Угольная отрасль оказалась в России первой, в которой была проведена реструктуризация. Она и должна была быть первой. Это было обусловлено самим ходом истории. Анатолий Чубайс, принимавший участие в угольной реформ в должности первого заместителя председателя правительства, анализируя драматизм ситуации в отрасли, говорил, что там столкнулись лоб в лоб политический и экономический векторы. Направленность политического вектора определялась тем, что шахтеры как наиболее консолидированная отраслевая группа были суперактивны. Причем еще с советских времен. Их роль в развитии демократического движения трудно переоценить. Они первыми вышли на забастовки не только с экономическими, но и с политическими требованиями советского руководства, по крайней мере консервативной его части. В этом смысле шахтеры выступили политическими союзниками либеральных реформ.

В то же время экономическое положение отрасли было катастрофическим. Она содержала многочисленные нерентабельные шахты и разрезы, которые не имели шансов когда-либо стать рентабельными. Отрасль тащила этот невероятный груз, который требовал гигантских бюджетных дотаций, – и это на фоне сверхдефицитного бюджета того времени.

Чтобы спасти отрасль, нужно было отсечь ее безнадежную часть. Но как быть, если шахта является градообразующей? Закрыть ее – все равно что полностью закрыть город или поселок. У жителей иных источников к существованию нет, все рабочие места так или иначе связаны с угледобычей, городской бюджет умирает, потому что предприятие закрывается… Нужны были невероятные усилия по социальной защите людей, по переподготовке и переобучению. Предстояло пройти через тяжелейшие, болезненные и мучительные преобразования – прежде всего для самих шахтеров. Причудливы изгибы судьбы: угольщики – вольно или невольно – подтолкнули отрасль к преобразованиям и больше всех от них пострадали.

Забастовки 1989 года

Конец 1980-х годов проходил еще под знаком советской мощи, в том числе в угольной промышленности. В 1988 году СССР достиг самой высокой за свою историю добычи угля – 425,4 млн тонн. Но при этом ужасали «снижающиеся темпы строительства жилья», «недостаточно быстрый рост мест в детских садах, школах и больницах». Подобные факты стали одной из причин первых забастовок в Восточном Донбассе (Ростовская область). В то время газеты, издаваемые местным обкомом КПСС, пестрели заголовками типа «Живой пульс демократии», «Манящая даль рынка» и «Ростки нового». С тем же энтузиазмом, с каким руководящие партийные кадры строили коммунизм, они начали строить демократию – требуя от каждого непременного отклика на новые веяния и приземляя стилем своей работы саму идею реформ.

3 апреля 1989 года на шахте имени 60-летия Ленинского комсомола ПО «Гуковуголь» произошел беспрецедентный случай: горняки участка № 6 после смены отказались выходить из забоя. Следующая смена, отработав положенные часы, присоединилась к своим коллегам, под землей остались 205 человек. Причина забастовки была весьма симптоматичной для того времени. Участок № 6 с февраля 1989 года перешел на хозрасчет. Был утвержден план ежесуточной добычи, но бригада решила, что способна на большее, и сама себе установила повышенные плановые показатели. Горняки задуманное выполнили, но потом выяснилось, что расценка за 1 тонну добытого угля заметно уменьшилась. Выходило, что в марте шахтеры выработали больше, чем в феврале, а получить должны меньше.

После протестного сидения под землей рабочих участка № 6 слово «забастовка» вошло в обиход, следом был сходный случай на шахте «Антрацит» того же ПО «Гуковуголь», а в июне 1989 года – на шахте «Аютинская», где шахтеры пошли к начальству разбираться по поводу недоплаты им привычных процентов к ежемесячному жалованью. Примечательно, что в то время на волне горбачевской гласности политики призывали трудовые коллективы «идти и добиваться своего». И рабочие пошли.

Одной из основных движущих сил в первые годы рабочего движения стало сильнейшее недовольство рядовых работников неэффективным управлением предприятиями. В шахтерских городах этот мотив усиливался тем, что от администрации угольных предприятий, у которых было огромное количество непрофильных активов, напрямую зависели условия быта в населенных пунктах. Например, «Ростовуголь» традиционно заботился об автобазе, местном молокозаводе, хлебокомбинате, школах, детских садах.

Еще в декабре 1988 года коллектив участка № 5 шахты имени Шевякова в Междуреченске, недовольный заниженной зарплатой и раздутым управленческим аппаратом, плохим питанием и… нехваткой мыла, направил письмо в популярную в то время программу Центрального телевидения «Прожектор перестройки». Горняки требовали дополнительных выплат за работу в ночные и вечерние смены, а также придания шахте статуса самостоятельного государственного предприятия. Телевизионщики, у которых подобных сигналов было предостаточно, переправили письмо в ЦК профсоюза угольщиков, те – далее по цепочке до объединения «Южкузбассуголь», которому принадлежала мятежная шахта. В итоге горняки получили… очередную комиссию из своего объединения, которая ничего в их жизни изменить не могла. Требования шахтеров выполнены не были.

Устав от затяжного процесса жалоб и требований, 10 июля 1989 года 80 горняков, закончив ночную смену, отказались сдать свои самоспасатели. К ним присоединились 200 рабочих, пришедших на первую смену. Решение прекратить работу поддержала вся шахта, а к вечеру – и другие угольные предприятия города. Шахтеры соглашались вести переговоры только с министром угольной промышленности СССР Михаилом Щадовым. 11 июля министр был уже в Междуреченске и разговаривал с шахтерами прямо на центральной площади города, покидая ее только для того, чтобы согласовать с Москвой очередное требование горняков. В Москве неохотно, но шли на уступки, пытаясь локализовать забастовку, не дать ей вырваться из Междуреченска. Но поздно: забастовочная волна покатилась по Кузбассу. 15 июля бастовали все его шахтерские предприятия.

«Почему бастует юг, мы еще не знали, – вспоминал Андрей Юдин, член Киселевского городского забастовочного комитета, горный мастер шахты „Карагайлинская“. – Но, обсудив этот вопрос с мужиками, решили поддержать. Не за что-то бастовать, а просто поддержать, показать шахтерское единство. Дальше – больше: начали рождаться требования о колбасе и мыле».

Щадов переезжал из одного шахтерского города в другой, безуспешно ведя переговоры с забастовщиками. Не зря с легкой руки журналистов площади городов, на которых вели переговоры бастующие, стали называть «площадями несогласия». Только когда в Кузбасс прибыла правительственная комиссия, возглавляемая членом Политбюро ЦК КПСС Николаем Слюньковым, сторонам удалось прийти к соглашению. Поздно вечером 18 июля был подписан документ из 35 пунктов, в котором отразился весь спектр социально-экономических проблем Кузбасса и наивных тогда еще представлений о том, как сделать жизнь лучше. В соглашении соседствовали обязательства властей по оплате времени передвижения от ствола шахты до забоя, по увеличению отпусков, пенсий, пособий с предложениями по реформированию системы налогообложения. Шахтеры же брали на себя обязательство рассмотреть возможность роспуска до 1 августа забастовочных комитетов. Однако они были сохранены.

Пламя забастовочного движения, притушенное в Кузбассе, перекинулось на другие угольные бассейны тогда еще Советского Союза. Правительство реагировало на волнения шахтеров. Нельзя было не реагировать. Егор Гайдар: «Власти не были готовы разбираться и пытаться понять, что происходит в действительности, что можно сделать, чтобы навести порядок. Реакция была такая: раз нас здесь достали, придется дать денег, мыла, колбасы, социальных благ, привилегий… Это было понятно, но проблему не решало».

Практически каждая акция протеста заканчивалась подписанием какого-либо правительственного документа: о перечислении денег, о повышении зарплаты, о предоставлении льгот, о 36-часовой рабочей неделе вместо 40-часовой для женщин на Севере, об увеличении отпуска до трех месяцев и т. п. Но через месяц-другой материальное подкрепление подписанных обязательств заканчивалось. У шахтеров появлялся повод для очередной забастовки. Они поняли, что только с помощью таких конфликтов могут достучаться до тех, кто принимает решения.

Тогда еще доминировали экономические требования. Их провоцировал, в частности, нелепый курс рубля по отношению к доллару, который делал любой экспорт баснословно выгодным. Отсюда естественный интерес шахт, способных добывать уголь, пригодный для экспорта, получить хозяйственную самостоятельность и от производственных объединений, куда они входили, и от государства. В этом шахтеры, ИТР и директора шахт оказались единомышленниками.

Вся страна видела, как шахтеры превращались в политическую силу, требуя изменения системы хозяйствования и управления собственностью. Недаром 23 июля 1989 года, когда страна была охвачена шахтерскими забастовками, Генеральный секретарь ЦК КПСС Михаил Горбачев посвятил свое выступление по Центральному телевидению исключительно шахтерам. «Люди хотят знать, – говорил он, – что на самом деле происходит, какова сейчас обстановка… Решение основных вопросов они связывают… с развитием экономической реформы, с изменением методов хозяйствования, с тем чтобы все это открыло возможности для инициативной работы… Надо более решительно вести перестройку. Эта мысль звучит в выступлениях шахтеров. Они прямо говорят, что мы понимаем ограниченные возможности страны и что эти возможности могли бы быть увеличены, если страна решительно пойдет по пути изменения методов хозяйствования… Рабочие берут дело в свои руки. И это меня при всем драматизме событий очень сильно воодушевляет».

С тех пор так и повелось: забастовки, возникавшие, казалось бы, спонтанно, сопровождались, накладывались или просто совпадали по времени с важнейшими политическими процессами в стране. Та же картина наблюдалась и собственно в угольной эпопее, основные этапы которой, подчиняясь внутренней логике, вполне увязывались с вехами российской истории. Неудивительно, вся страна была политизирована – горячие споры возникали в общественном транспорте, в очередях, в рабочих курилках…

Шахтеры – политическая сила

В 1991 году требования бастующих приобрели политический характер. Массовые забастовки проходили под лозунгами отставки союзного правительства и введения прямого управления отраслью российскими властями.

Накануне III чрезвычайного съезда народных депутатов РСФСР в марте 1991 года в Москве началась знаменитая голодовка в гостинице «Россия», за которой, затаив дыхание, следила вся страна. В заявление об объявлении голодовки говорилось: «Мы, представители забастовочных комитетов четырех шахт Кузбасса Борис Ерофеев, Валерий Кузин, Владимир Любимкин, Анатолий Малыхин и народный депутат России от Кузбасса профессор Бэлла Денисенко, приняли решение о проведении политической голодовки в поддержку требований бастующих регионов страны, главное из которых – отставка Президента и Правительства СССР, роспуск Съезда народных депутатов СССР и переход власти к Совету Федерации суверенных республик. Коммунистическое руководство СССР в довершение всех своих преступлений привело нашу страну на грань голодной смерти. Горбачев и его окружение не способны самостоятельно сделать единственный честный в их положении шаг – уйти в отставку и дать возможность народам нашей страны идти по пути свободы и достатка. Мы не знаем, как долго продлится наша голодовка. Каждый примет свое решение сам настолько, насколько хватит собственных сил и совести. Мы признательны всем солидарным с нами. Мы твердо знаем, что мы не одиноки. Да поможет нам Бог!».

Голодовка продолжалась 12 дней и была снята по просьбе депутатов-демократов, которые заверили голодавших, что непременно обсудят шахтерские требования на съезде. Однако фракция «Коммунисты России» не дала включить этот вопрос в повестку дня, как и вопрос о введении в РСФСР поста президента.

Прогрессивный порыв шахтеров активно использовали: директора шахт и объединений – чтобы выбить дополнительное финансирование, региональные власти – чтобы решать за федеральный счет местные проблемы, руководство России – как таран против союзного центра. Так шахтеры превратились в важных игроков на политической сцене. Описывая переговоры в Москве в начале 1990 годов, некоторые шахтерские лидеры говорили, что они могли «открывать двери министерских кабинетов ногой».

Неудивительно, что в июне 1991 года, за два дня до выборов Президента России, Борис Ельцин, тогда Председатель Верховного Совета РСФСР, побывал в Сыктывкаре и подписал документ, который расширял экономические права Республики Коми и создавал дополнительные условия для ее развития. До конца 1993 года она освобождалась от отчислений в федеральный бюджет, в ведение ее Совета Министров передавались вопросы эксплуатации природных ресурсов, южные районы приравнивались к северным, что позволяло всем работавшим получать зарплату с учетом северных и районных коэффициентов.

В августе 1991 года шахтеры в абсолютном большинстве поддержали Ельцина и российскую демократию во время путча. Егор Гайдар подчеркивал серьезную роль шахтерских забастовок в крахе Советского Союза и всей социалистической системы.

В начале шахтерских волнений не было ни Российского профсоюза угольщиков, ни Независимого профсоюза горняков (НПГ), а был отраслевой профсоюз в СССР и стихийно возникшие рабочие комитеты Кузбасса, Воркуты, Донбасса и других регионов, резко критиковавшие лидеров профсоюза. Когда начался распад СССР, то же произошло и в профсоюзном движении. В апреле 1991 года состоялся I учредительный съезд Российского профсоюза угольщиков. Затем на базе рабочих комитетов был создан Независимый профсоюз горняков как альтернатива Росуглепрофу, который по традиции считался старым, официальным – значит, ненадежным. Формальное отличие было в том, что НПГ охватывал непосредственно горняков, работавших под землей, а Росуглепроф – всех шахтовых работников. Но и Росуглепроф адаптировался к новым условиям. Началась конкуренция между ними, которая временами выливалась в нецивилизованные формы.

В том же году профсоюзы добились значительного успеха: 3 декабря впервые в истории России было заключено отраслевое тарифное соглашение по угольной промышленности между Росуглепрофом, Минтопэнерго и правительством РСФСР с целью закрепления гарантий социально-экономической защиты трудящихся. В него вошли многие требования бастовавших шахтеров. Позже Егор Гайдар признался, что со стороны правительства подписание соглашения было вынужденной мерой: «Я (как министр экономики и финансов. – А.Н., Т.Б.) поставил свою подпись в 2 часа ночи. Положение было сложным: у меня не было хлеба для снабжения крупных городов, не было валюты. Не хватало только крупных шахтерских забастовок. Необходимо было срочно принять решение. Конечно, в спокойной обстановке я бы никогда этот документ не подписал. Но в стране была полная катастрофа. Первое, о чем я думал в тот момент, – как найти средства для обеспечения сохранности ядерного оружия в России, на Украине, в Белоруссии и Казахстане. И еще накопилась масса проблем. А я знал, что шахтеры способны добавить к этой массе еще чуть-чуть».

Иными словами, соглашение, абсолютно правильное по сути и подходам, было не обеспечено финансами. Позже пришло понимание прямой связи между необеспеченными социальными обязательствами и закрытием шахт, забастовками шахтеров, обращенными не к непосредственному работодателю, а к правительству. Порой возникало ощущение, что все может рухнуть, рассыпаться в прах. Это ощущение сопровождало реформу и реформаторов почти постоянно. С таким ощущением в 1990-е годы жили и «угольные генералы», и шахтеры, и вся страна.

Нарушение правительством условий тарифного соглашения умело использовали профсоюзы для раздувания пламени шахтерского гнева. На первых порах Росуглепроф и НПГ жестко и непримиримо оппонировали любым попыткам реформирования отрасли. Но постепенно критика становилась более конструктивной, диалог с властью принимал цивилизованный характер. Можно утверждать, что без участия профсоюзов реформа угольной отрасли захлебнулась бы в море шахтерских волнений. Яков Уринсон, в 1994–1998 годах первый заместитель и министр экономики, активный участник реформы угольной отрасли: «Профсоюзы эволюционировали во времени. Начиналось все с достаточно скандальных дискуссий. По мере того, как мы, отвечающие за реформирование, и они разбирались в ситуации и вникали в нее, диалог налаживался. Но сначала мы и профсоюзы были явными противниками, а не партнерами. Объективно разные роли: кто-то нападает, кто-то защищается».

Массовая приватизация

Во время шахтерских волнений все активнее раздавались голоса о том, что шахтам необходимо предоставить самостоятельность. И директорам, и рядовым работникам казалось, что стоит обрести свободу от чиновников госаппарата и руководства объединения или угольного бассейна, как наступит долгожданное изобилие, которое обещали при так и не состоявшемся коммунизме.

30 декабря 1992 года был принят Указ Президента РФ «О преобразовании в акционерные общества и приватизации объединений, предприятий, организаций угольной промышленности» № 1702, в соответствии с которым шахты были акционированы, но остались под контролем государства через закрепленные в федеральной собственности контрольные пакеты акций. Угольные компании, созданные путем акционирования центральных аппаратов производственных объединений, не имели юридических рычагов по управлению шахтами. Горняки стали акционерами, но их участие в управлении предприятием было по существу фикцией: всеми делами на шахтах ведали не общие собрания акционеров, а по-прежнему «угольные генералы», которые зачастую слабо представляли, что нужно делать в условиях зарождавшейся рыночной экономики, как развивать производство. В то время были акционированы и приватизированы 10 лучших шахт и разрезов.

Завоеванная самостоятельность практически мгновенно была конвертирована в реальные материальные выгоды конкретных людей. Разбитые улицы шахтерских городов заполонили иномарки, вначале недорогие малолитражки (самой распространенной была «Ниссан Санни»), затем дорогие джипы типа «Тойота Лэнд Крузер», прозванные тогда «народным» автомобилем. Доходы шахтеров-акционеров нельзя было измерить рублями (тогда уже тысячами рублей).

Практически на каждом угольном предприятии, получившем самостоятельность, вошли в оборот внутренние «деньги», на которые можно было недорого приобрести телевизоры, видеомагнитофоны, бытовую технику, одежду, обувь. Товары продавались на шахтах по внутренним ценам, ниже реальных рыночных в десятки раз. Ясно, что при таких условиях большинству предприятий была уготовлена печальная участь.

Лишь единицы избежали банкротства. Среди них «Распадская», которая была высокопроизводительным предприятием, добывавшим коксующийся уголь. Когда ее вывели из «Южкузбассугля», она потеряла его кадровую и финансовую поддержку, а также значительную часть материально-технической базы. Пришлось все создавать заново. Выросла численность сотрудников шахты, потому что не было складов, надо было учиться работать с внешней средой. Собрания трудового коллектива в 1991–1993 годах проходили часто и мучительно долго – порой по трое суток. В то же время огромными правами обладали многочисленные заместители генерального директора шахты: они могли подписывать финансовые документы, заключать договоры, поставлять уголь, покупать оборудование и материалы. Добыча угля на шахте стабильно сокращалась, а техническое состояние деградировало.

«Распадская» избежала разорения благодаря Геннадию Козовому, который в 1993 году был избран ее генеральным директором. Он отказался от такой системы управления, от проедания доходов шахты путем продажи работникам товаров по бросовым ценам, от собственных расчетных единиц – всего того, что было так мило сердцу многих, но не совмещалось с рыночной экономикой. Фактически Козовой начал структурную перестройку предприятия. Финансы шахты, материально-техническое снабжение и сбыт угля были жестко централизованы, началась разработка программы модернизации предприятия.

К концу 1990-х годов «Распадская» стала одним из крупнейших игроков на угольном рынке России – к тому времени контрольный пакет акций был уже не «размыт» среди шахтеров, а сконцентрирован в руках менеджмента. Проведенная реструктуризация позволила увеличить добычу угля и одновременно в полтора раза сократить численность работников. В 2003 году в холдинг, сформированный собственниками шахты, входило уже 17 предприятий. Так из «народной» приватизации выросла крупная финансово-промышленная группа.

Иная судьба сложилась у расположенной в городке Полысаево (центральная часть Кузбасса) шахты «Кузнецкой», получившей самостоятельность одновременно с «Распадской». Акционеры ни о какой структурной перестройке не помышляли. Они приняли предложение руководства об организации совместного предприятия «Шахта «Кузнецкая» вместе с компанией австрийского предпринимателя Хоффера. Контрольный пакет (60%) принадлежал иностранному партнеру.

СП нормально работало лишь два года – благодаря экспортным поставкам угля. Иностранный партнер выполнял свои обещания, начался бартерный обмен автомобилями и другими товарами, заложили коттеджный поселок, достойная зарплата выдавалась своевременно. Но затем резко выросли железнодорожные тарифы, экспорт утратил привлекательность и сократился, а иностранные инвестиции на шахту так и не пришли.

С 1994 года «Кузнецкая» стала центром непрекращающейся борьбы шахтеров за зарплату и за шахту. Дважды ее признавали банкротом, аннулировали результаты приватизации и создание СП, но к оздоровлению это не привело. Передел собственности, характерный для конца 1990-х годов, еще не начался, желавших приобрести активы шахты не нашлось, помощь неудачливым собственникам пришла лишь из федерального бюджета – в виде средств, отпущенных на ликвидацию шахты.

Причины, по которым вполне благополучное по стандартам плановой экономики предприятие не выжило в зарождавшуюся рыночную эпоху, очевидны. Помимо самостоятельности требовались еще и адаптация к непростым и постоянно меняющимся условиям рыночного хозяйствования, реструктуризация шахты, перестройка работы всех ее служб. Этим на «Кузнецкой» никто не занимался. Итог оказался печальным – прекращение деятельности, полное разорение, разворовывание и распродажа остатков имущества, банкротство.

Такое же безрадостное будущее ждало и шахту «Обуховскую», входившую в «Гуковуголь» в Восточном Донбассе. Ее называли угольной гордостью Советского Союза, так как там было лучшее оборудование и отборные кадры. Летом 1989 года лозунг «Дайте нам возможность самостоятельно работать – мы умеем и знаем, как надо!» поднял самых уважаемых в шахтерской среде людей на высшую точку шахты, где они громко заявили о том, что не спустятся оттуда, пока «Обуховская» не выйдет из состава «Гуковугля». Шахтеры считали несправедливым то, что в объединении они добывают больше всех, но их трудовые подвиги материально не поощряются. Власти были напуганы выступлениями горняков, и «Обуховская» попала в список шахт, которым Указом Президента РФ № 1702 была разрешена приватизация. Схема приватизации была такой: 25% акций были отданы рабочему коллективу безвозмездно, 15% рабочие имели право выкупить на льготных условиях, 20% – переданы администрации Ростовской области, 40% – государство сохранило за собой.

«После того, как часть акций попала трудовому коллективу, – вспоминал Виктор Бродский, бывший заместитель руководителя Департамента угольной промышленности Министерства экономики, – каждый начал тянуть в свою сторону, и нормального управления не получалось. Успехи шахты закончились тогда, когда несколько партий угля были обменены по бартеру на китайские пуховики, и те лидеры, которые еще вчера забирались на вышку, требуя самостоятельности, пошли эти пуховики продавать. После того, как весь цвет старой команды разбежался, шахта буквально пошла по рукам. Из нее только вынимали и ничего не вкладывали».

«Обуховская» стала лакомым куском для криминалитета, ведь там добывали самый качественный уголь, естественные пути сбыта которого лежали совсем рядом. Директора шахты менялись чрезвычайно быстро, поскольку несколько месяцев работы на «Обуховской» приносили безумную сверхприбыль – правда, с риском для жизни. Вся выручка просто опускалась в карман. И никаких капиталовложений…

Таким образом, оборотная сторона завоеванной самостоятельности порой оказывалась трагичной. Независимые шахты начинали стремительно разоряться. Разложение дисциплины, воровство начальства и как следствие – неплатежи, долги по зарплате и даже убийства директоров шахт на коммерческой почве. Так, 22 января 1992 года в подъезде своего дома был убит Михаил Герасименко, директор Центральной обогатительной фабрики «Сибирь» (город Мыски Кемеровской области). В качестве главной версии следователи рассматривали дележ бартера, которым расплачивались за уголь. По информации журналистов Кемеровской области, ни одно уголовное дело тех лет, возбужденное по факту убийства «угольных генералов», так и не было доведено до суда. Впрочем, стреляли тогда по всей стране. Беспредел царил не только в угольной отрасли.

Цены на уголь и дотации

2 января 1992 года в России были отпущены цены. Цены на уголь пока решили не трогать. Егор Гайдар позже так оценил это решение: «В конце 1991 года мы в правительстве подробно обсуждали тему либерализации цен на энергоносители. У меня было желание либерализовать их в самом начале 1992 года вместе с остальными отраслями. Но некоторые мои коллеги – не буду их обвинять – сказали: „Егор Тимурович, зима, возможны перебои со снабжением энергоносителями, давайте подождем конца отопительного сезона“. Я принял эти аргументы и был не прав. Ничего страшного от либерализации цен на энергоносители не произошло бы. В этом я убежден, хотя понятно, что всегда есть риски. Но ты будешь потом дяде рассказывать о том, что ты думал, когда заморозил пять городов. Сегодня, если вернуться в начало 1992 года, я бы отпустил цены на энергоносители. Но тогда, к сожалению, принял другое решение». А именно: 20% добываемого угля было решено продавать по свободным ценам, ориентируясь на которые устанавливать государственные цены на эту продукцию. Даже профсоюзные лидеры считали, что фиксированной ценой на уголь и дотациями из бюджета правительство «держало шахтеров на привязи, и это негативно влияло на реструктуризацию отрасли».

Цены на уголь и продукты его переработки освободили только с 1 июля 1993 года в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по стабилизации положения в угольной промышленности» от 21 июня 1993 года. Но к тому времени резко выросли расходы на добычу и транспортировку угля из-за роста цен на материально-технические ресурсы и железнодорожные тарифы. Надежды угольщиков на освобождение цен не оправдались: реальная выручка во второй половине 1993 года оказалась даже ниже, чем в первой, когда цены еще регулировались. Падение спроса в электроэнергетике и металлургии сдерживало возможности угледобывающих предприятий по повышению цен на свою продукцию.

В 1992 году неприятный «сюрприз» получили и главы администраций шахтерских городов и поселков. Ранее населенные пункты, возникшие рядом с градообразующими угольными предприятиями, получали средства на содержание социальной инфраструктуры (довольно убогой), как правило, от этих предприятий. Согласно Указу Президента РФ № 1702 жилищный фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия по его обслуживанию, а также объекты инженерной инфраструктуры, находившиеся на балансе акционируемых и приватизируемых производственных объединений и шахт, подлежали передаче в муниципальную собственность. Откуда муниципалитеты возьмут средства на содержание свалившегося на их голову хозяйства, не было прописано. Выполнение указа затянулось на три с лишним года. Это был мучительный, но неизбежный процесс, без успешного завершения которого оздоровление угольной отрасли было немыслимо.

И вновь администрации шахтерских городов и поселков уповали на средства государственной поддержки, направляемые угольным предприятиям. Последние часть этих средств отстегивали муниципалитетам обычно по остаточному принципу: более 80% шло на поддержку убыточного производства, то есть на компенсацию разницы между ценой и себестоимостью добычи угля, около 17% – на содержание социальной сферы шахтерских городов и поселков. Общий объем дотаций в 1993 году превысил 5% расходов федерального бюджета.

Дотирование в условиях свободного ценообразования искажало подлинные рыночные отношения в отрасли и породило столь же искаженную мотивацию участников рынка. Моментально сформировался «рынок дотаций», на котором шла отчаянная конкуренция за получение бюджетных денег. Угольная отрасль пыталась протиснуться в либеральную экономику через черный ход. Вместе с дотациями шахта получала необоснованные преимущества на рынке и вытесняла более эффективных и потому бездотационных конкурентов. Один из директоров тогда остроумно заметил: «Дотации – что наркотик. Больший кайф получает не тот, кто его потребляет, а тот, кто продает».

Две команды – две идеологии реструктуризации

Одновременно с акционированием угольных предприятий шли поиски оптимальной структуры управления угольной отраслью. В октябре 1991 года была образована Российская государственная корпорация угольной промышленности («Уголь России»). Будучи аморфным образованием с непонятными функциями, она просуществовала лишь один год.

В декабре 1992 года ее место заняла Российская угольная компания («Росуголь»). Генеральным директором был назначен Юрий Малышев, директор Института горного дела имени Скочинского, ранее возглавлявший «Южкузбассуголь», – человек известный и авторитетный, сыгравший важную роль в реформировании отрасли. Хотя по форме собственности «Росуголь» был сначала государственным предприятием, а затем – открытым акционерным обществом, на самом деле это было министерство в чистом виде – тяжелое наследие советского режима. К «Росуглю» перекочевали все функции Минуглепрома СССР: производственно-технические, экономические, социальные. Малышев лично одновременно занимался всем.

Параллельно действовало Министерство топлива и энергетики РФ, созданное в конце ноября 1991 года. Угольную отрасль в нем курировал первый заместитель министра Александр Евтушенко. Он также занимался всем. Чисто советская схема – есть государственная собственность, ею надо управлять.

Эти два центра управления не улучшили положение отрасли. Егор Гайдар, аргументируя скорейшую необходимость реформы, констатировал: «Какая ситуация была накануне реформирования? Раздутые штаты, экспансия численности, концентрация дотаций на убыточных шахтах, деньги идут на шахты, которые производят 10% угля и потребляют 90% субсидий. Очевидно, их надо закрывать. Но никто не хочет этим заниматься. Никто не хочет об этом системно думать. Причем, что важно: это единственная отрасль, в которой есть реально действующие профсоюзы, способные защищать свои интересы. При этом полный бардак в секторе государственного управления отраслью, воровство. На фоне дотаций воровать, естественно, легче всего. Было ясно, что отрасль крайне больна и в ней будут тяжелейшие проблемы. Но чем хуже, тем лучше. Потому что, чем больше проблем, чем больше забастовок, тем больше дотаций. Чем больше дотаций, тем больше возможности воровать. И альтернатива реформе была только одна – продолжение этого бардака».

Выбиванием угольных дотаций из правительства занимался «Росуголь». Он же стал основным центром их распределения. Предложенная им система выделения дотаций стимулировала компании демонстрировать в отчетности максимальную убыточность. Не случайно объем заявок на выделение дотаций, которые «Росуголь» получал от компаний, агрегировал и представлял в Минтопэнерго при подготовке бюджета, почти вдвое превышал тот, что появлялся в утвержденном варианте. Если не получалось выбить желаемую сумму, «Росуголь» давал знак профсоюзам: «Ребята, пошумите!» И они шумели. Сумма обещаний, даваемых «Росуглем» шахтерам, зачастую превышала размер полученных им бюджетных денег. Никто толком ничего не понимал. Шахты, недополучившие бюджетные деньги, бастовали против правительства. А оно выделяло все больше и больше денег. Порочный маховик раскручивался. Раскручиваясь, он не только постоянно «генерировал» новые забастовки в «старых» бунтарских регионах, но и порождал гнев в других угольных бассейнах.

Непреложный факт – реструктуризацию угольной отрасли начал «Росуголь» во главе с Малышевым, взяв на себя ответственность за развертывание работ по ликвидации особо убыточных шахт. Но преобладающими в деятельности «Росугля» были инвестиционная политика строительства новых шахт за счет бюджетных средств, выделяемых на безвозвратной основе, и использование государственных рычагов управления для обеспечения собственных конкурентных преимуществ. При «Росугле» было создано больше десятка частных коммерческих фирм, директорами которых стали по совместительству руководители структурных подразделений «Росугля». Благодаря совмещению государственных функций и коммерческой деятельности многие из них стали крупными бизнес-структурами. Через эти фирмы «Росуголь» покупал горно-шахтное оборудование. Такое совмещение позволяло ему держать в зависимости и контролировать предприятия в регионах при распределении средств господдержки и выделении оборудования.

К счастью для угольной отрасли и для России в целом, существовала и иная методология реструктуризации. Она разрабатывалась в Министерстве экономики командой, сформированной Игорем Кожуховским, которого впоследствии газета «Коммерсантъ» назовет «главным действующим лицом в реструктуризации угольной отрасли». Потомственный шахтер Кожуховский, имея дипломы об окончании двух институтов, работал на шахте «Абашевская» (Кузбасс) сначала рядовым электриком, потом сменным мастером, затем начальником участка. Он активно участвовал в кузбасских забастовках. Убедившись, что в отдельно взятом бассейне его усилия бесполезны, Кожуховский организовал и возглавил Фонд социальных гарантий, учредителями которого стали рабочие комитеты, профсоюзы и Госкомимущество России. В октябре 1993 года министр экономики Егор Гайдар пригласил Кожуховского работать в министерстве, заинтересовавшись его идеями реформирования отрасли.

Итак, в Министерстве экономики полагали, что реструктуризация отрасли должна проводиться исходя из интересов не столько отрасли, сколько общества в целом, в рамках институтов социального партнерства. В центр реформы ставились: создание конкурентной среды, приватизация угольных компаний, полный отказ в конкретные сроки от дотаций, выделение бюджетных инвестиций исключительно на условиях софинансирования на конкурсной и возвратной основе, достижение прозрачности использования бюджетных средств, выстраивание системы управления реструктуризацией на базе принципа социального партнерства всех ее участников.

Обе команды признавали необходимость сильной социальной политики по отношению к высвобождаемым шахтерам. Но специалисты Минэкономики делали ставку на развитие местного самоуправления шахтерских городов, углубление адресной, индивидуальной социальной защиты, обеспечивающей целевое использование бюджетных средств. «Росуголь» настаивал на сохранении функций социальной защиты за руководителями угольных компаний, что затрудняло оценку эффективности использования этих денег.

По предложению Кожуховского, поддержанному Гайдаром, для институционального оформления социального партнерства и вовлечения в него различных социальных групп Распоряжением Правительства РФ от 10 ноября 1993 года № 2028-р была создана Межведомственная комиссия по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов (МВК). В нее вошли министры или их заместители почти всех федеральных министерств, связанных с добычей, использованием угля и решением социальных проблем угледобывающих регионов, представитель «Росугля», «угольные генералы», главы администраций шахтерских регионов и городов, лидеры Росуглепрофа и НПГ, ведущие ученые-угольщики.

Обязательность выполнения решений МВК, ее независимость от отраслевого управления и аппарата правительства сыграли решающую роль в проведении реструктуризации, в достижении компромиссов и баланса интересов, в выделении приоритета социальных вопросов при проведении реформы.

Возглавил комиссию Егор Гайдар в ранге первого заместителя председателя правительства. Бессменным ответственным секретарем на протяжении нескольких лет был Игорь Кожуховский, который намеренно взял на себя большую часть организационной работы, опасаясь, что иначе чиновники все «заболтают». Позднее в десяти угледобывающих регионах были созданы региональные МВК, возглавляемые, как правило, главами администраций. Эти комиссии рассматривали проблемы региона, которые при необходимости выносились на заседание центральной МВК.

К новой структуре от «Росугля» переместились важнейшие функции: принятие кардинальных решений по реструктуризации, распределение дотаций и контроль за их использованием, решения о ликвидации убыточных угольных организаций (обязательно в присутствии директора шахты, мэра города и представителей теркомов профсоюзов). МВК, созданная в обход «Росугля», стала для него «костью в горле» прежде всего потому, что повышалась прозрачность дотаций, становилось ясно, кто защищает интересы шахтеров, а кто – «угольных генералов».

Егор Гайдар после короткого пребывания в правительстве подал в отставку, и председателем МВК стал вице-премьер Александр Шохин. Его приход совпал с тем, что в начале 1994 года под напором профсоюзов увеличилась зарплата шахтеров. В ответ на это в Кузбассе забастовали работники бюджетной сферы. Шохину пришлось отправиться туда для улаживания конфликтов. После этого стало очевидно, что в конструкции социального партнерства не хватает голоса, представляющего интересы всех жителей шахтерских регионов. Родилась идея создания Ассоциации шахтерских городов (АШГ). Потребовалось два года, чтобы воплотить ее в жизнь.

Основная цель АШГ заключалась в координации работы администраций шахтерских городов, федеральных и региональных органов исполнительной власти, отраслевых структур управления и профсоюзов при решении социально-экономических проблем шахтерских городов и защиты интересов их населения. В какой-то мере Ассоциация, объединившая около 90 городов, стала противовесом отраслевым интересам шахтерских профсоюзов и приватизируемых угольных компаний. Ассоциацию в течение 10 лет возглавлял Александр Черни Впоследствии во многом благодаря ей удалось наладить поступление средств на социальные программы без дополнительных этапов и посредников, на каждом из которых был риск «прилипания» денег.

Но Кожуховский понимал, что и действия мэра должны быть подконтрольны общественности. Позже по его предложению в шахтерских городах были организованы наблюдательные советы, в которые вошли представители городской администрации и местных профсоюзов, руководители угольных организаций, местных отделений Федеральной службы занятости и казначейства, влиятельные общественные деятели.

Иностранная помощь и реструктуризация

Реструктурируя отрасль, необходимо было избавиться от убыточных и неперспективных шахт и разрезов. Но технические работы по ликвидации нерентабельных шахт и выплаты высвобождаемым работникам, предусмотренные законодательством и отраслевыми тарифными соглашениями, требовали огромных средств. В этих условиях Егор Гайдар, будучи и.о. председателя правительства, во второй половине 1992 года инициировал переговоры с Международным банком реконструкции и развития (МБРР) для получения займов на поддержку угольной реформы.

Егор Гайдар: «Я исходил из оценки ситуации в отрасли. Без реформирования угольному сектору было очень тяжело выжить. Во-первых, на реформу нужны деньги. А денег в стране было мало. Во-вторых, при реформировании отрасли необходимо было оказывать систематическое давление на оппонентов. Если вы поручаете реформировать армию генералу, то ничего хорошего, как правило, не получится. Если бы мы поручили реформу угольной отрасли Минтопэнерго, то, мне кажется, ничего бы в ней не изменилось. Когда есть структура, которая внутренне заинтересована, чтобы в отрасли было больше дотаций, не добиться повышения ее эффективности, ее прибыльности. Мы использовали МБРР как инструмент давления на собственную бюрократию».

Правительство обратилось именно к МБРР, потому что заимствование у него средств было чрезвычайно выгодно. Его процентная ставка для развивающихся стран (в число которых входит России) составляет 5–7%, выплаты по обслуживанию займов, как правило, начинаются через 5 лет после их предоставления, а весь срок погашения составляет 15–20 лет. Среди займов МБРР различают стабилизационные (обычно бюджетозамещающие, то есть вливающиеся в бюджет страны-заемщика) и инвестиционные. Первые предназначаются для покрытия временного дефицита платежного баланса и дефицита госбюджета, возникающих при проведении заемщиком политики макроэкономической стабилизации и структурных реформ. Именно в таком займе нуждалась Россия.

Однако получить его можно, только если правительство соглашается с условиями Банка, касающимися не финансовой стороны займа (она всегда примерно одинакова), а идеологии реформирования отрасли, для реструктуризации которой выделяются средства. Поэтому начиная с середины 1992 года эксперты МБРР из различных стран совместно с российскими специалистами начали углубленное исследование угольного сектора и его проблем, которое длилось почти 2 года. «Росуголь» исподтишка саботировал эти исследования, заявляя, что лучше российских специалистов никто угольную промышленность не знает. Кожуховский через голову Малышева организовывал встречи экспертов в угольных регионах, а рабочие комитеты и профсоюзы помогали ему на местах.

В ноябре 1993 года МБРР подготовил первый вариант доклада о положении в угольной отрасли России с обоснованием необходимости ее перестройки. Содержащиеся в нем выводы обсуждались с «Росуглем», Минэкономики, Минтопэнерго и профсоюзами. «Росуголь» встретил их в штыки, разрушение централизованного управления и предложения по стремительному закрытию шахт воспринимались им как развал отрасли.

Малышев по советской привычке продолжал настаивать на производственных капиталовложениях. И его можно понять: человеку, который всю жизнь отдал угольной промышленности, тяжело было смириться с тем, что разваливаются или закрываются шахты. Но через это надо было перейти. Закрытие шахт не было самоцелью реструктуризации. Это нужно было исключительно для достижения рентабельности угольных компаний и угольной промышленности. Егор Гайдар: «У Малышева были абсолютно очевидные институциональные причины сопротивляться реформе. Однако без его помощи многие вещи, наверное, нельзя было сделать».

Юрий Малышев все же «перешел Рубикон» и признался впоследствии: «Команда Гайдара состояла из талантливых людей, решение Бориса Николаевича Ельцина поручить им проведение рыночных реформ было вполне сознательным. Если бы он доверил эту работу таким людям, как мы, сформировавшимся в условиях советской административной системы, ничего бы не получилось».

После жарких дискуссий стороны пришли к согласию, и в августе 1994 года появился основной совместный доклад МБРР и российского правительства о перестройке угольной промышленности в Российской Федерации с характерным названием «Люди превыше всего». В нем были выявлены недостатки в действующем механизме государственной поддержки (недостаточная регламентация и прозрачность, нецелевое использование средств). Предлагалось устранить монопольную систему управления, которая противоречит идее либерализации, мешает созданию конкурентной среды, искусственно поддерживая высокий уровень бюджетных дотаций. Рекомендовано создать системы социальной защиты шахтеров и содействия занятости высвобождаемых работников. МБРР предлагал ликвидировать дотации, закрыть 100 из 300 действовавших шахт, высвободить 320 тысяч рабочих мест в течение трех лет. МВК предложила взять доклад за основу для обоснования угольных займов.

Надо сказать, что, несмотря на серьезные расхождения в позициях двух команд, удавалось вырабатывать взвешенные, хотя и компромиссные решения. Министерство экономики и «Росуголь» совместно разработали важнейший документ – «Основные направления реструктуризации угольной промышленности России». Они концептуально соответствовали представлениям МБРР об угольной реформе. В июле 1995 года их утвердила МВК под председательством первого вице-премьера Анатолия Чубайса (последняя редакция «Основных направлений» была выпущена в 1998 году).

Программой реструктуризации для повышения эффективности угольной отрасли и снижения нагрузки на федеральный бюджет были предусмотрены:

– ликвидация особо убыточных шахт и неэффективных производственных участков;

– выделение из состава угольных организаций непрофильных производств и видов деятельности;

– создание (в частности, путем укрупнения) сильных региональных угольных компаний, конкурирующих между собой, и их приватизация;

– передача жилья и объектов социальной сферы от угольных организаций органам местного самоуправления;

– беспрецедентные по масштабам меры по социальной защите жителей углепромышленных территорий.

Правительство взяло на себя обязательства по погашению задолженности по зарплате всем высвобождаемым шахтерам и по регрессным искам, по дополнительному пенсионному обеспечению шахтеров и снабжению бывших угольщиков бесплатным углем. Кроме того, в программу были включены: создание новых рабочих мест для высвобождаемых шахтеров, профессиональное их переобучение и содействие переселению из регионов, где рабочие места создавать нерентабельно. Таким образом, при реализации программы реструктуризации высвобождаемые шахтеры стали получать гораздо больше льгот и компенсаций, чем работники любой другой отрасли.

Для получения займа МБРР осталось сделать последний шаг – направить банку официальное письмо о политике российского правительства в угольной промышленности, которое служило бы гарантией, что оно не свернет с избранного курса реструктуризации. 22 мая 1996 года такое письмо подписал премьер Виктор Черномырдин. В нем были сформулированы стратегия, среднесрочные цели и краткосрочные меры, которые легли в основу условий предоставления первого угольного займа МБРР:

– введение более детализированного, чем действующий, и в большей мере направленного на социальную защиту высвобождаемых работников перечня направлений использования средств господдержки и нормативной регламентации управления этими средствами;

– увеличение до 33% доли средств, направляемых на технические работы по ликвидации нерентабельных шахт и разрезов и социальную защиту высвобождаемых работников, а также регламентация процесса ликвидации;

– распределение бюджетных инвестиций угольным компаниям на платной и возвратной основе;

– демонополизация управления отраслью путем передачи находящихся в федеральной собственности пакетов акций в доверительное управление;

– обязательная выплата выходных пособий высвобождаемым работникам, проведение предувольнительных консультаций;

– реализация пилотных программ местного развития и обеспечения занятости населения (ПМР) в шахтерских городах, наиболее затронутых реструктуризацией.

Летом 1996 года МБРР предоставил России первый бюджетозамещающий угольный заем в размере 500 млн долларов. Медленно, зигзагами, двигалась вперед реформа. Были введены детальные графики бюджетного финансирования и государственная отчетность получателей об использовании бюджетных средств, прекращена добыча на 95 убыточных шахтах, сократился травматизм на 51% по сравнению с 1993 годом, заработали механизмы социального партнерства и социальной защиты высвобождаемых. Но так и не удалось перейти на договорную основу предоставления бюджетных средств, обеспечить прозрачность доведения средств и их целевое использование. Инвестиции продолжали выдаваться на безвозвратной основе и без проведения конкурсов. Демонополизация отраслевого управления остановилась на том, что независимым от «Росугля» управляющим компаниям в доверительное управление были переданы федеральные пакеты акций лишь двух угольных акционерных обществ – «Востсибуголь» и «Хакасуголь».

Все это приводило к злоупотреблениям. В 1996 году МВК рассматривала вопрос о нецелевом использовании угольных денег. Вадим Плоских, бывший прокурор шахтерского города Кизел (Кизеловский угольный бассейн, Пермская область): «Руководители некоторых предприятий всеми правдами и неправдами пытались „выдернуть“ деньги, предназначенные для создания новых рабочих мест, чтобы залатать огрехи в своей работе. С помощью приписок за якобы выполненные работы уплывали десятки миллионов рублей. И проводилось все это через администрацию города, которая должна была контролировать прохождение и использование средств, отпущенных на реструктуризацию. В итоге нам пришлось вмешаться. Было возбуждено несколько уголовных дел, в городе не осталось практически ни одного руководителя, который бы не встречался с нами, скажем так, не по своей воле».

Владимир Смольский, бывший начальник шахты № 5, город Тавричанка Ростовской области: «В 1997 году на ликвидацию шахты нам было выделено 10 млн рублей. Я был членом наблюдательного совета, с которым администрация должна была согласовывать организацию предприятий, где планировалось создать рабочие места для шахтеров. Предприятия организовывались на деньги шахтеров, однако нас от этого отстранили и ни разу не дали даже ознакомиться с протоколом. Подделывали мои подписи. А деньги отдавались в непонятные фирмы».

Говоря об использовании средств и участии МБРР в реструктуризации угольной отрасли, Анатолий Чубайс подчеркивал: «Надо понимать, что весь проект с Мировым банком проводился в реальной России, в реальных условиях того времени. Уровень законодательства, регламентирующего бюджетный процесс, само качество его подготовки, механизм государственного контроля за его исполнением, да и вообще государство как институт находились в зачаточном состоянии. Когда забастовки, огромная задолженность по зарплате, пенсиям, детским пособиям и пять тысяч учителей собрались… сейчас вынесут на вилах, – губернатор вынужден брать то, что находилось под рукой: угольный заем – так угольный. А где-то попросту воровали. Но правоохранительные органы боролись в основном с иностранными империалистами, с кем угодно, только не с теми, кто воровал деньги из региональных бюджетов.

Можно ли было уменьшить масштабы злоупотреблений? Наверное. Что-то сделать лучше, что-то эффективнее. Но перевести принципиально на другой уровень – невозможно. Альтернатива была такая: получить займы Мирового банка, понимая, что из них столько-то процентов украдут. И это тут же будет связано с самой реформой, с реформаторами, в результате пострадает твоя репутация. Или не брать этих денег, не биться с МБРР, организовывая этот источник, – проще простого. Но это означает, что 100 тыс. человек окажутся на улице вообще без средств к существованию. Большая часть денег все равно попала по назначению. Если бы я опять оказался, не дай бог, в подобной ситуации, то принял бы такое же решение».

С октября 1997 года для обеспечения целевого использования средств перешли на казначейскую систему их доведения до получателей. Для каждого конечного получателя открывался лицевой счет в территориальном отделении Федерального казначейства, позволявший вести раздельный учет движения средств по всем направлениям их использования. С введением нового порядка воровать бюджетные деньги стало труднее. Более того, система работала так, что даже если кто-то из получателей обосновывал завышенную потребность в деньгах, а потом не полностью их реализовал, неиспользованные средства возвращались в бюджет.

Введение такого механизма было одним из условий предоставления второго угольного займа. Среди других условий можно отметить:

– увеличение свыше 60% доли средств, направляемых на структурную перестройку отрасли, прежде всего на социальную защиту высвобождаемых в связи с реструктуризацией;

– более интенсивное закрытие неперспективных шахт (в первой половине 1998 года – 60 шахт, к концу III квартала – 68, к концу года – 86);

– отказ от не оправдавшего себя доверительного управления и продажа федеральных пакетов акций угольных компаний, чтобы общий объем добычи угля угольных компаний, акции которых не находятся в федеральной собственности, составлял не менее 45% общероссийского объема добычи угля (по данным за 1996 год);

– увеличение финансирования и усиление регламентации Программ местного развития, перевод средств на выплату выходных пособий, задолженности по зарплате и возмещение вреда на банковские счета граждан – получателей средств (начиная с января 1998 года).

Осенью 1997 года реализация первого угольного займа подходила к концу. Стало очевидно, что камнем преткновения при проведении реструктуризации являлись само существование «Росугля» и немощное безынициативное Минтопэнерго. Правительство колебалось, но здесь решительную позицию занял МБРР. В итоговом отчете о результатах первого угольного займа он жестко поставил условие: если правительство хочет продолжить программу заимствований для угольного сектора, оно должно ликвидировать «Росуголь». Что и было сделано Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 1997 года № 1462. А на следующий день в МБРР ушло подписанное Виктором Черномырдиным письмо «О политике Правительства РФ в угольной промышленности в 1997–1998 годах», которое явилось для МБРР основанием для подписания соглашения о выделении второго угольного займа в размере 800 млн долларов.

Одновременно с ликвидацией «Росугля» правительство усилило роль Минтопэнерго, сделав его главным распорядителем средств господдержки не только юридически, но и фактически. В нем организовали два угольных департамента (один занимался финансами, второй – производственными проблемами) и создали при нем два государственных учреждения: по вопросам реорганизации и ликвидации нерентабельных шахт и разрезов (ГУРШ) и по вопросам координации программ местного развития и решения социальных проблем, вызванных реструктуризацией предприятий угольной отрасли («Соцуголь»). В них перешла почти треть (300 человек) работников «Росугля». Кожуховский был назначен заместителем министра, отвечающим за реструктуризацию угольной промышленности.

Постановлением Правительства РФ «О государственном финансировании мероприятий по реструктуризации угольной промышленности» от 3 декабря 1997 года № 1523 был утвержден новый механизм управления средствами государственной поддержки. Он детализировал направления, по которым выделялись и использовались угольные деньги (в частности, на погашение зарплаты высвобожденным работникам, на создание безопасных условий труда и т. д.). Исключались головные получатели, договоры на получение господдержки заключались непосредственно между Минтопэнерго и конечными получателями, список которых и соответствующие планы-графики утверждались МВК (в договорах указывались обязательства получателей по использованию средств).

Средства займа должны были поступать тремя траншами: первый – 400 млн долларов, «социальный» – 200 млн, «приватизационный» – 200 млн долларов. Кроме того, японский Эксимбанк принял решение о предоставлении России 1,6 млрд долларов на оказание содействия структурным преобразованиям в экономике, предоставив эти средства в управление МБРР. Выделение из них 800 млн долларов Мировой банк увязывал с выполнением российской стороной условий второго угольного займа.

В конце 1997 года в федеральный бюджет поступил первый транш МБРР, в начале 1998 года – 400 млн долларов от Эксимбанка. Однако когда весной 1998 года обострилась обстановка в некоторых угольных регионах и начались «рельсовые войны», бюджетные средства были отвлечены на погашение задолженности по зарплате шахтерам. Пропорции использования средств, согласованные с банком, были нарушены. Поэтому последующие транши в 1988 году не поступили.

В конце 1998 года при Минтопэнерго был создан Комитет по угольной промышленности (Углекомитет), которому были подчинены упомянутые выше департаменты и государственные учреждения. Руководителем Комитета был назначен один из бывших заместителей Малышева, разделявший его взгляды на реформирование отрасли. Но они расходились с позицией МБРР. Следствием стало замедление реформы. Банк оказался перед трудным выбором: продолжить финансовую поддержку реформ, добиваясь реализации экономически и социально оправданной стратегии, или прекратить ее, аннулировав еще не выделенные два транша второго займа. Приняв второе решение, МБРР терял бы лицо и сводил на нет все усилия и достижения предыдущих шести лет.

МБРР занял прагматичную позицию, пошел на корректировку условий второго займа, сохранив их принципиальную реформаторскую направленность. Чтобы стимулировать продолжение реформы, банк на год (с июля 1999 до июля 2000 года) продлил действие займа, ужесточив его условия (увеличилось число закрываемых шахт, приватизируемых предприятий и объемы приоритетного финансирования социальной защиты). Банк отметил, что образование Углекомитета чревато воссозданием централизованной системы вмешательства государства в деятельность угольных компаний и усилил контроль за реализацией займа. Каждый из двух траншей был разбит на более мелкие порции, сократились периоды отчетности о выполнении условий. «Социальный» транш разбили на четыре транша по 50 млн долларов, «приватизационный» – на два транша по 100 млн долларов (все эти средства поступили в российский бюджет).

Не без влияния МБРР Углекомитет был упразднен через два года после создания. Незадолго до его упразднения из Минтопэнерго ушел Игорь Кожуховский. По его мнению, передача полномочий в сфере реформирования отрасли из Минэкономики в Минтопэнерго явилась ошибкой, так как эффективное рыночное реформирование крупнейшей и одновременно инерционной отрасли возможно только при координации извне, из межотраслевого органа.

В кулуарах «Росугля» экспертов МБРР в шутку или всерьез называли «агентами империализма», потому что банк жестко отслеживал пропорции расходования средств на реструктуризацию. Причем не только тех, которые выделял сам в виде займов, но и всех остальных, то есть отслеживал собственно стратегию реформ.

Специалисты Мирового банка высоко оценили российскую угольную реформу. В отчете банка, подготовленном в первой половине 2002 года, подчеркивалось, что Россия сумела в крайне сжатые сроки добиться таких результатов, которые «недостижимы для любой другой страны, имеющей угольную промышленность». При этом достижения в приватизации «относятся к числу наиболее впечатляющих и с определенной точки зрения неожиданных среди многих успехов государственной программы реструктуризации российской угольной промышленности».

Денежная приватизация

По мере реструктуризации стало очевидным, что угольная отрасль не встанет на ноги до тех пор, пока в ней не появятся эффективные собственники. Ни «народная приватизация», которая дала лишь иллюзию участия трудового коллектива в управлении предприятием, а на самом деле сосредоточила реальные рычаги власти в руках небольшого числа высших чинов, ни метод доверительного управления, отягощенный правовыми и процедурными сложностями, к желаемому результату не приводили. Поэтому в конце 1997 года на высшем государственном уровне было принято решение о прямой конкурсной продаже угольных компаний.

Одним из условий, позволивших получить второй угольный заем, стало обязательство правительства продать в первую очередь две наиболее прибыльные компании – «Кузбассразрезуголь» и «Южный Кузбасс». Хотя в 1990-е годы предприятиям, которые входили в них, пришлось резко сократить добычу, компании имели наивысшую в отрасли производительность труда, добыча велась открытым способом, безопасным и эффективным, а продукция хорошо расходилась на рынке, в том числе за рубежом.

Несмотря на это, приватизация проходила нелегко. Виктор Кузнецов, бывший в то время президентом холдинга «Кузбассразрезуголь», вспоминал два года спустя, что ему приходилось самостоятельно искать и приглашать к участию в торгах потенциальных инвесторов – компании, работавшие на угольном рынке России. Далеко не все соглашались принять это предложение, поскольку у многих бизнесменов было постоянное ощущение зыбкости процесса, ожидание, что курс на приватизацию могут отменить в любой момент. И неудивительно: мощным препятствием разгосударствлению кузбасских компаний могла стать позиция региональных властей.

В конце 1997 года Кемеровской областью руководил чрезвычайно популярный в регионе политик – Аман Тулеев, который полностью отрицал приватизацию: «Частный владелец будет преследовать только одну цель – выжать из разреза или шахты все, что еще можно. Затем они с накопившимися дополнительными проблемами будут возвращены государству. Или будет сделана попытка продать их по цене в несколько раз выше цены приобретения. А еще вероятнее, шахта или разрез будут просто брошены».

Такая точка зрения, высказанная накануне первых приватизационных торгов в угольной отрасли, решающего воздействия не возымела: они были проведены, как и планировалось. Чуть было не преуспел Тулеев во второй попытке, когда в декабре 1998 года продавались оставшиеся федеральные пакеты акций «Кузбассразрезугля» и «Южного Кузбасса». Пресс-служба губернатора объявила, что премьер Евгений Примаков прислушался к доводам Тулеева и отменил продажи. Кожуховский, узнав о состоявшемся разговоре Тулеева с Примаковым, срочно организовал звонок президента МБРР Джеймса Вулфенсона премьеру. Вулфенсон фактически выдвинул ультиматум: если продажи отменят, Мировой банк прекратит выделение денег для реформы угольного сектора.

Продажа состоялась. Собственниками «Южного Кузбасса», одной из самых эффективных угольных компаний России, стали компания «Углеметкооперация» и обогатительная фабрика «Сибирь». Эта фабрика, расположенная в небольшом городке Мыски (50 тыс. жителей) на юге Кузбасса, в конце 1991 года «подверглась» массовой приватизации (как «Распадская» и «Кузнецкая)». После выкупа акций трудовым коллективом произошла консолидация собственности, в результате акции работников оказались в руках менеджеров, к счастью, толковых. Обогащение угля даже в самые трудные для отрасли времена было весьма востребовано, и «Сибирь» смогла заработать достаточно денег, чтобы участвовать в приватизации. Через три года акционеры «Южного Кузбасса» создали один из крупнейших финансово-промышленных холдингов России – угольно-металлургическую группу «Мечел». Ее производственные и экономические показатели добычи угля значительно улучшились, не говоря уже об отсутствии задолженности по зарплате.

Сложнее обретал собственников холдинг «Кузбассразрезуголь». В 1997 году на специализированном аукционе и торгах с инвестиционными условиями победителями стали компании, зарегистрированные в Кемерове и представленные местными банковскими менеджерами, которые были аффилированы с руководством «Кузбассразрезугля». На самом деле более 40% акций приобрел московский банк «Империал». Но уже летом 1998 года «Империал», теряя ликвидность, продал свои акции пулу из нескольких инвесторов. Основными его участниками были структуры Михаила Черного, Олега Дерипаски и Искандера Махмудова, а также экспедиторской компании «Трансрейл АГ», учрежденной министерствами путей сообщения России в Швейцарии. Постепенно собственность среди основных акционеров перераспределилась, и с 2000 года «Кузбассразрезуголь» оказался под постоянным контролем структур Искандера Махмудова.

Характерно, что на высокий спрос на акции упомянутых компаний не повлияли ни «рельсовые войны», ни дефолт. Позднее были проданы «Кузнецкуголь», «Кузбассуголь» и другие компании региона. Аман Тулеев из яростного противника приватизации стал ее горячим сторонником. Как же иначе, если с приходом частного капитала в Кузбасс бассейн заработал с прибылью, повысилась эффективность продаж и закупок, выросли объемы добычи, вводились новые шахты. Частники смогли решить проблемы, над которыми много лет билось государство.

Анатолий Чубайс: «Аман Тулеев был лидером противостояния угольной реформе, делал все, чтобы ее остановить, помешать нам. Для него мы были агентами МВФ, МБРР, разрушителями российской угольной отрасли. Но это был и человек, который первым понял, что реформа удается, идет правильным путем. И плавно, неуловимым образом перешел на прямо противоположную позицию. Сейчас, надо отдать ему должное, он честно признается, что реформа угольной отрасли была объективно необходима».

В других угольных регионах приватизация проходила примерно так же, а где-то более драматично. Длившаяся несколько лет история приватизации «Красноярской угольной компании» (КУК) достойна детективно-авантюрного романа, в хитросплетениях которого не так-то просто разобраться. Эту сделку местная пресса окрестила «аферой века», статьи в газетах пестрели броскими заголовками: «У края украли уголь», «Варяги съели КУК», «Красноярск потерял свою угольную компанию».

Чемпионом по сопротивлению приватизации стала компания «Ростовуголь», хотя жалкое финансовое состояние требовало скорейшей передачи ее эффективному собственнику. Но генеральный директор и менеджмент предприятия придумывали всевозможные, в основном нереальные, планы финансового оздоровления, лишь бы сохранить свои насиженные места. Власти Республики Коми также убеждали Мингосимущество России не выставлять на торги федеральные пакеты акций угольных предприятий ни в 2001 году – относительно удачном для угольной промышленности республики, ни в провальном 2002 году.

Однако медленно, со скрипом, приватизация все же шла. Интересно, что летом 2003 года шахтеры Инты на митингах принимали такие резолюции: «Причины всех наших бед в том, что приватизация у нас не доведена до конца». Анатолий Скрыль, генеральный директор «Росинформугля»: «К 2001 году более 72% добычи угля обеспечивали частные компании, по сравнению с 1994 годом производительность выросла почти вдвое – с 63 до 118 тонн угля в месяц на шахтера, вдвое снизилась смертность».

«Рельсовые войны»

«Развернуть» огромную и инерционную отрасль оказалось непросто: в ней еще не было эффективных собственников (подлинная приватизация угольных компаний делала первые шаги), в «перекошенной» экономике нарастали трудности со сбытом угля, армия безработных увеличивалась. В 1996 году были высвобождены 18,4 тыс. человек, в 1997 году – 26,9 тыс., а в 1998 году – 48,4 тыс. человек, или 65,2% общего снижения численности с 1994 года. Это резко осложняло решение социальных проблем. Задолженность по зарплате нарастала, социальные обязательства правительства выполнялись не в полной мере. Весной 1998 года вновь начались забастовки, но уже в новой форме – шахтеры перекрывали движение на железных дорогах, сели на рельсы.

В мае шахтеры Анжеро-Судженска блокировали движение по Транссибу, протестуя против закрытия шахтоуправления «Сибирское» и 5-месячной задержки заработной платы. Ситуация в городе была сложная. Анжеро-Судженск – старейший центр угольной промышленности Сибири со 100-летней угольной историей – оказался «проклятым» городом Кузбасса: трудные горно-геологические условия и устаревшее оборудование не позволяли шахтам работать рентабельно. Было ясно, что в Анжеро-Судженске из пяти шахт выживет только одна, в лучшем случае – две, их двух обогатительных фабрик продолжит работу одна. Других предприятий, способных принять такое число «лишних» работников, в городе не было.

Положение усугублялось тем, что люди ощутили себя брошенными на произвол судьбы после десятилетий трудной работы в забое. Николай Рябцев, горный мастер: «Наша профессия считалась престижной, высокооплачиваемой, зарабатывали по тогдашним меркам хорошо. А в начале 1990-х годов перестали платить зарплату. Вроде бы и уголь есть, а денег нет. Проходили те же метры, выполняли план. Нам объясняли: очень трудное положение не только на шахте, но и в стране, надо подождать, потерпеть. Ждали, терпели. А у нас двое детей, жене в тресте „Кемеровошахтострой“ тоже зарплату не выдавали. Как мы прожили эти годы, трудно объяснить. У бабушки перезанимали, огород кормил, но на одной ботве долго не протянешь».

Главным требованием жителей Анжеро-Судженска, севших на рельсы, стала отставка президента Бориса Ельцина. Борис Немцов, тогда заместитель председателя правительства, пообещал, что в дальнейшем шахты не будут ликвидироваться без упреждающего создания рабочих мест, из федерального бюджета будут выделены необходимые средства на погашение задолженности по зарплате и регрессным искам. На рельсах эти известия были восприняты как подачка. Вслед за Кузбассом сели на рельсы угольщики в других регионах.

Парализовав железнодорожное движение, шахтеры требовали погасить всю задолженность. Но они хотели не просто получить зарплату, а понять, что будет с ними дальше, если закроют все шахты? Как им жить, как прокормиться? Никто не объяснил толково и доходчиво. Да и не верили они уже ни профсоюзам, ни губернатору, ни мэру, ни министрам. Их вымотали разрывающие душу разговоры, пустые обещания.

В такой обстановке начались переговоры бастующих с руководителями правительства, которые вылетели в бастующие регионы. Подписывали протоколы по каждой бастующей шахте. Естественно, в каждом протоколе содержались обязательства по выплате долгов по зарплате, что противоречило условиям угольного займа (в 1998 году на такие цели – так называемые «плохие» дотации – разрешено было выделить не более 30% средств господдержки, на социальные нужды – 70%). Погашение долгов по зарплате для работающих шахтеров – прямое увеличение «плохих» дотаций. Сергей Кириенко, возглавлявший в то время правительство, санкционировал нарушение условий МБРР. К концу 1998 года все протоколы были выполнены.

По поводу причин и движущих сил «рельсовых войн» есть разные мнения. Одно из них – их организовали отраслевое и профсоюзное лобби, чтобы доказать ошибочность решения о ликвидации «Росугля», другое – коммунисты. Активисты КПРФ ходили по домам и агитировали перекрыть Транссиб, утверждал мэр Анжеро-Судженска Виктор Макаркин.

Налицо и объективная причина: возможности государства и только-только становившихся на ноги угольных предприятий были слишком слабы, чтобы мгновенно оздоровить отрасль. Долги по зарплате шахтерам были огромными, а сбыт на многих шахтах по-прежнему был криминализирован. Иван Мохначук, председатель Росуглепрофа, до этого председатель забастовочного комитета города Инта: «Приезжали „братки“ с оружием и заставляли директора подписать документы и грузить уголь куда скажут. Если не соглашался, доставали арматуру из рукавов, избивали и уходили. Расстреливали директоров, их заместителей по коммерции, главных инженеров, начальников участков. Кузбасс, Ростов, Зверево, Воркута – везде такое происходило. Даже если контрольный пакет был у государства, оно не контролировало ситуацию. Насколько хватало ума и фантазии, настолько директор и „рулил“. Если заводил свою службу охраны, устраивались „стрелки“ – и все делили по воровским принципам».

Егор Гайдар: «Про „рельсовые войны“ скажу одну вещь. Она имеет отношение к источникам, а не к механизму. В августе 1997 года крупный олигарх попросил меня встретиться с ним, чтобы попытаться понять, можно ли найти согласие в рамках начинавшейся банковской войны. Встретились. Я ему сказал: допустим, вы в этой ситуации выиграете, добьетесь отставки правительства, допустим, уберете Чубайса и даже посадите его в тюрьму. Но через год капитализация вашей компании сократится в несколько раз, у вас будут тяжелые проблемы с возвратами кредитов. Рекламный рынок в России упадет в разы. Он даже не стал со мной спорить. Сказал, что честь дороже. Когда олигархи начинают рассказывать про свою честь, я понимаю, что у них уехала крыша. Когда меня спрашивают, не преувеличена ли в этих войнах роль КПРФ, отвечаю: не преувеличена – ее просто не было. За все, как мне представляется, было заплачено деньгами олигархов».

«Рельсовая война» 1998 года была погашена в Анжеро-Судженске так же, как во всем Кузбассе и остальных регионах, – массированным вливанием бюджетных средств на погашение долгов по зарплате шахтерам и бюджетникам. Тем самым условия займа были нарушены. Мировой банк приостановил выделение денег. В начале 1999 года условия были ужесточены: требовалось закрыть больше шахт, больше приватизировать предприятий, увеличить финансирование социальной защиты. После чего выделение займа возобновилось. «Рельсовые войны» стали практически последним массовым выступлением шахтеров (рис. 1).

Социальная защита

«Не спасайте фирмы, спасайте людей», – сказал известный американский специалист по управлению Нестор Туро. Вся история реструктуризации – это борьба за выживание и попытки сгладить последствия неизбежных преобразований. Драматичны были не столько сами действия, понятные и очевидные в своей направленности, сколько ликвидация их последствий. Практически все противоборствующие стороны, принимавшие участие в реструктуризации и считавшие себя последним «оплотом» обиженных шахтеров, доказывали друг другу, что люди – это главное. Все были искренни и по-своему правы. Но только шахтерам все равно было плохо.

По мнению специалистов служб занятости, крайне сложно было спрогнозировать число высвобождаемых шахтеров. Да и стратегия реструктуризации, созданная наверху, с мест была не видна: высвобождение и отток людей с остановившихся шахт начинались еще до принятия официальных решений об их закрытии. Реструктуризация стала шоком, кризисом, психологическим надломом для целого поколения.

Сложно было ожидать немедленных изменений в сознании людей. У шахтеров, потерявших работу, появлялись надежды, которым суждено было сбыться не сразу и далеко не полностью. Случалось и так, что люди, получившие социальные деньги на выплату выходных пособий и задолженности по зарплате, зачастую их очень быстро «спускали», а то и попросту пропивали. И возвращались в ряды обиженных.

Трагедия была в том, что, когда шла борьба наверху, когда суть и цели реструктуризации только формировались, а затем вольно или невольно затушевывались, а то и извращались ее противниками, – внизу стоял густой туман безысходности и злобы. Шахты закрывались, люди месяцами не получали зарплату…

В прессе того времени периодически появлялись публикации о трагических случаях. В Ростовской области потерявший работу шахтер бросился в ствол шахты и погиб. 34-летний рабочий шахты «Центральная» «Приморскугля» подорвал себя в собственном доме. Остались два маленьких ребенка и безработная жена. Доведенный до отчаяния невыплатой зарплаты горнорабочий шахты «Комсомольская» в Печорском угольном бассейне вскрыл себе вены возле кабинета директора шахты. Попытка суицида была совершена в трезвом состоянии, причиной стала невозможность получить деньги для поездки на похороны матери.

Кто виноват в том, что реструктуризация угольной отрасли шла медленно и тяжело? Однозначного ответа дать невозможно. Если бы правительство проявляло большую политическую волю и было бы более последовательно в своих решениях; если бы профсоюзы не вставляли реформе палки в колеса, а разъясняли людям, что ее негативные социальные последствия носят временный характер и этот шок нужно либо самим пережить, либо проблемы отрасли, многократно приумноженные, придется передать детям; если бы не оказывал сопротивление «Росуголь» и аффилированные с ним структуры; если бы некоторые «угольные генералы» меньше думали о собственном кармане, а больше – о вверенных им предприятиях и работающих на них людях…

Но этот груз негативов был на одной чаше весов. А на другой – отсутствие на начальной стадии реформы гибкого механизма социальной поддержки реструктуризации и соответствующего финансирования мер по социальной защите, что провоцировало социальную напряженность в угледобывающих регионах. В первые годы реструктуризации высвобождение работников, их трудоустройство и материальные компенсации за потерю рабочего места были крайне несбалансированны. Так, в 1994–1995 годах, если шахта закрывалась, ей сразу прекращали выделять дотации на покрытие убытков, а официальное увольнение шахтеров в связи с прекращением добычи и необходимые социальные выплаты откладывались на неопределенное время. Социальная поддержка в основном сводилась к выдаче пособий по безработице, но местные органы занятости не имели для этого необходимых средств.

Да и государственные работодатели, столкнувшись с общим снижением господдержки и ее доли на дотирование убыточного производства, не рассчитывались вовремя и в полной мере с высвобождаемыми работниками. Анатолий Рожков, директор «Соцугля», видел основную причину тяжелых социально-экономических последствий реструктуризации, особенно на первом ее этапе, в том, что рынки труда углепромышленных территорий не были с упреждением подготовлены к залповому сокращению и трудоустройству шахтеров. Только за 1997–1998 годы были высвобождены 75,3 тыс. работников ликвидируемых шахт (рис. 2) строены лишь 11,8 тыс. человек.

Срочно требовался организационный и финансовый механизм социальной защиты, который переориентировал бы средства государственной поддержки на решение социально-экономических задач. Яков Уринсон: «Сначала мы неправильно подходили к социальным деньгам. Пытались создавать рабочие места, строить бензоколонки и тому подобное, а надо было просто раздавать людям деньги. Правда, при этом придумать что то, чтобы они не могли их сразу же потратить. Но совершенно безнадежное занятие из Москвы диктовать: здесь надо построить таксопарк и купить машины, чтобы шахтеры работали таксистами, а здесь – фабрику. Хотя так оно и было до тех пор, пока мы не придумали программы социального развития на местах. Стала проявляться некая стратегическая схема, учитывающая специфику каждого региона. До этого нас мучили планами: „вывести всех на чистую воду“, „воровство прекратить“… Не с этим негативом надо было бороться, а вырабатывать механизм доведения средств на развитие шахтерских городов до муниципалитетов».

Такой механизм – программы местного развития и обеспечения занятости населения шахтерских городов и поселков (ПМР)  – был разработан под руководством Игоря Кожуховского сотрудниками «Соцугля» и направлен на:

– социальную защиту уволенных работников – выплату задолженности по зарплате, выходных пособий и пособий по возмещению вреда (регрессным искам) бывшим работникам, обеспечение бывших угольщиков бесплатным углем для бытовых нужд;

– создание рабочих мест в шахтерских городах и поселках;

– наделение муниципалитетов полномочиями и обеспечение средствами, необходимыми для эксплуатации социальной инфраструктуры, переданной им на баланс.

ПМР и «возвышение» муниципальных властей стали первой реализацией социально направленной политики на местном уровне в постсоветской России. Директор «Соцугля» Анатолий Рожков подчеркивает, что целевое использование средств государственной поддержки при реализации программ местного развития существенно улучшилось благодаря переходу с 1998 года на казначейскую систему доведения этих средств до получателей, раздельный учет движения средств по всем направлениям их использования, в том числе по ПМР. Это ограничивало возможности нецелевого использования социальных средств, когда они приходили на счета угольных компаний, и их «прокрутки» в коммерческих банках. Стратегическим нововведением стало использование средств господдержки на выплату задолженности по зарплате работникам, высвобождавшимся с действующих (а не только с ликвидируемых) шахт по сокращению численности или штата.

В рамках ПМР проводилось профессиональное консультирование и переобучение увольняемых работников, организовывались общественные работы (временная занятость), осуществлялась поддержка малого бизнеса (финансирование бизнес-центров, бизнес-инкубаторов), создавались новые рабочие места вне угольной промышленности на условиях софинансирования в качестве дотационных, возвратных кредитов на конкурсной основе, велось переселение из неперспективных шахтерских городов (табл. 1).

Средства на реализацию ПМР предоставлялись на основании трехсторонних договоров между Минтопэнерго, администрацией субъекта Федерации и органом местного самоуправления шахтерского города. Идеология ПМР заключалась в том, чтобы деньги, выделенные из федерального бюджета муниципалитетам безвозвратно, использовались на местах по схеме реинвестирования. Ведь рано или поздно государство перестанет выдавать средства на эти цели, и важно, чтобы эти деньги «заработали». Средства, выданные на создание рабочих мест, возвращались в специально создаваемые местные фонды, которые продолжали финансировать ПМР. Управляли этими фондами местные наблюдательные советы.

С началом реализации ПМР связаны первые положительные подвижки в изменении психологии жителей шахтерских городов и поселков, в первую очередь высвобожденных работников трудоспособного возраста. Они учились мыслить рыночными категориями, преодолевать неуверенность, занимаясь малым бизнесом, предпринимательством, самостоятельно заботиться о своей занятости.

Например, в Новошахтинске (Восточный Донбасс), где 80% трудоспособных работали в угольной промышленности, было создано Агентство по экономическому развитию и связям с общественностью. Благодаря ему на освободившихся и отремонтированных площадях закрытой шахты создали бизнес-парк, где предприниматели за символическую плату размещали свои фирмы. Муниципальному Фонду поддержки малого предпринимательства были переданы средства для кредитования начинающих предпринимателей. Также были созданы Союз предпринимателей, Центр социальной адаптации, общественная организация «Семья против наркотиков». В результате в городе открылись мини-пекарни, мини-ателье, мини-типографии, макаронное предприятие, в сельской местности – несколько фермерских хозяйств и перепелиная ферма.

В Туле было создано предприятие «Демидовский стиль», которому администрация области поручила реализацию нескольких крупномасштабных пилотных проектов, одобренных экспертами МБРР (в том числе добыча соли и трудоустройство проходчиков на предприятиях Метростроя и Мосинжстроя). «Демидовский стиль» стал своеобразным бизнес-инкубатором, в учебном центре которого проходили переподготовку бывшие шахтеры.

Переселение

Одной из важнейших мер социальной поддержки стало переселение шахтерских семей из районов Крайнего Севера, приравненных к ним местностей и Кизеловского угольного бассейна. На начальном этапе реструктуризации шахтерские семьи переселялись по отраслевой программе «Север» – строительство жилья в средней полосе России, таким образом за 1994–1997 годы получили квартиры более 7300 семей.

Что же касается средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию ПМР, то изначально затраты на переселение шахтерских семей в них не предусматривались. Они появились только после многочисленных обращений шахтеров-ветеранов, но, как водится, их было недостаточно.

Организацией переселения занимался «Соцуголь». Трудно было предвидеть и заранее учесть все юридические процедуры переселения. Недоработок и недовольных хватало. Не раз менялся порядок составления списков очередников на получение жилья, что порождало неразбериху и хаос. Появлялись иждивенческие настроения, кто-то пытался извлечь выгоду из переселения, скрывая наличие другого жилья за пределами Крайнего Севера. Не обошлось и без нарушений в использовании выделяемых денег. Александр Сергеев, председатель Независимого профсоюза горняков, убежден, что можно было переселить вдвое больше людей, если бы квартиры не покупались по столь завышенным ценам. По данным Игоря Козиолова, возглавлявшего отдел социально-экономического развития Кизеловского угольного бассейна, более 30% получивших жилищные сертификаты продали жилье и вернулись – фактически им досталось более крупное «выходное пособие». Возвращались и потому, что на новом месте не было привычного северного коэффициента, а пенсии маленькие.

По данным «Соцугля», за 1998–2007 годы за счет средств федерального бюджета, выделенных на реализацию ПМР, были переселены 8764 шахтерские семьи (на что ушло 3,9 млрд рублей), в том числе из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей – 7057 семей (3,3 млрд рублей), из неперспективных шахтерских городов Кизеловского угольного бассейна – 1707 семей (0,5 млрд рублей).

Итоги и побочные эффекты

Достигнуты главные результаты, ради которых и затевалась реформа, – отрасль стала социально стабильной, экономически эффективной, не зависит от государственных субсидий и развивается.

За годы реструктуризации ликвидировано 188 шахт и 15 разрезов (рис. 3). Более 93% особо убыточных, неперспективных и опасных по горно-геологическим условиям предприятий прекратили добычу, на большинстве из них завершены основные технические работы по ликвидации (уволенные работники получили все причитающиеся выплаты). Численность работников в отрасли уменьшилась более чем на 500 тыс. человек. Создано 47,2 тыс. новых рабочих мест, в том числе в сфере малого бизнеса.

На начало 2009 года действовало около 160 частных угольных предприятий. Ни одно из них не получало средств из бюджета. Преимущества частного ведения хозяйства по сравнению с государственным быстро стали очевидны – улучшились практически все экономические показатели (рис. 4 и табл. 2). Средняя зарплата, по данным Росуглепрофа, в 5 раз превысила минимальный прожиточный минимум в России.

С 2000 года в отрасль устремился крупный капитал. Собственники, которые показали себя эффективными хозяйственниками, внедрили первый слой культуры бизнеса, но этого мало. Следующий уровень, связанный с масштабным инвестированием, модернизацией оборудования, формированием требований к машиностроителям по новому оборудованию, созданием собственной проектной и научной базы, внедрением новых технологий, – утверждался медленно и далеко не на всех даже лучших предприятиях. Когда Анатолия Чубайса спрашивали в то время: концентрация в руках нескольких собственников практически всех угольных активов – это как? Он отвечал: «Это неизбежно, и относиться к такому процессу нужно спокойно. Считаю неправильным, если бы государство попыталось остановить его или противостоять ему. Оно должно для монопольных секторов вводить правила игры, используя полномочия по контролю над ценой, и бороться с монопольными эффектами».

Только за 2005–2007 годы объем инвестиций Сибирской угольной энергетической компании (СУЭК) превысил 26 млрд рублей, не меньше она намерена вложить и в последующие годы. Столь же масштабные перспективы рисует горно-металлургическая группа «Мечел», в состав которой входят угольная компания «Южный Кузбасс» и приобретенная в 2007 году компания «Якутуголь». Стратегическая программа инвестиций холдинга «Мечел» в докризисный период составляла 5,2 млрд долларов на 2008–2012 годы, из них 3 млрд приходилось на горнодобывающий сегмент. Безусловно, этому способствовали высокие цены на уголь в период общего экономического роста в стране.

Сразу после проведения основных структурных реформ число несчастных случаев и травматизм уменьшились, но крупные аварии на шахтах в 2004 и 2007 годах разрушили оптимистическую картину (рис. 5). Активно заговорили о том, что стремление к прибыли объективно противоречит соблюдению норм безопасности. Что прежние возможности влияния на систему безопасности в шахтах были существенно ограниченны. Раньше, выявив нарушение техники безопасности под землей, инспектор Ростехнадзора мог сам вынести решение о приостановке работ, теперь – только через суд… Нужны были жесткие нормы соблюдения дисциплины труда, которые так и не выработали во время реструктуризации.

«Частные собственники никогда не пойдут на затраты для фундаментальных исследований, которые не сулят очевидного и скорого возврата инвестиций. Им проще вложиться не в науку, а в оборудование. Научными изысканиями, в частности разработкой новых месторождений, должно заниматься государство, – считает Валерий Зайденварг, председатель правления Института конъюнктуры рынка угля. – Сейчас угольная наука практически развалена. В последние годы в связи с авариями начали уделять внимание безопасности, но это прикладная наука».

Но и частный собственник Игорь Зюзин, генеральный директор холдинга «Мечел», также огорчен, что не удалось сохранить отраслевые строительные, проектные и научно-исследовательские организации. Кроме того, он считает, что не всегда принимались достаточно продуманные решения по приватизации инфраструктурных объектов, которые входили в состав реформируемых угольных комбинатов. В результате в собственности одной угольной компании оказались подъездные железнодорожные пути, обслуживавшие шахты и разрезы, принадлежавшие конкурирующим компаниям.

Накануне нынешнего мирового кризиса активизация добычи и потребления энергетического угля стала мировой тенденцией, что отчасти обусловлено стремлением диверсифицировать риски использования нефти и газа, цены на которые трудно прогнозировать. Конечно, нефть и газ – более экологичные и экономичные виды топлива, однако новые технологии, применяемые в развитых странах, позволяют решить и эту проблему.

Владимир Милов, президент Института энергетической политики, считает, что использование угля в качестве топлива в мире будет увеличиваться. Эта тенденция уже заметна в Европе, где уголь составил хорошую альтернативу постоянно дорожавшему газу. Российско-украинский газовый кризис в январе 2009 года наглядно показал, что газ как товар несет в себе серьезный геополитический риск. Потребители будут от него избавляться. К тому же при дорогом газе окупаются и чисто угольные технологии. В Европе началось строительство новых угольных электростанций. Правда, в России в условиях «угольного горлышка» – весь уголь на востоке, а вся экономика на западе – с этим труднее.

В 2007 году доля электроэнергии, вырабатываемой ТЭС, составляла 68,5%, ГЭС – 20,9, АЭС – 10,6%. При этом уголь использовало около трети топливных электростанций. Однако, несмотря на то что электроэнергетика является одним из крупнейших потребителей угля, масштабы его потребления в России сдерживались прежде всего искусственно удерживаемыми низкими внутренними ценами на газ.

Развитие угольной отрасли в России в последние годы было связано в основном с экспортом продукции (табл. 3). Что объясняется, помимо вышеизложенного, спецификой российских тепловых электростанций, построенных под использование определенных марок углей, как правило, не очень высокого качества – отчасти из-за этого Россия продолжает завозить бурый уголь из Экибастуза (Казахстан).

Характерная черта нового облика угольной отрасли – крупные вертикально-интегрированные холдинги, использующие уголь в качестве первичного продукта в технологической цепочке. Игорь Зюзин, генеральный директор холдинга «Мечел»: «Формирование в России крупных угольно-металлургических и энергоугольных холдингов не было предусмотрено основными направлениями реструктуризации отрасли, но подсказано самой жизнью. Угольные предприятия, входящие в них, получили устойчивый сбыт своей продукции, снижение влияния рыночных и сезонных колебаний спроса». Игорь Кожуховский считает, что вхождение в отрасль потребителей угля – металлургов и энергетиков – не способствует объективному развитию рынка. К тому же около 70% добычи российского угля ныне сосредоточено в компаниях СУЭК, «Кузбассразрезуголь» и «Мечел». Кроме того, угольная отрасль, освободившись во время реструктуризации от государственного влияния, продолжает испытывать его опосредованно – через нефтяную и газовую промышленность, откуда государство до сих пор не уходит.

Еще один урок реструктуризации – действия чиновников должны находиться под контролем общества. Удачная возможность, апробированная на Западе и в крупных российских компаниях, – корпоративная социальная ответственность бизнеса (КСО). Она позволяет честно, откровенно и прозрачно предъявить обществу риски и способы их устранения. Сегодня лишь немногие угольные предприятия готовят и публикуют открытые отчеты по социальной ответственности и устойчивому развитию. К их подготовке привлекают стейкхолдеров (заинтересованных лиц, с которыми взаимодействует предприятие) и верификаторов (экспертов, которые проверяют отчет и выносят заключение о его соответствии действительности и международным стандартам).

Алексей Костин, исполнительный директор некоммерческого партнерства «КСО – Русский центр», констатирует, что передовую мировую практику корпоративной социальной ответственности и открытой публичной отчетности внедряют у себя около 70 крупных российских компаний (из угольщиков – только СУЭК): достаточно много – для сегмента крупных компаний, но крайне мало – для экономики в целом. КСО позволяет им продемонстрировать свою ответственность и повысить конкурентоспособность и в России, и в мире. Кризис повлиял на масштабы и структуру такой деятельности, но не отменил ее. КСО ведущих российских компаний переориентировалась на поддержку занятого и высвобождаемого персонала, социально ущемленных категорий населения в регионах своего присутствия, малоимущих, детей, инвалидов.

Трудно прогнозировать экологические последствия закрытия шахт. Скажем, не ясно, как поведут себя затопленные шахты Кизеловского бассейна, многие из которых уже изливаются кислотными реками. В 2006 году в Пермском крае произошла крупнейшая авария на калийных шахтах «Уралкалия», а чиновники долго не могли определиться с собственной позицией, испытывая влияние лоббистских группировок. Отчасти эта проблема объясняется отсутствием жесткой экологической политики на государственном уровне, вторичностью экологических вопросов по сравнению с экономическими. Декларативно все (а значит – никто) озабочены и занимаются вопросами охраны окружающей среды. Однако в российском законодательстве до сих пор нет четко прописанных норм, правил и ответственности в сфере экологии.

Иногда складывается впечатление, что реструктуризация отрасли проводилась исключительно на деньги Мирового банка. Это не так. Западные кредиты были необходимым подспорьем, но составляли только часть финансирования, причем не самую большую (рис. 6). В основном реформа финансировалась из госбюджета (займы были бюджетозамещающими). После несомненных успехов и подъема угольной отрасли в начале 2000-х годов государство продолжило контролировать реформу и до сих пор финансирует некоторые социальные и экологические программы, связанные с ликвидацией последствий реструктуризации. Но основная роль в ее завершении, развитии и углублении перешла уже к новым собственникам.

Подводя итоги реструктуризации, Игорь Кожуховский призывает не забывать, что она проходила крайне противоречиво, в борьбе участников за свои интересы, конфликтно, с высоким эмоциональным накалом. На каждом этапе была высока вероятность принятия решений, которые противоречили целям реструктуризации, более того – означали бы ее свертывание. Эта борьба стала следствием выбора, стоявшего в то время перед страной: между государственно-монополистическим капитализмом и созданием конкурентной среды на основе частного капитала. С определенной долей условности можно сказать, что победило второе направление.

И еще – важно было уже на начальной стадии сформулировать конкретные требования к системе социальной защиты, оценить социальные последствия, стоимость решения социальных проблем, определить источники финансирования, наладить управление «размером ожиданий работников». Несоответствие реального финансирования продекларированным социальным мандатам – мощнейший фактор возникновения конфликтов. Поскольку социальная защита требует больших денег, к ней обычно подступают только после того, как возникает социальная напряженность. И это неправильно. Механизм социальной поддержки людей нужно разрабатывать и вводить опережающе по отношению к преобразованиям в производственной сфере. Ответственность по социальным обязательствам перед работниками была разделена между государством и работодателями. В результате возможности государства были усилены в естественных для него областях компетенции, а в несвойственных для него сферах оно освободило место институтам гражданского общества, считает Игорь Кожуховский.

Опыт реструктуризации также показал, что в таком важном деле главное – понимать, что нет стандартных решений. Егор Гайдар: «Все зависит от подбора людей. От наличия политической воли и готовности принимать на себя ответственность. От четкого выбора приоритетов. Угольной отрасли повезло – такие люди в России нашлись. Именно они, а не Мировой банк сыграли ключевую роль, все это придумали и выполнили»[1].

---

[1] Очерк подготовлен на основе многочисленных интервью участников реструктуризации угольной отрасли и фактических материалов, собранных во всех шахтерских регионах журналистами: Е. Адаевым, Л. Бересневой, И. Галкиной, Т. Думенко, В. Карзовой, А. Козловым, И. Лавренковым, А. Никитиным, И. Сербиной, Т. Скорняковой, Т. Соболевой. Полная версия опубликована в книге: День шахтера. Реструктуризация угольной промышленности глазами участников и журналистов. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2004. Текст обновлен вплоть до 2007 года с использованием информации, предоставленной «Росинформуглем», «Соцуглем» и Агентством по прогнозированию балансов в электроэнергетике.