Конституционный Суд РФ в составе:

Председателя В.Д. Зорькина, заместителя Председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева рассмотрел в судебном заседании действия и решения Президента Российской Федерации, связанные с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года.

Поводом к даче настоящего Заключения в соответствии с частью первой статьи 75 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации явились письменные предложения судей Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева и В.О. Лучина, а также запрос Верховного Совета Российской Федерации.

Руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи 1 и статьями 74, 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

20 марта 1993 года Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин выступил по телевидению с Обращением к гражданам России и объявил о введении «особого порядка управления до преодоления кризиса власти». В названном Обращении Президент Российской Федерации сообщил о своих оценках ситуации в стране, итогах восьмого (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации, а также о том, какие решения Президент принял или намерен принять. Конституционный Суд разделяет высказанную в Обращении тревогу Президента за судьбу страны, за сохранение единства и целостности Российской Федерации, межнационального согласия. Конституционный Суд поддерживает поставленные в Обращении цели: преодолеть кризис власти, продолжить курс политических и экономических реформ и коренных преобразований в обществе, гарантировать соблюдение прав и свобод человека в полном объеме, свободу массовой информации, обеспечить общественный порядок, осуществить меры по усилению социальной защиты населения, развитию предпринимательства, борьбе с инфляцией и коррупцией.

Конституционный Суд солидарен с выраженным Президентом стремлением обеспечить соблюдение основ конституционного строя России, прежде всего народовластия, федерализма, разделения властей, действовать в строгом соответствии с Федеративным договором. Это отмечалось и в послании Конституционного Суда Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации». Конституционный Суд выразил серьезную озабоченность нарушением принципа разделения властей, конфронтацией законодательной и исполнительной властей, призвал к поиску конституционных средств и способов выхода из кризиса власти. В послании Конституционного Суда подчеркивалось, что положение усугубляется односторонним толкованием части второй статьи 104 Конституции Российской Федерации о правомочности Съезда народных депутатов принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации. Это касается и аналогичного положения пункта 26 части первой статьи 109 Конституции о полномочиях Верховного Совета. Указанные конституционные нормы, как отмечалось в послании, должны рассматриваться во взаимосвязи с положениями статьей 1, 3, 72, 81.1 – 81.5 и других статей Конституции, гарантирующими принцип разделения властей.

Провозглашенные в Обращении Президента цели вытекают из действующей Конституции Российской Федерации. В то же время некоторые действия и решения Президента, направленные на достижение этих целей, требуют проверки Конституционным Судом с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации.

Президент объявил о принятом им решении, а именно о том, что он подписал Указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. Конституцией и законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность введения особого порядка управления. Особые формы управления могут быть введены лишь в условиях чрезвычайного положения на основаниях и в порядке, предусмотренных законом.

Президент подтвердил в Обращении свою обязанность обеспечить соблюдение основ конституционного строя. Однако избранные им средства противоречат этой цели. По его мнению, сотрудничество с федеральными органами законодательной власти и ныне действующим депутатским корпусом невозможно.

Заверяя, что работа представительных органов власти России не приостанавливается, Президент вместе с тем объявил об изменении закрепленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами власти.

Заявление Президента о том, что в условиях особого порядка управления не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства, означает ограничение полномочий органов представительной и судебной власти. Реализация данного положения делает невозможным осуществление Верховным Советом Российской Федерации части его контрольных функций, а Конституционным Судом – ряда его полномочий по защите конституционного строя. Это ведет к отказу от закрепленного Конституцией верховенства закона, устанавливает приоритет указов Президента, в результате чего ограничиваются полномочия Верховного Совета Российской Федерации по обеспечению единства законодательного регулирования. По существу, разрушается принцип разделения властей.

В Обращении Президент объявил о своем решении назначить на 25 апреля 1993 года голосование о доверии Президенту и вице-президенту Российской Федерации. Желаемое Президентом голосование может быть назначено. Однако вынесение вотума доверия Президенту не должно означать устранения других органов государственной власти. Поэтому выдвинутое в Обращении положение, что голосование решит вопрос, кому руководить страной – Президенту или Съезду народных депутатов, недопустимо.

Президент предусмотрел провести одновременное голосование о доверии Президенту и вице-президенту, о проекте новой Конституции Российской Федерации и проекте закона о выборах федерального парламента. Вынесение Президентом названных законопроектов на всенародное голосование противоречит статье 5, части пятой статьи 104 Конституции Российской Федерации и Закону РСФСР от 16 октября 1990 года «О референдуме РСФСР».

Президент решил, что выносимые им на всенародное одобрение проекты Конституции и закона о выборах вступают в силу, если граждане России поддержат Президента и вице-президента. Тем самым граждане будут поставлены перед необходимостью на три самостоятельных вопроса дать только один ответ: «за» или «против». Это ограничивает свободу волеизъявления граждан и противоречит статье 28 Закона РСФСР «О референдуме РСФСР», устанавливающей, что в случае проведения всенародного голосования по проектам различных решений все проекты голосуются отдельно и независимо друг от друга. Введение особого порядка управления означает нарушение установленного Федеративным договором разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Решение Президента о том, что главы исполнительной власти и правительства субъектов Российской Федерации подотчетны непосредственно Президенту и Правительству России, а их полномочия «не могут быть прекращены без решения Президента Российской Федерации», – явное вмешательство в компетенцию субъектов Российской Федерации. Это противоречит части третьей статьи 81.5, статье 132.2 Конституции Российской Федерации, а также Федеративному договору. Кроме того, следует учитывать, что главы администраций подотчетны также соответствующим Советам народных депутатов. Это предусмотрено статьей 136.4 Конституции Российской Федерации и статьей 35 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации».

Заключая Федеративный договор, все субъекты Российской Федерации пришли к согласию, что установленное им разграничение предметов ведения и полномочий не может быть изменено в одностороннем порядке и производится по согласованию с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, другими субъектами Российской Федерации в лице их Советов народных депутатов. Решение Президента означает одностороннее изменение Федеративного договора, что создает реальную угрозу целостности Российской Федерации.

Исходя из изложенного и на основании статьи 165.1 Конституции Российской Федерации, статьей 74 и 79 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд пришел к заключению:

Обращение Президента Российской Федерации к гражданам России 20 марта 1993 года, в котором он обнародовал свои действия и решения по введению в стране особого порядка управления до преодоления кризиса власти, в ряде своих положений, отмеченных выше, не соответствует частям первой и второй статьи 1, части первой статьи 3, части второй статьи 4, статье 5, части третьей статьи 81.5, части пятой статьи 104, статьям 132.2, 136.4 Конституции Российской Федерации, а также Федеративному договору (статье VII Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации).

Председатель Конституционного Суда РФ
В.Д. Зорькин

Секретарь Конституционного Суда РФ
Ю.Д. Рудкин