одновременно с дифференциацией в уровне и качестве общего образования возникает, таким образом, и дифференциация в содержании обязательных образовательных дисциплин, что размывает общее образовательное пространство страны.

Постепенно сокращается количество постоянных дошкольных образовательных учреждений. Если в 1995 г. их было – 37,1 тыс. в городе, 31,5 тыс. в сельской местности, то в 2000 г. – уже 29,6 тыс. в городе, а в сельской местности – 24,3 тыс. К 2004 г. их количество несколько увеличилось до 28,1 в городе и 23,1 в сельской местности.

Такая тенденция наблюдается и по общеобразовательным школам: 1995 г. – 68312 школ, 2000 г. – 65930 школ, а в 2004 г. – 65000 школ.

Таким образом, государство «ушло» из образования, которое вступило в стадию самовыживания, абстрагируясь от реальных потребностей страны. Произошел разрыв в системе «государство-образование-общество».

Безусловно, система общего образования является основой для получения гражданами страны доступного, качественного образования всех уровней. Ее дальнейшая модернизация должна обеспечивать эффективность образовательной отрасли в целом, создавать и расширять возможности для удовлетворения образовательных потребностей граждан России.

В федеральной программе развития образования на 2000-2005 гг. в разделе «Общее образование» ставилась задача введения Государственного образовательного стандарта общего образования, а также полного комплекта федеральных и национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов начального, основного и среднего (полного) общего образования. В настоящий момент эта задача решена.

Однако с решением данной задачи, с учетом меняющихся требований к системе общего образования возникает ряд других проблем, требующих решения в ближайшие пять лет. Общемировой тенденцией изменений в области общего образования является переход на стандарты, построенные на компетентностной основе. Это означает, что учащиеся должны не только осваивать необходимый объем знаний, умений и навыков, но и овладевать способностями по использованию полученной в образовательном процессе информации. Поэтому вместе с переходом школ на разработанные государственные образовательные стандарты предстоит начать разработку стандартов II поколения.

В связи с этим возникают более частные проблемы:

– Отсутствуют в достаточной степени проработанная методология и новые психолого-педагогические основания для разработки проектов Государственных образовательных стандартов II поколения. Как следствие, пока не созданы адекватные новым стандартам примерные учебные планы и программы, их учебно-методическое обеспечение.

– Система повышения квалификации работников общего образования в ряде регионов быстро реагирует на потребности образовательных учреждений, на решение задач модернизации образования. Однако для успешного решения задачи введения стандартов нового поколения она консервативна, настроена лишь на воспроизводство утративших свою значимость образовательных технологий. Слабая преемственность между дошкольным и школьным уровнями образования в значительной степени ослабляет потенциал образовательных учреждений при переходе на новые стандарты.

– Устаревшее материально-техническое обеспечение не позволяет в должной мере решать задачи введения как существующих государственных образовательных стандартов, так и стандартов нового поколения. В особенности это касается истории, обществоведения, экономики и права.

В связи с тем, что реализуется идея реструктуризации и развития общеобразовательных учреждений, возникает ряд проблем, которые предстоит решить в 2006-2010 гг. В первую очередь это касается реорганизации методических служб, развития новых видов взаимодействия между учреждениями образования, расширения альтернативных форм получения образования. Особое внимание предстоит обратить на решение:

– проблемы взаимодействия учреждений общего образования с учреждениями дополнительного образования; с учреждениями начального, среднего и высшего профессионального образования; с учреждениями социальной сферы (культура, здравоохранение и пр.); с предприятиями и другими хозяйствующими субъектами.

– проблемы разработки, апробации и внедрения новых интегрированных моделей общеобразовательных учреждений, чем уже занимается Институт общего образования МОиН.

Обострение старых и возникновение новых проблем российской системы образования происходило на фоне постоянно возобновляемых попыток реформирования этой системы. Некоторые из них (децентрализация управления и вариативность образования) были реализованы и привели к существенному ухудшению ситуации. Другие (в частности, переход к финансированию общего образования по нормативу затрат на одного учащегося) не были реализованы из-за недостаточности бюджетного финансирования в целом и дифференциации в его объемах по регионам страны, значительно усилившейся в последние годы, в том числе в результате «успешной» реализации принципа децентрализации управления.

Очередной этап реформирования сферы общего образования предложен на основе «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года» и разработанной на ее основе «Концепцией реформирования российского образования до 2010 года». Последняя была одобрена Правительством РФ в октябре 2001 года. Одним из основных принципов которой является увеличение «соучастия» населения в финансировании образовательных учреждений. Показатели, приводимые авторами указанных документов, позволяют рассчитать прогнозируемое на 2010 год – при реализации данного подхода – соотношение бюджетных и внебюджетных расходов на образование. Согласно этим расчетам, расходы государственного бюджета составят порядка 60% от всех расходов на образование, средства населения – около 30% (при расходах работодателей – порядка 10%). Подобное соотношение бюджетных и внебюджетных расходов на образование (60-40) существенно отличается от принятого в экономически развитых странах со значительно более высоким уровнем доходов населения (и, что не менее важно, значительно меньшей дифференциацией в доходах), а также большим удельным весом в структуре частных расходов работодателей и меценатов.

В Концепции также отмечается, что «образование должно войти в состав основных приоритетов российского общества и государства», а государство «восстановит свою ответственность и активную роль» в сфере образования. В документе, в частности, отмечается необходимость формулирования общенациональной образовательной политики, которая позволит достичь современного качества образования, его соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества, государства. Она должна отражать общенациональные интересы в сфере образования и учитывать общие тенденции мирового развития.

При этом ведущая роль отводится решению проблем сложившихся в системе общего образования. «Школа – в широком смысле этого слова – должна стать важнейшим фактором гуманизации общественно-экономических отношений, формирования новых жизненных установок личности».

Таким образом, в современных условиях российское образование (и общее в том числе) становится важнейшим фактором национальной безопасности и благосостояния России, благополучия каждого ее гражданина. Модернизация российского образования способствует консолидации общества, сохранения единого социокультурного пространства страны, преодолевает этнонациональную напряженность, помогает гасить социальные конфликты, отстаивая приоритеты прав личности, равноправия национальных культур, конфессий, выступая против социального неравенства.

 

2. Цели, задачи и основные направления реформы общего среднего образования

 

2.1. Цели и задачи

Обеспечение конкурентоспособности России и высоких темпов экономического роста требует значительного увеличения эффективности социальной политики, формирования развитого рынка социальных услуг, в том числе, образовательных, повышение качества жизни.

Определяющими приоритетами государственной политики в сфере образования являются устойчивое и постоянное развитие системы российского образования, обеспечение современного качества на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективными потребностями личности, общества и государства.

В связи с этим основной стратегической целью реформы общего образования является создание механизмов устойчивого развития общего образования, обеспечение ее соответствия современным требованиям, социально-экономическим потребностям России, запросам человека, общества и государства.

Для достижения указанной цели необходимо решать следующие приоритетные задачи, которые четко обозначены в Концепции модернизации российского образования:

В системе дошкольного образования это:

Во-первых, повышение доступности дошкольного образования для различных слоев населения;

Во-вторых, стимулирование развития сети новых форм и структур, осуществляющих дошкольное образование;

В-третьих, разработка и реализация системы мер, направленных на обеспечение преемственности дошкольного и начального звеньев образования;

В четвертых, совершенствование содержания дошкольного образовании в следующих направлениях: охрана здоровья и физическое развитие ребенка, усиление внимания воспитанию детей раннего возраста, оказание консультативно-практической помощи семье, сохранение, поддержка и формирование традиций духовно-нравственного и патриотического воспитания дошкольников и др.

В системе общего образования в первоочередном порядке должны решаться следующие приоритетные, взаимосвязанные задачи:

– На начальной ступени образования – построение новой личностно-ориентированной модели массовой начальной школы. С этой целью важно более широкое внедрение в практику школ России систем развивающего обучения.

– Проведение комплекса мероприятий, направленных на введение в действие государственных образовательных стандартов общего образования и базисного учебного плана, позволяющих учитывать особенности регионов и возможности общеобразовательных учреждений.

– Отработка системы профильного обучения на старшей ступени общего образования, ориентированную на индивидуализацию обучения и социализацию обучающихся, в том числе с учетом реальных потребностей рынка труда.

– Разработка преемственных программ с федеральными и национально-региональными компонентами и соответствующих им комплектов учебников для начального, основного и полного (среднего) общего образования, включенных в федеральные перечни учебных изданий, учебного оборудования, в том числе с использованием информационных технологий.

– Выявление и поддержка наиболее одаренных, талантливых детей и молодежи, поддержка олимпиадного движения.

– Сохранение и поддержка малокомплектных и малочисленных сельских школ и обеспечение условий для реализации программ дошкольного и общего образования.

– Создание единого информационного образовательного пространства для обеспечения равного доступа к информационным ресурсам государства.

– Повышение социального статуса педагога и его профессионального мастерства путем совершенствования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации, подготовки соответствующей Программы «Школа без учителя – не школа» и т.п.

 

2.2. Основные направления и этапы

Основными направлениями и этапами реформирования являются:

– Структурная перестройка системы общего образования, которая предполагает значительную внутреннюю реконструкцию системы общего образования, отдельных ее звеньев и элементов с целью приведения этой системы в соответствие с запросами времени, придания ей гибкого, адаптивного характера, способности адекватного реагирования на современные и перспективные потребности развития страны, при постоянном научном сопровождении на всех этапах от разработки – до внедрения.

Структурная перестройка системы общего образования — существенный внутренний ресурс и одновременно фактор ее развития, ее перехода в новое качество. Ведущий принцип структурной перестройки системы общего образования — переход от отраслевого к региональному ее построению.

Ведущее направление — обеспечение соответствия спроса и предложений на «рынке» образовательных «товаров» и услуг.

Структурная перестройка системы общего образования направлена на решение следующих основных задач: создание многоукладной системы общего образования, развитие многообразия, вариативности образовательных программ и общеобразовательных учреждений; целенаправленная ориентация системы общего образования на спрос — не только со стороны государства, но и со стороны личности, различных социальных и профессиональных групп, рыночной экономики, регионов, муниципалитетов и т.д., создание широкого, цивилизованного рынка образовательных услуг; преодоление деформаций в соотношении отдельных уровней системы общего образования; оптимизация сети общеобразовательных учреждений на основе жизненных потребностей, создание и развитие на базе этих потребностей новых видов образования и типов общеобразовательных учреждений, отвечающих актуальным и перспективным потребностям развития страны.

– Модернизация управления образованием. В настоящее время система управления общим образованием, отражая в себе общие особенности переходного периода, находится в промежуточной стадии своего движения от прежнего способа деятельности к качественно новому. В ней сложно переплетаются новые, перспективные тенденции и рудименты старого: низкая целенаправленность и запаздывающий, реактивный характер управления, жесткость построения управленческих структур, элементы прежней практики командно-распорядительного управления и др. В управленческой системе еще слабо представлена общественная составляющая, не сформированы механизмы управления развитием образования, инновационными образовательными процессами. К тому же управление во многом продолжает работать вслепую, не имея полноценного информационно-статистического обеспечения, в частности — в области экономики образования.