Источник © http://www.hse.ru/science/reports/kogu9910/1.htm ВШЭ

Оглавление:

1. Введение

2. Положение в угольной промышленности накануне реформ

3. Угольные реформы 1993-1998 годов

4. Противостояние двух подходов к реформированию отрасли

5. Роль и позиция МБРР

6. Социальное партнерство

7. Взаимоотношения центра с регионами

8. Политика Правительств Е.М.Примакова и С.В.Степашина

9. Современные задачи

Приложение 1. О совершенствовании социальной инфраструктуры угледобывающих регионов

Приложение 2. Анализ социально-экономической ситуации в шахтерских городах Тульской области

 

1. Введение

 

В угольной промышленности России занято сейчас 417 тысяч человек. От нее зависит жизнь почти такого же числа пенсионеров и бывших работников отрасли. Вместе с семьями это примерно 3 млн. человек. Состояние угледобычи сказывается на жизни населения 64 угольных городов и 76 крупных административных поселков городского типа, в экономике которых угольная промышленность играет ведущую роль. В наибольшей степени это относится к примерно 800 пришахтным поселкам, входящим в состав административных поселений, где шахты составляют (или составляли всего лишь 2-3 года назад) главный, если не единственный, стержень социально-экономической жизни. Тут уж дело касается многих миллионов людей.

 

Социально-экономические проблемы в угольном секторе советского народного хозяйства накапливались в течение нескольких десятилетий планово-распределительной экономики. К началу реформ положение в угольной отрасли и в шахтерских городах можно было назвать катастрофическим. Именно в связи с этим открытый протест населения против партийно-советской системы управления начался с шахтерских забастовок 1989 года, десятилетний юбилей которых отмечался 11 июля 1999 года.

 

На протяжении последующего десятилетия в 1989-1999 гг. шахтеры играли особую социально-политическую роль в российском обществе. После июльской стачки 1989 г. они стали ядром возрождения рабочего движения. Вместе с демократически ориентированной интеллигенцией шахтеры на рубеже 80-90-х годов решающим образом способствовали разрушению государственно-социалистической системы. Их поддержка Б.Н.Ельцина создала атмосферу, в которой оказались возможными разгром августовского путча 1991 г. и подавление мятежа в октябре 1993 г. Тяготы переходного кризиса, вызванные в значительной степени непоследовательностью и медленными темпами реформ, привели к тому, что в середине 90-х годов настроения шахтерского большинства изменились. Рыночно-демократический курс уже не вызывает у шахтеров того сочувствия, что раньше. Главным направлением их действий является ныне защита своих экономических интересов.

 

Угольные реформы в России являются ярким примером столкновения двух сил, двух направлений, двух альтернатив, между которыми в ближайшие годы будет идти борьба — номенклатурного капитализма и свободной рыночной экономики. Несмотря на эту борьбу, угольные реформы проходили в рамках более или менее продуманной и цельной официальной правительственной стратегии реструктуризации отрасли, а потому менее стихийно, нежели чем в большинстве других секторов экономики.

 

Суть этой стратегии состоит в разграничении сфер ответственности государства и бизнеса, в концентрации усилий государства на смягчении социальных тягот переходного периода, закрытии убыточных шахт, приватизации, формировании структур угольных компаний и конкурентной среды в угольной промышленности, т.е. отходе государства от непосредственного участия в управлении угольными компаниями. Направленность стратегии на создание конкурентной среды, а не на усиление монопольной государственно-капиталистической системы отраслевого управления, стала возможной только благодаря усилиям реформаторского крыла в правительствах Е.Т.Гайдара, В.С.Черномырдина, С.В.Кириенко.

 

Несмотря на трудную ситуацию во многих угольных регионах и незавершенность реструктуризации угольной отрасли, уже стали очевидными ее некоторые положительные результаты. Они появились благодаря тому, что государственные органы и общественные организации, представляющие вовлеченные в угольную реформу слои российского общества, за последние годы предпринимали сознательные и более или менее систематические, согласованные усилия, направленные на реформирование угольной промышленности и социальную защиту работников, на усиление социальной направленности преобразований без отказа от их стержневой рыночно-демократической составляющей. Важнейшую роль в проведении угольных реформ в России играло и продолжает играть сотрудничество российского Правительства со Всемирным Банком. Благодаря содействию со стороны Всемирного Банка угольная промышленность получила возможность раньше других отраслей начать реструктуризацию и провести ее более организованно.

 

Несмотря на специфику угольной отрасли — ее дотационный характер, политическую силу шахтерских профсоюзов — основные направления ее реструктуризации имеют большую степень общности. Реструктуризация угольной отрасли может рассматриваться в качестве экспериментальной модели, показывающей какой путь нужно проделать и какие трудности преодолеть в других отраслях российской экономики, чтобы добиться реального роста их эффективности.

 

2. Положение в угольной промышленности накануне реформ

 

Вплоть до 1988 года в СССР в целом и в РСФСР в частности продолжалось экстенсивное наращивание угледобычи, без перемещения ее центров на более выгодные месторождения. При этом показатели эффективности функционирования отрасли имели негативные тенденции.

 

В 1989-1991 годах объем добычи угля в РСФСР начал снижаться (с 401,5 млн. тонн до 345,3 млн. тонн в год), численность трудящихся незначительно возросла, зато вследствие затратных решений, принятых Советом Министров СССР после шахтерских забастовок 1989 года, резко возрос уровень заработной платы шахтеров — с 373 руб./мес. в 1989 году до 451 руб./мес. в 1991 году.

 

Либерализация цен в российской экономике, проведенная в начале 1992 года, не коснулась цен на уголь, которые продолжали регулироваться государством 1. Решение об их освобождении было принято только через 1,5 года — в июле 1993 года. В течение этого периода резко возросли расходы на добычу и транспортировку угля вследствие роста цен на материально-технические ресурсы и железнодорожные тарифы. В отрасли действовали оптовые цены на уголь, по которым платили покупатели, и расчетные цены, которые устанавливались угольным предприятиям на уровне издержек с учетом нормы рентабельности и оплачивались из средств потребителей в размере оптовой цены и из бюджетных дотаций. К концу первого полугодия 1993 года, то есть накануне введения свободных цен на уголь, в среднем по отрасли за счет средств потребителей покрывалось около 23%, а за счет бюджетных дотаций около 77% от расходов на его добычу.

 

Надежды угольщиков на рост доходов в результате освобождения цен на уголь не оправдались. Реальная выручка в текущих ценах во втором полугодии 1993 года в размере 5800 рублей за тонну угля оказалась даже несколько ниже, чем в первом полугодии, когда цены на уголь еще регулировались, — около 6000 рублей за тонну. Падение спроса в электроэнергетике и металлургии России и стран СНГ сдержало возможности угледобывающих предприятий по повышению цен на уголь.

 

Доходы от сбыта угля в 1993 году в текущих ценах составили 1507 млрд. рублей, расходы — 2365 млрд. рублей, убытки составили 858 млрд. рублей. Переход на свободные цены на уголь привел к увеличению задолженности потребителей с 97,5 млрд. рублей на 1 июля 1993 года до 700 млрд. рублей уже в декабре 1993 года, что превысило двухмесячный объем поставок угля, а рост железнодорожных тарифов привел к увеличению задолженности отрасли железным дорогам с 94,5 млрд. >рублей до 316,5 млрд. рублей. Неудовлетворительное финансовое состояние организаций угольной промышленности, не имевшее особого значения при государственных ценах, но приобретшее первостепенную важность в рыночных условиях, определялось как факторами, которые накапливались в течение десятилетий и имели глубинный характер, так и факторами, которые возникли с распадом Советского Союза и началом рыночных реформ в России.

 

Многие угольные шахты и разрезы, заложенные 40-50 лет назад, отрабатывали запасы угля, которые по общепризнанным в мировой практике нормам являлись некондиционными по таким параметрам, как глубина залегания, мощность и гипсометрия пластов, опасность по внезапным выбросам и горным ударам, газовыделению, содержанию серы и золы.

 

Более половины действующих шахт имели возраст, превышающий 40 лет и длительное время не реконструировались. В результате шахтный и карьерный фонд был изношен, используемое оборудование, в основном, не соответствовало мировому уровню.

 

Только 35% добываемого угля подвергалось обогащению. Традиционно сложившиеся схемы использования угля путем его сжигания в промышленных топках являлись экологически неблагополучными.

 

До 1991 года развитие угольной отрасли происходило в условиях чрезвычайно низких транспортных тарифов, действовавших в плановой экономике. Резкое повышение железнодорожных тарифов в 1992 и 1993 годах привело к коренному изменению условий рыночной конкуренции между угольными бассейнами и угледобывающими компаниями.

 

Из-за значительной удаленности от большинства рынков сбыта в наиболее трудной ситуации оказался Кузнецкий угольный бассейн.

 

В более благоприятной транспортной ситуации оказались Донецкий и Подмосковный угольные бассейны.

 

В результате решений, принятых под давлением забастовочного движения 1989 года, продолжительность отпусков российских шахтеров в 2-2,5 раза превысила сроки, действующие в основных угледобывающих странах, а ежемесячное количество выходов рабочего на российских шахтах в среднем на 20% меньше, чем у шахтеров других стран. Отмена действующего порядка регулирования оплаты труда после перехода шахт к самостоятельности позволила начислять заработную плату без учета финансовых результатов предприятия. Отмена дисциплинарного устава в сочетании с хроническими задержками по выплате заработной платы привела к резкому падению дисциплины, росту травматизма и аварийности.

 

3. Угольные реформы 1993-1998 годов

 

Угольные реформы в виде попыток придать процессу приспособления отрасли к рынку организованный характер реально начали проводиться с 1993 года под руководством созданных тогда государственного предприятия “Росуголь” и Межведомственной комиссии по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов. Одновременно началась разработка государственной политики реструктуризации отрасли. Почти 1.5 года дискуссий завершились утверждением председателем МВК А.Б.Чубайсом 14 июля 1995 года “Основных направлений реструктуризации угольной промышленности России”.

 

Принятая Правительством стратегия реструктуризации отрасли и итоги угольных реформ являются непосредственным результатом деятельности реформаторского ядра в Правительстве и прежде всего руководителей МВК. За этот период Председателями МВК были Е.Т.Гайдар, А.Б.Чубайс, А.Н.Шохин, В.О.Потанин, В.В.Каданников, Б.Е.Немцов, первым заместителем Председателя МВК с момента ее создания и до августа 1998 года был Я.М.Уринсон.

 

В соответствии с “Основными направлениями...” реструктуризация отрасли преследовала несколько целей. Во-первых — создать конкурентный угольный рынок, на котором действуют в основном частные угольные компании, способные обеспечивать свое самофинансирование в длительной перспективе. Во — вторых — снять дотационную нагрузку с федерального бюджета, которая составляла в 1993 году 1,4 % ВВП или более 5% всех расходов бюджета. Далее нести такое бремя расходов федеральному бюджету было не под силу. Структура выделяемых дотаций была такова, что более 80% шло на поддержку убыточного производства и капитальные вложения. Около 17% выделялось на содержание социальной сферы шахтерских городов и поселков. Таким образом, не создавались даже предпосылки для снижения уровня дотаций в перспективе.

 

Реструктуризация угольной отрасли — это единственный путь для достижения социальной стабильности в угольных регионах, их гармоничного социально-экономического развития. В долгосрочном плане она выгодна шахтерам, жителям угольных регионов, обществу в целом. Однако ее проведение сопряжено с необходимостью принятия жестких мер, вызывающих отрицательные социальные последствия. Это — закрытие убыточных шахт, сокращение численности занятых в отрасли трудящихся, передача социальных обязательств от угольных компаний различным правопреемникам. Принципиально важным является то обстоятельство, что негативные социальные последствия имеют краткосрочный характер, наступают сегодня, вызывают социальную напряженность, забастовки и другие формы протеста трудящихся, а положительный эффект наступает позднее. Поэтому важнейшей задачей государства при проведении угольной реформы является компенсация негативных социальных последствий. Для этого нужны законодательные, организационные меры и концентрация финансовых ресурсов.

 

Опишем ядро идей, лежащих в основе реструктуризации.

 

Важнейшей целю реструктуризации является создание конкурентной среды частных рентабельных угольных компаний, способных к саморазвитию в долгосрочном плане. В этой связи приватизация угольных компаний — стержневой процесс, составляющий содержание реструктуризации. В этом смысле некорректно говорить о том, чтобы сначала реструктурировать угольные компании, а потом их приватизировать. Приватизация не является неким политическим постулатом. Она нужна для вовлечения стратегических инвесторов в управление и привлечения инвестиций в развитие угольных компаний.

 

Прогнозируемый в перспективе рост спроса на уголь должен быть обеспечен не усилиями Правительства и выделением бюджетных инвестиций в угольную промышленность, а угольными компаниями преимущественно за счет негосударственных инвестиций. Чтобы приучить угольные компании к цивилизованному инвестиционному процессу, стимулировать их к привлечению негосударственных инвестиций, вместо выделения безвозвратных бюджетных инвестиций и предоставления государственных гарантий должен быть введен механизм выделения бюджетных инвестиций по конкурсу на возвратной основе и на условиях софинансирования с частными инвестициями. Государственные гарантии, как основа для получения иностранных инвестиций, должны быть замещены созданием с помощью государства нормативно-правовой среды для привлечения иностранных инвестиций на основе проектного финансирования под банковские гарантии и гарантии поставок продукции продукции на внутренний и внешний рынки.

 

Формирование угольных компаний должно осуществляться из “здорового ядра” прежних производственных объединений. При этом структурные подразделения, осуществляющие непрофильные виды деятельности, объекты социальной сферы, убыточные шахты должны быть отделены, высвобождена лишняя численность трудящихся. Социальные обязательства, которые угледобывающие предприятия традиционно осуществляли в плановой экономике и которые продолжают находиться в сфере их ответственности, но не обеспечены источниками финансирования, должны быть переданы правопреемникам. Введение изменений по каждому из таких социальных обязательств требует тщательного индивидуального подхода, изменения законодательной базы, введения альтернативных механизмов, переговоров с профсоюзами и разъяснительной работы. Например, обязательства компаний по выплате компенсаций инвалидам производства передаются Фонду социального страхования на основании принятия специального закона.

 

Закрытие шахт — вспомогательный процесс для достижения рентабельности компаний, а не самоцель. Закрытие шахт финансируется из бюджета только в процессе реструктуризации, а после приватизации угольных компаний закрытие должно производиться за счет средств самих компаний.

 

Социальная защита высвобождаемых трудящихся складывается из мер, нацеленных персонально на каждого трудящегося (выплаты при увольнении) и мер, направленных на оздоровление экономики, рынков труда в шахтерских регионах, где происходит высвобождение трудящихся.

 

Финансирование персонально ориентированных мер социальной защиты — выплату выходного пособия, задолженности по заработной плате, других платежей, предусмотренных законодательством, — на ликвидируемых шахтах возложено на государство, а на действующих угольных компаниях государство софинансирует эти меры совместно с компанией.

 

До 1996 года бюджетные средства на содействие занятости высвобождаемых трудящихся и создание новых рабочих мест выделялись угольным компаниям на диверсификацию производства. Эти средства, направляясь вместе с дотациями основного производства угольной компании, расходовались непрозрачно. Исходя из того, что задача дотационной угольной компании — стараться стать прибыльной на угольном бизнесе и платить зарплату рабочим, а не заниматься за счет бюджетных средств социальной защитой высвобождаемых, получатели этих средств были изменены — средства на содействие занятости стали направляться в адрес местных органов власти на программы местного развития шахтерских городов, нацеленные на смягчение ситуации на локальных рынках труда. Эти программы включают меры по предувольнительным консультациям высвобождаемых шахтеров, переобучению, общественным работам, созданию рабочих мест и инфраструктуры малого бизнеса.

 

В условиях свободных цен на уголь очевидна бессмысленность и вредность прежней идеологии дотирования — компенсировать разницу между ценой и себестоимостью для убыточных шахт. Вместе с дотациями шахта получала необоснованные преимущества на рынке и вытесняла более эффективных и поэтому бездотационных конкурентов. Получение дотаций моментально превратилось для шахт в отдельный бизнес.

 

Была предложена следующая альтернативная идея. Одномоментно прекратить бессмысленное дотирование убыточных шахт нельзя — это остановит их деятельность и будет слишком сильной шоковой нагрузкой для шахтеров, которые останутся без работы. Поэтому средства господдержки разделяются на три категории — традиционные дотации, средства на финансирование реструктуризации, инвестиции. Объявляется, что за 3-5 лет -до 2000 года — дотации будут сведены к нулю, равномерно уменьшаясь из года в год от сложившейся базы для каждой шахты. Таким образом, бессмысленные ежегодные обоснования убыточности шахт и расчета на этой основе размера дотаций заменены простым алгоритмом. Средства на финансирование реструктуризации выделяются с целью помочь предприятиям приспособиться к работе без дотаций, социально защитить и трудоустроить высвобождаемых людей, закрыть убыточные шахты. Объем этих средств, наоборот, определяется на основе детальных обоснований, проектов ликвидации шахт, учета каждого человека. Выделение средств на финансирование реструктуризации предположительно должно закончиться на 2-3 года позже прекращения дотаций. Основная идея реформирования бюджетных инвестиций- переход от массированных бесплатных и безвозвратных инвестиций к их выделению по конкурсу на условиях софинансирования и возвратности. При этом объем бюджетных инвестиций- это величина, определяемая из политических соображений.

 

Нужно было кардинально улучшить и сам механизм предоставления и использования средств господдержки - внедрить договора с получателями, публичные графики финансирования, четко определить перечень получателей и обеспечить гарантированное доведение до них выделяемых средств.

 

Объединяющей базовой идеей реструктуризации угольной отрасли стала концепция социального партнерства, нацеленная на учет при проведении реформ интересов социальных групп, вовлеченных в процесс реструктуризации, на их активное вовлечение в принятие решений на всех уровнях, на укрепление институтов, представляющих интересы этих групп, и создание механизмов их взаимодействия.

 

После забастовок 1989-1991 годов шахты, разрезы, вспомогательные предприятия были акционированы, получили самостоятельный юридический статус и стали субъектами угольного рынка. Прежние производственные объединения как правило были преобразованы в “мягкие” холдинги, не имеющие эффективных рычагов влияния на шахты. Именно в результате появления большого количества мелких субъектов угольного рынка, юридически находящихся в собственности государства, а фактически контролируемых директорами, этот рынок наполнили многочисленные недобросовестные посредники, произошла криминализация отрасли.

 

К 1996 году стало ясно, что шахты и разрезы должны быть производственными звеньями сильных субъектов рынка — конкурентоспособных угольных компаний, созданных на базе прежних производственных объединений. Проведена большая работа по формированию таких компаний. Если в 1993 году вся добыча угля обеспечивалась 262 самостоятельными шахтами, то в 1998 году 74% угля добывалось 30 региональными угольными компаниями.

 

Задан и реализуется курс на приватизацию угольных компаний, как важнейшее условие обеспечения их эффективности.

 

Сформирован сильный частный сектор. Частные угольные компании добывают уже почти 30% процентов российского угля в отличие от 5,5% в 1993 году. Угольная промышленность подошла к такому состоянию, когда формирование структур угольных компаний с отделением от них неэффективных компонентов в основном завершено и ряд из них готовы к привлечению частных инвестиций.

 

При формировании конкурентоспособных угольных компаний в их состав не включались особо убыточные и неперспективные шахты, закрытие которых государство взяло на себя. В 1994-1998 годах прекратили работы по добыче угля 134 предприятия с суммарной производственной мощностью 42,2 млн.тонн угля в год и потерей годовой добычи в связи с их ликвидацией 15,0 млн.тонн.

 

В 1995-1996 годах практически закончена передача жилого фонда с баланса угольных предприятий в ведение местных органов, тем самым угольные предприятия освобождены от несвойственных им функций и расходов. Если в 1997 и в начале 1998 года имел место кризис, связанный с реорганизацией механизма финансирования переданной соцсферы, то сейчас отмечается улучшение качества муниципальных услуг в шахтерских городах. В то же время в отдельных регионах сосредоточения закрываемых шахт социальная сфера находится в кризисном состоянии (примеры приведены в Приложении 1).

 

В рамках реструктуризации угольной отрасли в связи со сносом ветхого жилья, а также сокращением добычи в районах Крайнего Севера, переселено свыше 11 тысяч семей, для которых построено 560,9 тыс. квадратных метров жилья.

 

Следует отметить, что угольная промышленность России, проведя первый этап реформ, в основном сохранила свой производственный потенциал, который недоиспользовался из-за ограниченного спроса. Производственные мощности угледобывающих предприятий на конец 1998 года составляли примерно 320 млн.тонн при объеме добычи угля в 1998 году — 228 млн.тонн.

 

1998 год - первый год, когда начала работать новая система бюджетного финансирования угольной отрасли. Сейчас нет ни одного рубля, который поступал бы получателям - угольным компаниям, закрываемым шахтам, администрациям шахтерских городов — без предварительного утверждения графиков финансирования, без договоров, которые заключает Минтопэнерго с получателями под их конкретные обязательства. Бюджетные средства по каналам казначейства гарантированно доводятся до получателей. Средства на социальную защиту доводятся до конкретных высвобождаемых трудящихся. Этого механизма не было еще в 1997 году, когда работал “Росуголь”: тогда система бюджетного финансирования была, по заключению международных аудиторов, неаудитопригодной. Иначе говоря, бюджетные деньги распределялись “Росуглем” без достаточных обоснований, непрозрачно. Аудит, проведенный в 1998 году подтвердил аудитопригодность системы, а это принципиально новое качество государственного управления.

 

Одним из важных направлений реструктуризации и новым механизмом для обоснования, выделения и использования средств федерального бюджета являются программы местного развития шахтерских городов и поселков, нацеленные на смягчение ситуации на локальных рынках труда. Эти программы включают меры по предувольнительным консультациям высвобождаемых шахтеров, переобучению, общественным работам, созданию рабочих мест и инфраструктуры малого бизнеса и формируются администрациями шахтерских городов и поселков.

 

Создана и функционирует институциональная среда, в которой распределяются и контролируются бюджетные средства, вырабатываются решения и рекомендации по корректировке направлений реструктуризации с учетом местных особенностей. Бюджетные деньги, которые предназначены администрациям шахтерских городов, в принципе не выделяются, пока местные наблюдательные советы не обсудят и не утвердят каждый проект, направленный на смягчение ситуации на местном рынке труда и занятость высвобождаемых шахтеров, пока эти проекты не будут одобрены региональной Межведомственной комиссией по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов (такие комиссии созданы во всех основных угледобывающих регионах на уровне субъектов Российской Федерации). Демократические процедуры встроены в систему управления бюджетными средствами.

 

В основных угольных регионах фонд “Реформуголь” 2 проводит мониторинг социальных последствий реструктуризации, который стал постоянно действующим инструментом обратной связи, основой для корректировки хода реструктуризации в зависимости от изменений в социальной обстановке угольных регионов.

 

В 1998 году в реформированных сегментах угольной отрасли наметились отчетливые тенденции к улучшению.

 

Начиная с 1993 года размер средств государственной поддержки угольной отрасли уменьшен более чем в 4 раза и составил в 1998 году 5,2 млрд. рублей (около 0,2% ВВП или 1% расходов федерального бюджета).

 

Доля бюджетных средств в суммарных финансовых ресурсах организаций отрасли сократилась с 70% в 1993 году до 12,8% в 1998 году.

 

Устойчиво, начиная с 1995 года, росла среднемесячная производительность труда рабочих по добыче угля, за период до 1998 года она возросла почти на 30%. Увеличилась на 16 % выработка товарной продукции на одного работающего.

 

Удельный вес добычи угля наиболее эффективным открытым способом вырос до 64,5%.

 

В 1998 году угольные реформы в Кемеровской области шли особенно активно. Процесс формирования структур угольных компаний происходил на фоне резкого снижения дотаций на поддержание убыточного угольного производства, кризиса финансового состояния отдельных шахт (шахта “Капитальная”, г.Осинники, шахта им.Калинина, г.Прокопьевск, шахта “Западная”,г.Белово) и роста задолженности по заработной плате на этих шахтах до 10-12 месяцев. В сочетании с недостаточным финансированием социальной защиты и обеспечения занятости высвобождаемых шахтеров это привело к росту социальной напряженности, перешедшей в “рельсовую войну” мая-июля 1998 года. Принятые затем решения о ликвидации этих шахт и включение наработанного в угольной промышленности инструментария социальной защиты для работников ликвидируемых шахт позволили нормализовать ситуацию. По итогам года добыча угля в Кузбассе увеличилась на 4,5 млн.тонн или на 4,2%. 43 угольных предприятия Кузбасса из 99 завершили 1998 год с приростом производства. Производительность труда в угольной промышленности Кузбасса возросла на 16%, себестоимость тонны угля снизилась на 10%.

 

На этом фоне ярким примером может служить улучшение технико-экономических показателей в приватизированной угольной компании ОАО “Южный Кузбасс”. После полной приватизации компании, завершившейся в 1998 году, объем добычи угля увеличился с 8,99 млн.тонн до 9,1 млн.тонн. Но характерно, что резко улучшилось качество реализуемых углей. Объем переработки угля вырос со 2,28 млн.тонн в 1997 году до 2,49 млн.тонн в 1998 году. Снизилась себестоимость добычи угля (со 109,5 руб/тонн. в 1997 году до 104,6 руб/тонн. в 1998 году), численность промышленно-производственного персонала (7601 чел в 1993 году, 6236 чел в 1997 году, 6150 чел. в 1998 году) , увеличились производительность труда со 141,8 т/мес. в 1997 году до 148,3 т/мес. в 1998 году) и размер заработной платы (с 1974 руб. в месяц в 1997 году до 2079 руб. в месяц в 1998 году).

 

В регионах, где отсутствует перспектива развития добычи угля и большинство шахт уже закрыто или находится в стадии закрытия, реструктуризация угольной отрасли отягощается нерешенными социальными проблемами и одновременно характеризуется серьезными структурными сдвигам, ростками позитивных результатов. Описание ситуации в Тульской области и городе Кизел Пермской области дано в Приложении 2.

 

Факторы, связанные с нормализацией социально-экономического положения в отрасли, наметившиеся в конце 1998 года, продолжают действовать в 1999 году. На начало 1999 года имеются серьезные положительные результаты реформирования угольной промышленности.

 

Объем добычи угля за пять месяцев 1999 года составил 99.08 млн. тонн и увеличился на 1.56 млн.тонн или на 1.6% по сравнению с добычей за соответствующий период прошлого года.

 

Из числа нерешенных проблем наиболее острой и беспокоящей все общество является периодическое обострение социальной напряженности в угольных регионах, нередко достигающее крайних форм.

 

Основной непосредственной причиной протестных выступлений шахтеров являются длительные задержки выплаты заработной платы.

 

Если в целом по народному хозяйству недоплачивается рабочим и служащим около 5% зарплаты, то шахтерам задерживают около 20% начисленной зарплаты. Задолженность по заработной плате в угольной отрасли возрастает (1997 год - 2520 млн.рублей, 1998 год -3609 млн.рублей) и составляет в среднем по отрасли 5.5 месяцев. По отдельным угольным компаниям этот показатель достиг 10-11 месяцев.

 

Задержки выплаты заработной платы вызваны в основном следующими обстоятельствами: неэффективностью многих угледобывающих предприятий, неплатежами потребителей, в том числе бюджетных потребителей; низкой долей “живых” денег в расчетах за уголь; фактами расхищения бюджетных средств и средств от реализации угля из-за деятельности отдельных руководителей угледобывающих предприятий, а также недобросовестных посредников; прежними долгами компании “Росуголь” перед угольными и шахтостроительными предприятиями; практикой начисления заработной платы, необеспеченной источниками финансирования.

 

Несмотря на то, что основная доля ответственности за допущенную задолженность по заработной плате лежит на работодателе, часть задолженности по заработной плате шахтерам (около 40%) возникла по вине государства, а точнее — потребителей угля и электроэнергии, финансируемых из бюджета.

 

Не обеспечен переход на рентабельную работу большинства угольных компаний. Кредиторская задолженность в среднем по отрасли по состоянию на 1.06.99 г. достигла 60 млрд. рублей и превысила дебиторскую в 2.5 раза. В общей сумме кредиторской задолженности 38 млрд. рублей или 63% составляет задолженность по платежам в бюджет и внебюджетные фонды, причем более ее половины — это штрафы и пени.

 

Причинами социальной напряженности в шахтерских городах также являются крайне недостаточные темпы обеспечения занятости высвобождаемых шахтеров и не до конца урегулированные проблемы с финансированием социальной сферы, переданной органам местного самоуправления.

 

Чрезвычайно важен социально-психологический аспект, связанный с большим разрывом между ожиданиями шахтеров по получению денежных средств в соответствии с действующими нормативными документами и имеющимися финансовыми ресурсами предприятий и государства.

___________________________________________

 

2 Фонд "Реформуголь" создан в 1996 году в форме некоммерческой организации, учрежденной Мингосимуществом России, Росуглепрофсоюзом, независимым профсоюзом горняков России, Ассоциацией шахтерских городов для содействия реструктуризации угольной промышленности России. Фонд осуществляет управление средствами займа МБРР на техническое содействие реструктуризации угольной промышленности.

 

4. Противостояние двух подходов к реформированию отрасли

 

С 1993 года, т.е. с начала реструктуризации угольной промышленности, шла борьба между двумя различными по идеологии направлениями.

 

Первое направление продвигалось командой, ядро которой составляли руководители компании “Росуголь”, созданной в начале 1993 года на базе Минуглепрома СССР вместо просуществовавшей немногим более года корпорации “Уголь России”.

 

Роль “Росугля” в угольных реформах очень неоднозначна. На начальном этапе реструктуризации “Росуголь” сыграл серьезную положительную роль, взяв на себя ответственность за реальное управление реформированием отрасли, за развертывание широкого фронта работ по ликвидации особо убыточных шахт. Однако директивность принятия решений по ликвидации шахт без попыток достижения согласия коллективов и без проведения соответствующей разъяснительной работы, нарушение прав высвобождаемых трудящихся на социальную защиту вызывало справедливое возмущение населения шахтерских городов. Пропагандировалась и активно реализовывалась на практике инвестиционная политика строительства новых шахт за счет бюджетных средств, выделяемых на безвозвратной основе. Специалисты “Росугля” активно участвовали в разработке политики реструктуризации отрасли, содействовали подготовке на начальной стадии угольного займа МБРР. Однако постепенно стало очевидным, что преобладающей чертой деятельности “Росугля” и основной целью команды его руководителей было упрочение монополии “Росугля” в угольном секторе, использование государственных рычагов управления для обеспечения конкурентных преимуществ в собственной разносторонней коммерческой деятельности и увеличение объема государственных ресурсов, которыми эта команда могла бы по возможности бесконтрольно управлять в своих интересах 3.

 

Второе направление развивалось немногочисленной командой специалистов Минэкономики, полагавшей, что реструктуризация угольной промышленности должна проводиться в первую очередь исходя из интересов общества в целом, в рамках институтов социального партнерства участников реструктуризации. Во главу угла ставились создание конкурентной среды и приватизация угольных компаний, нацеленность на полный отказ от угольных дотаций в конкретные сжатые сроки, достижение прозрачности использования выделяемых бюджетных средств, перенос приоритетов их использования с инвестиций на социальную защиту, переход к выделению бюджетных инвестиций исключительно на условиях софинансирования на конкурсной и возвратной основе. Принципиальным обстоятельством являлось отсутствие у этой команды коммерческой деятельности в отрасли.

 

Здесь мы имеем классический пример противостояния номенклатурного капитализма (попыток бывшей номенклатуры монополизировать угольный сектор и капитализировать имевшиеся номенклатурные преимущества) и свободной рыночной экономики, стремящейся к развитию конкуренции и устранению вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов.

 

В основном борьба концентрировалась вокруг следующих вопросов:

 

(1) должно ли общество дотировать угольную промышленность на протяжении неопределенно длительного периода времени, или же убыточные и неперспективные шахты должны быть ликвидированы и притом за достаточно короткий промежуток времени, а оставшиеся — функционировать без бюджетной поддержки;

 

(2) должны ли предприятия отрасли находиться в жесткой зависимости от центра (скажем, в составе государственного холдинга), или отрасль должна состоять из конкурирующих частных угольных компаний;

 

(3) должно ли государство предоставлять инвестиции угольщикам на безвозвратной основе без четко установленных правил, без должной оценки эффективности проектов, на основе решений руководителей отрасли, или же отрасль должна развиваться на основе частных инвестиций;

 

(4) должны ли функции государственного регулирования быть совмещены с коммерческой деятельностью, или же функции государства и угольного бизнеса должны быть жестко разделены.

 

Естественно, команда отраслевиков далеко не всегда декларировала свою позицию в том явном виде, как это сформулировано выше, но фактические действия не оставляли сомнений в ее истинной позиции и целях.

 

Обе команды признавали необходимость сильной социальной политики по отношению к высвобождаемым шахтерам. Однако команда Минэкономики сделала ставку на развитие местного самоуправления шахтерских городов, механизмов регионального развития, а также на углубление адресного, индивидуального характера мер по социальной защите, обеспечивающего прозрачность и целевое использование бюджетных средств. Отраслевики боролись за сохранение функций социальной защиты у руководителей угольных компаний, а по сути за канализацию бюджетных средств, направляемых на социальную защиту и создание рабочих мест для высвобождаемых трудящихся, через угольные компании. Это делало бюджетные средства труднодоступными для контроля и создавало почву для злоупотреблений.

 

Активное оппонирование “Росуглем” предложений Минэкономики по всем направлениям угольных реформ приносило известную пользу, так как заставляло глубоко аргументировать и тщательно прорабатывать предлагаемые решения. Однако под воздействием этой борьбы Правительством на протяжении всего периода реструктуризации принимались непоследовательные, противоречащие друг другу решения. Например, в июне 1996 года почти одновременно были подписаны документы первого угольного займа МБРР, предусматривающие меры по демонополизации отраслевого управления, и постановление Правительства № 651, усиливающее командно-распределительные функции компании “Росуголь”.

 

Наряду с анализом содержательных аргументов профсоюзно-отраслевое угольное лобби использовало инструменты политического давления, в частности постоянно обвиняло реформаторов в развале угольной промышленности в интересах иностранного капитала.

 

С огромным трудом удалось направить реформу в угольной промышленности на развитие среды конкурирующих между собой угольных компаний, а не на создание на базе компании “Росуголь” непрозрачной монопольной структуры, совмещающей функции госуправления с коммерческой деятельностью. Такая опасность реально существовала, и она была преодолена в 1997 году путем ликвидации компании “Росуголь”. Реальные функции отраслевого управления были переданы от “Росугля” в Минтопэнерго. Одновременно с этим в Минтопэнерго были переданы из Минэкономики функции по координации угольных займов МБРР и обеспечения деятельности МВК.

 

Ликвидация “Росугля”, ставшая принципиальным достижением политики реструктуризации отрасли, явилась кратковременной победой интересов общества над интересами угольного лобби.

 

Функции штаба по реформированию отрасли были возложены на Минтопэнерго с одновременным сосредоточением в нем представителей двух команд. Предполагалось, что это повысит качество отраслевого управления и эффективность реструктуризации.

 

После ликвидации компании “Росуголь” его бывшие руководители, обладая мощными финансовыми ресурсами и связями в различных эшелонах власти, начали вести планомерную работу по возврату утерянных позиций. Они не могли просто так смириться, что бюджетный финансовый поток угольных дотаций ушел из под их контроля.

 

В апреле 1998 года, т.е. 4 месяца спустя после ликвидации компании “Росуголь”, во время “рельсовой войны” была “вброшена” идея создания Углекомитета, как альтернативы якобы неэффективной действующей системе управления (хотя к тому времени новая система только завершала первоначальный этап формирования).

 

Сейчас, когда Углекомитет создан и его руководителями назначены люди из ликвидированного “Росугля”, стало совершенно очевидно, что это может привести к воссозданию централизованной системы государственного вмешательства в финансово-хозяйственную деятельность угольных компаний. Это стало возможным вследствие ухода реформаторов из Правительства и установления влияния в Правительстве Е.М.Примакова прежней угольной номенклатуры. В сочетании с безудержным стремлением отдельных губернаторов угольных регионов командовать угольными компаниями, влиять на кадровые решения, формировать под давлением сверху различные корпорации регионального масштаба, загоняя туда угольные компании (примером может служить попытка создать горно-металлургическую компанию в Кузбассе с участием угольных, в том числе приватизированных, компаний), это может остановить реформирование отрасли.

 

Очевидно также, что передача функций по реформированию угольной отрасли из Минэкономики в Минтопэнерго во многом повлияла на замедление угольных реформ. Подтвердилось общее правило о том, что эффективное реформирование отрасли возможно только при координации извне, из межотраслевого органа.

 

 

 

 

3 При "Росугле" было создано больше десятка частных коммерческих фирм, работавших по различным бизнес-направлениям, близким к деятельности соответствующих подразделений "Росугля". Руководители структурных подразделений "Росугля" являлись по совместительству директорами этих фирм. Во многом благодаря совмещению государственных функций и коммерческой деятельности многим из этих фирм удалось стать крупными бизнес-структурами (например, ЗАО "Росуглесбыт" - крупнейший стрейдер на российском угольном рынке, страховая компания "Геополис" - в 1996 году занимала место после "Росгорстраха", и т.д.). Заявки на средства господдержки, которые готовил "Росуголь", а Минтопэнерго представлял на очередной бюджетный год, как правило больше чем в два раза превышали размер средств, предусматриваемых после этого в бюджете. В то же время "Росуголь" сопротивлялся детализации направлений использования бюджетных средств и углублению регламентации механизма их использования. Достаточно сказать, что в течение 3 лет работы "Росугля" распределение многомиллиардных угольных бюджетных средств регламентировалось Постановлением № 727, умещавшемся на 1,5 страницы. Постановление № 1523, которым введен новый механизм управления угольными дотациями и отменено Постановление № 727, удалось принять только на четвертый год существования "Росугля" (за год до его ликвидации).

 

5. Роль и позиция МБРР

 

Политика Правительства по реформированию угольной промышленности нашла поддержку у различных международных организаций.

 

Прежде всего это Всемирный Банк (МБРР), бюджетозамещающие угольные займы которого оказали решающее воздействие на проведение реформ в отрасли.

 

В 1996 году в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и МБРР о Займе на структурную перестройку угольной отрасли (1-й угольный займ) в федеральный бюджет поступило 500 млн. долларов США.

 

В 1997 году было заключено Соглашение между Российской Федерацией и МБРР на предоставление 2-го угольного займа в объеме 800 млн. долларов США. Выделение средств займа должно было осуществляться тремя траншами: первым (400 млн. долларов США), “социальным” (200 млн. долларов США) и “приватизационным” (200 млн. долларов США).

 

Кроме того, Эксимбанк Японии принял решение о предоставлении Российской Федерации 1,6 млрд. долларов США на оказание содействия структурным преобразованиям в экономике России, предоставив эти средства в управление МБРР. Выделение из этих средств 800 млн. долларов США увязывалось МБРР с выполнением российской стороной условий 2-го угольного займа.

 

В 1997 году в федеральный бюджет поступили средства первого транша 2-го угольного займа МБРР (400 млн. долларов США), а в начале 1998 года — связанные с этим траншем 400 млн. долларов от Эксимбанка Японии.

 

В 1998 году оставшиеся средства 2-го угольного займа и связанные с ним средства Эксимбанка Японии не были получены из-за того, что российской стороной не выполнены условия “социального” и “приватизационного” займов.

 

С самого начала своего участия в реструктуризации угольной отрасли позиция Всемирного Банка состояла в необходимости перевода отрасли на рыночный путь развития, снятия с бюджета нагрузки по дотированию убыточного угольного производства. Приоритетным для Банка является обеспечение социальной защиты работников, высвобождаемых в ходе реструктуризации. Большое внимание Банк также всегда уделял вопросам обеспечения прозрачности и эффективности механизма управления средствами господдержки.

 

Без поддержки Банка было бы чрезвычайно трудным, а может быть и невозможным преодоление монополизма в угольной отрасли, создание прозрачного механизма распределения и доведения до получателей бюджетных средств. Во многом благодаря сотрудничеству со Всемирным Банком был разработан и внедрен в шахтерских городах механизм программ местного развития и содействия занятости населения.

 

Предоставив первый и второй угольные займы, Всемирный Банк поддержал курс реформ в отрасли, позволяющий решить проблему в общественных, а не узкокорпоративных интересах, курс, апробированный мировым опытом.

 

В ситуации замедления реформ и создания Углекомитета, сложившейся к концу 1998 года, Банк оказался перед трудным выбором.

 

Первая альтернатива состояла в том, чтобы прекратить финансовую поддержку реформ в угольной отрасли России, аннулировав еще не выделенные два транша второго угольного займа по 200 млн. долларов США каждый. Такой выбор был более чем реален. Большая часть условий второго угольного займа не была выполнена. Так как к руководству угольной отраслью пришли представители направления, цели и идеология которого объективно расходилась с целями угольного займа, то стали минимальными шансы на то, что эти условия будут выполнены в дальнейшем. Участились некорректные заявления ряда российских руководителей Правительства Е.М.Примакова о том, что “Банк никуда не денется и даст деньги”. Прекратив финансовую поддержку, Банк “терял лицо”, так как оказались бы напрасными его усилия по реформированию угольной промышленности России на протяжении последних шести лет, была бы неминуема ревизия всех тех прогрессивных преобразований в реформировании отрасли, которые удалось достичь за прошедшие годы.

 

Вторая альтернатива состояла в том, чтобы, невзирая на отмеченные выше обстоятельства, продолжить поддержку реформ в угольной промышленности, добиваться реализации экономически и социально оправданной стратегии ее реструктуризации. В этой непростой ситуации Банк взял на себя риск и занял прагматичную позицию.

 

Банк пошел на корректировку условий второго угольного займа, сохранив их принципиальную направленность на продолжение реформ в отрасли. Для того, чтобы стимулировать Правительство продолжить угольные реформы, Банк продлил на год действие займа (с июля 1999 г. до июля 2000 г.). Новое соглашение о корректировке условий займа, подписанное в феврале 1999 года, ужесточает эти условия, предусматривая расширение объемов реформирования как в направлении закрытия шахт, приоритетного финансирования соцзащиты, так и в направлении приватизации. Банк отметил, что создание Углекомитета создает угрозу для целей реформ, опасность воссоздания централизованной системы государственного вмешательства в деятельность угольных компаний, и зарезервировал свою позицию по отношению к Углекомитету. Банк усилил контроль за ходом реализации займа и реформированием отрасли, разбив каждый из двух траншей на более мелкие порции и сократив периоды отчетности о выполнении условий. Социальный транш разбит на четыре транша по 50 млн.долларов, приватизационный транш разбит на два транша по 100 млн.долларов.

 

Утверждение Всемирным Банком указанного выше Соглашения первоначально предполагалось в марте 1999 года. Решение об утверждении Соглашения принято в июле 1999 года, после чего были выделены первые 50 млн.долларов социального транша.

 

6. Социальное партнерство

 

Важнейшим условием проведения и одновременно достижением реструктуризации угольной отрасли является создание институциональной системы социального партнерства. Государство, будучи заинтересованным в эффективной защите интересов различных социальных групп, проводит политику на укрепление и поддержку социальных партнеров.

 

Сначала в 1993 году была создана Межведомственная комиссия по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов (МВК). Затем под нее был подведен фундамент в виде региональных межведомственных комиссий, созданных в Кузбассе, Ростовской области и других угледобывающих регионах, и наблюдательных советов, созданных в шестидесяти шахтерских городах. В эти комиссии и советы входят профсоюзы на соответствующем уровне, администрации шахтерских городов, руководители угольных компаний, и влиятельные общественные деятели.

 

Трудящихся угольных предприятий представляют профсоюзы; жителей шахтерских городов -Ассоциация шахтерских городов, объединяющая большинство глав администраций шахтерских городов и поселков; население России, дотирующее угольную отрасль и потребляющее тепло и электроэнергию, представляет Правительство, Минтопэнерго, другие органы федеральной исполнительной власти.

 

До начала 1998 года интересы угольных предпринимателей (работодателей) были представлены компанией “Росуголь” и Минтопэнерго России. После ликвидации “Росугля” в начале 1998 года был создан Союз углепромышленников России — общественная организация, призванная защищать интересы углепромышленников. Этот союз объединил угольные предприятия независимо от их формы собственности, финансового состояния, дотационности. Вместе с тем многие частные угольные компании не вошли в Союз.

 

Многоуровневая система представительных органов — МВК, региональные МВК, местные наблюдательные советы — институционально обеспечивает реализацию идеи социального партнерства как основного условия осуществления реструктуризации; создает специальным образом организованную среду социального партнерства; обеспечивает согласование интересов участников реструктуризации при принятии ключевых решений независимо от желания отдельных руководителей; с неизбежностью заставляет участников реструктуризации на всех уровнях за “садиться за стол переговоров”.

 

Большинство угольных предприятий являются акционерными обществами с различной долей частного капитала. Однако претензии по выплате заработной платы, зависящей не в последней степени от эффективности менеджмента, шахтеры неизменно предъявляют государству.

 

 

До 1998 года сложилась практика заключения отраслевых тарифных соглашений, при которой эти соглашения подписывались от лица работников — профсоюзами (Росуглепроф и НПГ), от лица работодателя — Минтопэнерго России, от лица государства — Минтрудом России.

 

В 1998 году со стороны работодателей вместе с Минтопэнерго России впервые соглашение подписал Союз углепромышленников. Оно оказалось еще более затратным для государства и для работодателей, чем предыдущее соглашение. В частности, ежеквартальная индексация минимальной месячной тарифной ставки исходя из фактического роста потребительских цен стала производиться не с коэффициентом 0,8, как было предусмотрено в действовавшем в 1995-1997 годах отраслевом тарифном соглашении, а с коэффициентом 1,0. Увеличение размера заработной платы путем индексации распространяется на все угледобывающие предприятия независимо от форм собственности и финансового состояния. В старом и новом соглашениях продекларировано, что средства на компенсацию увеличения заработной платы предусматриваются в федеральном бюджете, однако на практике в среднем по отрасли доля дотаций на поддержание убыточного угольного производства от так называемой расчетной потребности в дотациях составляет менее одной трети и уменьшается из года в год, да и дотации выделяются далеко не всем предприятиям угольной отрасли. Все это в немалой степени способствует росту задолженности по заработной плате и дает повод для нагнетания социальной напряженности.

 

Правительству необходимо полностью уйти от несвойственного для него участия в подписании тарифных соглашений в качестве одной из его сторон, сосредоточившись на совершенствовании правил (нормативной базы) тарифных соглашений и обеспечении гарантий их выполнения. Этот уход можно сделать только постепенно, по мере углубления приватизации в угольной отрасли, которая приведет к появлению критической массы полностью частных бездотационных угольных компаний. Их интересы объективно находятся в конфликте с интересами убыточных компаний, дотируемых из бюджета и получающих с помощью государства необоснованные конкурентные преимущества на рынке. Необходимо оказать содействие созданию Ассоциации частных предприятий угольной промышленности.

 

В отношении приватизированных угольных компаний необходимо принятие решения о введении принципиально иной схемы заключения отраслевых тарифных соглашений, при которой эти соглашения будут заключаться напрямую между профсоюзами и работодателями, представленными Ассоциацией частных предприятий, а государство в лице Правительства будет участвовать в соглашении не в качестве одной из договаривающихся сторон, а как гарант его выполнения.

 

Создание Ассоциации, контролируемой частными предпринимателями, позволит решить вопрос о выходе государства из прямого участия в переговорах по тарифным соглашениям. Только Ассоциация способна добиться на переговорах с профсоюзами сокращения чрезмерных льгот, которых профсоюзы к настоящему времени добились от государства (трехмесячный отпуск для шахтеров, тарифные ставки заработной платы, не обеспеченные доходами, и т.д.).

 

Трансформация схемы заключения отраслевых тарифных соглашений — единственно возможный способ разграничения обязательств государства и работодателей в угольной отрасли и защиты Правительства от необоснованных обвинений в неэффективном управлении угольными компаниями, задолженности по заработной плате.

 

Другим важным направлением совершенствования системы отраслевых тарифных соглашений является перенос центра тяжести подписания тарифных соглашений в регионы и непосредственно в угольные компании. Нужно выстроить двухуровневую схему, в рамках которой: (а) на верхнем уровне подписывается отраслевое тарифное соглашение, обеспечивающее всем работникам отрасли минимальный объем социальных гарантий (сторонами, участвующими в подписании соглашения, будут являться от лица работников отрасли — отраслевые профсоюзы, а от лица работодателей — ассоциация, которая должна получить на это соответствующие полномочия от организаций отрасли); (б) на уровне предприятий отрасли подписываются коллективные договоры между профсоюзной организацией и руководителем предприятия, в котором при наличии у предприятия финансовых источников могут быть предусмотрены дополнительные социальные гарантии работникам предприятия.

 

7. Взаимоотношения центра с регионами

 

1. С самого начала реструктуризации было ясно, что она является межотраслевой проблемой и не может быть проведена в рамках узкоотраслевых подходов. Одним из межотраслевых механизмов стали программы реструктуризации угольной промышленности и социально-экономического развития отдельных угледобывающих регионов. Такие программы разработаны и реализуются в Кемеровской, Пермской, Ростовской областях и других крупнейших угледобывающих регионах. Администрации субъектов Российской Федерации стали основными разработчиками и координаторами реализации этих программ.

 

Эти программы нужны для координации в рамках намеченной стратегии регионального развития разноплановых проектов и мероприятий, увязки их с имеющимися финансовыми ресурсами из различных источников финансирования. К сожалению, в период подготовки и утверждения этих программ региональные администрации, угольные компании, профсоюзы стали рассматривать программы, как способ обоснования и получения дополнительных бюджетных средств. Поэтому произошли рассогласования между мероприятиями программ и реальными возможностями финансирования. На сегодняшний день региональные программы, обеспечивая координирующий эффект, вместе с тем дают повод регионам предъявлять претензии к центру и провоцировать социальную напряженность.

 

2. Наибольший опыт отраслевые органы управления угольной промышленностью накопили во взаимоотношениях с администрацией Кемеровской области.

 

За период 1997-1998 годов Правительством Российской Федерации было принято столько решений по проблемам Кемеровской области, сколько не принималось ни для одного региона России. В феврале 1998 года на МВК была утверждена Программа совместных действий администрации Кемеровской области и Минтопэнерго России по стабилизации положения в угольной отрасли Кузбасса. Во время “рельсовой войны” в мае 1998 года в правительственной комиссией были приняты, в частности, решения о выделении дополнительно к имевшимся бюджетным обязательствам 461,9 млн. рублей предприятиям угольной отрасли.

 

В августе 1998 года состоялось специальное заседание Правительства Российской Федерации по вопросу стабилизации ситуации в Кемеровской области. Одним из центральных вопросов, рассмотренных на заседании, был вопрос о состоянии бюджета Кемеровской области. По итогам заседания Правительства в октябре 1998 года было подписано Соглашение между Правительством и администрацией области об оздоровлении государственных финансов, которое действует и в настоящее время.

 

В январе 1999 года в Кемерове состоялось выездное совещание с участием Е.М.Примакова по вопросам Кемеровской области. По итогам совещания было подписано Соглашение между Правительством и администрацией области о стабилизации социально-экономической ситуации в области и передаче части функций управления угольной отраслью на уровень области.

 

За 1997-1998 годы стала очевидной тактика действий А.Г.Тулеева на посту главы администрации Кемеровской области.

 

Она состоит в проведении популистской социальной политики, установлении контроля администрации за всеми крупнейшими промышленными предприятиями области, контроле за проведением выборов на территории области. Это яркий пример государственного капитализма на региональном уровне

 

Суть финансово-бюджетной политики А.Г.Тулеева состоит в формировании расходной части бюджета вне зависимости от доходов бюджета. Начиная с 1997 года дефицит бюджета Кемеровской области вышел из-под контроля ее руководства и в 1998 году превысил 40%. В области построена пирамида регионального долга, финансирование которой возможно только за счет новых заимствований. Развитие собственной налоговой базы в этих условиях не может дать быстрого эффекта, а поэтому занимает второстепенное место в финансово-экономической политике области. Практически единственным реальным источником ее финансирования может являться федеральный бюджет (через прямую финансовую поддержку, пролонгацию ссуд и т.д.). Поэтому основные усилия администрации области ориентированы на получение дополнительной поддержки из федерального бюджета с использованием всех имеющихся политических рычагов.

 

Учитывая преобладающую и возрастающую с каждым годом зависимость бюджета Кемеровской области от поддержки из федерального бюджета, необходимо категорически исключить принятие областной администрацией решений по формированию расходной части бюджета (необходимо найти формулу, соответствующую законодательству), по заимствованиям, поручительствам и гарантиям без согласования с федеральным центром. Расходные решения поднимают популярность А.Г.Тулеева у населения Кемеровской области. С другой стороны, неподкрепленность этих решений источниками финансирования служит основой для культивирования А.Г.Тулеевым образа врага в лице федерального центра и к усилению давления на центр со стороны областной администрации.

 

Один из последних примеров принятия администрацией Кемеровской области подобных расходных решений — введение в 1999 году внешнего управления на Запсибе. Областная администрация добилась реализации своего варианта внешнего управления Запсибом. Это стало возможным благодаря решению администрации Кемеровской области о поручительстве по 60% суммы кредиторской задолженности Запсиба, влекущему за собой в случае неудачного внешнего управления денежные расходы областного бюджета, составляющие примерно 1,7 млрд. рублей или четверть от ожидаемого размера налоговых сборов в бюджет Кемеровской области в 1999 году (6,8 млрд. рублей). Если учесть, что по оставшимся 40% кредиторской задолженности поручительство предоставила администрация города Новокузнецка, то можно сказать, что ответственность за погашение всей кредиторской задолженности Запсиба взял на себя консолидированный бюджет Кемеровской области.

 

Контроль над Запсибом, не являющийся обязанностью областной администрации, достигнут за счет риска неисполнения прямых обязанностей администрации области — выплаты заработной платы бюджетникам, детских пособий и т.д..

 

Администрация Кемеровской области постоянно и активно применяет тактику обвинений тех или иных федеральных министерств и ведомств или их конкретных руководителей в ухудшении ситуации в области с целью перекладывания ответственности и назначения “своих” кандидатур. Правительству нужно давать категорический отпор подобным действиям администрации Кемеровской области. Иначе проводить какую-либо системную федеральную политику в регионе невозможно.

 

3. Номенклатурно-капиталистическая система в угольной промышленности на федеральном уровне с ликвидацией “Росугля” была ослаблена. Однако обозначилась опасность возрождения этой системы на уровне администраций субъектов Российской Федерации.

 

Стали нормой региональной жизни вмешательство губернаторов в хозяйственную деятельность угольных предприятий (типичный пример -требование отгрузить уголь в зимний период для предотвращения угрозы замерзания, без гарантий оплаты за уголь), “наезды” налоговой инспекции по заказу губернаторов на нелояльных коммерсантов. Губернаторы активно пытаются создать контролируемые ими региональные межотраслевые структуры, с помощью которых концентрируют финансовые ресурсы в политических целях.

 

Наиболее острые проблемы в отношениях федерального центра с администрациями субъектов вызывает продажа федеральных пакетов акций угольных компаний. Губернаторы Кемеровской области, Красноярского края, Республики Хакасия, Иркутской области добиваются передачи федеральных пакетов акций угольных компаний в областную собственность или в управление в качестве альтернативы приватизации. Под прикрытием государственных интересов губернаторы пытаются осуществить приватизацию федеральных пакетов акций угольных компаний в пользу контролируемых ими фирм (характерный пример — широко отраженная в средствах массовой информации борьба за контроль над ОАО “Востсибуголь” в Иркутской области). Администрации Красноярского края и Иркутской области по примеру Кемеровской области заключили соглашения с Правительством о перераспределении полномочий по управлению федеральными пакетами акций угольных компаний в свою пользу, что поможет им реализовать свои цели во время предстоящей приватизации ОАО “Красноярскуголь” и ОАО “Востсибуголь”.

 

8. Политика Правительств Е.М.Примакова и С.В.Степашина

 

С начала деятельности Правительство Е.М.Примакова стало заявлять о необходимости пересмотра проводившейся до сих пор политики реструктуризации отрасли, и, в частности, о введении лицензирования деятельности по продаже угля, передаче госпакетов акций угольных компаний Углекомитету, об ошибочности ликвидации “Росугля”, о необходимости прекращения закрытия убыточных шахт и об открытии ранее закрытых, о переориентации программ местного развития на диверсификацию угольного производства, о приоритете социальноориентированных инвестиций (читай — в неэффективные проекты) и предоставлении государственных гарантий для весьма сомнительных инвестиционных проектов (например, строительство порта в Усть-Луге).

 

С другой стороны, подписав в феврале 1999 года Соглашение о корректировке условий 2-го угольного займа МБРР, Правительство Е.М.Примакова взяло обязательства продолжить политику реформ в отрасли, проводившуюся до 1998 года.

 

Можно констатировать, что у Правительства Е.М.Примакова был декларируемый внутренний вариант и документированный, согласованный с МБРР экспортный вариант политики в угольной отрасли. В реальности в угольной промышленности в конце 1998 -первом полугодии 1999 года не проводилось никакой политики.

 

В сферах, не регламентируемых соглашением о займе, были предприняты действия, которые можно охарактеризовать как отход от реформ и сползание к номенклатурно-бюрократическому капитализму.

 

Был объявлен курс на усиление роли государства в управлении угольной отрасли и активизации участия Углекомитета в управлении акциями, находящимися в федеральной собственности. Одновременно с этим, Е.М.Примаковым были подписаны договоры между Правительством Российской Федерации и администрациями Кемеровской области и Красноярского края о разграничении функций в сфере управления предприятиями угольной отрасли. Эти функции были перераспределены в пользу администраций субъектов Российской Федерации, что несомненно затруднит предстоящую приватизацию федеральных пакетов акций.

 

Правительством внесен в Государственную Думу проект закона о лицензировании деятельности по реализации угольной продукции в целях сокращения посредников. Введение лицензирования — это явная антирыночная мера, нацеленная на восстановление потерянных в связи с приватизацией административных рычагов контроля государства за коммерческой деятельностью частных угольных компаний, на введение контроля за деятельностью угольных трейдеров и перераспределение угольных рынков в пользу трейдеров, близких к должностным лицам, принимающим решения по выдаче лицензий.

 

В федеральном бюджете на 1999 год предусмотрены средства на финансирование мероприятий по реструктуризации угольной отрасли в размере 5,85 млрд. рублей. После утверждения бюджета Правительство решением от 18 февраля 1999 года признало необходимым финансирование в 1999 году на уровне 12 млрд. рублей, имея в виду профинансировать дополнительные расходы в сумме 6,15 млрд. рублей за счет средств угольного займа МБРР, хотя вопрос о займе тогда еще не был решен, а сумма средств, которая будет получена в 1999 году за счет займа Всемирного Банка до сих пор неизвестна. Однако несмотря на это, по согласованию с Е.М.Примаковым на МВК был утвержден график финансирования угольной отрасли на первое полугодие 1999 года в размере 5,85 млрд. рублей.

 

Кроме того, без какой-либо корректировки бюджета принимались решения, влекущие за собой дополнительные бюджетные расходы — о расширении перечня направлений финансирования и категорий получателей средств господдержки (решение Правительства от 18 февраля 1999 года, п.12, абзац 4), о финансировании строительства угольного терминала в Усть-Луге (тоже, абзац 3).

 

Таким образом, повторяется ситуация прошлых лет, неминуемо приводящая к забастовкам шахтеров, когда ожидания шахтеров, сформированные популистскими решениями Правительства, не соответствуют возможностям бюджета.

 

Деятельность Правительства С.В.Степашина и начало деятельности Правительства В.В.Путина свидетельствует о большом внимании к проблемам угледобывающих регионов. Первый заместитель Председателя Правительства Н.Е.Аксененко регулярно осуществляет поездки в Кузбасс, Печорский угольный бассейн, в Ростовскую область и другие угледобывающие регионы.

 

Действия Н.Е.Аксененко в угольной отрасли неоднозначны. С одной стороны, его активность, большое количество конкретных решений и жесткий контроль за их выполнением вызывают симпатию. С другой стороны, содержание этих решений, их дух однозначно свидетельствуют об укреплении командно-директивной системы. Правительство дает поручения руководителям акционерных обществ, указывая сколько им нужно добыть угля и т.д. Конкурсный порядок выделения бюджетных инвестиций, существуя в качестве ширмы, практически заменен их директивным выделением протокольными решениями Н.Е.Аксененко. Принимаются решения, влекущие за собой рост будущих бюджетных обязательств Правительства и соответственно бюджетных расходов: расширен список получателей средств господдержки, даются поручения по разработке нескольких федеральных программ. И наконец никто не отказывается ввести лицензирование деятельности по сбыту угля — соответствующий законопроект, внесенный Правительством Е.М.Примакова, находится на рассмотрении в Государственной Думе.

 

Подписанное в июле 1999 года Соглашение с МБРР о корректировке условий угольного займа в части, касающейся приватизации угольных компаний, не выполняется.

 

Заседания МВК не проводятся. Вместо них стали проводиться заседания Президиума МВК в достаточно узком составе, на которых преимущественно рассматриваются частные вопросы, связанные с финансированием конкретных объектов.

 

Таким образом, действия Правительства С.В.Степашина нельзя охарактеризовать как нацеленные на реформирование угольной отрасли.

 

В Правительствах С.В.Степашина и В.В.Путина повторяется ситуация, которая имела место в Правительствах С.В.Кириенко и Е.М.Примакова, когда за займы МБРР отвечает один вице-премьер, а за угольную промышленность другой вице-премьер, и в которой Правительству будет очень трудно обеспечить единство договоренностей с МБРР по угольным займам и реальных действий в угольной отрасли.

 

В результате совокупности факторов социальная обстановка в угольной промышленности в 1999 году стала более спокойной. Под влиянием роста курса доллара и девальвации рубля, а также улучшения конъюнктуры мировых рынков в послекризисный период имела место позитивная динамика производства в отраслях экономики, ориентированных на экспорт и на импортозамещение. Возросло потребление электроэнергии. Выросла выручка от реализации угольной продукции и доля денежных средств в общем объеме реализации. В результате укрепления казначейства и улучшения сбора налогов в России улучшилось финансирование потребителей угольной продукции из бюджетов всех уровней. Дотации на поддержание убыточного производства в первом полугодии 1999 года составили 683,9 млн. рублей по сравнению с 401 млн. рублей за соответствующий период 1998 года.

9. Современные задачи

 

Для продолжения курса реформ в угольной отрасли необходимо:

 

1. Продолжить глубинную реформу угольных компаний, финансовое состояние которых неудовлетворительно. Активно осуществлять банкротство угольных компаний, которые не имеют перспективы стать прибыльными;

 

2. Продолжить и последовательно провести, несмотря на сопротивление губернаторов и профсоюзов, намеченную программу приватизации угольных компаний;

 

3. Создать ассоциацию частных угольных компаний как общественную силу, отстаивающую бездотационный и ориентированный на развитие конкурентной среды путь реформирования отрасли, как противовес угольным профсоюзам;

 

4. Разработать и реализовать программу упорядочения социальных льгот и гарантий, четко разграничив ответственность государства и работодателей, увязав размеры льгот и гарантий с возможностями финансирования. Для преодоления сопротивления профсоюзов опереться на поддержку ассоциации частных угольных компаний;

 

5. Активизировать действия Правительства по недопущению вмешательства органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в финансово-хозяйственную деятельность угольных компаний. В связи с проведением Правительством приватизации федеральных пакетов акций угольных компаний необходимо навязывать губернаторам проведение аналогичной политики приватизации акций, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

 

6. Реализовать комплексную PR-кампанию, нацеленную на поддержку и разъяснение сути угольных реформ в трудовых коллективах, профсоюзах, среди населения угольных регионов;

 

7. Отозвать проект закона о лицензировании деятельности по реализации угольной продукции;

 

8. Усилить борьбу с криминализацией в угольной отрасли и преднамеренными действиями отдельных лиц по организации забастовок шахтеров, обеспечив координацию работы силовых и экономических министерств и ведомств;

 

9. Перенацелить Углекомитет с обоснования недостаточного объема господдержки на финансовое оздоровление угольных компаний, на реструктуризацию накопленных задолженностей перед государством, на последовательное проведение курса по отказу от бюджетных дотаций;

 

10. Передать из Минтопэнерго в Минэкономики функцию обеспечения деятельности МВК.

 

О совершенствовании социальной инфраструктуры угледобывающих регионов

 

Социальная инфраструктура шахтерских городов и поселков исторически складывалась как составная часть ведомственного комплекса угольной промышленности, в которую постоянно вкладывались значительные централизованные средства. Каждое угольное предприятие развивалось как целостный социально-экономический организм, включающий в себя как производственные, так и социальные объекты. Многие угольные предприятия строили социально-культурные объекты хозяйственным способом, с использованием внутренних денежных, материальных и трудовых ресурсов.

 

К началу 90-х годов на балансе предприятий угольной отрасли находилось свыше 35 млн. м2 общей площади жилых домов, в которых проживало 2,1 млн. человек. В состав угольной промышленности входило более 2000 предприятий торговли и общественного питания, а также около 400 подсобных сельскохозяйственных предприятий, обеспечивающих своей продукцией 3,7 млн. человек. Предприятия угольной отрасли обеспечивали деятельность 217 клубных учреждений, 130 профилакториев, 300 баз отдыха и спортивных сооружений, более 100 лагерей для летнего отдыха детей шахтеров. На обслуживании этого комплекса было занято более 110 тыс. человек. В общей инфраструктуре социальной сферы шахтерских городов и поселков доля ведомственных предприятий и организаций составляла от 40 до 80%, и иногда даже до 95% всего их фонда.

 

С самого начала реструктуризации угольной отрасли первостепенное внимание уделялось осуществлению эффективных преобразований в социальной сфере. Начиная с 1993 г. в угледобывающих регионах построены сотни объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры, введено в эксплуатацию более 2,5 млн. м2 общей площади жилых домов, десятки больниц, поликлиник, школ и зданий дошкольных учреждений. Получили благоустроенные квартиры около 41 тыс. семей шахтеров.

 

Во многих шахтерских городах и поселках Кузбасса (Анжеро-Судженске, Белово, Березовском, Киселевске, Ленинске-Кузнецком, Осинниках, Прокопьевске и др.) построены и реконструированы важнейшие объекты инженерной инфраструктуры: котельные, водопроводные и тепловые сети, автодороги, гидроузлы, очистные сооружения. Тепло и чистую воду получили более 200 тыс. человек.

 

В городах Гуково, Зверево, Шахты и др. (Ростовская область) построено и реконструировано более 30 км автодорог, сооружены водоводы, гидроузлы и газопроводы.

 

В Красноярском крае решен вопрос теплоснабжения поселка Дубинино. Строятся очистные сооружения в г. Воркуте, объекты теплоснабжения в г. Инте (Республика Коми).

 

Всего по отрасли за эти годы улучшено тепло- и водоснабжение для 500 тыс. человек, снесено 480 тыс. м2 ветхого жилья, из которого переселено в благоустроенные квартиры 7,6 тыс. семей. За период 1993-97 г.г. для улучшения жилищно-коммунального сектора шахтерских городов и поселков Кемеровской и Ростовской областей, Республики Коми, других угледобывающих регионов сделано больше, чем в предыдущие 10 лет.

 

На содержание социальной сферы расходовалось от 15 до 18% всех субсидий, выделявшихся угольной отрасли из федерального бюджета. Но этих средств было недостаточно, чтобы содержать объекты социальной сферы в нормальном состоянии. Более 7% жилого фонда угольных предприятий находилось в ветхом состоянии и подлежало сносу, 8,5% домов не было оборудовано водопроводом, 15% — не имели канализации и центрального отопления.

 

Указ Президента России “Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий” от 10 января 1993 г., а также последовавшие за ним постановления Правительства РФ установили, что большая часть социальной инфраструктуры предприятий не подлежит приватизации и в ходе акционирования должна быть передана в государственную (федеральную) собственность либо в ведение органов местного самоуправления по месту расположения этих предприятий.

 

К настоящему времени передача жилого фонда и объектов социальной сферы с баланса предприятий угольной отрасли на баланс органов местного самоуправления шахтерских городов и поселков практически завершена. На балансе организаций угольной отрасли осталась лишь небольшая часть профилакториев и лагерей летнего отдыха.

 

В рамках реструктуризации угольной отрасли принимаются специальные меры по финансированию объектов социальной сферы. В частности, в 1996 г. из средств государственной поддержки угольной промышленности угледобывающим регионам было выделено по статье расходов “Содержание объектов социальной сферы и жилого фонда” около 1,4 трлн. рублей, по статье расходов “Снос ветхого и строительство нового жилья” — более 200 млрд. рублей. В 1997 г. по статье расходов “Снос ветхого и строительство нового жилья” угледобывающие регионы получили 40,8 млрд. рублей. В том же 1997 г. в Кемеровскую область за счет средств федеральных трансфертов было направлено 185 млрд. рублей на подготовку объектов социальной инфраструктуры шахтерских городов и поселков к зимнему периоду. В 1998 г. в Кемеровскую область за счет средств федеральных трансфертов было направлено 200 млн. рублей на модернизацию объектов социальной сферы.

 

Частично проблемы содержания и ремонта объектов социальной инфраструктуры администрации органов местного самоуправления шахтерских городов и поселков решают за счет средств государственной поддержки угольной промышленности, направляемых на программы местного развития и обеспечения занятости, по направлению “Организация общественно-значимых работ”, преследуя при этом одновременно две цели: содержание объектов социальной инфраструктуры и создание временных рабочих мест для высвобожденных работников угольной отрасли. К примеру, в г. Кимовске (Тульская область) за счет вышеуказанных средств производится ремонт дорог, прокладка инженерных коммуникаций, ремонт крыш. В г. Новошахтинске (Ростовская область) практически все средства, предназначенные для организации общественно-значимых работ, направляются на газификацию города.

 

Отдельную проблему представляют объекты социальной инфраструктуры ликвидируемых шахт, которые являются одновременно и объектами жизнеобеспечения шахтерских поселков. Это шахтные котельные, трансформаторные подстанции, шахтные АТС, насосные станции, очистные сооружения и др., которые в период действия шахт до их ликвидации обеспечивали пришахтные поселки электроэнергией, водой, теплом, телефонной связью. С закрытием шахт действие этих объектов, как правило, приостанавливается с целью модернизации (ремонта) за счет средств господдержки и передачи в муниципальную собственность. Однако, поскольку финансирование этого вида работ хронически запаздывает, администрации органов местного самоуправления шахтерских городов и поселков отказываются принимать на свой баланс неотремонтированные объекты. В результате целые поселки остаются без света, тепла, водоснабжения и связи. Эти поселки не имеют автобусного сообщения с городом, в них отсутствуют предприятия торговли, правоохранительные и медицинские учреждения, детсады и школы. Примером тому — поселок шахты им. 40 лет Октября (г. Гремячинск, Пермская область), аварийный поселок шахты “Бургуста-Замковая №2” (г. Гуково, Ростовская область) и многие другие.

 

Необходимо скорейшее решение вышеперечисленных проблем, с привлечением средств как федерального бюджета, так и бюджетов администраций субъектов РФ, органов местного самоуправления, других инвесторов.

Анализ социально-экономической ситуации в шахтерских городах Тульской области

 

Тульская область расположена в центре европейской части Российской Федерации (Центральный экономический район).

 

Общая численность населения Тульской области по состоянию на 01.04.1999 г. составляет 726,0 тыс. человек. Численность экономически активного населения районов Тульской области, имеющих на своей территории предприятия угольной промышленности, составляет около 347 тыс. человек.

 

Средний уровень безработицы, рассчитанный к экономически активному населению, составляет по состоянию на 01.04.1999 г. 2,4%. Этот же показатель составлял по состоянию на 01.01.1997 г. 3,1%, по состоянию на 01.01.1998 г. — 2,1%.

 

Всего в Тульской области в период 1994-1998 г.г. было закрыто 18 шахт. Общая численность высвобожденных работников ликвидируемых шахт Подмосковного угольного бассейна составила более 25000 человек.

 

Несмотря на ликвидацию шахт в Тульской области, доля угольного сектора в общем объеме промышленного производства увеличилась с 10,1% в 1994 г. до 19,4% в 1998 г. Доля же занятых в угольном секторе к общему числу занятых в промышленности Тульской области снизилась за тот же период с 34,3% до 16,6%. Из приведенных выше данных следует, что общий объем промышленного производства в Тульской области сокращается даже быстрее, чем его угольный сектор.

 

Уровень жизни населения Тульской области характеризуется следующими показателями. В 1996 г. денежные доходы в расчете на душу населения составляли 500,7 тыс. рублей, этот показатель превышал прожиточный минимум, имевший размер в 298 тыс. рублей.

 

С целью снижения социально-экономической напряженности в Тульской области с 1996 г. реализуются программы местного развития и обеспечения занятости. В 1996 г. в Тульскую область на указанные цели было направлено 27,0 млрд. рублей средств государственной поддержки угольной промышленности, за счет которых было создано 225 новых рабочих мест. В 1997 г. объем финансирования программ местного развития по Тульской области составил 47,96 млрд. рублей, создано 765 рабочих места. В 1998 г. в Тульскую область было перечислено 25,3 млн. рублей 4 (из 47,0 млн. рублей по плану-графику), данные средства были реализованы следующим образом:

 

предувольнительные консультации получили 662 высвобождаемых работника угольной отрасли;

 

переобучено 135 бывших работников угольной отрасли;

 

приняло участие в общественно-значимых работах 522 человека;

 

создано 115 новых рабочих мест.

 

В ходе реализации программ местного развития расширяются высокотехнологичные производства. Так, например, проект 1997 года по расширению производства синтетических алмазных порошков на ОАО “ВеАл” (г. Венев). На реализацию проекта в 1997 году было выделено 4 млрд. рублей. Создано 90 рабочих мест. Расширение такого производства — наиболее дешевый способ создания новых рабочих мест, так не требуется глобальных капвложений. Развитие современной прецизионной техники, повышение требований к точности обработки и качеству обрабатываемой поверхности, возрастающее применение твердых сплавов невозможны без широкого применения алмазов и других сверхтвердых сплавов.

 

В 1998 году в г. Липки Тульской области открылся производственно-торговый комплекс, включающий в себя мини-пекарню и торговый центр. На реализацию этого проекта в 1997 году из средств господдержки было выделено 1546 млн. рублей на безвозвратной основе. Бизнес-план по проекту был разработан за счет средств господдержки. Создано 25 рабочих мест для работников закрывающихся шахт Подмосковного бассейна — “Бородинская”, “Сеченская”, “Смирновская”. Предприятие работает на полном хозяйственном расчете, не получая внешних дотаций. Все налоги в бюджет в 1998 году предприятием выплачены. При реализации этого проекта решены не только социальные вопросы — созданы новые рабочие места, но и сделаны первые практические шаги шахтеров в малом бизнесе, предпринимательстве.

 

В Алексинском районе создан и функционирует цех по переработке металлолома, который расположен на промплощадке ликвидируемой шахты “Никулинская” (работы по добыче угля и демонтаж оборудования завершены в 1997 г.). Официальное наименование предприятия — ОАО “НИК-Универсал”. Данное предприятие создано за счет средств государственной поддержки угольной промышленности по направлению “Реализация программ местного развития и содействия занятости в шахтерских городах и поселках” (план 1997 г.). На создание данного предприятия израсходовано этих средств 2,7 млрд. рублей (в ценах 1997 года), причем только на приобретение техники и оборудования израсходовано более 1 млрд. рублей. Проектная численность работников предприятия — 38 человек, в настоящее время работает 23 человека, все они бывшие работники шахты “Никулинская” и других ликвидированных организаций угольной промышленности. Недобор кадров до проектной численности объясняется сложным экономическим положением предприятия, вызванным общим экономическим кризисом в стране — неплатежеспособность потребителей и нерегулярность поставок исходного сырья пока не позволяют обеспечить условия трудоустройства плановой численности работников с гарантированной выплатой им заработной платы.

 

В Киреевском районе в настоящее время строится солепромысел, который расположен на промплощадке ликвидированной шахты “Комсомольская” (закрыта в 1997 г.). Предполагается разработка соляного пласта мощностью 38 м, залегающего на глубине около 870 м, путем растворения его водой, подаваемой с вышележащих водоносных горизонтов, с последующей откачкой через пробуренную скважину готового соляного раствора (рассола). Строительство солепромысла осуществляет ОАО “Демидовский стиль”. В настоящее время на строительстве солепромысла работает 40 человек, 100% из них — бывшие работники шахты “Комсомольская” и других ликвидированных организаций. Штатная численность работников, необходимая для нормального функционирования солепромысла, составляет 64 человека (из них штат инженерно-технических работников и аппарата управления не превысит 6-7 человек).

 

Производство по добыче и обработке мраморированных известняков, создается на промплощадке ликвидируемой шахты “Никулинская” (Алексинский район). Данное предприятие создается за счет средств государственной поддержки угольной промышленности по направлению “Реализация программ местного развития и содействия занятости в шахтерских городах и поселках” Проектом предусматривается добыча из существующих горных выработок ликвидируемой шахты “Никулинская” мраморированных известняков, являющихся породами почвы и кровли угольных пластов. В настоящее время на данном производстве работает 53 человека — весь списочный состав ликвидируемой шахты “Никулинская”. Расчеты показывают, что при запуске производства только для нормального функционирования одного добычного забоя необходимо около 110 человек.

 

В г.Туле создан социально-деловой центр, основной целью деятельности которого является социальная адаптация бывших работников угольной отрасли к условиям существования и действия в сфере рыночных отношений. Программы курсов рассчитаны на обучение слушателей основам частного предпринимательства и малого бизнеса в существующих экономических условиях. Создание СДЦ осуществлено ОАО “Демидовский стиль”. Социально-деловой центр создан за счет средств государственной поддержки угольной промышленности по направлению “Реализация программ местного развития и содействия занятости в шахтерских городах и поселках” (план 1997 г.). Форма собственности социально-делового центра акционерная, владельцами (в равных долях собственности) выступают Тульские областная и городская администрации. Здание СДЦ расположено в Центральном районе г. Тулы. Под помещение СДЦ использовано существующее четырехэтажное здание. Ремонт здания выполнен силами бывших шахтеров.

 

Анализ социально-экономической ситуации в г. Кизеле (Пермская область)

 

Город Кизел расположен в северо-восточной части Пермской области (Уральский экономический район Российской Федерации).

 

Общая численность населения г. Кизела составляет по состоянию на 01.04.1999 г. 51,5 тыс. человек, численность экономически активного населения — 24,8 тыс. человек. Таким образом, более половины населения города — это лица, находящиеся в нетрудоспособном возрасте (дети и пенсионеры), всего 26,7 тыс. человек.

 

Уровень безработицы, рассчитанный к экономически активному населению, составляет по состоянию на 01.04.1999 г. 3,4%. Этот же показатель составлял по состоянию на 01.01.1997 г. 5,8%, по состоянию на 01.01.1998 г. — 5,7%.

 

Численность безработных граждан, состоящих на учете в городском центре занятости населения, составляет 832 человека, из них 591 человек — бывшие работники угольной промышленности. В течение 1 квартала 1999 г. на учет в городском центре занятости населения было поставлено 130 бывших работников угольной промышленности 5.

 

Всего в г. Кизеле за последние годы закрыто 5 шахт, 2 из которых были закрыты до 1997 г., в результате чего было высвобождено около 2500 человек. В 1997 г. была закрыта одна шахта, высвобождено 1200 человек. В 1998 г. были закрыты еще 2 шахты, высвобождение составило порядка 1400 человек. Таким образом, общая численность высвобожденных работников ликвидируемых шахт г. Кизела составила более 5000 человек.

 

В результате ликвидации шахт в г. Кизеле доля угольного сектора в общем объеме промышленного производства снизилась с 77,1% в 1995 г. до 25,0% в 1998 г. Доля занятых в угольном секторе к общему числу занятых в промышленности г. Кизела также снизилась с 80,9% в 1995 г. до 25,0% в 1998 г. Из приведенных выше данных следует, что к началу реструктуризации угольной отрасли угольный сектор экономики являлся для г. Кизела градообразующим фактором.

 

Такое положение существенно осложняет процесс реструктуризации угольной отрасли как в г. Кизеле, так и в Кизеловском угольном бассейне в целом, поскольку ликвидация градообразующих предприятий имеет особо тяжелые социальные последствия для населения этого региона в связи с ограниченными возможностями трудоустройства высвобождаемых работников ликвидируемых шахт на предприятиях других отраслей промышленности. Кроме того, одним из факторов, осложняющих дальнейшее трудоустройство высвобождаемых работников в г. Кизеле, является не слишком высокий уровень образования — 60% населения города не имеет полного среднего образования (16% населения имеет начальное образование, 44% — неполное среднее образование, 22% — среднее образование, 14% — среднее специальное образование, 4% — высшее и незаконченное высшее образование).

 

Уровень жизни населения г. Кизела характеризуется следующими показателями. В 1997 г. работники всех предприятий и организаций города получали заработную плату, превышающую прожиточный минимум в 345 рублей. В промышленности, управлении, здравоохранении и спорте заработная плата превышала указанный прожиточный минимум почти в 3 раза, в жилищно-коммунальном и сельском хозяйстве — в 2 раза, в образовании и культурной сфере превышение было незначительным. В 1998 г. ситуация с соотношением заработной платы и прожиточного минимума резко изменилась. Уровень прожиточного минимума вырос до 646 рублей, и только в промышленности и управлении сохранилось сколь-нибудь значимое превышение заработной платы над прожиточным минимумом (почти в 2 раза). В жилищно-коммунальном и сельском хозяйстве заработная плата превысила прожиточный минимум на 19% и 16% соответственно, а у работников социальной сферы (здравоохранение, спорт, образование и культура) размер заработной платы стал ниже прожиточного минимума. Задолженность по различным выплатам в г. Кизеле по состоянию на 01.01.1999 г. составила: по заработной плате в бюджетной сфере — 7310,4 тыс. рублей, пособиям — 6310,0 тыс. рублей, пенсиям — 10862,8 тыс. рублей.

 

Средний размер пособия по безработице в 1998 г. составил 600 рублей, что несколько ниже уровня ниже прожиточного минимума в 646 рублей. Задержки с выплатой пособия составляю в среднем 1,5 года. Вместо денежных выплат практикуются взаимозачеты по коммунальным платежам, а также выдача пособий продовольственными товарами, реже — промышленными товарами и бытовой техникой.

 

Общая площадь жилого фонда г. Кизела составляет 760 тыс. м2 и имеет высокую степень износа. 63% каменных домов города имеют степень износа от 30% до 70%, примерно половина из них требует капитального ремонта. Практически все деревянные строения города (более 99%) имеют степень износа от 30% до 70%, более 40% из них требует капитального ремонта. Благоустроенность муниципального жилого фонда характеризуется следующими показателями: 96% жилого фонда имеет водопровод, 82% — канализацию, 82% — центральное отопление, 46% — газоснабжение, 37% — горячую воду. Средняя себестоимость эксплуатации 1 м2 жилого фонда по состоянию на 01.08.1998 г. составляла 0,36 руб.

 

С целью снижения социально-экономической напряженности в г. Кизеле с 1996 г. реализуются программы местного развития и обеспечения занятости. В 1996 г. в г. Кизел на указанные цели было направлено 6,0 млрд. рублей средств государственной поддержки угольной промышленности, за счет которых было создано 124 новых рабочих места. В 1997 г. объем финансирования программ местного развития по г. Кизелу составил 18,8 млрд. рублей, создано 222 рабочих места. В 1998 г. в г. Кизел было перечислено 25,72 млн. рублей 6 (из 34,5 млн. рублей по плану-графику), данные средства были реализованы следующим образом:

 

предувольнительные консультации получил 651 высвобождаемый работник угольной отрасли;

 

переобучено 66 бывших работников угольной отрасли;

 

приняло участие в общественно-значимых работах 92 человека;

 

создано 165 новых рабочих мест.

 

В г. Кизеле, в котором наблюдается наиболее сложная социально-экономическая обстановка во всем Кизеловском угольном бассейне, одним из перспективных предприятий, где работают бывшие шахтеры, является ЗАО “Кизелкомпозит”. Основная специализация этого предприятия — производство долговечных трубопроводов из стеклопластика, других изделий из композиционных материалов. На предприятии трудоустроено 68 бывших работников угольной отрасли. Другим предприятием, где трудоустроено 200 бывших шахтеров, является ЗАО “Карбон-Кизел”, выпускающее древесный уголь. В ЗАО “Кизел-Кровля”, где производятся мягкие кровельные материалы, работают 70 бывших шахтеров. В настоящее время расширяются производства на действующих предприятиях “Ремстройдормаш” и “Ремонтно-механический завод”, где будет создано в общей сложности 270 новых рабочих мест.

 

В настоящее время в Пермской области начинается реализация программы переселения бывших работников угольной отрасли из неперспективных шахтерских городов и поселков. Эта программа реализуется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. № 1068 “О проведении эксперимента по предоставлению государственных жилищных сертификатов высвобожденным работникам ликвидируемых организаций угольной промышленности городов Кизел, Губаха, Гремячинск и Чусовой (Пермская область) в 1998 году”. На эти цели в г. Кизел в 1998 г. направлено 1,0 млн. рублей из средств государственной поддержки.

 

Экономический кризис августа 1998 г. привел к временному прекращению финансирования программ реструктуризации угольной отрасли. В связи с этим постановлением Правительства Российской Федерации от 29 января 1999 г. № 110 “О продлении сроков действия постановлений Правительства Российской Федерации от 13 августа 1998 г. № 957 и от 6 сентября 1998 г. № 1068”, в соответствии с которым срок действия вышеуказанных постановлений продлен на 1999 г. В результате этого в Пермскую область для реализации программы переселения направлено в 1 квартале текущего года 15 миллионов рублей, за счет этих средств к настоящему моменту переселено более 70 семей. Следует отметить, что ни один угледобывающий регион России в 1 квартале 1999 г. средств на программы местного развития не получил.

 

Данные материалы подготовлены в июне 1999 года,

рассмотрены и одобрены Экономическим клубом в сентябре 1999 года.

 

4 В ценах 1998 года.

5 По сведениям Пермского областного центра занятости населения.

6 В ценах 1998 года.