Нестандартное хозяйство. Интервью с И. Бычковским, генеральным директором Института экономики ЖКХ
Источник: Профиль №34(589) от 15.09.2008. http://www.profile.ru/items/?item=27018
Генеральный директор Института экономики ЖКХ Игорь БЫЧКОВСКИЙ считает, что в российском коммунальном секторе пока еще недостаточно эффективно выстроены взаимоотношения между обществом, выступающим заказчиком услуг, и бизнесом, который их должен поставлять.
– Насколько успешным вы считаете реформирование российского ЖКХ?
– Я считаю, что реформа ЖКХ активизировалась в части модернизации основных фондов, привлечения инвестиций в капитальный ремонт жилья и модернизации инфраструктуры, но замедлилась в институциональных преобразованиях, в методическом и правовом обеспечении. В значительной степени это определяется тем, что потеряла ориентиры группа «придворных» экспертов, имевших явно преувеличенное представление о саморегулируемых возможностях либеральных рыночных методов в объективно монополизированном коммунальном секторе. Здесь сказались и их однобокая проамериканская ориентация, игнорирующая многообразный европейский опыт, имеющий много больше общего с условиями России, и однополярная ориентация кураторов из Госстроя (Росстроя).
– Что вы имеете в виду под саморегулирующимися возможностями в коммунальном секторе?
– Речь идет о попытках превратить управляющие компании и ТСЖ в жилищном секторе в якобы рыночный эквивалент городского заказчика (что просматривалось в позиции разработчиков Жилищного кодекса). Эти попытки явно провалились. Не может даже совокупность домоуправов, пусть и частных, отражать позицию города в целом, формируя целевые критерии текущей деятельности и развития коммунального сектора: водо-, тепло, электроснабжения. Поймите, это не тот горизонт интересов, информированности, ответственности.
Основной вектор формирования частно-государственного партнерства в коммунальном секторе – развитие правоотношений города как заказчика и частного оператора. Государство сейчас взаимодействует с бизнесом в коммунальном секторе, но при этом отсутствует методология оценки коммунальных услуг как товара. То есть если сузить трактовку частно-государственного партнерства в ЖКХ до взаимоотношений власти и бизнеса при производстве услуг, то потребитель, как главный оценщик результатов этого взаимодействия, остается в стороне. Правильнее вести речь о взаимодействии общества с частником (так и звучит в оригинале не совсем точно переведенный термин ЧГП). Чтобы общество в лице глав администраций и муниципальных образований эффективно взаимодействовало с бизнесом, необходимо принять общефедеральные стандарты, которым обязан следовать частный бизнес. Эти стандарты и должны отражать интересы населения.
В коммунальной отрасли предполагается сделать упор на саморегулируемые организации (СРО). То есть получается, что бизнес сам себе устанавливает правила игры. Но именно государственные органы регулирования от лица общества в первую очередь должны участвовать в формировании базовых параметров качества жизни населения. Чтобы люди, которые живут и в городе-миллионнике, и в маленьком поселке, имели доступ к минимально гарантированным стандартам обслуживания. Технические и организационные решения могут быть разными, как и степень централизации коммунальных систем, но качество коммунальных услуг – не ниже национального стандарта. А члены СРО эти стандарты гарантируют для потребителей, борясь за право их обслуживания на конкретном рынке.
Вековые трубы
– А разве сейчас в отрасли вообще нет никаких стандартов надежности или качества?
– Формально стандарты есть. Скажем, существует около сотни параметров качества воды. Но только проверяются они далеко не все и как стандарты качества услуг, гарантированные водоканалами, в договорах не зафиксированы. Мне кажется, из этих параметров качества надо выбрать несколько десятков, но включать в договор (сервисный контракт) их поэтапное достижение, следить за их достоверностью и ставить бизнесу задачу уменьшать количество проб, не соответствующих стандартам. Надежность систем тоже не контролируется. Сколько аварий и повреждений фиксируется на километр сети? Муниципалитеты отмечают только такие аварии, которые ведут к отключению потребителя. А повреждения, ведущие к потерям и утечкам, нарушениям экологической безопасности? По нашим оценкам, в России за год происходит 1,8–2,2 аварии на один километр сети. А в Европе этот показатель не превышает 0,2–0,3 аварии.
Почему так происходит? В большинстве регионов крайне мал масштаб замены изношенных основных фондов – ежегодно обновляется 0,8–1,2%. Получается, что межремонтный период, то есть предполагаемый срок службы коммунальных сетей, составляет примерно 100 лет. А трубопроводы даже теоретически не могут служить более 25 лет. То есть только для сохранения нынешнего уровня надежности необходимо менять не менее 4% сетей в год. Фактически в 1960–1980-е трубы укладывались в большом количестве и как можно быстрее, без должной тепло- и гидроизоляции, с нарушением технологии. Реальный срок их безаварийной службы – около 10– 15 лет, а иногда и меньше.
К сожалению, причитания о высоком уровне износа не сопровождаются обоснованными заданиями по замене сетей в режиме подготовки к зиме. Нетрудно заметить, что и в планах, и в отчетах отраслевых органов присутствуют поражающие воображение дилетантов сотни и тысячи километров заменяемых труб, но нигде и никогда вы не увидите плановых заданий по доле замены, исходя из общей протяженности, исходных и целевых критериев и плановой надежности (аварийности) водо- или теплоснабжения. Не лучше ситуация и с источниками теплоснабжения, очистными сооружениями. Здесь к физическому износу добавляется моральный – использование устаревшей, ресурсозатратной технологии. В коммунальном секторе России более четверти основных фондов пора заменить или модернизировать.
– Насколько я слышала, ситуация с 90–100% износа основных фондов системы водоотведения и водоснабжения сейчас наблюдается в ряде курортных черноморских городов.
– Да такая картина по всей России! Возьмем даже относительно молодые города, например Тольятти, который был построен около 40 лет назад. Город новый, красивый, но вся его инфраструктура одномоментно износилась, и ее реабилитация требует существенных вложений.
– Вы говорите о том, что общество должно устанавливать стандарты коммунального обслуживания, чтобы потом диктовать их бизнесу. Но кто конкретно от имени общества должен этим заниматься?
– Возможно, этим должны заниматься структуры, в настоящее время выступающие как регуляторы тарифов – региональные органы ценообразования, бывшие РЭКи. Сейчас в качестве обоснования тарифов рассматриваются инвестпрограммы организаций коммунального сектора. Стандарты качества услуг – то есть главный результат как производственной деятельности, так и инвестиций, – при этом не рассматриваются.
В странах Старой Европы сложилась определенная практика, тоже не лишенная недостатков, но хотя бы имеющая определенную логику. Например, в Германии в формировании ставок за жилье и услуги участвуют ассоциации арендаторов и арендодателей при посредничестве депутатского корпуса. Во Франции председатель крупнейших объединений социального жилья может одновременно являться заместителем мэра. Их в меньшей мере интересуют замыслы и действия производителей коммунальных услуг – монополистов на местных рынках. Главное – что получат за те или иные деньги потребители.
Очевидно, аналогичные схемы контроля результатов обслуживания можно организовать и у нас. В формировании тарифов, размер которых всегда остро воспринимается населением, должны участвовать несколько сторон, представляющих интересы всех участников рынка услуг. В диалоге этих групп на различных уровнях рождается сбалансированная оценка потребностей и возможностей. Например, размер оплаты труда в ЖКХ должен формироваться в диалоге работодателей и профсоюзов.
Однако во многих регионах отраслевое тарифное соглашение нарушается, так как тарифы устанавливаются муниципальными властями часто даже ниже себестоимости услуг, а в качестве резерва снижения используется фонд оплаты труда. Ясное дело, они хотят «как лучше», защищая, как им кажется, своих потребителей от повышения платежей за услуги. Но вымывание из отрасли жизнеобеспечения квалифицированных кадров вряд ли повысит качество и надежность обслуживания. Тарифная политика в ЖКХ – палка о двух концах, которая может ударить по населению.
Таким же резервом снижения тарифов очень часто выступают амортизационные отчисления, что ведет к обнулению финансовых возможностей восстановления изношенных сетей и оборудования. Это повышает запрос на традиционное бюджетное финансирование простого воспроизводства, снижает ответственность коммунальщиков за качество услуг, за развитие инфраструктуры. Даже если приходит частный бизнес, в этом случае он ориентируется в основном на эксплуатационные задачи.
Стандарты, на мой взгляд, должны разрабатываться в соответствии с финансовым потенциалом. Национальные – в соответствии с тем уровнем, который для каждого жителя может гарантировать страна. Региональные стандарты могут отражать дополнительные возможности конкретного региона. То есть определяться удельными затратами бюджета на человека и способностью населения региона оплачивать жилищно-коммунальные услуги. Платежеспособность, то есть допустимый уровень платежей за жилищно-коммунальные услуги можно определить по структуре регионального потребительского бюджета (РПБ). Чем выше платежеспособность и бюджетный потенциал территории, тем выше стандарты. Но минимальные национальные стандарты должны гарантироваться на любой территории. Это прежде всего водоснабжение и канализация, вывоз мусора (экологическая безопасность), теплоснабжение (жизнеобеспечение северной страны), надежность и качество услуг (комфортность). Но на практике данная тема в рамках общественно-частного партнерства вообще еще не прозвучала.
Помимо стандартов также должны регулярно публиковаться справедливые рыночные цены на оборудование, материалы и работы для коммунального сектора. К примеру, замена одного километра сети (включая материалы) колеблется от 30 до 1,5 млн руб. (в аналогичных условиях). Очевидна необъективность такого ценового разброса, и эта необъективность оплачивается потребителями.
Нет обратной связи
– Сейчас ремонт и обслуживание многоквартирных домов находятся в ведении либо ТСЖ, либо управляющих компаний. Однако большинство УК преобразованы из обслуживавших ранее эти же дома ДЕЗов и продолжают занимать монопольное положение, не обеспечивая должное качество услуг. Как, по-вашему, можно изменить ситуацию?
– Главный критерий рыночных преобразований – состязательность предприятий в борьбе за рынок услуг. Основой выбора компании, которая будет управлять коммунальной инфраструктурой или многоквартирным домом, должна быть конкурентность, открытость каждого претендента. Борьба за заказ должна обеспечиваться гарантиями качества при минимальной цене. А фактически доминирует профанация – подмена конкуренции увеличением доли частных компаний (см. в частности критерии Федерального закона № 185 «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»). Например, в Москве формально 94% частных компаний занимаются управлением жилищным фондом. Но это на самом деле преобразованные ДЕЗы.
Меня удивляет, когда органы, формирующие муниципальный заказ, превращаются в частные компании. Бывшие ДЕЗы стали акционерными обществами, хотя именно они должны интегрировать мнение жителей, выставлять некие стандарты для эксплуатационных управляющих организаций, а не превращаться в предпринимателей, которые ради прибыли могут жертвовать интересами населения. Важно, чтобы на рынке услуг действовала схема, обязательно включающая структуру, представляющую потребителей, которая, пользуясь властными полномочиями, формировала бы заказ для потенциальных исполнителей, отбирая их по конкурсу. Формально такая схема существует, но механизма отражения в договорах стандартов качества услуг нет и в помине. Муниципальный монополист заменен частным без какой бы то ни было конкурентной схемы отбора не только жителями, но и властью. Назначение «любимой жены» в обслуживании жилья и коммунальных объектов остается главным инструментом управления в ЖКХ.
В то же время неправильно, чтобы жители голосованием определяли стандарты обслуживания и уровень оплаты, как сегодня трактует полномочия собственников Жилищный кодекс. В основном ТСЖ создаются и действуют в новых домах, в которых люди реально заплатили за квартиры. А те бабушки, которые приватизировали квартиры, не очень понимая, что за этим стоит, не представляют реального собственника. Например, для них 5% стоимости капитального ремонта, которые должны заплатить сами собственники жилья, уже большая проблема. Пенсионеры вполне могут сказать: «Нет, не будем мы давать деньги на ремонт». То есть уже на стадии формирования стандартов, требований к качеству услуг не действует общественно-частное партнерство.
По логике управления ЖКХ в условиях рыночных взаимоотношений ТСЖ необходимы, чтобы получить объективную, не нарисованную отчетность, информацию о фактическом качестве обслуживания, обратную связь в контуре регулирования ЖКХ как сложной кибернетической системы. Однако, невзирая на десятилетние усилия, сегодня ТСЖ охватывают лишь до 5% жилищного фонда России. Какая же это обратная связь?
Нужна более многообразная и гибкая форма организации регулирующего участия потребителей (причем не только собственников). В свое время развивались и другие формы самоуправления. Например, товарищества общественного самоуправления (ТОСы). Действуют ассоциации потребителей. Но пока в контур управления ЖКХ они не встроены.
– Какова ваша оценка эффективности формы частно-государственного партнерства (ЧГП) в коммунальном секторе в части реализации инвестпроектов?
– Вопрос: в чем измеряется эффективность? Для бизнеса – в прибыли. Правила поведения оператора не урегулированы: прибыль можно получить, нарушая технологию, регламент работ, в конечном итоге не соблюдая те самые стандарты качества, которые должны быть установлены; максимизируя тарифы и бюджетное финансирование. Пока нередки случаи передачи систем на обслуживание оператору, который обещает наибольшие инвестиции (но не гарантирует результат их вложения). Например, в водопроводно-канализационном или теплоэнергетическом секторах эффективность инвестиций в формате ЧГП может обеспечиваться проектным оператором – заемщиком кредитных ресурсов, несущим ответственность за их рациональное использование в масштабах всего региона. Особенно важным является такой механизм в реализации региональных программ модернизации ЖКХ, обеспечивающих системное решение проблем коммунального сектора не только в экономически развитых крупных городах – региональных центрах, но и в малых поселениях с их специфическими проблемами. Проектный оператор может совмещать функции эксплуатационного оператора или взаимодействовать с имеющимися региональными или муниципальными операторами.
Я считаю, что инвестиционные обязательства и инструменты согласования интересов оператора и органов местного самоуправления – ключевая позиция сервисных контрактов, взаимодействия бизнеса и власти, в которые можно и необходимо встраивать инвестиционные обязательства для обеспечения стандартов обслуживания. Аренда муниципального имущества – доминирующий в практике и достаточно развитый инструмент, на котором могут основываться эти правоотношения. При этом в них фактически прорастают долгосрочные и инвестиционные признаки концессионных договоров.
Типичным нарушением основ рыночных отношений является выход оператора на рынок без конкурса. Конкурентные отношения часто подменяются сменой вывески, когда вместо муниципального монополиста появляется частный. Тарифы растут, качество, надежность снижаются. Отсутствие механизма регулирования деятельности частных компаний и стимулов инвестиционной активности – одна из коренных проблем развития ЧГП.