Источник: Полит.ру. 10 апреля 2007. http://www.polit.ru/article/2007/04/10/mau/

Резюме обсуждения статьи ректора Академии народного хозяйства при правительстве РФ, доктора экономических наук Владимира Мау «Налоговая система: Верность ордынской традиции». В обсуждении, кроме собственно «Полит.ру», участвовали Виталий Найшуль, Алексей Песков, Михаил Арсенин, Татьяна Малкина, Григорий Глазков, Олег Мудрак.

Сейчас идут бурные дискуссии о разных финансовых проблемах, и налоговый вопрос находится в центре обсуждения. Но если мы оценим основные вызовы, которые стоят в области экономической политики перед страной, то увидим, что они находятся, большей частью, не в экономической сфере, а в сфере политико-правовых институтов и в плоскости развития человека: здравоохранение, образование и т. д.

Эвристическая ситуация

Наша ситуация радикально отличается и от 90-х годов, и от начала XXI века. Задачи 1990-х годов – либерализация цен, приватизация – достаточно технические. У многих стран опыт решения подобных вопросов. Задача начала этого века – создание современного экономического законодательства – более сложна, но, в общем, достаточно понятна. Существует определенный набор моделей. Мы можем из них выбирать, адаптировать к себе.

Но сейчас, когда у нас уже сложилась достаточно современная система экономического законодательства, мы упираемся в эффект падающей производительности: каждый новый закон дает все меньше отдачи. Его просто не исполняют.

И тут мы приходим к проблеме армии, судов и полиции. Сохранение всеобщей воинской повинности негативно влияет на высшее образование и сильно дезориентирует рынок труда. Армия хороша там, где служба – это выход из сельской жизни. В урбанистической стране всеобщая служба – это абсурд.

Необязательно отменять эту повинность целиком. Достаточно просто либерализовать альтернативную службу.

Это один набор вопросов, которые не имеют универсального решения. Здесь требуется длительная специальная работа. Можно сказать тоже самое и про инвестиции в человеческий капитал.

Преимуществом наших исходных замыслов является то, что мы перестали выбирать, в чем национальные приоритеты: в производстве танков или сельскохозяйственных продуктов. Мы заявили, что приоритетом является развитие человека – это адекватная задача. Даже в сельском хозяйстве начали с социальной инфраструктуры села. Другой вопрос, что потом, на этапе реализации эта цель стала порой подменяться отраслевыми и корпоративными лоббистами.

Кроме того, у нас нет способов решения проблемы инвестиций в человека. Дело в том, что вся современная западная социальная система была разработана в XIX веке, ориентируясь на страны с растущим населением. Демографическая модель населения у нас – и на Западе, и в России – другая. В такой ситуации кризис социального государства наступает в большинстве развитых стран.

Столь же невозможно, например, взять какую-то систему здравоохранения и просто адаптировать ее к современным российским условиям.

То есть мы оказались в гораздо более сложной, “эвристичной” ситуации, где необходим поиск новых решений.

Налоговый тупик

Одной из сфер, где очевидных решений не предвидится, является налоговая сфера. Здесь можно выделить три основные точки зрения.

Первая: с налоговой реформой пора кончать. Существенных улучшений налоговой системы ожидать не стоит. Теперь нужна стабильность.

Вторая: налоговая реформа близка к завершению, но надо провести еще две крупных реформы: радикальное снижение ЕСН и либо снижение НДС, либо замену его на налог с продаж.

Третья: налоговая система несправедлива – надо переходить к внедрению прогрессивности в налогообложение.

Однако мы сейчас находимся в такой ситуации, что налоговая инспекция может фактически произвольно списывать деньги. И тогда налоговая ставка перестает играть какую-либо роль. Если даже она будет нулевой, возвращать свои деньги придется долго и хлопотно. Причем с неочевидным эффектом. Известна нелюбовь налоговиков к тем, кто с ними судится, к тем, кто помогает с ними судиться – адвокатам, к тем, кто судит не в их пользу – судьям и т.д.

Есть один исторический анекдот. В 1922 году советское правительство приняло декрет “О защите вкладов граждан в банках”. Один юрист спросил у нэпмана: “Понесете ли вы теперь деньги в банк?” Тот ответил, что не понесет, поскольку вклады-то защищены, но никто не гарантирует сохранность жизни вкладчика.

То есть прежде чем урегулировать налоги, надо гарантировать защиту жизни и собственности владельца.

Сон после полюдья

У культурно-исторических обоснований утверждений о том, что нам что-то не подходит, есть больший минус – очень плохая “кредитная история” этих аргументов. Слишком часто люди говорили о национальных особенностях и о невозможности сделать что-нибудь рациональное, когда хотели украсть что-то из бюджета. Например, налоговые неплатежи или немотивированно длительное прохождение денег объяснялось обилием часовых поясов, как будто деньги или платежки везут на перекладных.

Однако анализ налоговой проблемы даже такого “либерального марксиста” как В.А. Мау приводит к мысли о том, что здесь действительно есть историко-культурная проблема: на Западе сложилась модель демократии налогоплательщика, суть которой в том, что граждане платят государству за определенные услуги. Американская война за независимость во многом началась из-за этого. В России налоговый вопрос никогда не стоял в основе серьезных конфликтов. Можно было бы предположить, что корни российской налоговой модели идут с татаро-монгольского периода или даже со времен Киевской Руси. Что тогда было во время “ига” сбором налога? Приход баскака, чтобы собрать дань до следующего года. И единственный налоговый диспут был в том, хватит ли данных хану денег, чтобы не прийти до следующего года. Никакой дискуссии о том, больше или меньше платить, в такой ситуации быть не может. Надо как можно меньше, но чтобы было достаточно для неприхода. В чем-то родственной системой в Киевской Руси было полюдье. Широко известен сюжет с восстанием древлян против князя Игоря в связи с тем, что он, вопреки обычаю, пришел второй раз. Впрочем, для древлян эта история тоже ничем хорошим не закончилась.

То есть, иначе говоря, вместо платы за определенные формы и объемы покровительства со стороны государства имеется желание заплатить что-то не за услуги, а за то, чтобы отвязались. Таким образом, вопреки всем представлениям о “патриархальности, скорее можно говорить об “исконном экономическом либерализме” российского народа.

Эта тенденция была неотрефлексированно подхвачена государственными мужами, породившими фразы “Делиться надо” и “Заплатил налоги – спи спокойно”. Именно “спи”, а не бодрствуй, контролируя, на что же именно пойдут твои налоги.

И сейчас главная жалоба бизнеса – не на то, что налоги идут куда-то не туда, а на отсутствие гарантий, что после того, как ты что-то отдал, аппетит ук налоговика не разыграется вновь, как у князя Игоря.

Наследники традиций

Из понимания историко-культурной неукорененности налогов в «западном понимании» следует необходимость максимального упрощения налоговой системы. Отсюда вытекают плоские налоги, максимально простые налоги и вообще вся налоговая модель, к которой российские структуры, занимающиеся управлением финансами, стремятся последние пять лет.

Причем проектирование существующих налогов вовсе не было абстрактным. Так, ставка подоходного налога в 13% была взята после того, как подсчитали, что именно такова реальная эффективная ставка – при номинальной с максимумом в 30%.

Тогда даже и не рассчитывали, что удастся увеличить реальную собираемость – удалось. И это ответ сторонникам третьей позиции – о необходимости введения прогрессивной школы.

Сторонники первой и второй позиций едины в понимании ужасающего уровня нашего налогового администрирования, а также того, что никаких способов его изменить быстро не существует (при необходимости, конечно, принимать все очевидные меры).

Улучшение налогового администрирования – это очень тонкий и сложный, постепенный процесс. Когда бизнесмен сможет повторить фразу из погодинской пьесы: “Не надо бояться человека с ружьем”, когда он в инспекторе увидит партнера, а не коррумпированного полицейского, тогда все сможет измениться. Но это вряд ли вопрос ближайших двух десятилетий.

Разница между сторонниками стабилизации налоговой системы и продолжения налоговой реформы заключается в том, что последние надеются как-то адаптировать налоговый дизайн к текущей ситуации с администрированием, минимизировав, где возможно, его воздействие на бизнес. Они считают, что есть более адекватные налоги, которые позволяют снизить пороки налогового администрирования. Первые же не верят в то, что какое бы то ни было преобразование налоговой системы сможет при таком администрировании изменить ситуацию к лучшему, полагая, что с учетом быстрой нереформируемости налогового администрирования форма налогов становится неважна. Поэтому предпочитают хотя бы поддержание стабильности налоговой системы.

Фактор высоких цен на нефть здесь оказывает двоякое воздействие. С одной стороны, он тормозит разнообразный “реформаторский зуд”, поскольку “и так неплохо”, с другой стороны, наоборот, подталкивает к реформам, поскольку создает для них “подушку безопасности” (при снижении налогов покрытие дефицита бюджета за счет Стабфонда).

Можно было бы помыслить радикальную налоговую реформу – своего рода приватизацию налоговой службы с введением конкуренции, чтобы граждане сами выбирали, с какой службой им работать. В начале 90-х гг. была конкуренция “налоговых” политик разнообразных “крыш”. Хотя это не совсем то. Но представить себе такую реформу сейчас довольно трудно.

Возможен и другой подход. Если мы так привычны к дани, то нет ли смысла медленно убрать из нашей системы все остаточные элементы “демократии налогоплательщика”? Хотя за счет администрирования это во многом делается, но не стоит ли привести форму в соответствие с содержанием?

Во всяком случае, подобное доведение до логического конца позволяет задуматься над тем, следует ли из выявления культурно-исторических корней налоговой ситуации необходимость возвращения к ним или необходимость их учета для формирования более удобных моделей.

Судебный конец налоговой веревки

Нынешняя ситуация с налоговым администрированием обеспечивается состоянием судебной системы. Возможно, именно она тот кончик веревочки, держась за который, можно распутать множество узлов.

Есть ли реальные идеи, как добиться хотя бы относительной независимости судебной системы? Да. Например, можно ввести для судей (хотя бы для специальной их категории) возрастной и имущественный ценз. То есть люди не моложе 50-ти лет, люди обеспеченные, заплатившие за прошлые несколько лет налоги не менее определенной суммы. Они не думают о том, как им прокормить семью – они уже могут подумать о некрологе.

При этом необходимо отказаться от континентального подхода к праву и дать отобранным указанным способом судьям право принимать прецедентные решения.

Другой вопрос, что описанную систему сейчас практически невозможно инициировать: существует, по имеющимся данным, жесткая политическая установка, что адвокатов нельзя делать судьями, потому что “они богаты и не патриоты” – надо брать прокуроров и милицейских.

Но без создания этой “касты” судей, отобранных не верховной властью, а своим материальным успехом, решение проблемы независимости и некоррумпированности суда придумать сложно. А без решения этих проблем судебной системы не может появиться рычаг для борьбы с “налоговым беспределом”.

ВВП и революция

Стихийно-либеральная система “дани” вместо демократии налогоплательщика оборачивается еще одной своей стороной – отсутствием институциональной подпорки политической демократии, создавая условия для нестабильности.

Есть некоторая надежда на то, что вместе с повышением уровня ВВП на душу населения мы будем потихоньку перенимать институты западных стран. Основание для этих надежд – отсутствие стран с действительно высоким его уровнем и институтами, сильно отличающимися от западных (во всяком случае, такие случаи нам не известны).

Но здесь возможна и обратная логика: значит, мы просто не достигнем искомого экономического уровня. В конце концов, увеличение количества автомобилей на 1000 жителей со 100 до нынешнего московского уровня – 300–400 отнюдь не привело к увеличению организованности дорожного движения, уменьшению смертности на дорогах и т.п.

И это притом, что коррупция в дорожной полиции менее опасна, чем коррупция в судах. Обычно нельзя выбирать суд, но можно выбрать дорогу, по которой ехать. Кроме того, гаишник, как правило, не берет с тех, кто не нарушает, а судья может взять.

Отчасти утешать может то, что поведение редко меняется в рамках одного поколения. Если за десять лет вдвое увеличилось число машин, значит вдвое должна увеличиться культура на дорогах? Так же не бывает. Вместо эволюционной трансформации наша страна прошла обвальную. Было бы логично предположить, что для “укоренения” изменений должно пройти какое-то время.

Но здесь есть относительный контрпример Южной Кореи, где с 1975 по 2005 год количество машин увеличилось в 110 раз. И при этом от африканской аварийности они перешли к уровню Японии. Значит, в каких-то условиях изменения могут происходить и относительно быстро.

Одна из ситуаций вынужденно радикальных перемен понятна: таблицы Мэдисона говорят о том, что все крупные революции происходили в странах примерно одного среднедушевого ВВП. Это, конечно, не значит, что при этом уровне в стране обязательно должна произойти революция. Но социальный механизм достаточно прозрачен: институты еще старые, а социальный процесс уже новый. И если режим не настолько гибок, чтобы адаптироваться – он взрывается.

Так, в каком-то смысле геологическая разведка середины XX века разрушила СССР. Союзу очень повезло в краткосрочной перспективе, когда выросли цены на нефть, и одновременно пустили ряд месторождений. При этом беда даже не в том, что некоторые другие отрасли развивались очень слабо – мы допустили структурную подстройку под ситуацию с энергоносителями. Мы просто меняли нефть на продовольствие и технику для переработки нефти. И сейчас Стабфонд – это не только и не столько резерв, сколько попытка не допустить подобной подстройки с аналогичными по катастрофичности последствиями. Нельзя же быстро менять спрос вслед меняющейся конъюнктуре рынка. Если вы 15 лет кормите население импортными товарами, вы не сможете сказать, что цены на нефть внезапно упали и больше ничего этого не будет.

Триггером взрыва может быть что угодно – как в России февраля 1917 или во Франции в 1830 году. Поэтому, если мы не хотим политических катаклизмов, пока ситуация позволяет, надо думать о том, что будет дальше. Важно продумать решения вопросов до того, как настала пора экстренных мер.