Аграрный сектор накануне реформы

В централизованно планируемой экономике Советского Союза было создано явление, до того не известное мировой экономической практике, – государственное сельское хозяйство. В различные исторические периоды в той или иной стране мощный государственный сектор мог существовать в любой отрасли, но в сельском хозяйстве такого не встречалось.

Что же такое – государственное сельское хозяйство? Это не столько высокий уровень государственного регулирования аграрного сектора, сколько непосредственное государственное управление производством. Данная система могла сопровождаться юридической национализацией сельскохозяйственных земель, как в СССР и Монголии, или земля могла оставаться-де-юре в собственности крестьян, как в странах Восточной и Центральной Европы. Но в обоих случаях была экономическая монополия государства на землю. В СССР она была также и юридической монополией – вся земля принадлежала государству.

Сельскохозяйственные предприятия получали землю в бесплатное и бессрочное пользование, иначе говоря, земля передавалась им для сельскохозяйственного использования без финансовых обязательств (налога, арендной платы и других форм оплаты) на неопределенный срок. Будучи собственником земли, государство имело право перераспределять ее между предприятиями, изымать для несельскохозяйственного использования и распоряжаться иным способом.

Предприятия из предоставленных им в пользование угодий выделяли участки для ведения сельскими жителями личного подсобного хозяйства (ЛПХ) – в среднем примерно по 20 соток. При этом часть земельного надела обычно располагалась в деревне, вблизи от дома и была стабильной. Также для посадки картофеля и овощей хозяйства предоставляли на своих полях землю на сезон, которая не закреплялась за семьями и зачастую обрабатывалась коллективно. Кроме того, существовали коллективные выгоны и сенокосы для домашнего скота. Такое подсобное хозяйство в советской деревне было весомым источником дохода семьи. Поэтому право администрации предприятий распределять землю для личных подсобных хозяйств было сильным рычагом давления на работников. ЛПХ давали до четверти валовой продукции сельского хозяйства.

Государство не только было монопольным собственником земли, но и централизованно распределяло инвестиционные ресурсы, в значительной мере оборотные средства, устанавливало производственные задания, что фиксировало отраслевую и региональную структуру сектора. В нем, как и в других отраслях, существовало «фондовое снабжение». Одновременно с плановым заданием на производство каждое предприятие получало плановую цифру разрешенной для него покупки средств производства – тракторов, сельхозтехники, удобрений, химикатов, строительных материалов и т. д. Свободного рынка ресурсов не существовало, легально приобрести ресурсы сверх «отпущенных фондов» было невозможно. Действовали специализированные государственные снабженческие, строительные и транспортные организации.

Государство занималось и распределением сельхозпродукции. Основную ее часть закупали государственные ведомства по установленным ценам (система государственных закупок). Так, для управления закупками и продвижением зерна и масличных культур было создано Министерство хлебопродуктов, имевшее разветвленную сеть региональных организаций и предприятий. Продукцию животноводства в основном закупали сами государственные перерабатывающие предприятия (мясокомбинаты и молокозаводы). Картофель и овощи поступали на государственные овощные базы и перерабатывающие заводы (консервные, крахмальные, спиртовые и т. п.). Закупала их и потребительская кооперация, которая юридически была негосударственной организацией, но действовала в рамках единого государственного плана.

Сельхозпродукция в основном поступала в государственные заготовительные организации. В среднем за 1985–1990 годы на государственные закупки сахарной свеклы в валовом производстве всех категорий хозяйств приходилось 86,7%, на закупки подсолнечника – 77,4, молока – 72,0, яиц – 70,8, овощей – 66,1, мяса (в убойном весе) – 56,9, зерна – 32,9, картофеля – 22,3%[1]. Население продавало излишки со своих подсобных хозяйств на городских рынках и поставляло городским родственникам. Поэтому реализации картофеля государству сельхозпредприятиями значительно превышала указанные 22,3%. А поскольку зерно реализовалось только государству, 32,9% означают, что 67,1% валового сбора оставалось в хозяйствах на семена и корм.

В последние годы существования централизованно планируемой экономики хозяйства стали получать все больше прав для реализации своей продукции по договорным ценам – устанавливаемым по взаимной договоренности между продавцами и покупателями. Однако это право не было реализовано, так как иных покупателей, кроме государственных, в стране не было, а емкость городского рынка не соответствовала объемам продаж крупных хозяйств.

Система государственного планирования производства и распределения сельхозпродукции требовала обеспечения равной выгодности производства в различных природно-климатических зонах. Поэтому одно и то же зерно в северных регионах государство закупало по более высокой цене, чем на юге. Так сложилась система дифференцированных закупочных цен, при которых было выгодно наращивать животноводческое производство за полярным кругом и на Дальнем Востоке при практически полностью завозных кормах, тогда как в традиционной зоне животноводства – Нечерноземье – поголовье падало. Чем больше устанавливалось ценовых зон (по зерновым культурам их было до 20, по молоку – до 15), тем больше закупочная цена приближалась к индивидуальным издержкам сельхозпроизводителей и соответственно тем менее мотивировала эффективность производства.

Адекватной такой системе аграрного производства формой сельскохозяйственного предприятия стали колхозы и совхозы, то есть крупные предприятия с назначаемым руководителем, подотчетные государственным органам управления и со значительным штатом работников. Юридически колхозы считались коллективными хозяйствами. Их неземельные фонды принадлежали членам коллектива, фонд оплаты труда формировался как часть чистого дохода предприятия, высшим руководящим органом колхоза считалось общее собрание членов, руководитель выбирался. Совхозы представляли собой классические государственные предприятия в сельском хозяйстве.

За десятилетия советской власти колхозы и совхозы многократно сливались, делились и трансформировались одно в другое. В 1960-е годы государство ввело в колхозах гарантированную заработную плату, что было большим социальным достижением, но колхоз стал еще меньше отличаться от совхоза. Выборность руководителя в колхозах при партийном руководстве экономикой была номинальной. Поэтому по организационно-производственному характеру колхозы и совхозы к началу реформ практически не различались. Разве что колхозы были несколько мельче совхозов, а их производственная структура – более универсальной (табл. 1). Совхозы чаще специализировались, например, на откорме скота, овощеводстве и т. д. и концентрировались вокруг крупных городов.

Колхозы и совхозы содержали почти всю социальную и инженерную инфраструктуру сельских населенных пунктов, на их балансах находились сети водо-, тепло-, газоснабжения, котельные, детские сады, предприятия бытового обслуживания и зачастую школы. Маломощные сельские советы, органы местной власти материально зависели от хозяйства, на территории которого располагались.

Сельхозпредприятия на паевых началах создавали межхозяйственные предприятия, которые специализировались на откорме скота, строительстве и т. д. Кроме того, существовали государственные птицефабрики, племенные заводы, сортоиспытательные станции.

Личные подсобные хозяйства, занимая незначительную долю сельхозугодий, были достаточно эффективными, давали до 25% валовой продукции сельского хозяйства. Но, являясь частью колхозно-совхозной системы, они не могли существовать без крупных хозяйств, которые предоставляли им горючее, удобрения, корма, оказывали услуги по обработке земли, транспортировке и т. д. Мотивация труда на личных подсобных участках превышала мотивацию в крупных предприятиях, но преимущественно ручной труд не позволял существенно увеличить продуктивность.

Описанная аграрная система в основных чертах начала формироваться в СССР в конце 1930-х годов и далее лишь трансформировалась в рамках сложившейся парадигмы. Сельское хозяйство в РСФСР было весомой отраслью экономики. В 1990 году оно давало 15,3% ВВП, в нем было 13,9% всего занятого населения, 11,5% всех основных фондов. Площадь сельхозугодий накануне реформ составляла около 214 млн га, что менее 13% всей территории республики[2].РСФСР была нетто-импортером агропродовольственной продукции – собственного производства было недостаточно для обеспечения населения. Основная часть продукции завозилась из других республик СССР, зерно и мясопродукты – из-за границы.

Россия производила почти половину валовой продукции сельского хозяйства СССР, но в расчете на душу – почти в 2 раза меньше, чем Прибалтийские республики, Молдавия и Белоруссия, в 1,5 раза меньше, чем Украина и Казахстан. Продукция животноводства составляла около 60% российского аграрного производства, в том числе молоко – треть, говядина – четверть. В общем объеме растениеводческой продукции России на зерно приходилось около 40%, из которых на пшеницу – также 40%.

РСФСР была крупнейшим в СССР производителем картофеля: ее доля достигала 50% всего производства этой культуры, из них около 60% выращивалось в ЛПХ. Тем не менее потребность в картофеле не была удовлетворена, его приходилось ввозить. Импортировалась и почти половина потребляемого россиянами сахара – с Украины и из-за рубежа.

Сельскохозяйственное производство в России было распределено неравномерно: в конце 1980-х годов 14 регионов из 70 давали более 40% валовой продукции аграрного сектора (Московская, Волгоградская, Воронежская, Новосибирская, Оренбургская, Ростовская, Саратовская области, Краснодарский, Красноярский, Ставропольский края, Татарстан и Башкортостан). Около 40% зерна производилось в 8 регионах: Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, Волгоградской, Оренбургской, Ростовской, Саратовской областях и Башкортостане. Половина подсолнечника возделывалась в Краснодарском крае и Ростовской области. Сахарная свекла выращивалась в основном в Центрально-Черноземном районе, прежде всего в Воронежской области. Производство животноводческой продукции размещалось на территории республики более равномерно.

Необходимость реформы и ее основные задачи

Шесть десятилетий развития государственной системы сельского хозяйства продемонстрировали, с одной стороны, достаточную устойчивость ее внутренней структуры и неадекватность поставленным задачам, с другой – выявили две основные проблемы, решить которые без изменения принципиальных основ системы было невозможно.

Первая – недостаток внешних экономических стимулов деятельности предприятий. Если предприятию централизованно задаются объемы и структура производства, цены и каналы реализации, пределы фондов потребления, а также при фондированном снабжении прибыль не может быть стимулом или критерием эффективности. Поэтому основным рычагом воздействия на сельхозпредприятия стали партийная и хозяйственная дисциплина руководителей, раздача наград и выговоров за уровень выполнения плановых заданий. Сформированный тип предприятий и всей аграрной системы был не чувствителен к рыночным регуляторам: рост закупочных цен не вызывал соответствующей реакции у производителей (табл. 2).

Вторая проблема – отсутствие мотивации труда внутри хозяйств. Совхозы и колхозы были «антрепренерскими» предприятиями, где антрепренер – государство. В аграрном производстве основные технологические процессы плохо поддаются стандартизации, поскольку сильно зависят от природного фактора. Пооперационная специализация в большинстве случаев невозможна, так как в принципе не существует критериев качества выполнения отдельной операции. Опытный земледелец знает, что в один год или на одном поле нужно пахать и сеять одним способом, в другой год или на другом поле – иным. Это не означает, что в аграрном производстве любой наемный труд неэффективен, но он может быть эффективен только под действенным контролем собственника.

Каждый конкретный работник государственного сельхозпредприятия выполнял одну или несколько технологически связанных операций и не видел общего конечного результата. Поскольку критериев качественного выполнения отдельных операций не было, не работали и такие стимулы, как оплата труда или доход всего предприятия, то есть уровень мотивации работника оставался чрезвычайно низким.

Обе проблемы были осознаны уже в 1950-е годы. Их пытались решать, не меняя сущностных характеристик системы. В середине 1960-х годов в качестве экономического регулятора ввели прибыль, которая немедленно превратилась в счетный бухгалтерский и статистический показатель, не став реальным стимулом для производства. В последние предреформенные годы много экспериментировали с государственными закупками, пытаясь заинтересовать колхозы и совхозы правом продавать часть урожая по «договорным» ценам. Но они не могли реализовать это право без равновесных цен и рыночных структур (маломощные городские колхозные рынки были не приспособлены для крупных производителей). Кроме того, если прибыль не является основной целью производства, то предприятие не заинтересовано в продаже своей продукции на свободном рынке.

Для повышения трудовой мотивации стали внедрять безнарядную систему, семейный и арендный подряд, арендное фермерство. Внутри предприятия выделялись небольшие коллективы, работники видели свой вклад в конечный результат подразделения, от которого зависела оплата их труда. Эти нововведения в экспериментальных условиях показывали неплохие результаты, которые при массовом распространении нивелировались централизованной плановой системой.

Для одного-двух арендных звеньев в колхозе еще можно было создать преференции и предоставить некоторую хозяйственную самостоятельность. Однако хозяйство в целом оставалось государственным, работало на выполнение плановых заданий, и самостоятельность подразделений приводила к конфликту интересов. Как только на аренду переходили все подразделения, рамки централизованного планирования и снабжения, установленные для колхоза в целом, оборачивались для арендаторов прокрустовым ложем. Становилась очевидной технологическая зависимость звеньев друг от друга, разная выгодность отдельных производств, приходилось вводить расчетные цены, внутриколхозные «деньги», перебрасывать доходы из передовых в отстающие звенья. В результате первоначальная идея теряла смысл.

Многоэтапный процесс «совершенствования хозяйственного механизма АПК» в конечном итоге свелся к попыткам внедрить квазирыночные отношения в принципиально нерыночную систему, которая тут же трансформировала новации под себя. Советское сельское хозяйство, несмотря на непрекращавшееся реформирование, постепенно сползало в стагнацию (рис. 1) и существенно отставало от мирового. Это отставание было особенно заметно на фоне «зеленой революции» в странах «третьего мира», приведшей к резкому скачку продуктивности аграрного производства.

Для стимулирования производителей государство практиковало дифференцированные надбавки к ценам, двойные тарифы на сельхозтехнику, прямые бюджетные трансферты (инвестиции), понижало кредитные ставки и периодически списывало долги. Нарастал общий объем субсидий в доходах производителей (рис. 2). К концу 1980-х годов почти в трети хозяйств фонд заработной платы превышал валовой доход, то есть поддерживался государством в рамках политики гарантированной оплаты труда.

Можно согласиться с доводом, что милитаризация советской экономики не позволяла вкладывать в аграрный сектор необходимые средства для подъема его эффективности. Но даже те средства, которые направлялись туда, не приносили адекватной отдачи. Так, использование электроэнергии в сельском хозяйстве за 1980–1990 годы выросло на 61%, минеральных удобрений – на 22, капиталовложения – примерно на 40, а производительность труда – только на 28, валовая продукция – на 12%.

СССР и РСФСР к 1990 году резко отстали от ведущих западных стран по продуктивности сельского хозяйства (табл. 3). Государственное сельское хозяйство достигло предела саморазвития, стало тормозом технического прогресса в отрасли. Возникла необходимость ее коренного реформирования.

Положение усугублялось макроэкономической государственной политикой продовольственного обеспечения населения, в которой доминировал социально привлекательный, но экономически не обоснованный принцип дешевого продовольствия. Долгие годы цены на основные продовольственные товары поддерживались на низком уровне при неуклонном росте доходов населения и низких темпах роста сельскохозяйственного производства (рис. 3).

Для быстрого обеспечения возраставшего спроса населения на наиболее социально значимые продукты животноводства в начале 1970-х годов стали строить крупные животноводческие комплексы, в результате резко выросла доля зерновых в кормовом балансе. Отечественное растениеводство не могло удовлетворить возросшую потребность в комбикормах. В результате, затратив значительные средства на строительство животноводческих гигантов, с 1973 года государство во все возрастающих объемах ежегодно импортировало фуражное зерно и зернобобовые. При этом выход продукции с единицы корма (конвертация корма) внутри страны был в 2–2,5 раза ниже, чем в странах-поставщиках зерна в СССР, то есть импорт зерновых был менее эффективен, чем импорт животноводческой продукции.

Однако, несмотря на существенные затраты в самом сельском хозяйстве, результирующий прирост производства не покрывал растущего платежеспособного спроса населения. Привычными стали перебои с обеспечением населения мясной и молочной продукцией, очереди и другие признаки острого дефицита. Государство, сохраняя низкие цены на продукты питания, продолжало дотировать отечественных потребителей, причем в нараставших масштабах. В 1989 году доля дотаций на продовольственное потребление в российском бюджете составляла около 1/3, а доля дотаций в розничной цене на основные продукты питания доходила до 80% (рис. 4).

То есть государство одновременно субсидировало и производителя, и потребителя. Национальный бюджет мог бы справиться с такой ситуацией, если бы был резерв резкого роста производства продовольствия или постоянно растущий источник государственных доходов на покрытие этого самораскручивавшегося, прогрессировавшего типа субсидий. Но продуктивность, отдача используемых ресурсов в сельском хозяйстве были крайне низкими, а доходы бюджета сократились в связи с резким (на 50%) падением мировых цен на нефть в начале 1980-х годов.

В 1980-е годы, оказавшись в финансовом кризисе, советское правительство активизировало «совершенствование хозяйственного механизма АПК», более того, к концу десятилетия сделало робкие попытки повысить цены на продовольствие (табл. 4). Понятна политическая сложность радикальных решений в столь деликатной сфере – как объяснить населению 5-10-кратное повышение цен на продовольствие без видимых признаков кризиса в национальной жизни, без признания краха всей предыдущей политики? Предпринятых усилий было явно недостаточно для снятия проблемы нараставших дотаций, навес «горячих денег» в руках у населения был слишком велик.

Таким образом, радикальная реформа агропродовольственного сектора к началу 1990-х годов стала остро необходима. Отсюда вытекали ее основные задачи: кардинальная смена аграрного строя, введение более эффективных производственных отношений в секторе, снижение его давления на бюджет. По масштабам замена государственного сельского хозяйства рыночно ориентированным была несопоставима с «совершенствованием хозяйственного механизма», регулярно предпринимавшимся в недрах советской экономики. Как капитальный ремонт дома несопоставим с косметической покраской подоконников. Требовалась переналадка практически всех систем – ценообразования, финансово-кредитного механизма, снабжения и сбыта продукции. Более того, предстояла непростая адаптация предприятий и населения к рыночным условиям. Все это не могло не привести к спаду производства, диспропорциям, разрыву устоявшихся связей.

Институциональная реформа в аграрном секторе и сложившаяся аграрная структура

Как свидетельствует мировой опыт, наиболее адекватна рынку частная семейная ферма. Но уже на начальных этапах реформы было понятно, что полный переход советского сельского хозяйства на семейный фермерский тип хозяйствования в обозримой перспективе невозможен. Опросы общественного мнения на селе в конце 1980-х годов показывали, что вести самостоятельное хозяйство хотело лишь 10–15% сельских жителей. Сказались стереотипы общественного сознания, длительная эпоха специализации аграрного производства, в результате которой крестьяне стали узкими специалистами. А ведение своего хозяйства требует универсальных навыков.

Сельская инфраструктура и технологии аграрного производства долгие годы формировались под крупные предприятия, что также препятствовало распространению фермерских хозяйств. Из-за бюджетных ограничений были нереальны быстрое создание принципиально иной инфраструктуры и соответствующая переналадка сельскохозяйственного машиностроения. А раздел колхозов и совхозов на семейные фермы в сложившихся обстоятельствах обрекал крестьянство на архаичные технологии и образ жизни. Кроме того, в условиях экономического кризиса было нерационально разрушать пусть даже неэффективные крупные предприятия, которые зачастую технологически не поддаются разделу на мелкие хозяйства.

Первые эксперименты по созданию фермерских хозяйств начинались в 1987 году (Пыталовский район Псковской области, Орловская область). С принятием кооперативного законодательства в 1988 году семейные хозяйства стали возникать под видом сельскохозяйственных производственных кооперативов – малых коллективных предприятий, действительно самоуправляемых, в отличие от советских колхозов и совхозов.

Новые формирования потребовали смены уже устаревшего земельного законодательства. В 1989 году был принят новый Закон «О земле», который ввел новый титул на землю – пожизненное наследуемое владение. Этот титул имел специфическую природу, существовал только на постсоветском пространстве и означал титул на землю со всеми правомочиями собственности – владения, пользования, наследования, передачи в аренду в очень ограниченных законом случаях, но без прав продавать и закладывать участок.

Процесс формирования фермерских хозяйств шел крайне медленно. Фермеры рекрутировались преимущественно из горожан в первом поколении и сельской элиты. Семейное хозяйство оставалось экзотикой на селе и подвергалось обструкции со стороны населения. Фермерские хозяйства не имели шансов быстро стать основным сельхозпроизводителем, тем не менее демонстрировали хозяйственную самостоятельность, неведомую в условиях централизованно планируемой экономики, и стали катализатором рыночного процесса в деревне. Главными же производителями сельхозпродукции оставались колхозы и совхозы. Поэтому нужно было трансформировать их в рыночные субъекты, способные функционировать в новых экономических условиях.

В конце 1991 года были приняты основные решения, положившие начало современному этапу аграрной реформы. В 1992 году началась реорганизация колхозов и совхозов, которая предполагала: первое – передачу земли и неземельных средств производства в собственность трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий, второе – раздел этих фондов на индивидуальные паи, третье – перерегистрацию хозяйств в одну из организационно-правовых форм, разрешенных соответствующим законодательством того периода.

Земельная реформа и реструктуризация сельхозпроизводителей в России базировались на разделе земли на доли. Работники колхозов и совхозов, их пенсионеры и работники социальной сферы получили равные условные доли в землепользовании своих хозяйств. Эти доли не были отмечены на местности, и их можно было рассматривать как своего рода опционы: они давали право владельцу на получение участка в натуре в любое время и без согласия других владельцев долей, только местоположение участка являлось предметом обсуждения. Эти доли были объектом всех видов транзакций.

За 1992–1994 годы сельским жителям было роздано около 12 млн долей. Около 300 тыс. домохозяйств воспользовалось своим правом выйти из коллективных хозяйств и организовать собственные семейные фермы. Остальные сельские жители предпочли сохранить статус наемных работников, как правило, они сдали свои земельные доли в аренду своему хозяйству.

Из-за низкой правовой культуры и уровня правоприменения земельные доли были плохо юридически оформлены, их владельцы не представляли себе выгоды и обязанностей владения долями, а сельхозпредприятия, фактически использовавшие земли, не платили арендную плату. Более того, земли, сданные в аренду в виде земельных долей, не были ограничены на местности. В федеративном государстве вопросы земельного регулирования были отнесены к сфере совместного регулирования федеральной и региональной властей, а на некоторых территориях федеральное законодательство по разделу земли на земельные доли не было введено в силу.

Ситуация несколько изменилась после принятия Указа Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 года № 337, который обязал всех землепользователей заключить формальные контракты с владельцами земельных долей. С этого момента средний размер семейных ферм начал расти за счет аренды долей. Официальных данных о сделках с землей между сельхозпредприятиями не было, но такая практика существовала. Указ мотивировал владельцев долей искать более выгодные условия арендных сделок. В результате в стране сформировался пара-рынок земельных долей.

Девальвация рубля в 1998 году способствовала заметному импортозамещению и довольно значительному росту сельского хозяйства в течение последующих лет. В результате увеличился спрос на землю, она приобрела ценность. И условность земельных долей сыграла позитивную роль в развитии земельного рынка. С одной стороны, несельскохозяйственные инвесторы, привлеченные высокой рентабельностью аграрного сектора и заинтересованные в вертикальной интеграции из-за высоких транзакционных издержек, стали приобретать сельхозугодья для собственного производства. С другой – владельцы долей стали остерегаться продавать их, осознав ценность своих земельных прав. Таким образом, доступ к земле в то время можно было получить преимущественно через аренду долей.

Если бы в ходе реформы земля была поделена физически, большим компаниям, которые арендовали крупные массивы – до 300 тыс. га в нескольких регионах, пришлось бы отвлекать от производственных инвестиций средства для консолидации земли. А так они аккумулировали в своих руках большое количество арендованных земельных долей и только после этого предъявляли требования к хозяйствам о выделении земли в натуре, что позволяло им получать крупные участки едиными массивами.

С другой стороны, владелец доли, оставаясь ее собственником, после истечения срока арендного договора мог потребовать выделить участок на границе землепользования арендатора. При физическом же наделении долями по истечении срока аренды участок мог оказаться в середине севооборота арендатора. Такая угроза отвращала бы владельца участка от сдачи его в аренду.

После 1998 года рынок земельных долей развивался довольно быстро. По различным оценкам, около 5–6% сельхозугодий ежегодно меняло своих пользователей. Столь активный рынок требовал качественного земельного законодательства, поэтому новый Земельный кодекс и Закон «Об обороте сельхозугодий» легко прошли через Госдуму в конце 2001 года – после многолетних бурных, но тщетных общественных дискуссий.

В результате преобразований в России сложилась довольно противоречивая аграрная структура. Сельскохозяйственные предприятия использовали основную часть сельхозугодий и пашни (рис. 5), при этом производили менее половины валовой продукции (рис. 6). Казалось, что они продолжали использовать свои прежние площади, а производство концентрировалось в семейных хозяйствах. Но ЛПХ сколько-нибудь заметно не расширили свое производство, за исключением картофеля, овощей и фруктов. В предреформенный период ЛПХ производили продукцию преимущественно для собственного потребления, и только 13% ее продавалось[3]. Таким образом, резкий спад производства на сельхозпредприятиях отражал столь же резкий спад потребления продовольствия в стране с началом реформ. Из-за сокращения покупательной способности населения упал спрос на продовольствие и производство в коммерческих (рыночно ориентированных) сельхозпредприятиях в той же пропорции, в то время как ЛПХ, ориентированные на самопотребление, продолжили прежнее производство. Арифметически доля ЛПХ выросла.

Начавшийся в 1998 году рост в сельском хозяйстве привел к росту доли сельхозпредприятий (рис. 6), что свидетельствовало о том, что именно этот сектор прежде всего реагировал на рыночный сигнал. Отреагировали на него и фермерские хозяйства, доля которых также увеличилась с 1998 года.

Рост в аграрном секторе ускорил дифференциацию сельхозпроизводителей в России. Часть их использовала «окно возможностей», открывшееся с девальвацией рубля. Выросли их доходы, они стали погашать накопившиеся долги, реинвестировать прибыль, привлекать внешние для сектора инвестиции. На другом полюсе сельхозпредприятия и в прошлом аграрные территории стали маргинализироваться: аграрное производство там убыточно на протяжении нескольких лет, производители накопили плохие долги, шла быстрая декапитализация, земли забрасывались. Себестоимость основных видов продукции даже в относительно схожих условиях одной территории различалась на предприятиях в десятки раз (рис. 7). Нужно обратить внимание на то, что в модальных значениях себестоимость основных продуктов намного ниже (по зерну) или находится на уровне мировых показателей (по молоку, основным видам мяса и сахару). Это означало, что на уровне сельхозпроизводителей основная часть аграрного сектора вполне конкурентоспособна.

Одна из основных причин существования «правого хвоста», то есть маргинальных хозяйств, – государственная поддержка несостоятельных хозяйств в виде сменявших друг друга на протяжении всех лет реформ различных форм «финансового оздоровления производителей». Активно создавались сельхозпредприятия-«двойники», в которые уводились не обремененные долгами активы фактически обанкротившихся сельхозпроизводителей. В начале 2000-х годов до 40% зарегистрированных сельхозпроизводителей в России фактически не вели хозяйственной деятельности, что в значительной мере обусловлено данной практикой. В результате на рынке сохранялась высокая доля низкорентабельных производителей (правые столбцы на рис. 7), что снижало эффективность сектора в целом. Более того, уход с рынка неэффективных производителей освободил бы рыночную нишу для эффективных, которые могли бы наращивать производство и далее повышать свою эффективность. Такое положение сложилось прежде всего из-за отсутствия эффективного механизма банкротства предприятий и сильной политики сельского развития, направленной на формирование альтернативной сельской занятости.

Мелкие индивидуальные производители, представленные ЛПХ, также сильно поляризованы: почти 50% хозяйств остается сугубо подсобными, производит продукцию лишь для личного потребления, а доходы от эпизодической продажи не оказывают заметного влияния на бюджет семьи. А коммерческие производители, ориентированные на рынок, не регистрируются как фермерские хозяйства, чтобы избежать налогообложения и сохранить доступ к услугам базового сельхозпредприятия[4].

После всех институциональных преобразований в аграрном секторе сложилась следующая картина (табл. 5).

После финансового кризиса 1998 года в аграрный сектор пришли внешние инвесторы, которые создали крупные агропромышленные холдинги на обширных земельных массивах[5]. Различались как сами инвесторы, так и их мотивы. Переработчики, трейдеры из-за удорожания импортного сырья в 1998 году начали работать с внутренними поставщиками и столкнулись с громадными транзакционными издержками. Это побудило их вертикально интегрировать продовольственную цепь, прежде всего – сельхозпроизводство. Другие инвесторы пришли из нефтяной, газовой, финансовой сфер, стремясь диверсифицировать свой бизнес, чтобы уменьшить финансовые риски. В обоих случаях сказалось то, что сельское хозяйство продемонстрировало высокую отдачу при незначительных начальных инвестициях в условиях более-менее грамотного менеджмента и льготного режима налогообложения. Сегодня холдингам принадлежит ведущая роль в модернизации сельского хозяйства, например они являются основными импортерами сельскохозяйственной техники (рис. 8).

Формирование рынка земли в сельском хозяйстве

Впервые частная собственность на землю в России была введена Конституцией РСФСР 1990 года. Но право собственности было ограничено мораторием на куплю-продажу земли на 10 лет после приобретения земли гражданами. Свободно земля могла быть продана только государству. Осенью 1990 года были приняты Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Закон «О земельной реформе», которые разрешили гражданам иметь землю в частной собственности для ЛПХ, садоводства и огородничества, строительства собственного жилья и т. п. Они предложили механизм раздела земель колхозов и совхозов на доли, означавший, что их работники могли получить участок для ведения собственного фермерского хозяйства. Но не был предусмотрен обязательный раздел на доли. Положения этих законов обобщил Земельный кодекс РСФСР, принятый 25 апреля 1991 года. Он был ограничен действовавшей на тот момент Конституцией и не мог разрешить полную частную собственность на землю.

С распадом СССР в конце 1991 года земельная реформа в стране ускорилась. Указ Президента РФ «О неотложных мерах по земельной реформе в РСФСР» от 27 декабря 1991 года и Постановление Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» от 29 декабря 1991 года положили начало реструктуризации сельхозпредприятий и приватизации земли. Принятая в конце 1993 года новая Конституция РФ провозгласила полноправную частную собственность на землю. Предыдущий мораторий на куплю-продажу земли был отменен. Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 года отменил основную часть норм действовавшего Земельного кодекса, а то, что осталось, оказалось наиболее либеральным земельным законом в мире, так как были сняты практически все ограничения на сделки с землей, кроме двух: не допускалось произвольное изменение назначения земли, и региональные власти могли устанавливать верхние пределы земли в собственности одного гражданина.

В то же время слабая федеральная власть, политическая нестабильность, некомплектность и противоречивость земельного законодательства приводили к тому, что оно во многом не исполнялось. Недостаток информации о земельных отношениях породил миф о запрете частной собственности на землю в России, что вызывало постоянную дискуссию о том, нужна такая частная собственность или нет. С другой стороны, из-за многолетнего спада в аграрном производстве спрос на сельхозугодья в большинстве регионов был нулевым. В таких условиях возникновение земельного рынка и ипотеки было проблематичным.

Для анализа тенденций развития земельных отношений в аграрном секторе необходимо понимать запутанную систему категоризации земель. Так, по отечественной терминологии, различаются земли сельскохозяйственного назначения и земли, которые используют предприятия, организации, граждане, занимающиеся производством сельхозпродукции. В 1990-е годы основным объектом приватизации были сельхозугодья, доля которых в землях сельскохозяйственного назначения составляет лишь 47%[6].

Начавшийся после 1998 года рост в аграрном секторе подстегнул спрос на землю и активный оборот земли, подтвердив тезис о том, что формирование полноценного рынка земли в России в 1990-е годы сдерживалось отсутствием эффективного спроса на землю как ресурса аграрного производства, находившегося в глубоком кризисе, а не низким качеством земельного законодательства – вопреки распространенному внутри страны и за рубежом убеждению.

Характерной особенностью земельного рынка в то время стал резко возросший спрос на землю со стороны внешних инвесторов, крупных интеграторов. Они арендовали до 200–300 тыс. га пашни в основных сельскохозяйственных регионах, причем арендовали земельные доли. Покупка столь крупных участков встречалась крайне редко, потому что, имея их, трудно выйти с рынка, так как нужно одномоментно продать такой массив в ограниченном регионе. Проявленный крупнейшими компаниями интерес к прозрачному и хорошо отрегулированному земельному рынку сделал чрезвычайно актуальным принятие нового земельного законодательства. Проблема из политико-идеологической стала экономически насущной.

25 октября 2001 года был принят новый Земельный кодекс. Чтобы облегчить его принятие, вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения из него были исключены. Специальный Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» был принят 24 июля 2002 года. Он кодифицировал, упорядочил и устранил пробелы земельного законодательства, появившегося с начала реформ. Общество в целом и агенты аграрного рынка получили четкий сигнал о том, что сложившаяся система земельных отношений – надолго. При этом закон фактически отменил земельные доли, земля коллективных хозяйств оказалась в совместной собственности ранее установленных владельцев долей. Все транзакции с ней стали возможны только с согласия всех сособственников, были запрещены индивидуальная аренда и продажа долей. Транзакционные издержки по сделкам с землей выросли многократно, что не могло не затормозить земельный оборот в сельском хозяйстве[7]. В целом Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» оказался крайне неудачным, в него практически с самого начала вносились многочисленные поправки, дополнения и изменения. Он не привел к революционным изменениям ни в сельском хозяйстве, ни в аграрной структуре.

Агропродовольственная политика

Четыре этапа эволюции агропродовольственной политики

Первый этап (1991–1994 годы) Россия, как почти все страны с переходной экономикой, начала с либерализации цен, ликвидации системы госзакупок в аграрном секторе, отмены обязательных планов производства для сельхозпредприятий, субсидий и льгот для сельского хозяйства. Сельское хозяйство погружалось в рынок, а руководители отрасли столкнулись с многочисленными проблемами, которые невозможно было решить традиционными методами централизованно планируемой экономики. В результате агропродовольственная политика формировалась ad hoc, в режиме пожарной команды, с возникавшими проблемами боролись спонтанно, зачастую используя инструментарий предыдущей экономической парадигмы.

Довольно долго после либерализации правительство пыталось контролировать цены на многие продукты, продолжало торговую политику экономики продовольственного дефицита, субсидируя импорт некоторых продовольственных товаров и ограничивая экспорт, особенно зерна. Страна получала продовольственную гуманитарную помощь.

На  втором этапе (1994–1998 годы) эйфорию либерализации стал вытеснять аграрный протекционизм. Россия ввела минимальные гарантированные цены, импортные тарифы и квоты, экспортные субсидии. Эта политика еще находилась под влиянием предыдущей парадигмы. Например, минимальные гарантированные цены устанавливались выше фактических рыночных (то есть на неэффективном уровне) и не использовались для рыночных интервенций. Было создано Агентство по регулированию аграрного рынка. Производственные затраты стали активно компенсироваться сельхозпроизводителям.

С развитием реформ руководители страны все больше понимали, как функционируют рынки. Сельхозпроизводители приобретали опыт работы в рыночных условиях, осознали собственные интересы, стали самоорганизовываться в лоббирующие организации. Достигнутая к 1997 году относительная финансовая стабилизация сыграла заметную роль в переходе к третьему этапу (1998–2005 годы) агропродовольственной политики. Правительство стало применять комплексные меры с более ясными целями. Поэтому протекционизм начал расти, а вслед за ним – и доля расходов на сельское хозяйство в бюджете.

На четвертом этапе (с 2006 года) продолжали расти аграрный бюджет и торговый протекционизм. В руководстве страны созрело представление о том, что нужно более серьезно поддерживать масштабные инвестиции в аграрный сектор и защищать внутренний рынок от импорта. В 2006 году аграрный сектор впервые был назван в числе приоритетов развития страны, что было закреплено в Национальном проекте. В конце декабря того же года были приняты Закон «О развитии сельского хозяйства» и введенная им Госпрограмма развития сектора на 5 лет.

Для оценки уровня государственной поддержки сельского хозяйства в мире используется коэффициент – PSE (producer support estimate)[8]. Динамика PSE хорошо отражает названные периоды эволюции агропродовольственной политики в России (рис. 9). В период централизованно планируемой экономики сельское хозяйство сильно поддерживалось, с началом либеральных реформ поддержка сократилась, далее вновь увеличилась. В 1998 году падение произошло в основном из-за девальвации рубля, хотя более детальный анализ говорит о том, что после кризиса в агропродовольственной политике наметились новые тенденции. Но уровень государственной поддержки сельского хозяйства остается ниже, чем в среднем в развитых странах мира.

В России аграрный сектор поддерживался преимущественно за счет региональных бюджетов. Многие годы из них финансировалось почти 67% всех расходов на АПК, в 1998 году – около 80%. С 2001 года их доля стала падать, в 2002 году составила 50%, в проекте бюджета на 2003 год – только 40%. В 2004 году было принято решение о передаче полномочий по поддержке сельского хозяйства на региональный уровень, и доля региональных бюджетов опять пошла вверх, в 2005 году – до 70%, в 2006 году превысила этот уровень (рис. 10).

Высокие бюджетные возможности по финансированию аграрного сектора имеют в основном регионы с низкой долей аграрного сектора в экономике, расположенные в зонах с наименее благоприятными природно-климатическими условиями для сельскохозяйственного производства. Перенос центра тяжести в бюджетной поддержке АПК с федерального на региональный уровень означает стимулирование аграрного производства именно в этих регионах, то есть неэффективное использование общественных ресурсов. Кроме того, обостряются «торговые войны» между регионами, соседи выдавливаются с общероссийского рынка путем прямого субсидирования собственных производителей, вводятся запреты на перемещение агропродовольственной продукции по территории страны.

Чтобы избежать таких негативных последствий, Министерство сельского хозяйства сохранило за собой частичное субсидирование сельского хозяйства, переведя некоторые субсидии в межбюджетные трансферты АПК. С 2006 года субсидирование племенного животноводства и элитного семеноводства, процентных ставок по кредитам, поддержки страхования и даже завоза семян в северные районы финансируются только в форме межбюджетных трансфертов.

Такое субсидирование, во-первых, делает аграрный бюджет непрозрачным: менее половины субсидий сельскому хозяйству финансируется по подразделу «Сельское хозяйство» функциональной классификации расходов, остальное отражается по разделу «Межбюджетные трансферты». Во-вторых, сильно искажает региональную аграрную политику. Поскольку федеральные трансферты предоставляются на условиях софинансирования, все регионы начинают применять на своей территории указанные программы, чтобы не лишиться федеральных трансфертов (то есть в каждом регионе появляется программа поддержки, например, льна и конопли) и выбрать как можно больше федеральных денег. Эффективность соответствующих федеральных программ и расходования региональных бюджетных средств на софинансирование крайне низка. Кроме того, это лишает регионы средств на реализацию собственных программ, которые зачастую бывают эффективнее федеральных и больше соответствуют приоритетам развития АПК региона.

Меры государственной поддержки

За время реформ в стране были выработаны довольно устойчивые меры государственной поддержки, наиболее значительные из них рассмотрены ниже.

Основная часть поддержки весь период реформ осуществлялась в виде компенсации расходов на средства производства. С 1992 года, когда проявился диспаритет между закупочными ценами и ценами на ресурсы для этого сектора, правительство стремилось компенсировать рост цен на средства производства для сельского хозяйства. Вначале компенсации выплачивались непосредственно производителям и включали расходы на горюче-смазочные материалы, газ, печное топливо, удобрения и химические средства, семена, племенной материал, электричество для производственных нужд (перекрестное субсидирование – когда поставщиков услуг и продукции принуждают к поставкам сельскому хозяйству по более низким ценам) и др. И далеко не всегда такие субсидии были благом. Например, субсидирование части затрат производителей на расходы на минеральные удобрения в условиях неэластичного внутреннего предложения вело к их удорожанию, которое иногда даже превышало размер субсидии[9].

С 1994 года началась самая масштабная по выделенным средствам программа государственного лизинга сельхозтехники, в соответствии с которой производители могли приобрести ее в финансовый лизинг на льготных условиях. Все годы своего существования программа реализовалась через единственную компанию – сначала через частную компанию с незначительным государственным участием «Агроснаб», затем через специально созданную государственную лизинговую компанию «Росагролизинг». Существование единственной лизинговой компании, получающей существенные вливания из федерального бюджета, монополизирует рынок, что приводит к удорожанию поступающей по лизингу техники для сельхозпроизводителей и закрывает доступ к лизинговым программам в АПК частных компаний.

Одной из наиболее успешных программ стала программа поддержки сезонного кредита в АПК, начатая в уборочную кампанию 2000 года. Позднее ее распространили на средне- и долгосрочные кредиты сельскому хозяйству (национальный проект), а также на кредиты смежным отраслям на закупку сельхозпродукции, строительство экспортных портовых терминалов, скотобоен и т. п.

Прямая поддержка производства продукции в России применялась прежде всего по животноводческой продукции: с 1992 года сначала на федеральном уровне, а затем практически во всех регионах выплачивались доплаты на единицу проданного молока и мяса. Это также вело к тому, что субсидия перераспределялась переработчикам: подобная субсидия искусственно завышает спрос на сырье, но переработчик не получает расширенного спроса на свою продукцию из этого сырья, хотя предложение сырья превышает его потребности. В этих условиях, естественно, снижается закупочная цена, и конечным получателем субсидии становится именно переработчик, а не сельхозпроизводитель. Ситуацию могло бы исправить субсидирование потребителя – например, бесплатное школьное молоко, такие программы уже неоднократно обсуждались, но пока не нашли своего применения.

В 1990-е годы реализовывались многочисленные отраслевые программы поддержки отдельных производств – льна и волокна, овцеводства, северного оленеводства, хмелеводства и т. д. Они разрабатывались в рамках советского инструментария, без учета уже действовавших рыночных механизмов, оказались крайне неэффективными и постепенно сошли на нет.

В 2000 году впервые были проведены зерновые закупочные интервенции, чтобы поддержать для производителей цены на зерно в условиях относительно большого урожая. С тех пор интервенции проводились неоднократно. Если сначала закупки не особенно воздействовали на рынок, то в сезон 2008/2009 года было закуплено около 8 млн тонн зерна, что сопоставимо с российским зерновым экспортом и превышает 15% рынка. В 2004 году впервые были проведены товарные зерновые интервенции: для сдерживания хлебных цен более 1,5 млн тонн зерна из интервенционных запасов было продано на рынке. Но это не оказало существенного влияния на цены, так как зерно в цене готового хлеба составляло не более 20% и снижение его цены не сильно отразилось на цене хлеба[10]. Борясь со стремительно растущими продовольственными ценами, в 2007 году правительство вновь попыталось использовать товарные зерновые интервенции, но опять безуспешно.

На начальном этапе реформ меры регулирования внешней торговли были довольно упрощенными и сводились к применению экспортных и импортных пошлин, которые были довольно низкими по сравнению с пошлинами других стран. Однако за бурным восстановительным ростом после 1998 года, основным фактором которого была защита внутреннего рынка от импорта в силу девальвированного рубля, правительство попыталось продлить действие этого фактора, усилив торговый протекционизм, то есть путем защиты от импорта. Был введен новый торговый сахарный режим. Если средний импортный тариф в 2004 году был 13,5%, то в 2006 году – уже 24,2% (ВТО).

С весны 2003 года в стране действуют импортные мясные квоты – абсолютная квота по мясу птицы (с 2006 года – тарифная квота) и тарифные квоты на говядину и свинину[11]. Квоты были введены только по мясу из стран дальнего зарубежья. Они не распространяются на мясо и мясопродукты из других стран СНГ. На практике введение квот не смогло остановить постоянный рост (с 1998 года) импорта мяса в страну.

С 2003 года для регулирования рынка сахара был введен переменный импортный тариф. До этого три года использовались тарифные квоты по сахару-сырцу и сезонные пошлины по сахару. Новый переменный тариф определяется мировой ценой: чем она выше, тем ниже пошлина, и наоборот – колебания мирового рынка микшируются на внутреннем рынке, создавая определенную стабильность и для покупателей, и для продавцов. После его введения росло производство сахарной свеклы внутри страны, которое к середине 1990-х годов снизилось более чем в три раза с дореформенных времен. Также заметно увеличилась доля производимого из свеклы сахара.

В 2004 году впервые попытались удержать рост хлебных цен, ограничив вывоз зерна с помощью временной экспортной пошлины. Попытку повторили в 2007 году. Но оба раза – без заметного влияния на цены: доля зерна в стоимости хлеба настолько незначительна (около 20%), что экспортные ограничения, тем более временные, не могут сдержать рост цен на хлеб.

В середине 1992 года Россия стала наблюдателем при ГАТТ, унаследовав этот статус от СССР, а с июня 1993 года начала формальный процесс вступления в ГАТТ/ВТО. Это необходимо для интеграции в мировую экономическую систему, создания благоприятных условий доступа на мировые рынки, элиминирования дискриминации российских экспортеров, привлечения зарубежных инвестиций и технологий в Россию. Процесс присоединения является не столько открытием собственных рынков, сколько унификацией внутреннего правового и экономического пространства с мировым.

Сельскохозяйственная политика в переговорном процессе сегодня является одним из ключевых вопросов. Основной проблемой переговоров по аграрным вопросам естественным образом стало согласование трех главных положений Соглашения по сельскому хозяйству: российская сторона настаивает на более высоких уровнях связывания импортных тарифов, на сохранении за собой права введения экспортных субсидий и на связывании[12] уровня внутренней поддержки на значительном уровне. Вступление в ВТО обставлено ограничениями в применении внутренних мер поддержки и торгового протекционизма.

Аграрный сектор почти все годы реформ имел льготный режим налогообложения практически по всем налогам. В конце декабря 2001 года был введен единый для сельхозпроизводителей сельскохозяйственный налог, заменивший несколько налогов и сборов и рассчитанный на единицу земельной площади. В него включены все налоги, кроме НДС, различных пошлин и акцизов, налога на имущество физических лиц, отчислений в Пенсионный фонд. По сути, этот налог является своеобразной формой единого налога на вмененный доход, но только с одного гектара. Земля оценивается по кадастровой стоимости. Налоговый период – квартал. Такой вмененный налог в мировой практике обычно применяется к мелким предприятиям. В современном российском сельском хозяйстве таких мелких производителей немного, так что основными плательщиками единого налога стали крупные сельхозпроизводители. Подобная система существует еще только на Украине и в Белоруссии.

В 2006 году, как уже отмечалось, в России приняты четыре национальных приоритетных проекта, среди которых Национальный проект «Развитие АПК». Сельское хозяйство впервые было названо одним из главных приоритетов развития страны. Национальный проект «Развитие АПК» включил три направления.

Первое – ускоренное развитие животноводства. В России, как и в большинстве постсоветских стран, с началом рыночных реформ наиболее сильно пострадало животноводство, так как падение покупательной способности населения отразилось прежде всего на мясной и молочной продукции – наиболее эластичной по доходу. Кроме того, эффективность советского животноводства и выход продукции с единицы корма (конвертация корма) были крайне низкими. С открытием рынка стало выгоднее ввозить не кормовое зерно, как в советское время, а готовую животноводческую продукцию. Усиленный импорт создал конкуренцию для отечественных производителей, не оставляя им времени для кардинальной модернизации сектора. Поэтому государственная поддержка сектора для ускоренной его модернизации вполне оправдана. Проект предполагал расширение доступности долгосрочных (до восьми лет) кредитных ресурсов на строительство и модернизацию животноводческих комплексов путем субсидирования процентной ставки; увеличение поставок по федеральному лизингу племенного скота, техники и оборудования для животноводства и гарантированный уровень внешнеторгового протекционизма в животноводстве.

Второе – стимулирование развития малых форм хозяйствования. Острейшую проблему уровня жизни на селе попытались решить, оказывая поддержку малому сельхозбизнесу. Но только через аграрную деятельность это нереально, нужны альтернативные виды занятости на селе, что не нашло отражения в Нацпроекте. Малые формы хозяйствования предполагалось стимулировать прежде всего путем практически беспроцентного кредитования ЛПХ и фермерских хозяйств, а также их кооперативов (субсидирование 95%-ной ставки рефинансирования Центрального банка).

Третье – обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе. Сельская экономика остро нуждается в квалифицированных кадрах, так как уровень профессиональной подготовки катастрофически падает. Исследования показывают, что молодые специалисты не хотят работать на селе в основном из-за низкой заработной платы и отсутствия жилья[13]. При отсутствии хорошей оплаты труда, перспективы карьерного роста, развитой социальной и инженерной инфраструктуры на селе одно только обеспечение жильем не решает проблемы в целом. Поэтому ориентация проекта лишь на обеспечение молодых специалистов жильем некомплексна, не охватывает всей полноты проблемы. Основным механизмом обеспечения жильем молодых специалистов для сельской экономики было субсидирование жилищного строительства.

Ежегодный объем поддержки села по проекту составил 9 млрд долларов[14], что соответствует максимально допустимому уровню внутренней поддержки сельского хозяйства, согласованному на переговорах по вступлению в ВТО. Главным положительным результатом проекта стали массированные инвестиции в животноводство – сектор, который оказался наиболее декапитализированным в ходе реформ 1990-х годов. А негативное последствие – окончательное закрепление государственной монополии на соответствующих рынках услуг в лице Россельхозбанка и «Росагролизинга», через которые распределяются практически все средства проекта.

Среднесрочное законодательное регулирование

Практически во всех развитых странах аналогичное законодательство успешно работает. Наиболее ярким примером подобного закона является принимаемый каждые 5–7 лет начиная с 1930-х годов так называемый американский Farm Bill (закон о сельском хозяйстве), который детально определяет политику США в сельском хозяйстве на среднесрочную перспективу.

Потребность в среднесрочном регулировании агропродовольственной политики стала актуальной и в России после 1999 года. Приход в сектор крупных инвесторов после кризиса 1998 года, его восстановительный рост и модернизация потребовали предсказуемости вмешательства государства на агропродовольственном рынке на сроки инвестиций – хотя бы на 3–5 лет. Но аграрная политика по-прежнему определялась годовыми бюджетными законами и ежегодными постановлениями правительства о поддержке АПК. Непрерывно в течение четырех лет шла работа над новым законопроектом. И 29 декабря 2006 года был принят Закон «О развитии сельского хозяйства».

Закон ввел понятие Государственной программы, которая задает приоритетные цели развития АПК на пять лет. В ней формулируются конкретные задачи, которые реализуются с помощью подпрограмм, для каждой из них прописываются цели и индикаторы их достижения, механизмы государственного воздействия и объемы финансирования за счет федерального бюджета на все годы действия программы. Окончательно подтверждено, что социальное развитие – это часть аграрной политики.

С принятием закона правительство обязано (!) привлекать к выработке решений в сфере агропродовольственной политики союзы и ассоциации производителей, которых эти решения затрагивают, что чрезвычайно важно не только для реалистичности и сбалансированности политики, но и для формирования гражданского общества. За реализацию программы отвечает Минсельхоз. При этом он должен ежегодно отчитываться перед обществом не за развитие АПК вообще, как происходило до этого, а за реализацию конкретных подпрограмм, то есть фактически отчитываться о результативности своей деятельности. Законом предусмотрены ежегодный национальный доклад Минсельхоза и его публичное распространение.

Более того, за год до конца реализации Госпрограммы создается экспертная комиссия из представителей агропродовольственного сектора, независимых аналитиков и чиновников. Доля последних ограничена одной третью членов комиссии, чтобы оценка реализации Госпрограммы была действительно внешней и независимой. Экспертная комиссия оценивает эффективность используемых механизмов, предлагает, какие из них следует сохранить, а какие – скорректировать или отменить. Ее выводы также публично распространяются, но для правительства они носят лишь рекомендательный характер. Являются полезным материалом для разработки следующей Госпрограммы, обратной связью. Закон впервые установил обязательные для правительства перечень и периодичность публикации важной для агропродовольственных рынков информации на сайте Минсельхоза. Благодаря этому она стала доступна всем заинтересованным участникам, сельхозпроизводитель, не имеющий доступа в интернет, скорее всего не очень нуждается в оперативной информации на рынках.

Первая Госпрограмма была принята на 2008–2012 годы. Она вобрала в себя Национальный проект и несколько ведомственных программ, прежде всего программу социального развития села и программу сохранения и восстановления плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов. Первый доклад о ее реализации был заслушан в конце мая 2009 года. По заявлению первого заместителя председателя правительства Виктора Зубкова, «практически все ключевые показатели Госпрограммы выполнены или перевыполнены»[15]. Учитывая текущий финансовый кризис, можно предположить, что некоторые ее бюджетные параметры на будущее будут несколько урезаны.

Состояние агропродовольственного сектора

Радикальные аграрные реформы начала 1990-х годов стартовали в неблагоприятной для сектора макроэкономической ситуации. После либерализации цен были отменены продовольственные дотации, достигавшие 60–80% розничной цены основных продуктов питания и составлявшие до трети расходов бюджета. Вместе с падением реальных доходов населения это привело к резкому сокращению спроса на продовольствие.

Другим негативным, хотя вполне закономерным фактором развития агропродовольственного сектора стал рост ценового диспаритета. В последние годы советской экономики цены на сельхозпродукцию и ресурсы для аграрного производства были завышены в пользу сельского хозяйства. Естественно, с либерализацией цены на ресурсы стали расти быстрее закупочных цен в сельском хозяйстве. Кроме того, рентабельность в перерабатывающей промышленности и наценки в розничной торговле были также относительно занижены в советское время. Ценовая либерализация привела к изменению и этих пропорций не в пользу сельского хозяйства. В результате оно оказалось зажатым между двумя этими трендами и в течение одного года лишилось оборотного капитала. Проблема усугублялась отсутствием доступного сельскохозяйственного кредита: высокая инфляция определяла непосильные процентные ставки и короткие (2–3 месяца) сроки займов, тогда как минимальный производственный цикл в аграрном производстве – 4 месяца. Позднее условия обмена для сельского хозяйства нормализовались, но отсутствие доступного кредита, отложенная макроэкономическая стабилизация и продолжавшийся спад производства сохранили финансовую проблему сектора до конца 1990-х годов.

Спад в агропродовольственном секторе спровоцировала и неразвитая рыночная инфраструктура. В 1992 году государство фактически оставило сферу распределения агропродовольственной продукции, а региональные власти по инерции продолжали регулировать ее до 1994 года, затем тоже отказались от прямого участия в распределении. Прежняя инфраструктура централизованно планируемой экономики распалась, а новая, способная действовать в рыночных условиях, не могла возникнуть в одночасье. В результате производителям не удавалось реализовать свою продукцию, хотя потребительский рынок не был насыщен. В то же время была либерализована внешняя торговля, и возникший разрыв между спросом и предложением был быстро покрыт импортным продовольствием. Это еще больше сократило спрос на отечественные продукты. И хотя цены на отечественные продукты в начале реформ были существенно ниже, неразвитость инфраструктуры делала транзакционные издержки столь большими, что потребитель (покупатель сельхозсырья) был готов платить порой в 100 раз дороже за импортные поставки, чем за отечественные.

Еще одно объяснение резкого спада в аграрном производстве коренится в советской системе закупочных цен. Благодаря дифференцированным по зонам закупочным ценам и почти нулевым транспортным издержкам было выгодно производить животноводческую продукцию на привозных кормах в северных регионах. Поголовье скота в последнее десятилетие перед распадом СССР росло за счет Камчатки, Мурманской, Магаданской областей, а в традиционных скотоводческих областях Центральной России оно сокращалось. Естественно, с появлением реальных (ненулевых) транспортных тарифов резко уменьшилось поголовье именно в тех регионах, которые зависели от привозных кормов, что углубило спад в животноводстве.

Не последнюю роль сыграло и то, что консервативному сельскому населению для адаптации к новым рыночным условиям требовалось значительно больше времени, чем в других секторах экономики.

В результате аграрное производство в России пережило существенный спад (рис. 11) финансовое положение большинства предприятий стало критическим, сильно распространились теневой оборот, бартер – что наблюдалось и в большинстве других отраслей. Но были и специфические особенности. В частности, падение сельскохозяйственного производства за годы реформ было менее глубоким, чем всей экономики и промышленности. Причина в том, что спрос на продовольственные товары менее эластичен по доходу, чем на промышленные товары (доля расходов населения на продовольствие превысила за годы реформ 50%). Другая особенность – доля сельского хозяйства в ВВП сократилась прежде всего из-за диспаритета цен.

Однако под воздействием общих социально-экономических реформ и собственно аграрных преобразований сектор все же адаптировался к рынку, начал адекватно реагировать на его сигналы. Изменилась психология руководителей отрасли, менеджмента и работников. За 1990-е годы были созданы базовые институты. Все это привело к тому, что «окно возможностей», открытых кризисом 1998 года, было в значительной мере использовано.

Кризис 1998 года стал переломным моментом в развитии аграрного сектора. Девальвация рубля позволила резко увеличить емкость внутреннего рынка за счет вытеснения импортного продовольствия и довольно быстрого восстановления покупательной способности населения, а также за счет увеличения экспорта. Рост спроса является только потенциальным стимулом для увеличения производства. Чтобы стать реальным, нужна развитая инфраструктура. Без нее сигнал от потребителя может не дойти до производителя. Или дойдет, но тот не сможет увеличить производство, не имея инвестиций. Или все-таки увеличит, но продукцию не удастся довести до потребителя. За годы реформ инфраструктура аграрного сектора была сформирована, и он не упустил открывшуюся в 1999–2001 годах возможность роста. В сектор пошли инвестиции, менеджмент оказался готовым воспринять новые правила игры, производство в большинстве случаев смогло вполне адекватно реагировать на конъюнктуру рынка. Тем самым был завершен определенный этап реформирования сектора – в ходе масштабной реформы пройдена низшая точка неизбежного спада.

Благоприятная ценовая конъюнктура мировых рынков, особенно зерновых, и массированная государственная поддержка инвестиций в аграрном секторе привели к новому всплеску производства после исчерпания факторов роста в 2002–2007 годах (рис. 11), притоку инвестиций (рис. 12 и рис. 13), повышению интенсивности производства – увеличению использования минеральных удобрений, росту продуктивности (табл. 6 и рис. 14), сокращению числа убыточных хозяйств.

Производство в пищевой промышленности в целом растет более высокими темпами, чем в сельском хозяйстве. Отдельные пищевые отрасли демонстрируют очень разную динамику. Производство растительного масла и сахара превзошло советский уровень. По колбасным и макаронным изделиям, маргарину почти восстановлен предреформенный уровень. Рост мясомолочной отрасли сильно ограничен низкими доходами наименее обеспеченных слоев населения, но и она довольно быстро растет.

За последние годы существенно увеличился объем внешней торговли России продовольствием, хотя наша страна по-прежнему остается нетто-импортером сельскохозяйственной продукции и продовольствия: отрицательное сальдо торгового баланса по этой группе в январе–сентябре 2008 года составило 19,4 млрд долларов. С 2000 года увеличивается дефицит агропродовольственной внешней торговли. Тем не менее распространенное мнение о высокой зависимости России от импорта продовольствия преувеличено: по основным товарным группам доля чистого импорта в потреблении незначительна и приближается к 40% только по мясным продуктам (рис. 15).

За годы восстановительного роста в агропродовольственном секторе стали очевидны основные сегменты, в которых наша страна имеет конкурентные преимущества на внешних и внутренних рынках. Это отразилось на товарной структуре внешней торговли. В российском экспорте преобладают зерновые, опережая традиционных лидеров – рыбу и морепродукты. Россия стала одним из крупнейших экспортеров зерна. В структуре российского экспорта продовольствия упала доля масличных семян и выросла подсолнечного масла. Россия вполне обеспечивает себя молочной продукцией, овощами и картофелем, мясом птицы и свининой. Несмотря на непрекращающиеся попытки государства на федеральном и региональном уровнях сформировать собственный сектор интенсивного откорма говядины, она остается главным товаром продовольственного ввоза, что, видимо, уже не удастся преодолеть в обозримой перспективе.

Современное состояние и перспективы развития российского аграрного сектора во многом определяются резко возросшей нестабильностью мировых аграрных рынков, стремлением восстановить протекционизм, а также глобальным экономическим кризисом[16]. Россия стала частью мировых рынков, и их влияние на внутренние проблемы неизбежно. Тем не менее можно утверждать, что переходный период в аграрном секторе завершен, сектор не свободен от недостатков, но вполне конкурентоспособен. Более того, в условиях масштабных климатических изменений Россия приобретает дополнительные преимущества по сравнению с большинством сельскохозяйственных стран мира.

За пределами нашего рассмотрения остались чрезвычайно больные проблемы социального развития села, которые не сводятся только к развитию аграрного сектора. Здесь нужны отдельный разговор и новые подходы.

---

[1] Рассчитано по: Сельское хозяйство России. М.: Госкомстат, 1995. С. 64, 82, 90.

[2] Для сравнения: на Украине и в Казахстане доля сельхозугодий в общей площади составляла около 70%, в США – 53%.

[3] Серова Е. Аграрная экономика (учебник). М., 1999.

[4] Серова Е., Тихонова Т. Кто является действительным сельхозпроизводителем среди российских ЛПХ? // Материалы II Конгресса Российской ассоциации экономистов-аграрников. М., 2006.

[5] Rylko D.& Jolly R. M. Development of Agroholdings in Russian Agriculture. Comparative Economic Studies. 2005. Vol. 47. № 1. P. 115–126.

[6] Серова Е., Шагайда Н. Рынок сельскохозяйственной земли // Обзор экономической политики России за 2003 год. М.: ТЕИС, 2004. С. 271–288.

[7] Серова Е., Шагайда Н. Указ соч.

[8] Все меры государственной поддержки основаны на сопоставлении внутренних и мировых цен на агропродовольственные товары и исходят из того, что мировые цены близки к равновесным и отражают альтернативные издержки для сельскохозяйственных производителей и потребителей. В таком случае ценовое искажение, то есть вызванное государственной политикой отклонение внутренних цен от равновесных, является количественной оценкой государственной политики. Наиболее комплексными показателями прямых и косвенных субсидий и налогов в агропродовольственном секторе являются PSE. В упрощенном виде PSE = (внутренняя цена – мировая цена + субсидии – налоги) : объем производства.

[9] Serpova Eu. Agricultural Support Policies in Transitional Economies. In: World Bank. June 11, 1999. Ch.1: Russia. Ed. A. Valdes. P. 29–48.

[10] http://www.ikar.ru/press/205.html

[11] В 2003 году по свинине и говядине 90% установленных квот распределялись между странами-поставщиками пропорционально средним поставкам в 2000–2002 годах (по историческому принципу), оставшиеся 10% реализовались на квотных аукционах. Ввоз этих товаров в Россию сверх квот облагался повышенной пошлиной. По мясу птицы было установлено жесткое ограничение ввоза размером квоты, которая полностью распределялась между странами-поставщиками по историческому принципу. В дальнейшем этот механизм изменялся незначительно.

[12] «Связывание» (bound) – специальный термин, введенный Соглашением по сельскому хозяйству Уругвайского раунда ВТО, означающий введение верхнего ограничения на уровень поддержки или импортных тарифов.

[13] Серова Е., Звягинцев Д. Альтернативная занятость в сельской местности // Мир России. 2006. № 4. С. 3–34; Серова Е., Лерман Ц., Звягинцев Д. Диверсификация источников дохода сельских домохозяйств и альтернативная занятость: результаты обследования // Вопросы экономики. 2008. № 6.

[14] http://www.prezidentpress.ru/tags/%C2%C2%CF/

[15] http://www.baltinfo.ru/news/87449/

[16] The State of Food Insecurity in the World, 2008. – ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/011/i0291e/i0291e01.pdf