Источник: http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=10666

 

 

 

23 и 24 июня 2005 г. в Перми работал общероссийский круглый стол «Коммунальный комплекс: перспективы и сценарии». Организаторы форума - издательский дом «Коммерсант» и фонд «Институт экономики города» при поддержке администрации Пермской области.

 

ПРОЕКТ

 

ДОКЛАД

ЭКСПЕРТНОЙ ГРУППЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРОЕКТА

«КОММУНАЛЬНЫЙ КОМПЛЕКС: ПРОБЛЕМЫ И СЦЕНАРИИ»

 

ЧАСТЬ 1

ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ИТОГИ РЕФОРМЫ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО СЕКТОРА

 

Введение

 

Реформа инфраструктурных отраслей российской экономики – одна из наиболее важных задач социально-экономического развития страны. Коммунальный сектор, возможно, - самый важный и сложный участок реформ, где особенно остро сталкиваются рыночные и административные подходы, где трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью. Однако постоянная на протяжении последних пятнадцати лет деградация основных фондов, возрастающие риски катастрофических вариантов развития событий ставят общество и государство перед необходимостью принятия кардинальных решений по оздоровлению ситуации. Майский энергетический кризис в Москве послужил лишней иллюстрацией актуальности этой задачи.

 

Настоящий доклад посвящен анализу хода реформ в коммунальном секторе за последнее десятилетие и обсуждению ключевых вопросов его развития. Доклад подготовлен экспертной группой в рамках общественного проекта «Коммунальный сектор: перспективы и сценарии» с участием широкого круга заинтересованных сторон: потребителей и производителей коммунальных услуг, представителей различных уровней власти, экспертного сообщества.

 

Цель доклада – вызвать широкую публичную дискуссию по ключевым вопросам развития коммунального сектора как для формирования общественного понимания сложности и цены решения обсуждаемых вопросов, так и для воздействия на принятие необходимых политических и законодательных решений на государственном уровне.

 

Сразу следует отметить, что в докладе не рассматриваются проблемы, связанные с улучшением качества обслуживания и ремонта жилищного фонда. Это тоже важная и сложная задача реформирования жилищно-коммунальной сферы, но следует лишний раз подчеркнуть, что пути решения этой задачи принципиальным образом отличаются от путей преобразования коммунального сектора.

 

Структура доклада соответствует структуре дискуссий экспертной группы, которые проводились в ходе его подготовке, и содержит три содержательных блока:

- что сделано, каковы основные результаты преобразований в коммунальном секторе;

- каковы задачи реформы сегодня и завтра, что нужно сделать, зачем и как это сделать;

- что должно и что не должно делать государство, чтобы достигнуть намеченных результатов.

 

Безусловно, в ходе обсуждения высказывались разные, подчас противоположные, точки зрения специалистов по тем или иным вопросам. В докладе мы старались показать альтернативные подходы, прокомментировать их сильные и слабые стороны.

 

Мы также старались, где это было возможно, предложить сценарные решения той или иной обсуждаемой проблемы и проиллюстрировать их прогнозными расчетами.

 

Часть 1. Промежуточные итоги реформы жилищно-коммунального сектора

 

Главная цель реформы коммунального сектора экономики декларируется просто и предельно понятно: обеспечение качественного, надежного и доступного предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг. Но если бы все было так просто, то и реформы не было бы – советская система хозяйствования с этой задачей справлялась неплохо. Во всяком случае, на выходе был вполне приемлемый, даже по сегодняшним меркам, результат. Только внутри сектора все это было очень неэффективно и затратно. А поскольку платил, в основном, не потребитель услуг, а бюджет, то и все эти проблемы граждан не касались. Смена общественной формации в стране означала и резкое сокращение участия государства в экономике.

 

Поэтому реформа содержит и вторую цель: оптимизацию бюджетных расходов в жилищно-коммунальном секторе, что на самом деле, конечно, означает их сокращение по сравнению с советским периодом. Задача стоит в переориентации бюджетной помощи организациям жилищно-коммунального комплекса в помощь реально нуждающимся в этом гражданам – потребителям. А доступность услуг для большей части населения страны должна обеспечиваться путем повышения эффективности работы жилищного и коммунального секторов экономики, замены административной системы управления на экономическую, развития частной инициативы и конкуренции.

 

По существу речь идет о том, что жилищно-коммунальное обслуживание перестает быть общественным благом, а становится продуктом личного (вернее, семейного) потребления. Роль государства в этом случае преобразуется в обеспечение доступности некоторого социального стандарта жилищно-коммунального обслуживания. Но на этом она не заканчивается. Государство еще несет обязанность обеспечить своим гражданам комфортную и безопасную среду обитания. И в перечне инструментов реализации этой обязанности обеспечение водоснабжения, водоотведения, отопления имеет далеко не последнее значение. Поэтому государство (вернее, органы местного самоуправления - в современной правовой ситуации) должно обеспечить через механизмы государственного регулирования безопасность и надежность предоставления коммунальных услуг.

 

Поэтому исходные цели реформы преобразуются в три главные ее задачи:

• Развитие рыночных отношений в жилищно-коммунальном комплексе для повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг;

• Повышение эффективности бюджетных расходов; адресная поддержка реально нуждающихся граждан в предоставлении стандарта жилищно-коммунального обслуживания;

• Регулирование коммунального комплекса для обеспечения его работоспособности и развития, надежности и безопасности предоставляемых услуг.

 

Как же решаются эти задачи?

 

В общественном сознании жилищно-коммунальная реформа в настоящее время ассоциируется в первую очередь с ростом стоимости жилищно-коммунальных услуг. И следует признать, что это действительно один из значимых результатов реформы.

 

Поэтому первый вопрос, который подвергся анализу экспертов, заключался в том, почему тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения росли в последние годы темпами, значительно опережающими инфляцию.

 

Сколько будут расти тарифы?

 

Анализ динамики тарифов за последние годы

За последние четыре с половиной года лет тарифы на коммунальные услуги для населения в номинальном выражении выросли почти в четыре раза по сравнению с уровнем 2000 года (Рис. 1). Реальный рост тарифов для населения (за вычетом инфляционного роста) варьируется от полутора до двух раз относительно уровня 2000 года (Рис. 2). Тарифы для населения на водоснабжение и отопление в реальном выражении росли наиболее быстрыми темпами.

Рис. 1. Темпы роста тарифов для населения по оплате отдельных видов коммунальных услуг нарастающим итогом по сравнению с 2000 годом¹

Рис. 2. Темпы реального роста тарифов для населения по оплате отдельных видов коммунальных услуг нарастающим итогом по сравнению с 2000 годом²

Такая ситуация была вызвана совокупным влиянием двух факторов.

Одной причиной столь значительного роста тарифов является факт удерживания роста тарифов на услуги водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) и теплоснабжения в первые три года после финансового кризиса 1998 года. Например, в 1998 году инфляция составила больше 80%, в то время как рост тарифов на услуги ВКХ и теплоснабжения не превысил 15%. В последующие три года темпы роста тарифов на услуги ВКХ и теплоснабжения для населения также были существенно ниже уровня инфляции.

При всеобщем росте цен удержание тарифов на коммунальные услуги привело к образованию значительных убытков предприятий ВКХ и теплоснабжения. Практически все поступления от продажи коммунальных услуг уходили на финансирование текущей деятельности. В этот период ремонтно-восстановительные работы практически не велись, что привело к ускоренной деградации основных фондов коммунальных предприятий. В то же время, более высокая динамика роста цен в секторах электро- и газоснабжения привела к образованию значительной кредиторской задолженности коммунальных предприятий перед предприятиями-поставщиками электроэнергии и газа. Такая ситуация не могла продолжаться бесконечно долго. Начиная с 2002 года «отложенная» инфляция стала проявляться в коммунальном секторе – экономически обоснованные тарифы на коммунальные услуги стали расти темпами, существенно превышающими инфляцию.

На Рис. 3 отображена динамика стоимости жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) в сравнении с динамикой индекса потребительских цен и динамикой стоимости услуг жилищно-коммунального комплекса (ЖКК). Принципиальное различие между стоимостью ЖКУ и ЖКК состоит в том, что в стоимости ЖКК не учитывается стоимость электроэнергии и газа, как предоставляемых населению, так и используемых предприятиями ЖКК для предоставления собственных услуг. Таким образом, динамика стоимости услуг ЖКК «очищена» от влияния цен на электроэнергию и газ, которые в начале этого десятилетия являлись основным двигателем роста тарифов на коммунальные услуги. Для анализа динамики изменения стоимости ЖКУ использовался федеральный стандарт стоимости ЖКУ, ежегодно утверждаемый постановлением Правительства Российской Федерации. При определенной условности этого показателя он достаточно точен для того, чтобы продемонстрировать и оценить ключевые тенденции динамики стоимости ЖКУ.

Рис. 3. Темпы роста собственных расходов в ЖКК в сравнении с темпами роста цен на ЖКУ и ИПЦ³ (1997 год – 100%)

Рис. 4. Темпы роста собственных расходов в ЖКК в сравнении с темпами роста цен на ЖКУ и ИПЦ нарастающим итогом ⁴ (1997 год – 100%)

Вторая причина роста тарифов для населения – достаточно резкий рост за эти годы доли оплаты населением стоимости экономически обоснованных тарифов. Если в 1999 году федеральный стандарт уровня оплаты ЖКУ населением составлял 60%, то в 2005 он стал уже 100% (Рис. 5).

Рис. 5. Динамика стоимости ЖКУ в расчете на 1 кв. м для населения в сравнении с федеральным стандартом уровня платежей населения за ЖКУ⁵

Таким образом, кроме роста полных тарифов на коммунальные услуги за счет «отложенной» инфляции в эти же годы существенно возросла и доля оплаты граждан в полной стоимости ЖКУ. Компенсация расходов на предоставление услуг водоснабжения, водоотведения и отопления населением выросла в среднем на 8% с 2002 года. Необходимо учесть, что данная статистика учитывает совокупные платежи граждан с учетом их снижения за счет льгот и жилищных субсидий (Рис. 6). В совокупности с льготами и субсидиями, уровень возмещения затрат приблизился к отметке в 70% к середине 2004 года. По состоянию на конец первого квартала 2005 года возмещение затрат населением составляет около 85%.

Рис. 6. Динамика стоимости ЖКУ в расчете на 1 кв. м для населения в сравнении с федеральным стандартом уровня платежей населения за ЖКУ⁶

Таким образом, бюджетное возмещение субсидий и льгот должно было обеспечивать в 2004 году около 20% доходов коммунальных предприятий от предоставления услуг населению.

Существовали опасения, что столь интенсивный рост тарифов приведет к повышению социальной напряженности среди населения. Однако на практике, повышение тарифов не привело к серьезным негативным социальным последствиям. Важно разобраться – почему?

Проблема перекрестных тарифов

Компенсация потерь от заниженных тарифов для населения происходит из двух источников:

1. бюджетное дотирование на разницу в тарифах;

2. перекрестное субсидирование.

Ранее была описана политика, проводимая с целью сокращения бюджетного дотирования. Теперь рассмотрим проблему перекрестного субсидирования.

Практика использования механизма перекрестного субсидирования неоднократно признавалась порочной в официальных документах^7. Перекрестное субсидирование пытались неоднократно отметить, каждый раз устанавливая новые сроки и условия ликвидации^8. Однако перекрестное субсидирование продолжает существовать. Постановлением Правительства РФ № 444 от 30.08.2004 ^«О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» и постановлением Правительства РФ № 441 от 26.08.2004 ^«О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год» установлен срок перехода к 100% возмещению гражданами экономически обоснованной стоимости жилищно-коммунальных услуг до 31 декабря 2005 года. Но это постановление предусматривает к этому времени только ликвидацию дотирования на разницу в тарифах.

На Рис. 7 показано соотношение тарифов для населения и тарифов для прочих потребителей к экономически обоснованному тарифу.

Источник: Форма №22-ЖКХ 2004г.

Отметка в 100% отражает уровень экономически обоснованного тарифа. Из рисунка очевидно наличие перекрестного субсидирования. Так, тарифы для населения по услугам теплоснабжения составляли 77,2% от уровня экономически обоснованного тарифа, а тарифы для прочих потребителей превышали ЭОТ на 12,7%. Наибольший разброс тарифов обнаруживается в секторе водоотведения. Здесь тарифы для прочих потребителей превышают ЭОТ на 68,2%, а тарифы для населения установлены на уровне 77,2% от уровня ЭОТ.

Масштаб перекрестного субсидирования можно определить путем расчета недоплаты населения в соответствии с ЭОТ. Таблица 1 приводит оценку масштаба перекрестного субсидирования населения:

Таблица 1. Масштаб перекрестного субсидирования (на 1-е полугодие 2004)

Сектор	Недоплата населения по сравнению с ЭОТ (млрд.руб.)	Переплата прочих потребителей по сравнению с ЭОТ (млрд.руб.)	Бюджетное дотирование (млдр. руб.)
Теплоснабжение	38,2	8,94	34,23
Водоснабжение	6,5	7,37	2,12
Водоотведение	5,4	4,08	1,70
Итого	50,1	20,39	38,05

Источник: Форма №22-ЖКХ, расчеты ИЭГ

Общая недоплата населения по услугам сектора ВКХ и теплоснабжения составила около 50 млрд. руб. За счет завышенных тарифов для прочих потребителей было компенсировано 20 млрд. руб. Оставшиеся 30 млрд. руб. были покрыты за счет дотаций из бюджетов на разницу между установленным тарифом для населения и экономически обоснованном тарифом. Важно отметить, что общая сумма дотаций и субсидирования прочими потребителями превосходит сумму недоплаты населения на 8 млрд. руб. Характер этого излишка в доходах коммунальных предприятий определить сложно из-за непрозрачной системы установления тарифов.

Как будут расти тарифы дальше?

Практически все эксперты, участвовавшие в обсуждении, сходятся на том, что для формирования реальных рыночных условий в секторе тарифы на коммунальные услуги для населения в целом по России в ближайшие годы будут расти темпами выше уровня инфляции.

Главные причины роста тарифов:

- прекращение дотирования предприятий ЖКК в ближайшее время;

- ликвидация перекрестных тарифов в секторе водоснабжения и водоотведения;

- частичное решение за счет роста тарифов проблем кредиторской задолженности коммунальных предприятий;

- переоценка основных фондов и увеличение амортизационных отчислений;

- учет в тарифах реальных инвестиционных потребностей в модернизации коммунальной инфраструктуры.

При этом следует выделить два главных тезиса.

• Большая часть пути, связанного с ростом тарифов для населения, уже пройдена. Эффект «отложенной» инфляции больше не будет сказываться существенным образом на росте тарифов.

• Существенно возрастет региональная дифференциация в изменении тарифов. На сегодня в России немало муниципальных образований, где население уже оплачивает полную стоимость жилищно-коммунальных услуг. В то же время есть регионы (к ним относится и Москва), где население оплачивает менее 60% полной стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Общая стоимость жилищно-коммунальных услуг для населения в 2005 году оценивается в величину порядка 800 млрд. руб. Объем дотирования составляет 15 % или около 90 млрд. руб. Объем перекрестных платежей в водоснабжении, водоотведении и теплоснабжении составляет 20 млрд. руб. Если принять инфляцию в 2005 году на уровне 10%, то для того, чтобы переложить на население полное бремя по оплате жилищно-коммунальных услуг и обеспечить компенсацию инфляции в жилищно-коммунальном секторе тарифы для населения в 2006 году в среднем по стране должны вырасти на 24 %. В 2005 году они выросли на 30%. При этом есть шанс решить все многолетние проблемы изменения системы финансирования ЖКК. Очевидно, что это не случится в один год, и в регионах ситуация будет существенно варьироваться. Но главное - подчеркнуть, что это задача решаемая.

Что касается остальных выделенных причин роста тарифов на коммунальные услуги для населения, то здесь следует признать следующее. С одной стороны, все эти причины существуют и предопределяют рост тарифов. С другой стороны, в секторе водоснабжения и водоотведения технологические потери воды и тепла доходят до 40% и более. Кроме того, существует огромная управленческая неэффективность, приводящая к увеличению затрат. Так или иначе, все эта технологическая и управленческая неэффективность оплачивается потребителями. Ресурсы для ее снижения – около 30%. Таким образом, повышение эффективности может дать финансовый источник для решения названных проблем без роста тарифов. Следовательно, задача должна заключаться в том, чтобы перечисленные проблемы, требующие дополнительных финансовых ресурсов, решались не за счет повышения тарифов, а за счет повышения эффективности работы предприятий коммунального комплекса.

Необходимо отметить, что при оценке роста стоимости тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения необходимо также учитывать внешние для коммунального сектора факторы. В первую очередь речь идет динамике изменения тарифов на электроэнергию и газ. Поставка этих энергоресурсов не только входит в перечень коммунальных услуг. Газ – основной вид топлива в теплоснабжении. Доля электроэнергии в стоимости воды составляет до 30% и более. Как в электроснабжении, так и в газоснабжении существуют значительные проблемы с перекрестными тарифами. Объем перекрестного субсидирования в электроэнергетике оценивается в 93 млрд. руб в 2004 году. Разница внутренних цен на газ для населения с рыночными ценами на границе страны оценивается более чем в 3 раза. Поэтому динамика цен на электроэнергию и газ будет иметь критическое значение в изменении тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Следовательно, вывод заключается в том, что тарифы на жилищные и коммунальные услуги будут расти, но существенно более низкими темпами, чем это было в последние годы. Кроме того, критически большое значение для изменения тарифов на ЖКУ будет иметь динамика изменения цен на электроэнергию и газ.

В дальнейшем мы приведем прогнозные расчеты значений тарифов на жилищно-коммунальные услуги для разных макроэкономических сценариев развития экономики России и сценариев изменения тарифов. Но поскольку доступность тарифов для населения определяется в первую очередь эффективностью социальной политики в этом направлении, то первоначально рассмотрим положение дел в этой сфере.

Обеспечение доступности коммунальных услуг для населения и инструменты социальной поддержки

В настоящее время существуют два работающих параллельно механизма социальной поддержки населения в оплате жилищно-коммунальных услуг. Один – старый, неэффективный, еще с советских времен, существенно увеличенный в результате популистской социальной политики во второй половине 90 годов, - это льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг. Второй механизм – программа жилищных субсидий, вновь созданная в начале девяностых, ориентированная на адресную помощь бедным семьям в зависимости от их доходов.

Сравним эффективность их работы.

Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг

Единственным критерием предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг является принадлежность гражданина хотя бы к одной из категорий граждан, установленных нормативно-законодательными актами Российской Федерации.

Федеральным законодательством определены категории граждан, которым льготы по оплате всех жилищно-коммунальных услуг предоставляются только самому льготнику (инвалиды, почетные доноры), а также категории граждан, которым льготы предоставляются на всех членов семьи (многодетные семьи, лица, подвергшиеся политическим репрессиям, Герои Российской Федерации и др.). Есть категории граждан, которым льготы по оплате жилищных услуг предоставляются с учетом членов семей, а по оплате коммунальных услуг - только одному льготнику (участники Великой Отечественной войны, бывшие несовершеннолетние узники концлагерей и др.).

Льготы могут предоставляться как по оплате всех жилищно-коммунальных услуг, (ветеранам труда), так и по оплате только жилищных услуг (ветеранам боевых действий), или только коммунальных услуг (почетным донорам России). Льготы могут предоставляться в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг – по закону «О ветеранах», а могут предоставляться без учета норм и нормативов, как, например, для инвалидов.

Установленный объем предоставляемых льгот для разных категорий льготников различен. Для одних категорий граждан скидка со стоимости услуг предоставляется в размере 100% (Герои Российской Федерации и др.), для других - 50% (участники Великой Отечественной войны и др.), для третьих - 30% (многодетные семьи). При этом не всем категориям граждан объем предоставляемых льгот жестко установлен в нормативно-законодательных актах: для некоторых категорий установлен либо верхний, либо нижний объема предоставляемых льгот. Таким образом, на федеральном уровне единый порядок предоставления гражданам льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отсутствует. Существующая система предоставления льгот крайне запутанна из-за большого количества нормативно-законодательных актов и множества факторов, учитываемых при предоставлении льгот. Нормативно не упорядочен механизм предоставления льгот гражданину, имеющему право на льготы по двум и более основаниям, равно как и семьям, имеющим в своем составе двух и более льготников.

Помимо этого, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе в пределах своей компетенции и имеющихся бюджетных средств принимать решения о дополнительных, не предусмотренных федеральным законодательством, мерах социальной защиты граждан.

По итогам 2004 года льготы по оплате ЖКУ получали 35,43 млн. человек. Наиболее многочисленной категорией граждан, имеющих льготы по оплате ЖКУ (почти половина от общей численности получателей льгот), являются граждане, получившие право на льготы в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах», - 18,87 млн. человек по итогам 2004 года, что соответствует более чем 13% общей численности населения России. В свою очередь, среди граждан, относящихся к этой категории, более 80% имеют льготы по оплате ЖКУ на основании принадлежности к категории «Ветераны труда». Второй по численности категорией льготников являются граждане – инвалиды. По итогам 2004 года на их долю приходится более четверти от общего количества граждан, имеющих льготы по оплате ЖКУ (9,769 млн. человек, или 6,8% общей численности населения Российской Федерации).

До 2003 года третьей по численности категорией граждан, имеющих льготы по оплате ЖКУ, были военнослужащие и члены их семей: в 2002 году на их долю приходилось более 10% от общей численности льготников, а общее количество льготников этой категории составило 5,3 млн. человек.

К числу значительных по численности льготных категорий также относятся (Рис. 8) члены многодетных семей специалисты, работающие и проживающие в сельской местности, граждане, подвергшиеся политическим репрессиям.

Наиболее дорогостоящим является предоставление льгот по оплате ЖКУ гражданам, имеющим право льготной оплаты в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах». За три месяца 2005 года расходы на предоставление льгот данной категории составили 9,9 млрд. руб. из 18,32 млрд. руб. в целом по всем льготным категориям, то есть более половины от общей величины затрат на предоставление льгот по оплате ЖКУ.

Рисунок 8. Структура численности граждан, имеющих льготы по оплате ЖКУ

Источник: Форма №26-ЖКХ, расчеты ИЭГ

 

По Российской Федерации затраты предприятий на предоставление гражданам льгот за 2004 год были компенсированы на 78,7%. Системное недофинансирование предоставленных льгот со стороны бюджетов разных уровней является одной из наиболее серьезных финансовых проблем, которые сдерживают развитие реальных рыночных отношений в секторе, и с которыми сталкиваются организации жилищно-коммунального комплекса.

Кроме того, предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг является неэффективным механизмом социальной поддержки населения, поскольку часто помощь оказывается совсем не тем, кто в ней реально нуждается.

Программа субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг

Параллельно с повышением уровня оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг с 1994 года в России реализуется программа жилищных субсидий - первая общероссийская программа оказания адресной социальной помощи семьям в зависимости от их доходов, которая, по данным Минпромэнерго России за 2004 год, охватывает 13,1% российских семей.

В соответствии с Законом «Об основах федеральной жилищной политики» в редакции от 24.12.1992 г. № 4218-1 программа адресных жилищных субсидий основывалась на принципах, согласно которым семья за проживание в жилище, определенном в рамках муниципального образования как социальное по площади и набору жилищно-коммунальных услуг, должна платить не более установленного процента от семейного дохода. Размер жилищной компенсации (субсидии) рассчитывается как разница между размером платежа за жилищно-коммунальные услуги по социальным нормам и нормативам и установленным максимально допустимым процентом семейного дохода. Стандарт максимально допустимой доли совокупного семейного дохода устанавливается Правительством Российской Федерации, которое постепенно увеличивало его значение с 10% в 1994 г.⁹ до 22% в 2001 году¹⁰, последнее значение действует и в настоящее время.

В 1996 г. Закон «Об основах федеральной жилищной политики» претерпел серьезные изменения в отношении принципов предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Государственной Думой для граждан, имеющих совокупный доход семьи в расчете на одного человека ниже установленного прожиточного минимума, было введено иное основание предоставления жилищных субсидий: собственные расходы на оплату жилья и коммунальных услуг граждан с доходом ниже прожиточного минимума не должны превышать половину установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, который для целей начисления жилищных субсидий составляет 100 руб. Это дополнение получило наименование «второго основания» предоставления жилищных субсидий.

После внесения указанного изменения и практически до 2004 года для семей, чей среднедушевой доход не превышал прожиточного минимума, субсидией покрывалась разница между расчетным размером платежа за ЖКУ и вносимым платежом в размере 50 руб. на человека. Введение «второго основания» начисления субсидий привело к негативным социальным и экономическим последствиям для данной программы социальной поддержки населения: работа служб жилищных субсидий была осложнена методически, возросла вероятность фальсификации информации о доходах со стороны населения, при этом увеличились расходы бюджетов и появились трудности при прогнозировании потребности в жилищных субсидиях. В то же время, по данным опросов, до 2004 года «вторым основанием» пользовались почти 80% получателей жилищных субсидий, причем размер субсидии зачастую в 10-20 раз превышал размер «наличного» платежа семьи за ЖКУ.

В мае 2003 года в Закон «Об основах федеральной жилищной политики» вновь были внесены изменения¹¹, фактически отменившие «второе основание» начисления жилищных субсидий. Вместо него введен более мягкий режим расчета субсидий для семей с доходами ниже прожиточного минимума: максимально допустимая доля расходов на ЖКУ в совокупном доходе семьи применяется с уменьшающим коэффициентом, равным отношению душевого дохода к прожиточному минимуму. Этот режим закреплен в Жилищном кодексе Российской Федерации, введенном в действие с 1 марта 2005 года.

В 2003 – первом полугодии 2004 года субъекты Российской Федерации один за другим приняли региональные нормативные акты, изменившие порядок предоставления жилищных субсидий на основании новой редакции закона. В результате уже в первом полугодим 2004 года по данным Минпромэнерго России численность получателей жилищных субсидий по России в целом сократилась на 8%¹², а по ряду регионов - на 15-40%. Многие семьи с доходами, близкими к прожиточному минимуму, которые ранее получали субсидии по «второму основанию», оказались вне программы, либо размер полагающейся им субсидии уменьшился настолько, что участие в программе потеряло для них привлекательность.

Следует отметить, кроме того, существующую до настоящего времени проблему отсутствия единой для всех регионов методики предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Эту проблему частично решили законодатели, определившие, что впредь порядок предоставления жилищных субсидий устанавливает только Правительство России. Регионам и муниципальным образованиям дано право устанавливать на своей территории стандарты, используемые только для расчета размера субсидий: стоимости ЖКУ, нормативной площади жилья и максимально допустимой доли расходов на ЖКУ в доходе семьи. Таким образом, основными задачами совершенствования программы субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, требующими разрешения в ближайшие годы, являются:

• смягчение последствий отмены «второго основания» для получателей жилищных субсидий и обеспечение участия в программе жилищных субсидий наименее социально защищенных семей;

• формирование единого федерального порядка и разработка детальной методики предоставления жилищных субсидий.

В целом программа субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг является эффективно работающим инструментом социальной защиты населения, которая может служить индикатором политики оплаты ЖКУ.

 

Оценка приемлемости тарифов на ЖКУ для населения

Достаточно корректными индикаторами приемлемости тарифов на ЖКУ для населения являются такие показатели, как доля расходов домашних хозяйств на оплату ЖКУ и доля получателей субсидий в общей численности населения.

На Рис. 9 и Рис. 10 представлена характеристика величины указанных индикаторов за последние несколько лет.

Рис. 9. Группировка субъектов Российской Федерации по показателю «удельный вес расходов домашних хозяйств на оплату ЖКУ»

Источник: Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России, 2004, расчеты ИЭГ

Рис. 10. Группировка субъектов Российской Федерации по показателю «доля получателей субсидий в общей численности населения»

Источник: Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России, 2004, расчеты ИЭГ

Как видно на Рис. 9, несмотря на общее увеличение доли расходов домашних хозяйств на оплату ЖКУ, по итогам 2002 года в подавляющем большинстве регионов России величина данного индикатора колебалась от 4 до 8%, что является вполне приемлемым уровнем.

В тех случаях, когда расходы домохозяйств на оплату ЖКУ превышают установленный предел расходов на оплату ЖКУ в доходах граждан (федеральный стандарт - на уровне 22%), граждане имеют право претендовать на получение жилищных субсидий на оплату ЖКУ. По состоянию на сентябрь 2004 года лишь в 9 регионах России доля получателей субсидий превысила 25% общей численности населения, тогда как в подавляющем большинстве регионов величина данного индикатора не превысила 15% (Рисунок 10).

Как показывает Рисунок 11, в последние годы происходила трансформация форм бюджетного финансирования коммунального сектора: хотя дотации на разницу в тарифах занимают основной объем бюджетного финансирования коммунальной отрасли (за счет объема дотаций в сектор теплоснабжения), в последние годы заметен явный рост доли социальных расходов (льгот и субсидий).

Источник: Правительство Российской Федерации, расчеты ИЭГ

Монетизация социальных расходов бюджета на ЖКК

Недостатком применяемых механизмов бюджетного финансирования является то, что бюджетные средства на компенсацию разницы в тарифах для населения и бюджетных организаций, а также льготы и субсидии населению на оплату жилищно-коммунальных услуг направляются непосредственно предприятиям жилищно-коммунального комплекса. Как показывает практика городов России, бюджетные ассигнования являются наиболее непрозрачной составляющей финансирования предприятий комплекса, что затрудняет контроль за целевым расходованием бюджетных средств, не гарантирует их эффективного использования. К тому же до настоящего времени региональные власти практикуют замену бюджетного финансирования сектора поставкой товаров, необходимых для производства коммунальных услуг, например угля, мазута. Цена закупаемых товаров (топлива) соответствует рыночной, но, как правило, при закупке не учитывается доставка или иные составляющие стоимости товаров, что делает цену товара для потребителя выше рыночной. Аналогичная практика используется и в некоторых муниципальных образованиях. Все это свидетельствует о низкой эффективности использования бюджетных средств в ЖКК.

Заказчиками жилищно-коммунальных услуг выступают граждане, бюджеты лишь предоставляют им финансовую помощь. Одной из основных идей экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, от жилищно-коммунальных предприятий непосредственно гражданам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

Однако просто направлять гражданам разницу между полной стоимостью жилищно-коммунальных услуг и установленной для населения ставкой оплаты жилищно-коммунальных услуг нецелесообразно. Сегодня заниженные цены и тарифы для населения установлены в подавляющем большинстве муниципалитетов. При этом та часть граждан, которая имеет лучшее жилье по площади и уровню благоустройства, получит и большие средства из бюджета. Поскольку лучшее жилье имеют, как правило, наиболее обеспеченные граждане, то они, независимо от степени нуждаемости, получат и большую бюджетную поддержку, что нарушает принципы адресности и социальной справедливости.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации в 2005 году федеральный стандарт уровня платежей граждан за ЖКУ составляет 100%, т.е. идет речь о прекращении дотирования предприятий на компенсацию разницы в тарифах. Приближение уровня оплаты населением ЖКУ к «полным» ценам и тарифам на услуги будет сопровождаться ростом потребности в средствах на другие статьи социальных расходов бюджета в сфере ЖКК – льготы и субсидии. Главное направление реформирования – усиление адресности предоставляемой населению помощи.

Кроме того, усиление адресности социальной поддержки населения при оплате ЖКУ должно сочетаться с увеличением заработной платы, повышением доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшением пенсионного обеспечения в ходе проведения пенсионной реформы. Социально-экономическая политика государства должна обеспечить эффективный уровень занятости трудоспособного населения, рост оплаты труда и способствовать созданию более высоких стандартов жизни и потребления, при которых большая часть граждан будет в состоянии самостоятельно без какой-либо помощи оплачивать жилье и коммунальные услуги.

Оптимальным должно быть оставление в сфере государственной ответственности предоставления государственной социальной поддержки только гражданам (семьям), имеющим низкие доходы, которая постепенно заменит собой действующую социально неоправданную и крайне неэффективную систему льготирования. Необходим переход к перераспределению социальных расходов в пользу граждан, имеющих низкие доходы и наиболее нуждающихся в поддержке.

В этой связи рассматривается вопрос о реформировании системы категориальных льгот на оплату жилья и коммунальных услуг.

Основными доводами в пользу реформирования существующей системы предоставления льгот на оплату жилья и коммунальных услуг являются следующие:

- категориальные льготы на основе социальных характеристик независимо от материального положения их получателей установлены для значительной части населения, а их финансирование требует около 60 - 70 млрд. рублей в год;

• из общей суммы поддающихся учету расходов на предоставление льгот менее четверти поступает малоимущему населению; остальные три четверти льгот получают те, кто может обойтись без материальной поддержки общества;

• возмещение организациям жилищно-коммунального хозяйства затрат на предоставление льгот из бюджета, несмотря на рост объемов финансирования, продолжает оставаться неполным; неисполнение обязательств государства серьезно отражается на деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства.

При этом речь идет не о полной ликвидации льгот, а об их переориентации на адресную поддержку менее защищенных групп населения. Эти преобразования, возможно, надо осуществлять поэтапно.

В конечном итоге реформа льгот должна привести к сокращению размера бюджетных обязательств в результате внедрения принципов дифференциации размера денежных выплат в зависимости от основания пользования льготами и права выбора основания предоставления денежных выплат, унификации подходов к расчету величины компенсаций взамен действующих льгот, адресности и переориентации системы денежных выплат взамен льгот на поддержку наиболее нуждающихся граждан.

 

Однако, учитывая явное недовольство населения сокращением объемов льготирования в результате реформы транспортных и ряда других социальных льгот, ранее предоставлявшихся в натуральной форме и монетизированнных с 2005 года, сегодня целесообразно начать с монетизации льгот на жилищно-коммунальные услуги без уменьшения размера предоставляемых льгот.

Предполагаемые шаги на ближайшем этапе реформирования льгот в ЖКК включают в себя:

• замену натуральных льгот денежными выплатами;

• соразмерность денежных выплат взамен натуральных льгот объему материальной выгоды от уменьшения оплаты жилья и коммунальных услуг;

• учет региональных различий в стоимости жилищно-коммунальных услуг;

• гарантированность выплат;

• постепенность перехода.

Следует отметить, что объем мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в России в целом в 2005 году оценивается в величину около 90 млрд. руб., что существенно меньше размера бюджетных расходов на компенсацию расходов на проезд на общественном транспорте и приобретение лекарств. В отличие от мер социальной поддержки в части пользования общественным транспортом и получения лекарств, размер предоставляемых в настоящее время мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг рассчитывается с точностью до копейки и не вызывает неоднозначных толкований. При сохранении в федеральных законах в неизменном виде перечней категорий граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки, а также размеров предоставляемых компенсаций в виде процентов от фактически начисляемых платежей отпадает необходимость специального индексирования компенсаций, поскольку индексация компенсаций будет происходить одновременно с изменением платежей граждан за жилые помещения и коммунальные услуги. Поэтому монетизация мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, при выполнении бюджетами обязательств по своевременной и полной выплате гражданам компенсаций, не может привести к такой социальной напряженности, как в случае с монетизацией выше указанных мер социальной поддержки по пользованию общественным транспортом и на получение лекарств. Более того, монетизация мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг будет в значительной степени способствовать проведению реформы жилищной сферы: резко возрастет целесообразность создания объединений собственников жилья, что будет способствовать демонополизации спроса на жилищные услуги, существенно стабилизируется финансовое положение предприятий жилищно-коммунального комплекса.

Уже сегодня действующее законодательство – Жилищный кодекс и закон о монетизации льгот от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, - дают право регионам предоставлять меры социальной поддержки граждан (льготы) в денежной форме. Пока в настоящее время не наблюдается тенденции к массовому переходу субъектов Российской Федерации к предоставлению компенсаций взамен льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг, но уже есть регионы, которые выбрали денежную форму предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг: Тверская область, Тюменская область и Республика Татарстан. В качестве эксперимента денежную форму предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг предполагается внедрить во Всеволожском районе и г. Сосновый Бор Ленинградской области; в Пермской области также предполагается внедрить эту форму сначала только в части муниципальных образований.

Необходимо при установлении процедуры предоставления компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг использовать опыт предоставления в денежной форме субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг путем перечисления сумм компенсаций на персонифицированные социальные счета либо выдачи в денежной форме иным способом.

Объединение различных социальных денежных выплат на персонифицированных социальных счетах граждан

Персонифицированный социальный счет - это банковский счет, на который зачисляются субсидии, самостоятельно используемые гражданами для оплаты жилья и коммунальных услуг. Основное назначение персонифицированного социального счета - служить инструментом для осуществления расчетов гражданина с предприятиями - производителями услуг посредством ранее перечисленных на счет из бюджета средств субсидий. Социальные счета могут быть также использованы для перевода на них других видов бюджетных выплат, в том числе, в сфере ЖКК, помимо жилищных субсидий. Использование системы социальных счетов будет способствовать социальной направленности бюджетной политики, самоорганизации граждан в жилищной сфере, становлению рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом, повышению прозрачности расходования бюджетных средств.

В 2002–2003 годах в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 490 «О проведении эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства» в ряде регионов России был проведен эксперимент по внедрению системы персонифицированных социальных счетов и предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг семьям с низкими доходами на социальные счета. В результате в нескольких субъектах Российской Федерации осуществлен поэтапный отказ от прежнего механизма предоставления субсидий в виде уменьшения организациями, оказывающими жилищно-коммунальные услуги, размера платежей граждан и последующего возмещения их расходов из бюджетов и внедрен механизм предоставления адресных субсидий на персонифицированные социальные счета граждан.

В результате применения нового механизма предоставления субсидий в ряде городов и районов, обеспечивших гражданам реальную возможность распоряжения суммами субсидий:

• прекращено прямое возмещение организациям жилищно-коммунального хозяйства расходов на предоставление субсидий;

• уменьшилось административное влияние на организации, предоставляющие жилищно-коммунальные услуги;

• повысилась социальная активность и самостоятельность граждан, отчасти преодолены настроения социального иждивенчества;

• созданы предпосылки для перечисления на один социальный счет всех видов бюджетной помощи (жилищных субсидий, компенсаций, пособий и иных выплат социального характера), а в дальнейшем и сумм компенсаций федеральных льгот (система «одного окна»).

Такая система предоставления бюджетных субсидий имеет явные преимущества: возрастает ответственность бюджетов всех уровней за своевременность и полноту финансирования, повышается социальная активность и самостоятельность граждан, преодолеваются настроения иждивенчества, уменьшается административное влияние на организации ЖКК со стороны органов власти, у населения появляется заинтересованность в учете и снижении потребления ресурсов.

В то же время по итогам эксперимента обозначилась существенная проблема, связанная с практикой межбюджетных отношений и затрагивающая эффективность муниципальных и региональных финансов, – это проблема ответственности бюджетов за своевременность и полноту финансирования программ субсидий. Только те руководители городов и областей, которые осознают, что повышение прозрачности бюджетных расходов - это залог эффективности управления, и что принципы адресности – основа современной системы социальной поддержки населения, действительно готовы к предоставлению бюджетной помощи населению через персонифицированные социальные счета.

Сценарные прогнозы изменения тарифов на жилищно-коммунальные услуги

Характеристика исходных условий прогнозирования

Прогноз изменения тарифов на жилищно-коммунальные услуги¹³ формировался на основе двух макроэкономических сценариев, в основе которых лежит оценка последствий формирования внешних условий для экономики России. Основные параметры макроэкономических сценариев представлены на нижеследующем рисунке.

Рисунок 12. Параметры сценариев развития экономики России.

 

Источник: расчеты ИЭГ

Прогнозные расчеты выполнялись применительно к четырем основным сценариям изменения стоимости жилищно-коммунальных услуг для населения:

Сценарий «Кризисный»

Тарифы по оплате ЖКУ для населения изменяются аналогично изменению индекса инфляции. Учитывая, что стоимость производства и предоставления ЖКУ будет расти по сравнению с индексом инфляции более быстрыми темпами вследствие опережающего роста стоимости энергоресурсов, реализация данного сценария будет иметь своим следствием сокращение уровня оплаты населением потребленных ЖКУ и, как следствие, увеличение объемов перекрестного субсидирования населения за счет коммерческих потребителей коммунальных ресурсов.

Сценарий «Консервативный»

В соответствии с условиями данного сценария тарифы по оплате ЖКУ для населения будут расти такими темпами, чтобы сохранить уровень оплаты населением ЖКУ неизменным по сравнению с величиной данного показателя по итогам 2004 года. Реализация данного сценария будет иметь своим следствием рост объемов перекрестного субсидирования населения коммерческими потребителями коммунальных ресурсов вследствие увеличения стоимости производства и предоставления ЖКУ.

Сценарий «Умеренный»

По условиям данного сценария тарифы по оплате ЖКУ для населения, начиная с 2005 года, будут приводиться к уровню ЭОТ при обязательном соблюдении условия, в соответствии с которым темп роста тарифа для населения по оплате ЖКУ не должен превышать 30% по отношению к уровню тарифов в предыдущем году. Реализация данного сценария будет иметь своим следствием сокращение объемов бюджетного дотирования и перекрестного субсидирования электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения вплоть до полной ее ликвидации. Вполне логично предположить, что в ряде субъектов Российской Федерации, характеризующихся изначально низким уровнем оплаты населением ЖКУ, ликвидация бюджетного дотирования и перекрестного субсидирования может быть осуществлена лишь к концу периода прогнозирования или, в худшем случае, объемы перекрестного субсидирования к 2010 году будут всего лишь минимизированы.

Сценарий «Одномоментный»

Реализация данного сценария предполагает в начале 2006 года одномоментное приведение тарифов по оплате ЖКУ, включая электроэнергию, к уровню экономически обоснованного тарифа вне зависимости от темпа роста стоимости ЖКУ для населения. Вполне понятно, что одномоментная ликвидация перекрестного субсидирования в некоторых субъектах Российской Федерации может сопровождаться достаточно значительным ростом численности граждан, у которых расходы по оплате ЖКУ превысят 22% от доходов и которые, как следствие, обратятся за жилищными субсидиями по оплате ЖКУ.

Характеристика последствий реализации сценариев изменения тарифов по оплате ЖКУ

В случае реализации «Кризисного» сценария изменения тарифов, при котором индекс роста тарифов для населения равен индексу инфляции, уровень оплаты населением ЖКУ сократится с 74% по итогам 2004 года до 59% в 2010 году. Уменьшение уровня оплаты населением ЖКУ почти на треть будет иметь своим следствием сокращение количества граждан, претендующих на получение жилищных субсидий, и по итогам 2010 года их доля составит всего лишь около 5% от общей численности населения России. Бюджетные расходы, связанные с предоставлением жилищных субсидий, также будут постоянно сокращаться, и если по итогам 2004 года на эти цели расходовалось более чем 36 млрд. руб. бюджетных средств, то по итогам 2010 года на финансирование предоставления жилищных субсидий будет необходимо затратить всего лишь 23,7 млрд. руб. в текущих ценах. Вполне понятно, что в случае реализации данного сценария основное бремя финансирования расходов по предоставлению ЖКУ населению будут нести коммерческие потребители коммунальных ресурсов: суммарный объем субсидирования населения коммерческими потребителями возрастет к 2010 году более чем в 2,5 раза и составит от 486 до 512 млрд. руб. в текущих ценах.

Реализация «Консервативного» сценария, предполагающего сохранение уровня оплаты населением ЖКУ на существующем уровне, равном 74% от ЭОТ, будет иметь своим следствием почти 2-кратный рост объемов субсидирования, который по итогам 2010 года составит 339 – 345 млрд. руб. в зависимости от сценария развития экономики России. Количество получателей субсидий сократится до 8,8% - 9,7% от общей численности населения, однако объемы бюджетных расходов по предоставлению жилищных субсидий возрастут почти на треть по сравнению с итогами 2004 года, достигнув по итогам 2010 года уровня 48,2 – 58 млрд. руб. в текущих ценах.

Рисунок 13. Уровень оплаты населением ЖКУ, % от экономически обоснованного тарифа

Источник: расчеты ИЭГ

Рисунок 14. Объем перекрестного субсидирования населения, млрд. руб. в текущих ценах

Источник: расчеты ИЭГ

Рисунок 15. Доля получателей субсидий в общей численности населения

 

Источник: расчеты ИЭГ

Реализация «Умеренного» сценария изменения тарифов по оплате ЖКУ для населения позволит уже по итогам 2007 года сократить потребность в субсидировании населения более чем в 2 раза, а по итогам 2010 года потребность в субсидировании сократится до 7,9 – 17,4 млрд. руб. в зависимости от сценария развития экономики России. При этом уровень оплаты населением ЖКУ по итогам 2007 года составит в целом по России 99% от экономически обоснованного тарифа, а в 2008 году тариф для населения в целом по России будет равен ЭОТ.

 

Рисунок 16. Объем бюджетных расходов по предоставлению жилищных субсидий

Источник: расчеты ИЭГ

Рисунок 17. Количество субъектов Российской Федерации, в которых доля получателей субсидий превысит 25% от общей численности населения

Источник: расчеты ИЭГ

Рисунок 18. Сравнение результатов реализации Консервативного и Умеренного сценариев изменения тарифов по оплате ЖКУ для населения

Источник: расчеты ИЭГ

Вполне понятно, что следствием повышения уровня оплаты ЖКУ населением будет являться рост количества получателей жилищных субсидий. В случае развития экономики России по благоприятному макроэкономическому сценарию доля получателей субсидий в общей численности населения возрастет по итогам 2007 года до 14%, в последующие годы величина данного показателя сократится до 13,2%. Иная динамика данного показателя будет наблюдаться в случае развития экономики России по неблагоприятному макроэкономическому сценарию: достигнув по итогам 2007 года уровня 14,2% от общей численности населения, количество получателей субсидий будет продолжать увеличиваться, так что по итогам 2010 года субсидии по оплате ЖКУ будет получать почти каждый шестой житель страны. Однако нельзя не отметить и положительного последствия реализации данного сценария, которым является многократное сокращение объемов перекрестного субсидирования, причем темпы сокращения объемов субсидирования в несколько раз будут превышать темпы роста объемов бюджетного финансирования предоставления жилищных субсидий. Так, в случае развития экономики по благоприятному макроэкономическому сценарию бюджетные расходы, связанные с предоставлением населению субсидий по оплате ЖКУ, возрастут к 2010 году по сравнению с 2004 годом почти в 3 раза, с 36 до 103 млрд. руб., но при этом объем перекрестного субсидирования населения коммерческими потребителями коммунальных ресурсов сократится более чем в 10 раз, с 183 до 14,3 млрд. руб.

Еще более показательным представляется сравнение результатов реализации «Умеренного» и «Консервативного» сценариев изменения тарифов для населения по оплате ЖКУ. Иными словами, сравнение результатов, которые будут достигнуты в случае сохранения оплаты населением ЖКУ на существующем уровне и в случае постепенной ликвидации перекрестного субсидирования. В целом за период 2005-2010 г.г. дополнительный объем бюджетных расходов по предоставлению жилищных субсидий, непосредственно связанный с постепенной ликвидацией перекрестного субсидирования населения, составит 223,85 млрд. руб. в текущих ценах, однако при этом расходы коммерческих потребителей коммунальных ресурсов сократятся за тот же период на почти в 5 раз большую величину, равную 1 165,93 млрд. руб.

Реализация «Одномоментного» сценария изменения тарифов для населения, предполагающего приведение тарифов для населения к уровню ЭОТ по всем видам ЖКУ в начале 2006 года, позволит полностью ликвидировать перекрестное субсидирование населения уже в следующем году. Наиболее негативным последствием одномоментной ликвидации перекрестного субсидирования будет являться значительный рост количества регионов, в которых доля получателей субсидий превысит 25%. При развитии экономики России по благоприятному макроэкономическому сценарию и реализации варианта умеренной ликвидации перекрестного субсидирования таких регионов будет 4-7 (в Тверской области субсидии будут получат в среднем около 26% населения, в Республике Ингушетия – 52%, в Краснодарском крае – 25,5%, в Республике Марий Эл – 24% в 2006 году и 27% по итогам 2007-2008 г.г., в Ульяновской области около 27%, в Тюменской области около 29% населения, в Камчатской области и Корякском АО – 25%-26% в 2009-2010 г.г.). В то же время в случае одномоментной ликвидации перекрестного субсидирования количество регионов, в которых субсидии будет получать более чем каждый четвертый житель региона, увеличится до 16, и в приведенный выше перечень войдут такие регионы, как Ивановская область, Чукотский АО, Республика Алтай, Ставропольский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Амурская область. При этом возрастет и сама доля получателей субсидий, так что, к примеру, в Республике Марий Эл и Тюменской области субсидии будет получать каждый третий житель, а в Республике Ингушетия - 7 из 10 жителей региона.

Еще более сложной будет ситуация в варианте развития экономики России по неблагоприятному макроэкономическому сценарию. В этом случае количество регионов с долей получателей субсидий более 25% от общей численности населения возрастет в 2006 году по сравнению с 2005 годом с 4 до 19. В число этих регионов войдут:

• Ивановская область – 26,5% по итогам 2006 года

• Тверская область – 28,8%

• Республика Ингушетия – 68,0%

• Карачаево-Черкесская Республика – 32,8%

• Краснодарский край – 27,8%

• Ставропольский край – 26,4%

• Республика Марий Эл – 32,6%

• Пензенская область – 25,1%

• Саратовская область – 25,4%

• Ульяновская область – 30,7%

• Тюменская область – 34,0%

• Республика Алтай – 28,3%

• Алтайский край – 27,0%

• Таймырский (Долгано-Ненецкий)АО – 39,2%

• Амурская область – 25,5%

• Камчатская область – 36,2%

• Корякский АО – 35,7%

• Еврейская автономная область – 25,2%

• Чукотский АО – 32,7%

Принимая во внимание тот факт, что население, проживающее в этих «кризисных» с точки зрения тяжести оплаты ЖКУ регионах, составляет почти пятую часть (18%) от общей численности населения России, реализацию сценария одномоментной ликвидации перекрестного субсидирования вряд ли можно счесть оптимальным вариантом. Как следствие, единственным реализуемым вариантом изменения тарифов для населения по оплате ЖКУ, позволяющим ликвидировать перекрестное субсидирование населения коммерческими потребителями, но не приводящим к многократному росту численности малообеспеченных граждан, является приведение тарифов для населения к уровню ЭОТ с ограничением изменения тарифов не более чем на 30% по отношению к предыдущему году.

Выводы

Проведенные сценарные прогнозы изменения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения позволяют сделать два принципиально важных вывода:

• Выход в течение ближайших трет лет на уровень экономически обоснованных тарифов на ЖКУ для населения, включая ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике, теплоснабжении, водоснабжении и водоотведении, а также существенный рост цен на газ на внутреннем рынке возможен и не приведет к негативным социальным последствиям.

• Позиция некоторых представителей правительства о том, что тарифы для населения на жилищно-коммунальные услуги должны расти в соответствии с темпами инфляции, экономически глубоко ошибочна и может привести к полной технической деградации коммунального комплекса или к существенному увеличению бюджетных расходов на ЖКК.