Существующую модель федеративного устройства России практически никто не рассматривает как окончательную. Ее недостатки очевидны не одним специалистам-правоведам, и даже не только российским элитам. Рядовые граждане обсуждают эти несовершенства на уровне бытового сознания. Понятно, что пересмотр сложившихся отношений сдерживает желание правящих слоев, и шире – основных социальных и территориальных групп – сохранить текущий баланс интересов. Но такой пересмотр – не чья-то прихоть. Видоизменять действующую модель Федерации вынуждает логика социально-экономической трансформации. Ясно также, что к этому подталкивают перемены в системе взаимодействия элит разного уровня, сопровождающие структурную перестройку российской экономики и изменение социально-политической системы. Тем более понятно, что перемены напрямую связаны с объемами и порядком перераспределения наиболее дефицитных сейчас ресурсов – финансовых.

Характер взаимодействий, складывающихся между федеральным Центром и регионами, важен по следующим причинам:

1. Через федеральный бюджет на нерыночной основе перераспределяется между регионами до 10 проц. валового внутреннего продукта (не считая расходов на оборону и поддержание правопорядка; у них тоже есть региональная составляющая, но распределение не зависит от региональных администраций, а диктуется главным образом «отраслевыми» приоритетами). Масштабное перераспределение финансовых ресурсов, безусловно, искажает функционирование рыночных механизмов на региональном уровне и мешает оптимальному распределению ресурсов в национальных масштабах. Однако ни федеральный Центр, ни регионы не могут позволить себе в нынешних условиях полностью отказаться от такого перераспределения. И потому на деле они стоят перед проблемой: как свести к минимуму перераспределение, откорректировав его механизм в нужную для них сторону и сохранив выстроенную систему отношений взаимозависимости?

2. Регионализация Российской Федерации фактически только началась, однако и без того непростое переосмысление ролей Центра и регионов резко усложнила чеченская война. С одной стороны, попытка воспрепятствовать отделению Чечни военным путем провалилась. Стало очевидно: возможности использования федеральным правительством силовых средств как последнего (и монопольного) аргумента ограниченны. Это минимизирует «эффект 1993 года», когда, расстреляв Белый дом, федеральные власти продемонстрировали решимость применить к оппонентам силу. С другой стороны, в Центре понимают, что ущерб, понесенный Чеченской Республикой, регионы оценивают как неприемлемый. И все же Москва опасается, как бы те или иные субъекты Федерации не воспользовались временным мораторием на применение силы против Грозного. Опасаются, по сути дела, не столько новых попыток отделения, сколько ситуативного шантажа, которому нечего будет противопоставить. Центр не хочет платить настолько высокую цену, чтобы это нарушило устойчивость всей системы федеративных отношений. Преследуемый кошмаром «сепаратистского Армагеддона» и «эффекта домино», Центр сделал ставку на невоенные методы укрепления Федерации.

3. Формирование крупных трансрегиональных финансово-промышленных групп меняет всю систему взаимодействия федеральных властей с экономическими агентами. Прежняя линия противостояния «финансовый капитал – отрасли реального сектора» превращается в новую: «трансрегиональный капитал – региональный капитал». Ясно видны сферы, где эти силы соприкасаются и где возникают конфликты: пересмотр системы доступа к финансовым потокам, передел как «хорошей» (то есть доходной), так и «плохой» (убыточной) собственности[1].

4. Текущая политика становится все более «электоральной», и федеральному Центру небезразлично, какими политическими ресурсами он будет располагать на предстоящих выборах, насколько эффективно сможет использовать эти свои возможности, что за механизм политической мобилизации сложится в регионах и, главное, в чью пользу он сработает в межвыборный период. Прошедшие губернаторские выборы показали: возможности так называемых избирательных технологий не беспредельны, как и способность региональных администраций контролировать поведение избирателей. А потому и федеральным, и региональным властям придется не просто переналаживать «избирательную машину», но и учитывать фактор выборов в своих текущих взаимодействиях. Основные направления этой переналадки пока неопределенны, но ключевой вопрос очевиден: кто в конце концов сможет манипулировать избирательными предпочтениями населения?

Итак, стратегические интересы четко определены, осознаны и даже заявлены.

Болевые точки как точки противодействий

Нужды российских регионов покрываются поступлением налогов с собственной территории весьма по-разному.

Различия в размерах налоговых поступлений, образующих налоговую базу региональных бюджетов, объясняются объемами промышленного производства и величиной денежных доходов населения.

Методы определения, какие именно регионы должны получать перечисления (трансферты) из федерального бюджета и в каких размерах, несовершенны. К тому же реально, как правило, на местах получают не те суммы, что предусмотрены законом о федеральном бюджете. Подлинная потребность регионов в дотациях не определена; более того, у федерального Центра нет ясного представления, что именно следует финансировать из местных бюджетов. В 1994 году федеральные власти попытались пересмотреть и упорядочить механизм выделения средств. Не удалось, и с тех пор Москва предпочитает, очень приблизительно рассчитывать, сколько чего должно быть в регионе, и постепенно увеличивать эти показатели. К тому же Центр не располагает какими бы то ни было оценками реальных налоговых возможностей регионов, которые учитывали бы и возможности теневой экономики.

В результате круг замыкается: оказывается, что ни один регион не способен покрыть свои текущие расходы за счет собственных доходов[2], а средства федерального бюджета практически полностью покрывают разницу между доходами региональных бюджетов и фактическими расходами по сложившимся формальным нормативам. При этом доля таких средств, направляемых на основе частично нормализованных процедур, то есть через Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, не превышает 65 процентов. Соотношение между фактическими доходами регионов и запланированными расходами получается очень различным («вилка» составляет от 30 до 105 процентов).

Таким образом, Центр не научился регулировать федеративные отношения с помощью бюджетных отчислений и фактически оказался заложником собственной трансфертной схемы. Хотя ничего, кроме постоянной головной боли, эта схема не приносит, быстро пересмотреть ее вряд ли удастся, так как законодательная власть, в значительной мере контролируемая местными элитами, блокирует любые изменения. А потому федералам приходится разрабатывать дополнительные, часто экзотические и почти всегда нерыночные, инструменты воздействия на регион.

Как у Центра, так и у регионов есть целый набор средств влияния друг на друга. Теоретически обе стороны могут воплощать в жизнь разные стратегии – от конструктивного сотрудничества (то есть административного торга) до управляемого конфликта. Подчеркиваю, чисто теоретически, поскольку любая стратегия рушится, если партнер играет другую игру (к примеру, шахматными фигурами – «в Чапаева»). Именно поэтому во взаимоотношениях Центра и регионов так велика роль символических действий, подлинный смысл которых – предупреждение. Это чем-то напоминает боевые танцы волков; на деле же партнеры следуют одному из основных положений даосизма: «выиграна только та битва, которая не произошла». Следуя такой стратегии, стороны наращивают свой потенциал и затем демонстрируют другой стороне, сколько та может потерять, если не пойдет на компромисс.

Впрочем, эффективность демонстрационных действий в российских условиях ограниченна. Во-первых, порой не ясно, насколько прочно положение партнера. Как показал политический кризис 1993 года, далеко не все главы региональных администраций считали, что федеральная исполнительная власть выиграет столкновение с Верховным Советом, и потому неправильно отвечали на ее демонстративные акции. То же самое повторилось перед губернаторскими выборами. На сей раз федералы были не уверены в прочности позиций региональных администраций и, страхуясь, строили отношения, исходя из вероятности их смены.

Во-вторых, действенность демонстрационной стратегии во многом зависит от того, насколько достоверными кажутся партнерам сигналы противоположной стороны. Угрозы могут оказаться (и часто оказывались) пустыми, в частности из-за неправильной оценки сторонами собственных административных ресурсов. Если часто прибегать к блефу, чувствительность к демонстративным акциям падает. К тому же в цепочке взаимодействий появляются системные искажения. Угроза, воспринимаемая как блеф, дезориентирует партнеров, и они начинают безуспешно искать ответа на вопросы: что же действительно имелось в виду, что же нам хотели таким образом сообщить? Очевидно, что по ряду причин Центр и регионалы не только говорят на разных языках, но и мыслят по-разному, причем ни те ни другие не понимают, как видит мир их партнер, какие критерии оценок использует, к каким выводам может прийти.

Однако сильнее всего ограничивает эффект демонстрационной стратегии степень ее соответствия положению дел. Судя по всему, она оказывается более или менее действенной только в периоды относительного социально-экономического равновесия. Если же надо принять по-настоящему жесткие, «прорывные» решения, меняющие социально-экономический статус элитных групп, такой прием не срабатывает[3]. Тогда приходится перераспределять административные ресурсы нерыночными методами, прибегая к волевому изменению одной из сторон всей системы административных «весов» и связей. Понятно, что легитимным правом на такой пересмотр обладают федеральные власти, в то время как аналогичное перераспределение, произошедшее по инициативе региона, равнозначно сецессии.

Проблема перестройки административных структур обострилась к осени 1996 года. Стало ясно, что в середине 1997 года бюджетный кризис[4] может привести к взрывному росту социальной напряженности и новому витку невыигрышного для Центра противостояния между ветвями власти. При таких условиях одной реструктуризацией федеральной исполнительной власти не обойтись; нужны качественные изменения всей системы административного взаимодействия различных уровней власти. Понятно, что масштабы возможных перемен зависят от текущего соотношения сил. Это вынуждает Центр сосредоточиваться на первоочередных задачах, то есть стараться (насколько это вообще возможно) выполнить федеральный бюджет, сведя при этом к минимуму все ожидаемые отрицательные социальные и политические последствия.

Программа административной реструктуризации включает в себя следующие основные положения:

а) С точки зрения «административной сбалансированности» складывающаяся система управления внутренне противоречива. Поскольку действующее административно-территориальное деление создавалось в середине 70-х годов, оно отвечало тогдашним задачам власти. Система административной подчиненности – плод соотношения сил в 1992–1993 годах. В результате прошедших губернаторских выборов возникла не третья, а некая трехмерная структура.

б) Федеральный центр ожидает от региональных властей множества неприятностей – как политических (типа организации импичмента и пересмотра конституции), так и экономических. При этом на чисто политические угрозы все смотрят лишь как на bargaining chips (то есть мелкие уступки, уловки в ходе торга. – Прим. ред.). Однако полностью их игнорировать нельзя, хотя понятно, что на самом деле вопрос не в политике, а в столкновении интересов вокруг реструктуризации федерального бюджета, структурной реформы экономики и проведения очередного этапа приватизации.

Такого рода ожидания основываются на следующих оценках состояния дел в экономике:

• на смену прежнему делению регионов на приспособившиеся и не приспособившиеся к либерализации идет деление на приспособившиеся и не приспособившиеся к последствиям финансовой стабилизации;
• распределение финансовых потоков, сложившееся в рамках бюджетных процедур и под влиянием взаимодействия властей различных уровней, углубляет противоречия между регионами; в долговременной перспективе намечается деление Федерации на развивающуюся и стагнирующую части;
• федеральные власти концентрируют свое внимание главным образом на макропроцессах (прежде всего финансовой сфере), региональные же – на микропроцессах (реальной экономике, неплатежах, безработице и т. п.) и потому по-разному оценивают ситуацию. Расхождение исходных позиций увеличивается, и региональные власти видят в этом если не враждебность, то во всяком случае отчуждение федерального Центра, его нежелание считаться с наиболее острыми проблемами регионов;
• по этой причине региональные власти ищут новые методы воздействия на федеральные власти, стараются расширить реальные полномочия Совета Федерации, превратив его в некую «четвертую ветвь» власти.

Вполне понятно, что Центр относится к таким поползновениям отрицательно. С одной стороны, федералы понимают: пока за ними остается возможность манипулировать бюджетными трансфертами, независимость региональных властей ограничена и их угрозы слабы. С другой стороны, проведение структурных реформ потребует взаимодействия с региональными властями, ибо без «нового консенсуса» продвижение к экономическому росту невозможно. Вопрос в цене. Контроль над регионами сужает пространство текущего административного торга и, соответственно, снижает цену, которую Центру придется платить за продолжение реформ.

Существуют опасения, что федеральные и региональные власти приближаются к прямому столкновению по вопросам экономической политики. Однако, как это ни парадоксально, дальнейшее нарастание социально-политической напряженности в регионах, на мой взгляд, скорее сблизит федеральный Центр и региональные элиты, сплотит их перед угрозой серьезных потрясений. Зато как только ситуация относительно стабилизируется, попытки пойти на столкновение могут возобновиться. И, конечно же, не потому, что регионы – склочны, а Центр – высокомерен, и даже не потому, что регионы – коммунистические, а Центр – либеральный. Конфронтация воспроизводится потому, что экономическое пространство Российской Федерации противоречиво структурировано: деньги распределились иначе, чем перспективные производства; платежеспособный спрос отделен от недоприватизированной собственности. Регионы вынуждены конкурировать друг с другом не только за доступ к финансовым ресурсам, но и за доступ непосредственно к власти или механизму принятия решений об изменении правил распределения и перераспределения ресурсов. Теоретически это мешает возникновению монопольного рынка ресурсов, объединению регионов в сплоченную группу с жесткой внутренней координацией. На деле же мы видим попытки сформировать своего рода олигополии, то есть объединения регионов с несовпадающими целями (группа регионов-доноров, региональные ассоциации и т. д.).

В таких условиях нецелесообразно (да и невозможно) проводить единообразную политику по отношению к регионам. Для индивидуального же подхода нужно сконцентрировать усилия и ясно очертить переговорное пространство, основу для взаимодействия. Кроме того, следует найти или заново создать рычаги воздействия, лежащие за границами этого пространства. Говоря об укреплении исполнительной вертикали, федеральные власти подразумевают создание дополнительного поля взаимодействия, где, по их мнению, у них были бы очевидные преимущества, а административный торг можно было бы использовать для создания перевеса в торге по основным вопросам.

Основные направления изменений

Сейчас главный ограничитель для Центра – Совет Федерации. Он способен заблокировать любые поправки к законодательству, не устраивающие глав регионов. Поэтому федеральная исполнительная власть может действовать только в пределах своей компетенции. Кроме того, федералы могут грозить только теми мерами, которые они действительно способны воплотить в жизнь, ибо угроза воспринимается всерьез, только если она реальна; иначе игра лишена смысла.

Что может сделать федеральная исполнительная власть?

Во-первых, изменить административную структуру федеральных органов власти:

• свести все федеральные службы региона в одну структуру, создав представительство федеральных министерств и ведомств, которое курировал бы представитель президента. Предполагается, что полномочия (а фактически и самостоятельность) внутрирегиональных представительств будут сокращены, а высвободившиеся ресурсы – направлены на создание межрегиональных структур;
• создать федеральные округа, включающие по нескольку регионов (например, Западно-Сибирский федеральный округ Государственной контрольной инспекции или Нижневолжский федеральный округ Государственной налоговой службы). При этом место пребывания аппарата и главы межрегиональной структуры должно обязательно меняться (скажем, раз в два года они будут переезжать из одного областного центра в другой).

Отдельный вопрос – о границах федеральных округов. Должны ли они всегда совпадать друг с другом или полезнее, чтобы они стали функциональными с точки зрения ведомства? В первом случае логическим следствием станет создание межрегионального представительства федеральных министерств и ведомств (тогда неясно, кто или какое ведомство будет курировать либо возглавлять эту структуру). Во втором – может пострадать эффективность текущего взаимодействия (но не произойдет чрезмерное усиление нового звена).

Во-вторых, продемонстрировать свою готовность изменить структуры административных отношений на региональном уровне:

• возобновить рассмотрение в Думе закона о местном самоуправлении (или дополнений к нему), и прежде всего ту его часть, которая касается расширения самоуправления на уровне городского района (выборы начальника милиции, право блокировать введение региональных налогов и т. п.);
• вернуться к обсуждению проекта закона о придании особого статуса крупным городам (или внести в Думу новый проект), который предусматривал бы для них возможность прямых налогово-бюджетных отношений с федеральным Центром.

В-третьих, изменить межбюджетные отношения:

• определить через дотационный бюджет статус дотируемого региона (это позволит, в частности, выяснить, где возникает дефицит – в бюджетах города/городов, сельских районов или же повсюду в равной пропорции). Такая постановка вопроса позволит федеральному Центру перейти к прямым отношениям с городскими администрациями;
• разделить регионы на условно и безусловно дотационные. Ко вторым отнести только северные регионы, остальные же считать дотационными лишь из-за искажения налогово-бюджетных отношений и отсутствия стимулов для сокращения несбалансированности местных бюджетов. Это приведет к тому, что бюджетные трансферты утратят свою «законность»: сейчас регионы считают, что средства положены им по закону и они по праву требуют их от федерального Центра;
• установить, что условно дотационные регионы получают трансферты лишь в том случае, если разрабатывают, согласовывают с Центром и выполняют программы сокращения дефицита региональных бюджетов.

Пока неясно, как можно использовать для воздействия на региональные администрации такие критерии, как направленность их политики на экономические реформы и т. п. Федеральный Центр и сам еще не располагает четкими и пригодными для контроля критериями, которые позволяли бы оценивать линию местных властей. Тем не менее имеет смысл начать готовиться к переходу в 1998 году на ту же модель отношений, что действует между Россией и Международным валютным фондом. Это значит, что условием предоставления трансфертов станут такие официальные документы, как «Заявление региональной администрации о направлениях экономической политики в таком-то году» и «Согласованная программа действий региональной администрации» (с включением соответствующих механизмов контроля).

В качестве дополнительной меры можно также разделить региональные бюджеты на собственно местные, формируемые за счет собственных налогов, и местные федеральные, пополняемые за счет поступления бюджетных трансфертов и иных средств из федерального бюджета. В этом случае Центр мог бы назначать второго заместителя главы администрации, ведающего выполнением местного федерального бюджета.

В-четвертых, открыть доступ к региональной финансовой информации, обязав местные власти:

• раз в квартал или месяц предоставлять полные сведения о выполнении региональных бюджетов;
• ежеквартально отчитываться, услугами каких уполномоченных структур они пользуются и как по их счетам движутся средства региональных бюджетов;
• регулярно сообщать, как используются средства внебюджетных фондов. Если будут обнаружены «незадекларированные» средства, перевод средств из федерального бюджета автоматически уменьшается на эту сумму. В качестве санкции может быть также уменьшена доля налоговых отчислений в бюджет региона, а деятельность уполномоченных банков местных администраций взята под контроль Центрального банка.

Этим возможный список инструментов воздействия Центра на региональные администрации не исчерпывается. Например, правительство и Министерство финансов могут предоставлять гарантии по иностранным инвестициям только регионам, проводящим разумную финансовую политику, разрабатывающим программы сокращения дефицита местного бюджета и выполняющим их.

Если удастся реализовать перечисленные выше меры, позиции региональных властей в процессе административного торга существенно ослабнут.

Возможный ответ регионов

Регионы, скорее всего, ответят на такую программу действий усиленным продвижением представителей местных элит на ключевые позиции в федеральных органах исполнительной власти («кадровый лифт»). В этом смысле новые назначения нижегородского губернатора и самарского мэра – сигнал к началу масштабной ротации правящих элит, но уже по территориальному, а не отраслевому критерию. Эти перемещения демонстрируют и приоритеты федерального Центра: его ориентацию на правящие группы развивающихся и богатых регионов, а также крупных областных городов. Но даже если курс на раскол (или, по крайней мере, на «разведение» региональных элит) будет последовательно продолжаться, число кресел, которые может предложить федеральная власть, не бесконечно. Более того, при сокращении чрезмерно разросшегося правительства конкуренция за овладение «сияющими высотами» только ужесточится.

Как могут регионалы ответить на действия федеральных властей по реструктуризации административного пространства? Они не вправе ни заблокировать, ни тем более взять под контроль объединение местных структур федеральных министерств и ведомств. Единственное, что им доступно, – потребовать от Центра предварительно согласовать такое решение. Если же их заявление будет проигнорировано, регионалам останется только обращаться с запросом в Конституционный суд – без особой надежды на успех, поскольку с правовой точки зрения позиция федеральной власти более выигрышна. Требовать же согласования при создании межрегиональных структур федеральной исполнительной власти, таких, как Государственная налоговая служба и Государственный таможенный комитет, регионы вообще не вправе. Другое дело – нарезка зон действия межрегиональных структур, не совпадающих с административными границами субъектов Федерации. Здесь позиция регионов гораздо сильнее, и федеральному Центру, видимо, придется отступить, поскольку Конституционный суд может и отменить такое решение.

Демонстративное укрепление отношений между Центром и администрациями городов, безусловно, заставит региональные администрации занервничать. Но, скорее всего, они быстро поймут, что надо налаживать более тесные отношения с мэрами и законодательными собраниями городов – региональных центров. Фактически в этом случае Центр оказывает на областные администрации давление, вполне вписывающееся в программу финансового оздоровления страны. Ведь основная часть региональных бюджетов формируется за счет налогов, собираемых в городах, и позиция городских администраций в отношении местных бюджетов (адресная социальная поддержка, сокращение субсидирования АПК, борьба с диктатом естественных монополий, прекращение перекрестного субсидирования и т. п.) близка федеральным властям. Конечно, региональные администрации способны противостоять давлению, например блокируя прохождение соответствующих поправок к действующему законодательству через Думу и Совет Федерации. Однако любые навязанные усилия требуют расходования так называемой административной валюты, затрудняя другие действия.

Можно предполагать, что основные проблемы возникнут в связи с попыткой изменить форму межбюджетных отношений. На этом новом витке передела финансовых потоков между трансрегиональными и региональными финансовыми структурами региональные администрации будут защищать позиции региональных банков, уполномоченных обслуживать счета администраций. Но даже если предположить, что финансовая поддержка из федерального бюджета будет поступать получателям в регионах через Федеральное казначейство, региональные администрации окажутся перед ситуацией, когда распределение финансовых потоков на местах в целом станет более прозрачным. А это совсем не то, что может составить чиновное счастье.

Вряд ли понравится регионам перспектива согласования с федеральными властями своих действий по финансовому оздоровлению местных бюджетов. Здесь две причины для огорчений: требование большей открытости действий местных администраций и само предположение, что финансовая поддержка будет сокращена, если траты, с точки зрения федералов, окажутся неразумными. Региональные элиты считают это покушением на святая святых – местный административно-политический торг, основной инструмент которого – политическая поддержка в обмен на выделение субсидий (естественно, что при этом и речи не идет об экономической рациональности).

Регионы, скорее всего, будут предпринимать ответные шаги поэтапно: в июне – сентябре попытают счастья с асимметричными действиями; станут уклоняться от обсуждения вопроса «Куда подевались деньги?»; начнут дискуссию вокруг того, имеет ли федеральный Центр право вмешиваться в дела суверенных местных правительств. Такого рода обсуждения вполне предсказуемы в регионах с республиканским статусом, а также в некоторых областях Сибири и Урала. Споры закончатся обращением в Конституционный суд (возможно, от имени местных законодательных органов) с требованием оценить действия Центра как нарушение положения о разделении полномочий между федеральными и местными органами власти. С конституционной точки зрения действия федеральных властей прямо Основному закону не противоречат (особенно в том случае, если их будет предпринимать не правительство в целом, а отдельные министерства и ведомства в рамках своих полномочий), так что спор станет затяжным. Но именно в этом и будет состоять цель региональных администраций: затянуть правовое определение до нового обострения противоречий между исполнительной и законодательной властями в Москве. Сейчас большая часть местных элит убеждена: при обсуждении бюджета на 1998 год неизбежно снова возникнет кризис власти. Тогда исполнительной власти придется искать поддержки у Совета Федерации, и пересмотр механизма межбюджетных отношений, а также роли, которую при этом играют Центр и регионы, превратится в предмет торга.

Региональные власти явно понимают, что просто так ждать «открытия» торга рискованно. К тому времени федеральный Центр, конечно же, постарается сбалансировать свою позицию, усилив контроль за местными структурами правоохранительных органов. Поэтому именно попытка не допустить расширения контроля МВД за его областными управлениями станет первой линией обороны регионов. Теоретически такие возможности у регионов есть (только межрегиональные структуры МВД, специализирующиеся на борьбе с организованной преступностью, не находятся в прямом двойном подчинении). Перестановки в руководстве этих структур свидетельствуют о том, что готовится повышение их статуса.

Суммируя, можно сказать:

• пересмотр федеративной модели уже начался;
• движущая сила этих мер – блок финансово-экономических министерств и ведомств федерального правительства, поддерживаемый трансрегиональными финансово-экономическими группами;
• цель пересмотра – приспособить государственное устройство к задачам обеспечения экономического роста (снижение дефицита бюджета, формирование единого внутрироссийского рынка товаров и капитала и т. п.);
• долгосрочным результатом пересмотра станет сдвиг Российской Федерации в сторону более унифицированной модели федеративного устройства;
• краткосрочным результатом будет усиление напряженности во взаимодействиях федеральных властей и региональных элит;
• в случае если удастся избежать политического кризиса на федеральном уровне или предельно смягчить его, среднесрочным результатом станет изменение «административных весов» региональных элит. В целом их влиятельность снизится, однако те местные элиты, которые пойдут на альянс с федеральным Центром, могут рассчитывать на повышение своего статуса.

Итогом станет формирование новой модели российской правящей элиты: двухполюсную конструкцию «Центр – регионы» сменит более сложная – «собственно федеральный Центр – региональные элиты, фактически являющиеся частью федерального Центра – прочие региональные элиты». Конечно, впоследствии и эта модель подвергнется пересмотру, однако сам переход к ней существенно ускорит наступление экономического роста.

[1] В последнем случае самым банальным образом перепихивают друг другу «на баланс» непроизводственные издержки, что, естественно, требует пересмотра многих писаных и неписаных норм.

[2] Регионы-доноры тоже финансируются из федерального бюджета.

[3] По аналогии с market failure (сбой на рынке. – Прим. ред.) для классических рынков эту ситуацию можно рассматривать как market failure административного рынка.

[4] Неизбежность такого кризиса стала очевидной уже на первых стадиях разработки Министерством финансов показателей федерального бюджета на 1997 год.