Источник: Доклад директора Центра экономики непрерывного образования АНХ Т. Клячко на  Леонтьевских чтениях в 2007 году

В 2006 г. развитие российской системы образования определялось преимущественно демографической ситуацией, ростом бюджетного финансирования, внедрением в общем образовании нормативного подушевого принципа финансирования, развертыванием приоритетного национального проекта «Образование».

В 2006 г. продолжались и начинались новые эксперименты в образовательной сфере, в частности, были продолжены эксперименты по введению единого государственного экзамена (ЕГЭ), профильного обучения в старшей школе, по структуре и содержанию общего образования. В числе новых экспериментов можно выделить начало эксперимента по переходу на нормативное подушевое финансирование в начальном и среднем профессиональном образовании, создание многоуровневых образовательных учреждений на базе ведущих учреждений НПО и СПО, реализацию программ подготовки практико-ориентированных бакалавров на базе ведущих колледжей и др.

В 2006 г. в системе образования обозначился и переход на отраслевую систему оплаты труда. Одна из моделей новой (отраслевой) модели оплаты труда в общем образовании была фактически апробирована в Тюменской области; летом 2006 г. к этому эксперименту подключилась Самарская область. В 2007 г. в рамках реализации комплексных региональных проектов в рамках национального проекта по образованию внедрение новых моделей отраслевой системы оплаты труда, очевидно, будет продолжено.

 

Демографическая ситуация

Демографическая ситуация в образовании в 2006 г. характеризовалась сокращением или прекращением роста контингентов обучаемых. Она по-разному проявляла себя на разных уровнях образовательной системы. Наиболее остро до последнего времени демографический спад проявлялся в школьном образовании. Напротив, системы профессионального образования – начального, среднего и высшего – вплоть до 2004–2005 гг. переживали рост контингентов. В 2004 г. негативная демографическая волна докатилась до системы начального профессионального образования – общая численность обучаемых в НПО стала сокращаться (за год сокращение составило 2,7%), в 2004 году также стали сокращаться приемы в учебные заведения среднего профессионального образования и в платный сектор государственного высшего образования, но общий рост контингентов как в СПО, так и в ВПО продолжался. В 2005 г. началось сокращение уже бюджетного приема в государственные вузы, выраженной стала конкуренция за абитуриентов между вузами и учебными заведениями СПО. Впервые с 2000 г. в 2005/06 учебном году стал сокращаться прием в негосударственные вузы (табл. 1).

Таблица 1. Динамика приема в государственные и негосударственные вузы в 2000–2006 гг., тыс. человек

Годы	Государственные и муниципальные вузы			Негосударственные вузы
	Всего	Бюджетный прием	Платный прием
2000/2001	1140.3	586.8	553.5	152.2
2001/2002	1263.5	587.9	675.6	198.2
2002/2003	1299.9	608.0	691.9	204.0
2003/2004	1411.7	622.6	789.1	231.7
2004/2005	1384.5	628.6	755.9	274.5
2005/2006	1362.7	609.7	753.0	268.0

Источник: Росстат, Россия в цифрах

 

В целом по системе высшего образования прием в вузы в 2005/06 учебном году сократился на 1,6%, при этом прием на бюджетные места упал на 3,0%. Вместе с тем сокращение приема в государственные вузы на платные места составило всего 0,4%. Косвенным образом политика приема в вузы последних лет свидетельствует о том, что государство в условиях демографического спада взяло курс на относительное сокращение бюджетных мест, оставаясь, однако, в рамках законодательной нормы, согласно которой в государственных высших ученых заведениях на бюджетной основе должно обучаться не менее 170 чел. на 10 000 чел. населения. В 2005/06 учебном году число студентов в России составило 495 чел. на 10 000 чел. населения, при этом на бюджетной основе обучалось 210 чел. Вместе с тем доля бюджетного приема в общей численности студентов, принятых на 1 курс государственных вузов, все последние годы падает. В связи с уменьшением выпусков из школ сокращение бюджетных контингентов государственных вузов может быть, в принципе, доведено до величины, обеспечивающей упомянутую законодательную норму 170 чел. на 10 000 чел. населения, т.е. на бюджетной основе в государственных вузах России должно будет учиться 2,45-2,5 млн. чел. В этом случае прием на бюджетные места должен составлять не более 500 тыс. чел. в год (с учетом отсева). Однако поскольку падение школьных выпусков продолжится до уровня 850-900 тыс. чел. в год (расчетная цифра на 2010 г.), то доля тех, кого будут принимать в государственные вузы на платной основе сократится, по крайней мере, до 40-45% (против современных 55%), но это произойдет только в том случае, если сохраниться существующий все последние годы «навес», когда прием в вузы значительно - почти на 15-20% превышает число выпускников школ. В противном случае, т.е. при исчезновении указанного «навеса» доля платных студентов в государственных вузах может еще больше сократиться. В этих условиях возникает вопрос о судьбе негосударственных вузов и филиалов государственных и негосударственных высших учебных заведений (в 2005/2006 учебном году число негосударственных вузов достигло 413, а суммарное число филиалов государственных и частных вузов приблизилось к 2000). Решающее значение в конкуренции за студента между государственным и негосударственным секторами высшего образования будет в ближайшем будущем играть соотношение платы за обучение в этих секторах.

 В школьном образовании в 2006 г. продолжился спад контингентов. В 2005/2006 учебном году численность учащихся общеобразовательных школ сократилась по сравнению с предыдущим годом на 6,0% (рис. 1);

 

Рис.1. Численность учащихся общеобразовательных учреждений  в 2000/01-2005/06 учебных годах, тыс. человек

 

 

Всего же за период 2000-2006 гг. число учащихся в общеобразовательных школах уменьшилось почти на четверть. Следствием этого процесса стало значительное сокращение сети школ и числа учителей. С 2000/01 по 2005/06 учебные годы сеть школ сокращалась примерно на 1200-1300 школ в год, но в 2005/06 учебном году она сократилась значительно сильнее - более чем на 1700 школ. Вместе с тем следует отметить, что при падении контингентов на 25%, число школ сократилось всего на 8%, а число учителей - на 10,1%. При этом в 2005/06 учебном году при уменьшении числа учащихся на 6%, число учителей уменьшилось лишь на 2,4%. В результате все последние годы сокращалось число учащихся, приходящихся на 1 учителя: с 11,7 человек в 2000/01 учебном году оно упало до 9,9 в 2005/06 учебном году. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что в негосударственных школах процесс был обратным – численность учащихся росла (в 2005/06 учебном году она выросла по сравнению с предыдущим годом на 2,8%), а число учителей оставалось стабильным. В то же время в частных школах на 1 учителя приходится не более 4 учащихся. Эти цифры во многом свидетельствует о неэффективной организации системы общего образования в Российской Федерации в целом. Правда, необходимо учитывать огромные российские расстояния, низкую плотность населения во многих регионах и плохую транспортную инфраструктуру: низкая эффективность самой системы образования в значительной мере определяется указанными внешними факторами.

Снижение школьного контингента по демографическим причинам продолжится еще несколько лет (вплоть до 2010 г.), после чего начнется его стабилизация (рис. 2)

 

Рис. 2

 

 

В дошкольном образовании, как нетрудно видеть на рис. 2, в 2006 г. наблюдался рост числа воспитанников, хотя и небольшой. Он был обусловлен двумя причинами: с одной стороны, с конца 90-х начинается рост числа рождений – с 9,0 родившихся на 1000 чел. населения до 10,2, что привело к увеличению контингентов ДОУ, с другой, вызрос охват детей дошкольного возраста услугами дошкольных учреждений – экономический рост привел к тому, что матери стали стремиться отдать детей в детские сады и выйти на работу. На начало 2006 г. число детей, нуждавшихся в устройстве в ДОУ, превысило, по предварительным оценкам, 830 тыс. чел. Между тем охват детей 5-6 лет дошкольным образованием все еще остается низким - он не превышает в среднем по стране 60%, что привело в 2004 г. к постановке вопроса о введении в России предшколы, особенно для детей из малообеспеченных детей с тем, чтобы подготовить их к обучению в общеобразовательной школе. Эта мера позволила бы выровнять стартовые условия для учащихся из разных доходных групп населения, повысить качество образования в начальной школе. В 2006 г. работа по организации предшколы продолжалась, но внятного решения о том, когда она будет введена, принято не было.

 

Рост бюджетного финансирования

В 2000-2006 гг. расходы на образование росли как из государственных, так и частных источников. С 2000 г. по 2003 г. доля бюджетных расходов (из бюджетов всех уровней) на образование в ВВП существенно возросла, а затем она фактически стабилизировалась при росте абсолютных объемов. Аналогично обстояло дело с расходами на образование федерального бюджета, в том числе на высшее профессиональное образование (табл. 3).

 

Таблица 3. Расходы федерального бюджета на образование

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Расходы федерального бюджета на образование, млрд руб.	38,1	54,5	81,7	99,8	121,6	160,5	201,6	278,0
Расходы федерального бюджета на высшее образование, млрд руб.	22,5	31,3	44,4	56,8	72.1	114,7	155,1	214,0
Доля расходов федерального бюджета на образование в ВВП, %	0,5	0,6	0,8	0,8	0,7	0,7	0,8	0,9
Доля расходов федерального бюджета на высшее образование в ВВП, %	0,3	0,3	0,4	0,5	0,4	0,5	0,6	0,7
Доля расходов на образование в расходах федерального бюджета, %	3,8	4,1	4,1	4,1	4,9	4,6	4,7	5,1
Доля расходов на высшее образование в расходах федерального бюджета, %	2,3	2,4	2,2	2,3	2,8	3,2	3,6	3,9

Источник: Росстат, Минфин РФ

 

Частные (негосударственные) расходы на образование в России в статистике фиксируются как «Объем платных услуг системы образования» с учетом оценки скрытой и неформальной деятельности. Динамика объема платных услуг системы образования показывает их стабильный рост, причем его темпы обгоняют темпы роста бюджетных расходов на образование (табл. 4).

 

Таблица 4. Объем платных услуг системы образования в 2000-2006 гг.

 

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Объем платных услуг системы образования, млрд руб.	41,5	56	72,9	95,4	118,7	147	189,6
В % к ВВП	0,6	0,6	0,7	0,7	0,7	0,7	0,78

Источник: Росстат, Россия в цифрах

 

В 2006 г. расходы федерального бюджета на образование резко выросли по сравнению с 2005 г. Особенно заметным был указанный рост в высшем образовании, которое согласно разграничению полномочий между уровнями власти отнесено к федеральному ведению. В 2005 г. произошла передача практически всех учреждений НПО в ведение субъектов Российской Федерации (в федеральном ведении осталось только 250 учреждений НПО из более 3800) и части учреждений СПО. Соответственно, большая часть федеральных расходов на образование оказалась сосредоточена на финансировании высшего образования. Если сравнить расходы федерального бюджета по уровням образования в 2005 и 2006 гг., то получится следующая картина (рис. 3)

 

Рис. 3. Расходы федерального бюджета на образование в 2005 и 2006 гг.

 

 

В 2005 г. доля расходов на высшее образование в федеральном бюджете составляла 70%, в 2006 г. она выросла почти до 77%. При общем росте финансирования образования из федерального бюджета в 1,3 раза расходы на высшую школу выросли в 1,43 раза. Поскольку бюджетный контингент в 2006 г. остался практически тем же, то изменения в финансировании привели к тому, что резко выросли бюджетные расходы в расчете на 1 бюджетного студента в государственных вузах: в 2004 г. средние бюджетные расходы на обучение 1 бюджетного студента составляли всего 18 тыс. руб., в 2005 г. эти расходы выросли до 25,6 тыс. руб., а в 2006 г. они достигли 37,5 тыс. руб., т.е. за три года они увеличились более чем в 2 раза в текущих ценах.

Следует также учитывать, что бюджетное финансирование обучения в высшей школе ведется по приведенному контингенту, когда «вес» студента очной формы обучения равняется 1, очно-заочной (вечерней) формы – 0,2, а заочной – 0,1. В 2005/2006 учебном году на очной форме обучалось 65%, вечерней - 5%, а на заочной – 30% студентов-бюджетников. Это означает, что в 2006 г., расходы на обучение 1 студента-бюджетника очной формы обучения составили 54,2 тыс. рублей. В эту цифру входят только расходы на оказание собственно образовательной услуги[1] (рис. 5), при этом для обеспечения сопоставимости расходов федерального бюджета в расчете на 1 студента (платы государства вузу за подготовку 1 студента) и платы за обучение студентов, обучающихся на платной основе, расходы на стипендиальное обеспечение не учитывались (рис. 6).

 

Рис. 5

 

Рис. 6

 

В последние годы в общем объеме расходов населения на образование (в 2006 г. они достигли почти 190 млрд. руб.) его расходы на высшее образование составляли примерно 50%.

Если соотнести расходы населения на высшее профессиональное образование с расходами федерального бюджета на эти цели, то их доля постоянно уменьшалась: с 83,8 % в 2003 г. до 59,3% в 2006г.[2] от общего объема финансирования системы ВПО из федерального бюджета (рис. 7).

 

Рис. 7. Расходы на высшее образование федерального бюджета в 2003-2006 гг. (млрд руб.) и расходы населения на оплату обучения в государственных вузах (%)

 

 

 

В последние годы усилился контроль налоговых органов за тем, чтобы бюджетные средства не использовались на обучение платных студентов. В силу того, что в 2005 и, особенно, в 2006 годах бюджетное финансирование высшего образования стало, как уже отмечалось, расти ускоренными темпами, стоимость платного обучения также вынуждена была расти достаточно быстро. Это подтверждается статистическими данными о росте цен (стоимости) платного обучения (рис. 8, табл. 5 и 7):

Рис.8 .Бюджетные расходы на 1 студента и плата за обучение в государственных и негосударственных вузах в 2000-2004 гг.

 

 

С 2003 г. плата за обучение в государственных вузах стала превышать аналогичный показатель для негосударственных вузов. Это можно было расценить как показатель того, что государственные вузы по качеству образования выиграли конкурентную борьбу у негосударственных высших учебных заведений, поэтому потребитель готов платить за обучение в государственных вузах больше, чем в негосударственных. Эта версия легко принималась, так как представление о второсортности негосударственного образования достаточно широко (и прочно) распространено как в обществе, так и в вузовской среде. Представляется, однако, что причина указанного «выигрыша» коренится в другом – в росте бюджетных расходов в расчете на 1 студента-бюджетника и, как уже отмечалось, позиции налоговых органов, когда плата за обучение в государственных вузах должна была быть не меньше аналогичных бюджетных расходов. В 2003 г. году по требованию налоговых органов были подняты цены обучения в вузах, где они были ниже бюджетных расходов в расчете на 1 студента. Например, они поднимались с 9-12 тыс. руб. (300-400 долл. США по тем временам) до 16,5 тыс. руб. (550 долл. США), т.е. на 37,5-85%, что было огромным увеличением стоимости платного обучения для населения многих дотационных регионов[3] (табл. 5):

Таблица 5. Рост бюджетных расходов в расчете на 1 бюджетного студента и платы за обучение для платных студентов в 2000-2004 гг.

	2000	2001	2002	2003	2004
Бюджетные расходы в государственных вузах в расчете на 1 студента, в среднем за год, тыс. руб.	7,0	10,0	13,6	16,3	18,0
Темп роста бюджетных расходов в расчете на 1 студента в государственных вузах, в % к предыдущему году	100	142,9	136,0	119,9	110,4
Плата за обучение в государственных вузах, в среднем за год, тыс. руб.	14,0	17,0	21,2	24,4	27,8
Темп роста платы за обучение в государственных вузах, в % к предыдущему году	100	121,4	125,3	115,1	114,0
Плата за обучение в негосударственных вузах, в среднем за год, тыс. руб.	16,6	19,0	22,6	23,8	25,6
Темп роста платы за обучение в негосударственных вузах, в % к предыдущему году	100	114,4	118,9	105,3	107,6

 

 В то же время рост доходов населения в 2003-2005 гг. был таков, что государственные вузы в этот период все еще могли частично компенсировать нехватку бюджетных средств за счет платных студентов, поскольку темпы роста среднедушевых доходов обгоняли темпы роста платы за обучения (см. табл. 5 и 6).

Таблица 6. Динамика среднедушевых денежных доходов населения в 2000-2005 гг.

	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Среднедушевые денежные доходы населения, руб. в месяц	2281	2945	3947	5170	6410	7938
Темп роста среднедушевых денежных доходов населения, в % к предыдущему году	100	129	134	130	124	124

                     

С 2005 г. ситуация начинает принципиально меняться: бюджетные расходы на образовательную деятельность в расчете на 1 студента практически сравниваются со средней платой за обучение в государственных вузах, при том, что население, в огромной степени втянутое в систему платного высшего образования, начинает исчерпывать возможности наращивания платы за обучение, поскольку темпы роста платы за обучение в государственных вузах начинают обгонять темпы роста среднедушевых доходов населения (см. табл. 6 и 7):

Таблица 7. Рост бюджетного финансирования вузов и оценка роста платы за обучение в государственных вузах в 2005-2007 гг.

	2005	2006	2007
Бюджетные расходы в государственных вузах в расчете на 1 студента, в среднем за год, тыс. руб.	25,6	37,5	54,2
Темп роста бюджетных расходов в расчете на 1 студента в государственных вузах, в % к предыдущему году	100	146,1	138,5
Плата за обучение в государственных вузах, в среднем за год, тыс. руб.	31,2	38,7 оценка	54,5 прогноз
Темп роста платы за обучение в государственных вузах, в % к предыдущему году	100	124	137

 

То обстоятельство, что в 2007 г. плата за обучение в государственных вузах должна будет превысить в среднем 54,5 тыс. руб. в год, представляется крайне нагрузочным для населения, что может серьезно изменить ситуацию в высшем образовании.

Положение, конечно же, будет варьироваться, по субъектам Российской Федерации. Однако следует учитывать, что большая часть расходов населения на образование в целом и на высшее образование в особенности приходится на столичные города – Москву и Санкт-Петербург, а также Московскую, Тюменскую и Свердловскую области. В остальных регионах «вынужденный» повышением бюджетного финансирования рост стоимости платного образования может привести к тому, что значительная часть населения начнет отсекаться от его услуг. При этом данный процесс, прежде всего, затронет дотационные регионы, где среднедушевые доходы населения остаются низкими (табл. 8):

Таблица 8. Среднедушевые денежные доходы населения по субъектам Федерации в 2004-2005 гг., тыс. руб. в месяц

	Субъект Федерации	Среднедушевые денежные доходы населения, тыс. руб. в месяц		Темп роста среднедушевых доходов населения, %
		2004	2005
1	Москва	20.6	25.0	121.4
2	Чукотский автономный округ	12.3	13.0	105.5
3	Тюменская область	11.8	14.3	121.5
4	Сахалинская область	9.4	12.1	129.1
5	Магаданская область	9.3	10.8	115.9
6	Республика Саха (Якутия)	9.2	10.8	116.9
7	Республика Коми	9.2	10.9	118.6
8	Санкт-Петербург	8.7	11.4	130.9
9	Камчатская область	8	9.6	120.2
10	Мурманская область	7.9	9.2	116.7
11	Хабаровский край	7.5	9.1	120.9
12	Самарская область	6.9	9.1	131.3
13	Красноярский край	6.5	7.5	116.1
14	Свердловская область	6.5	8.4	128.6
15	Пермская область	6.2	7.8	125.8
16	Томская область	6.2	7.9	127.6
17	Кемеровская область	6.1	7.7	125.9
18	Архангельская область	6	7.6	126.4
19	Московская область	5.9	7.2	122.1
20	Республика Карелия	5.8	6.7	115.9
21	Омская область	5.4	6.9	128.2
22	Иркутская область	5.4	7.0	130.2
23	Приморский край	5.3	7.0	132.2
24	Амурская область	5.2	6.1	117.0
25	Вологодская область	5.2	6.5	124.7
26	Республика Татарстан	5.1	7.0	137.2
27	Еврейская автономная область	5	6.2	124.6
28	Республика Башкортостан	5	6.5	129.8
29	Ярославская область	4.9	5.9	120.7
30	Ростовская область	4.9	6.3	127.8
31	Новосибирская область	4.8	6.2	129.9
32	Нижегородская область	4.7	6.0	127.0
33	Челябинская область	4.7	6.5	137.5
34	Республика Хакасия	4.7	4.9	104.6
35	Читинская область	4.6	5.7	122.9
36	Республика Бурятия	4.6	5.8	125.3
37	Калининградская область	4.5	6.3	139.6
38	Волгоградская область	4.5	5.6	125.0
39	Астраханская область	4.5	5.4	120.9
40	Смоленская область	4.3	5.4	124.7
41	Курская область	4.3	5.1	118.9
42	Липецкая область	4.3	5.5	128.1
43	Новгородская область	4.1	5.1	124.0
44	Краснодарский край	4.1	5.4	130.7
45	Тамбовская область	4.1	5.1	125.5
46	Республика Северная Осетия-Алания	4.1	5.2	127.8
47	Калужская область	4.1	5.3	130.1
48	Белгородская область	4	5.3	132.0
49	Псковская область	4	4.9	121.3
50	Тульская область	3.9	4.8	123.8
51	Воронежская область	3.9	5.0	129.2
52	Саратовская область	3.9	4.8	123.8
53	Ставропольский край	3.9	5.1	131.3
54	Оренбургская область	3.8	4.9	129.8
55	Орловская область	3.8	4.7	122.8
56	Тверская область	3.8	5.4	143.4
57	Ленинградская область	3.7	4.9	131.2
58	Курганская область	3.7	4.5	122.1
59	Кировская область	3.7	4.5	120.3
60	Костромская область	3.7	4.7	125.9
61	Брянская область	3.7	4.7	127.8
62	Удмуртская Республика	3.6	4.5	123.9
63	Рязанская область	3.6	4.6	128.9
64	Ульяновская область	3.6	4.4	122.9
65	Республика Алтай	3.5	4.4	124.7
66	Алтайский край	3.5	4.5	127.7
67	Республика Тыва	3.3	4.0	121.5
68	Карачаево-Черкесская Республика	3.3	4.2	126.9
69	Республика Мордовия	3.3	4.0	121.1
70	Пензенская область	3.3	4.1	124.3
71	Владимирская область	3.3	4.0	121.2
72	Кабардино-Балкарская Республика	3.2	4.0	125.5
73	Чувашская Республика	3.2	4.0	123.8
74	Республика Адыгея	3	3.8	125.3
75	Республика Дагестан	3	4.7	157.5
76	Ивановская область	2.6	3.3	126.2
77	Республика Марий-Эл	2.6	3.2	123.7
78	Республика Калмыкия	2.3	2.3	101.5
79	Республика Ингушетия	1.8	2.5	136.5
	Минимальное значение	1.76	2.3	132.6
	Максимальное значение	20.62	25.0	121.3
	Среднее значение	5.14	6.4	124.3

Источник: рейтинговое агентство АК&M по данным Росстата и Минфина России

В табл. 8 приведены среднедушевые доходы населения по субъектам федерации за 2004 и 2005 г.[4] и темпы их роста. Мы выделили те регионы, где темпы роста среднедушевых доходов были ниже, чем в среднем по стране. Их оказалось 32. Представляется, что все эти регионы находятся в зоне риска, за исключением Москвы, где средний уровень доходов (по абсолютным значениям) пока позволяет выдерживать быстрое повышение платы за обучение, но на оплату образования (не только вузовского) тратится все большая часть семейного дохода. Кроме указанных регионов, в зону риска входят субъекты федерации, в которых темп роста среднедушевых денежных доходов в последние годы обгонял среднероссийский уровень, но абсолютная величина среднедушевых доходов оставалась низкой. Это еще 6 регионов. Таким образом, уже в 2005 г. 37 регионов вошли в зону риска по оплате населением услуг высшего образования.[5]

 В 2006 г. прирост среднедушевых доходов населения составил 23,5%, а прирост бюджетных расходов на образование в расчете на 1 студента - более 46%. Если предположить, что темпы роста среднедушевых доходов по субъектам федерации существенно не изменятся, то в зону риска по доступности платных услуг высшего образования уже начали входить большинство российских регионов Согласно бюджету 2007 г. прирост бюджетных расходов на образование в расчете на 1 студента составит, как уже отмечалось, 38,4%, что сделает данную тенденцию еще более выраженной.

Соответственно, в ближайшее время должна быть сформирована определенная политика в сфере высшего образования относительно платного обучения студентов в государственных вузах. На фоне сокращения контингентов обучаемых в высшей школе и начавшегося сокращения бюджетного приема ставка вроде бы была сделана на сохранение достаточно большого контингента платных студентов. Вместе с тем рост бюджетного финансирования, как уже было отмечено, может начать ограничивать доступ населения многих российских регионов к платному образованию. В совокупности эти 2 фактора – некоторое сокращение бюджетных мест и «вынужденное» увеличение стоимости платного обучения могут привести к росту социальной напряженности в отдельных субъектах федерации, а также поставить под удар финансовое положение многих региональных вузов.

В этом контексте может возникнуть осмысленная постановка вопроса о развитии образовательного кредитования, которая до сих пор озвучивается в весьма общем виде (хотя уже анонсирован эксперимент по его развитию).

При рассмотрении вопроса о развитии образовательного кредита следует учитывать, что в настоящее время во многих дотационных регионах вузы играют роль социальных сейфов для молодежи. Это связано с высоким уровнем безработицы населения, и сокращение доступа к высшему образованию на указанных территориях может породить серьезные социальные проблемы: застойную молодежную безработицу, сопровождаемую ростом вовлеченности молодежи в криминальные и экстремистские группировки, повышение уровня наркомании и алкоголизма и т.п. В силу этого в таких регионах необходимо крайне взвешенно решать проблему доступности высшего образования для молодежи и сохранения сети вузов.

Этот момент должен учитываться при выборе возможных схем развития образовательного кредитования и участия в них государства. Среди возможных схем можно выделить следующие:

1. Льготный образовательный кредит под гарантии государства выдается платным студентам (абитуриентам) тех регионов, где собственный потенциал населения по оплате услуг высшего образования близок к исчерпанию;
2. В наиболее проблемных регионах расширяется бюджетный прием, в остальных регионах облегчается доступ населения к образовательному кредиту;
3. Расширяется бюджетный прием в ведущие вузы страны (в вузовских центрах), а молодежь проблемных регионов получает облегченный доступ к студенческим кредитам (т.е. к кредитам на сопутствующие образованию расходы на льготных условиях);
4. Имеет место комбинация перечисленных подходов.

 Каждая из предложенных схем имеет свои положительные и отрицательные стороны, соответственно, социальные, экономические, правовые и образовательные последствия их реализации должны быть специально изучены.

 

Внедрение нормативно-подушевого финансирования в общем образовании

Идея нормативного подушевого финансирования общего образования была выдвинута еще в советское время (в 1988 г.) при разработке нового хозяйственного механизма деятельности школы.

В Законе «Об образовании» 1992 г. в статье 41 было декларировано, что финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Но закон не дал необходимых ответов на вопросы, без решения которых введение нормативного подушевого финансирования было крайне затруднено.

В частности, без ответа остались следующие вопросы:

Подушевой норматив определяется потребностью в средствах или возможностями бюджета? Другими словами, норматив финансирования покрывает полностью потребность образовательного учреждения в средствах, или он обеспечивает столько средств, сколько в данный момент способен выделить на образовательный процесс бюджет?

• Норматив фиксирует минимально необходимую потребность в средствах в расчете на одного учащегося или «нормальную» потребность, т.е. сложившуюся норму?
• Подушевой норматив обеспечивает наиболее эффективное использование имеющихся бюджетных средств образовательным учреждением, или это экономический механизм, нацеленный на наиболее эффективное распределение наличных ресурсов между образовательными учреждениями?
• Подушевой норматив должен быть единым для всех школ или дифференцированным (если отвлечься от объективной региональной дифференциации)?

В результате более 10 лет данная статья закона была неработающей, поскольку при отсутствии четкого ответа, финансовые органы трактовали норматив исключительно как «норматив потребностей», а именно как объем финансирования, который должен полностью обеспечить нужды школы в расчете на 1 учащегося. Поскольку таких средств не имелось, то продолжалось финансирование функционирования образовательных учреждений по действующей практике.

По решению Государственного совета Российской Федерации от 29.08.2001 г. обязанности несения расходов на общее образование были распределены между субъектами Федерации и муниципалитетами: первые должны были обеспечивать финансирование образовательного процесса (прежде всего, заработной платы учителей), вторые содержание зданий и сооружений общеобразовательных учреждений. Непосредственным поводом к принятию такого решения были постоянные и растущие задолженности по заработной плате учителей и обусловленные ими учительские забастовки. Это решение было оформлено законом ФЗ № 123 от 7 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений», и с 2004 г. некоторые региональные бюджеты стали выделять субвенции местным бюджетам на оплату расходов на осуществление образовательного процесса в экспериментальном порядке[6], в 2005 г. начался переход на указанную систему большинства субъектов федерации. Вследствие этого финансовая ситуация в отрасли в целом улучшилась, хотя до сих пор феномен задолженности по заработной плате в рассматриваемой сфере не преодолен. В 2006 г. этот процесс продолжился.

В то же время выделение субвенций из региональных бюджетов местным бюджетам на образование привело к постановке вопроса о принципах распределения выделяемых средств и фактически стимулировало переход на нормативно-подушевой принцип финансирования общего образования. Субвенции местным бюджетам на осуществление образовательного процесса стали рассчитываться, исходя из численности учащихся в том или ином муниципалитете, т.е. по подушевому принципу. Однако одновременно выявилась и проблема – регионы выделяют субвенции муниципалитетам по подушевому принципу, а местные власти при распределении средств между школами, как правило, решают другие задачи. Это по большей части сохранение сети и кадрового состава школ. Притом, что сокращение численности учащихся в силу демографических причин ежегодно приводит к сокращению числа школ и учителей примерно на 1-2%, этот процесс был бы значительно более интенсивным, если бы финансирование школ осуществлялось строго по нормативам. Таким образом, можно сделать вывод, что региональный уровень управления системой образования уже начал исходить в своих действиях из принципов оптимизации сети, а муниципальный уровень решает скорее задачи социальной стабильности, а не повышения экономической эффективности использования ресурсов в системе общего образования.

В 2006 г. начался эксперимент по апробации механизма нормативного финансирования учреждений СПО, рассчитанный на 3 года (2006-2008 гг.). В 2006 г. была разработана только правовая основа проведения данного эксперимента. Но уже по Положению об условиях проведения данного эксперимента понятно, что его результаты будут крайне ограниченными, поскольку отрабатывается только и исключительно одна схема бюджетного финансирования учреждений среднего профессионального образования.

 

Реализация приоритетного национального проекта «Образование»

В сентябре 2005 г. Президент РФ объявил о реализации в 2006-2007 гг. приоритетного национального проекта «Образование» наряду еще с тремя национальными проектами в сфере здравоохранения, доступного жилья для молодежи и поддержки российского сельского хозяйства.

При разработке содержания национального проекта по образованию Минобрнауки первоначально предполагал включить в него следующие мероприятия:

• поддержка учителей новаторов – 10 тысяч лучших учителей России должны были получить по 100 тыс. рублей;
• поддержка инновационных школ – на конкурсной основе инновационные школы будут получать 1 млн. руб.;
• поддержка классных руководителей – за классное руководство устанавливалась доплата к заработной плате в размере 1000 рублей в месяц;
• выделение на конкурсной основе инновационных вузов и финансирование их программ развития в объеме от 500 млн. руб. до 1 млрд. руб.

Первый конкурс по отбору инновационных вузов прошел в начале 2006 г., и 17 вузов победителей получили в совокупности около 10 млрд. руб. из средств национального проекта на реализацию программ развития в 2006-2007 гг. В декабре 2006 г. был объявлен следующий конкурс, который прибавил к уже отобранным 17 вузам еще 40 высших учебных заведений.

Следует отметить, что намеченные в национальном проекте мероприятия подверглись достаточно резкой критике со стороны педагогической общественности, суть которой сводилась к следующему:

• поощрение учителей-новаторов, притом в размере трехлетней заработной платы рядового учителя ничего не изменит в системе образования, а вызовет лишь недовольство большинства учителей;
• выплата значительных денежных средств в среднем 1 учителю на две школы не может обеспечить роста инновационного потенциала системы общего образования и привлечь в школы молодые конкурентоспособные кадры;
• в условиях, когда не решен вопрос о повышении заработной платы учительству в целом, когда материально-техническая база школ находится в тяжелом состоянии, поощрение инновационной деятельности небольшого числа школ не приведет к повышению качества общего образования в стране и росту доступности качественного образования;
• выплаты за классное руководство в указанном размере, могут несколько снизить напряженность с выполнением данных обязанностей, но не приведут к решению системных вопросов воспитания учащихся, организации содержательной школьной жизни.

Эта критика стимулировала обсуждение возможностей изменения в будущем содержания национального проекта по образованию. Центром стратегических разработок (ЦСР) было предложено сделать упор на переходе на новую систему оплаты труда, которая должна зависеть от количества и качества учительского труда (рис.9). Предлагалось также выделять на конкурсной основе по 1 млрд. руб. из средств национального проекта на комплексную модернизацию региональных систем образования. При этом регионы должны самостоятельно, но в рамках общих подходов и с экспертной поддержкой Минобрнауки, разработать свои модернизационные программы.

Рис.9

.

 

Для высшего образования определенной новацией может стать формирование так называемого целевого капитала (endowment), который в дальнейшем должен будет обеспечить устойчивость их финансового положения и способствовать привлечению в высшее образование частных пожертвований. Закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» № 275-ФЗ был принят Госдумой 30 декабря 2006 г.

Новым элементом в предложениях по национальному проекту является включение в него начального и среднего профессионального образования. Однако особых новаций здесь не предвидится. В качестве основных задач предполагается введение в НПО и СПО нормативного подушевого финансирования, которое будет в системе НПО дифференцировано по профессиям подготовки, а в системе СПО - по специальностям подготовки. Это предложение содержалось уже в Стратегии-2000, но до сих пор не было реализовано, в силу того, что, как и в общем образовании, не был решен вопрос о природе подушевых нормативов финансирования. Также предполагается стимулировать интеграционные процессы (создание интегрированных программ подготовки кадров на базе учреждений НПО и СПО) посредством создания профессиональных комплексов.

Одним из путей решения проблем профессионального образования в рамках национального проекта является стремление привлечь к их финансированию широкие круги бизнеса с тем, чтобы создать мощную ресурсную базу намеченных преобразований. Власть предполагает объединить здесь усилия, прежде всего, всероссийских объединений работодателей – РСПП, Деловой России и Опоры, но регионы, скорее всего, начнут задействовать в этом процессе и свои местные ассоциации бизнеса. В целом возможно достаточно серьезное привлечение внебюджетных средств в модернизацию профессионального образования, но большие сомнения связаны с тем, сможет ли федеральный центр и региональные власти совместно с органами управления образованием эффективно распорядиться столь масштабными ресурсами.