Источник: http://www.itogi.ru/archive/2000/22/112698.html

Пару лет назад один московский журналист, вернувшись из Минска, с восторгом демонстрировал план застройки рядового садового товарищества где-то в белорусской глубинке. На видном месте красовалась виза "Одобряю" и подпись президента республики Александра Лукашенко. Бумага эта, как нельзя лучше отражавшая сущность административно-хозяйственной вертикали, выстроенной Александром Григорьевичем, тогда воспринималась как забавный курьез. Складывается впечатление, что в скором времени нечто подобное ждет и Россию.

Во всяком случае на такие мысли наводит "пакет" президентских законопроектов, призванных восстановить в государственном организме жесткую вертикаль исполнительной власти. Дмитрий Медведев, первый замглавы президентской администрации, в чьем ведении находится региональная политика, клянется, что "смысл тех инициатив, которые были подготовлены президентом России, заключается именно в укреплении федеративного устройства без изменения конституционного поля". Однако те способы, которыми Кремль собирается, как гласят пояснительные записки к законопроектам, "обеспечить непосредственное воздействие федеральных органов государственной власти на законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Россиийской Федерации", а также неуемное желание "оптимизировать уровень организации местного самоуправления и государственной власти в целях приближения органов местного самоуправления к населению" - все это доведет-таки Россию до состояния братской Белоруссии.

Законное дышло

"Президентский пакет" вызвал бурную дискуссию относительно планов президента перестроить систему взаимоотношений центра с регионами. В горячих спорах о новом месте глав субъектов Федерации как-то совсем позабыли о судьбе самого нижнего властного этажа - о местном самоуправлении. Между тем новая региональная политика Кремля приводит к его фактическому изничтожению. Кремль рассматривает муниципалитеты исключительно как разменную монету в политическом торге с губернаторами. Муниципальные власти отданы под контроль глав субъектов Федерации. Это своеобразная компенсация региональным лидерам, во-первых, за потерю независимости от федерального центра, а во-вторых, за лишение статуса члена верхней палаты Федерального собрания. Последнее обещано заменить участием в не существующем пока Госсовете - органе с весьма неясными полномочиями. Но этим подачки не заканчиваются. Утверждается, что президент в виде платы за лояльность дарует нынешним региональным начальникам еще и право баллотироваться на третий срок. Для значительной части губернаторско-президентского корпуса эта проблема более чем актуальна - в ближайшие два года истекают полномочия почти у всех лидеров национальных республик и ключевых губернаторов.

"Если мы будем иметь право снимать губернаторов, то вопрос о количестве сроков их властвования перестает быть ключевым, - разъяснял в интервью "Итогам" политику администрации президента ее высокопоставленный чиновник. - Нам важно принять закон о праве президента увольнять глав субъектов Федерации. Но без предоставления им права увольнять мэров и расширения их полномочий по вертикали власти вниз закон не пройдет через Совет Федерации".

Надо сказать, что даже бывший лидер мэрского движения Олег Сысуев, в свое время возглавлявший Самару и вдоволь навоевавшийся с губернатором Константином Титовым, совершенно согласен с логикой кремлевских мыслителей: "В общем плане реформа государственной власти должна переноситься и на ответственность мэров. Делать независимых мэров при зависимых губернаторах недопустимо".

Раньше положение местного самоуправления в значительной степени зависело от настроений региональных вождей. "Ряд губернаторов понимают, что местное самоуправление надо развивать, - утверждает Борис Минц, председатель совета "Фонда поддержки демократического единства", возглавлявшего в течение последних четырех лет управление по делам местного самоуправления администрации президента. - Я прекрасно помню, как несколько лет назад тюменский губернатор Леонид Рокецкий на одном из форумов убеждал своих коллег, что при выполнении закона о местном самоуправлении девяносто процентов проблем отпадут сами собой. Есть другой пример - Михаил Прусак, который успехом на выборах у себя в Великом Новгороде в значительной степени обязан развитию все того же института. Он выстроил четкие и прозрачные взаимоотношения с муниципальными образованиями, в первую очередь в финансово-бюджетной сфере. В результате мэры давно не стоят в областном финуправлении в очереди за субсидиями".

Прежде в соответствии с законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" инициировать, например, отставку главы муниципалитета могло лишь Законодательное собрание субъекта Федерации. Процедура была чрезвычайно сложной и многоступенчатой. Зато она гарантировала мэру защиту от произвола вышестоящих начальников. Теперь же процедура максимально упрощена, дополнительные степени защиты, которые обеспечивались необходимостью неоднократно пройти через судебные разбирательства "о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления" законам, сняты, а круг лиц, обладающих правом увольнения мэров, значительно расширен. "Закон написан таким образом, формулировки там настолько расплывчаты, что мэра можно уволить за что угодно, придравшись к любой мелочи", - утверждает член думского Комитета по государственному строительству Борис Надеждин, в свое время предлагавший администрации свой вариант аналогичного закона, где были указаны и конкретные суды, рассматривающие вопросы о нарушениях губернаторами или мэрами федерального и местного законодательства.

Есть и еще одно существенное новшество, которое фактически ставит крест на местном самоуправлении. Речь идет о том, чтобы самоуправление распределялось не далее деревень, сел и малых городов, насчитывающих до 50 тысяч жителей. Схема организации власти во всех более крупных поселениях, а тем более столицах областей и республик (а в них, собственно, и проживает основная часть населения страны), будет регулироваться из Москвы федеральными законами. "Это, видимо, лишь первый шаг, - считает Борис Надеждин. - Здесь есть, несомненно, большой потенциал для дальнейших преобразований". Следующим шагом может стать переход к назначению мэров этих самых поселений президентскими указами.

Борис Минц лишь пожимает плечами: "Местное самоуправление занимается повседневной рутиной - канализацией, школами, жильем, здравоохранением. Отказ от самоуправления в крупных городах приведет к тому, что государство будет заниматься не свойственными ему функциями, что немедленно приведет к полной безответственности. Ну не может и не должен президент отвечать за горячую воду и ремонт крыш". И тем не менее Кремль, судя по всему, готов извести местное самоуправление. Вопрос лишь в том, получится ли у центральной власти чинить крыши лучше, чем у мэров.

Концепция изменилась

"Если раньше федеральный центр активно поддерживал самостоятельность местного самоуправления для того, чтобы держать в напряжении местных лидеров (губернаторов и президентов республик. - "Итоги"), то теперь системная оппозиция губернаторам исчезает в принципе", - утверждает в своей статье в "Аргументах и фактах" Сергей Шахрай, занимавший при прежнем президенте различные посты в Кремле и Белом доме и выступавший идеологом многочисленных региональных реформ прошлых лет. Сергей Михайлович был автором идеи объединения усилий "первого" властного этажа (мэров и муниципалитетов) и "третьего" (федерального центра) против обитателей "второго" этажа (губернаторов и президентов национальных республик). Именно эту теорию администрация президента Ельцина по мере сил пыталась реализовывать на практике. Впрочем, реальных успехов прежнему руководству удалось добиться лишь в нескольких регионах. Кроме уже упоминавшихся Тюмени и Новгородской области, можно назвать еще Ленинградскую и Ярославскую губернии. Там местное законодательство позволило сформировать действительно независимый - финансово и политически - институт самоуправления.

При Ельцине Кремль стремился оказывать муниципалитетам если не материальную, то хотя бы моральную и политическую поддержку, таким образом компенсируя мэрам нехватку политического веса в их борьбе с главами субъектов Федерации. При поддержке администрации главы государства набрал вес Союз мэров, а кроме того, был образован специальный Совет по делам местного самоуправления при президенте РФ. Однако сменился хозяин Кремля - сменилась и концепция внутренней политики. И отныне мэры скорее дождутся из Москвы указа о своей отставке, нежели поддержки в споре с губернатором. "Вступление в силу закона приведет к тому, что местное самоуправление станет ничтожным", - считает Борис Надеждин.

Справедливости ради стоит отметить, что и при Борисе Ельцине мэры и муниципалететы становились заложниками политических игр федеральной и региональной властей, а уж когда доходило дело до налогово-бюджетных дел, нуждами самоуправления немедленно жертвовали в бесконечной борьбе за дополнительные доходы федерального центра. "Я убежден, что серьезное развитие самоуправления возможно только при правильной финансово-бюджетной политике, когда нормально заработает налог на недвижимость, а подоходный налог будет платиться не по месту работы, а по месту жительства. При этом оба сбора будут если не целиком, то почти полностью оставаться в муниципальной казне, - продолжает г-н Минц. - В этом случае появится заинтересованность местных властей в привлечении жителей, инвесторов, работодателей. Появится конкуренция за налогоплательщика, и как следствие сам собой решится вопрос об упрощении регистрации для бизнесменов и сам собой начнет складываться благоприятный климат для предпринимателей".

Однако федеральное руководство, то ли основываясь на воспоминаниях советской поры, то ли руководствуясь прожектами Центра стратегических разработок, предусматривавшими предельно жесткую централизацию власти, сделало выбор не в пользу большей самостоятельности местных властей, а как раз в сторону жесткого вертикального подчинения всех и вся главе государства.

Низводя самоуправление до уровня муниципалитетов крошечных городков и сельсоветов и ставя даже их в прямую зависимость от произвола губернатора и президента, федеральная власть тем самым убирает важнейший институт гражданского общества - местное самоуправление, которое обеспечивает ответственность власти перед обществом. Институт этот, может, и сохранится на микроуровне, но будет решительно затоптан на той высоте, где эффективное решение коммунальных проблем неизбежно конвертируется в политический капитал.

Взамен выстраивается советская властная иерархия, основанная на страхе нижестоящих руководителей перед своим начальством, не допускающая никакой личной инициативы и предполагающая наличие двойного-тройного контроля, да еще и надзора за контролерами. Единственно, чего эта система не предусматривает, - учета мнения населения. Того самого избирателя и налогоплательщика.

Помнится, осенью один чиновник из команды тогда еще премьера Владимира Путина шокировал западных журналистов своим откровением: "За десять лет демократических преобразований у нас в обществе не сложились механизмы саморегуляции. Мы еще слишком далеки от гражданского общества. И задача, которую перед собой ставит Владимир Владимирович, предполагает более активное вмешательство государства в эти процессы".

Судя по всему, президент намерен подменять институты гражданского общества до тех пор, пока, как говорили советские пропагандисты, общество не созреет и не дорастет. Первой жертвой новой властной концепции пало местное самоуправление. Следующий на очереди, судя по всему, институт прямых всенародных выборов.