Энергетическая политика в России

Энергетическая политика в России имеет сложную историю. С формальной точки зрения такая политика официально существует. Правительством утверждена официальная «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года» (распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р), власти регулярно рассматривают вопросы, связанные с функционированием энергетического сектора, принимают принципиальные решения. В стране действует система мер экономического регулирования деятельности энергетических компаний, ориентированная как на внутренний рынок (цены, лицензии, пользование инфраструктурой), так и на внешнеторговую деятельность (таможенные пошлины). Может сложиться впечатление, что государство имеет некую системную модель экономической политики в отношении национального энергетического сектора.

На практике, однако, дело обстоит совершенно иначе. В реальности энергетическая политика в течение всего постсоветского периода довольствовалась ролью Золушки экономической политики российских властей. В течение 1990-х годов внимание интеллектуальной элиты, разрабатывавшей приоритеты государственной экономической политики, было сосредоточено на формировании базовых институтов рыночной экономики – частной собственности, законодательных основ рыночного оборота товаров, услуг и капитала, кредитно-денежной системы. Политика в области энергетики была отдана на откуп представителям традиционного отраслевого энергетического хозяйства. В большинстве своем эти силы плохо представляли себе какие-либо способы управления национальным энергетическим потенциалом России, кроме характерных для централизованной экономики. Частная инициатива, конкуренция, рыночные силы, оценка возможностей и рыночных альтернатив – все эти понятия для государственных управленцев в области энергетического сектора последних 15 лет в лучшем случае представляли и представляют собой не более чем размышления из области теории, тогда как наиболее «реальным инструментом» решения энергетических проблем являются традиционные формальные и неформальные институты плановой экономики: балансы топливно-энергетических ресурсов и государственный контроль.

Между тем силы, определяющим образом влиявшие на экономическую политику в 1992–2003 гг., противодействовали попыткам применения в энергетическом секторе ограничительных мер и инструментов экономической политики, свойственной централизованной экономике. В результате в отдельных сегментах (в первую очередь в нефтяном и угольном) российского энергетического сектора имели место дерегулирование и приватизация. В 1992–1993 гг. были отпущены цены на нефть, нефтепродукты, уголь, в 1995 г. отменены ограничения рентабельности в нефтепереработке. В 1994–2004 гг. проходила активная приватизация нефтяных компаний, начиная с 1999 г. – угольных. В результате доля компаний госсектора в добыче нефти и угля в России составила в 2004 г. менее 10%. Реструктуризация угольного сектора позволила добиться закрытия самых неэффективных предприятий, резко снизив бюджетные дотации угольной отрасли и приблизив ее к бездотационности. Однако сторонникам централизованной модели функционирования и развития энергетического сектора в значительной мере удалось сохранить централизацию структуры энергетических компаний и влияние государства в наиболее важных сегментах (в первую очередь в электроэнергетическом и газовом).

В этих сферах с подачи в первую очередь традиционного отраслевого лобби государство довольно активно применяет методы балансового и индивидуального регулирования деятельности энергетических компаний, за- частую официально рассматривая энергетический сектор как второстепенную сферу бизнеса, призванную обслуживать и субсидировать функционирование других областей экономики. В результате в централизованных сферах энергетического сектора надвигается серьезный производственный кризис, связанный с исчерпанием резерва производственных мощностей, созданного в советское время, и отсутствием работающего рыночного механизма воспроизводства. В этих сферах широко распространено балансовое регулирование поставок (в первую очередь с использованием неформальных институтов), субсидирование потребителей за счет цен и «особых условий ограничения и прекращения подачи ресурсов», представляющих собой по сути юридическое закрепление права неоплаты энергетических ресурсов. В целом внутренний энергетический рынок в отличие от остальной экономики не ис- пытал либерализации цен (в частности, в сфере так называемого конечного потребления энергии, не связанного с дальнейшей выработкой других видов энергии, 85% поставляемых энергоресурсов продаются потребителям по регулируемым ценам), а система регулирования цен находиться под значительным влиянием внешних факторов (макроэкономической, социальной, промышленной политики).

Даже в секторах, где имела место значительная степень дерегулирования и приватизации (в первую очередь в нефтяной отрасли), различные формальные и неформальные институты государственного контроля весьма сильны. Речь идет в первую очередь о системе недропользования, установленной законом «О недрах» 1992 г., которая скорее всего будет воспроизведена в новой редакции этого закона, разработанной правительством в 2004 г. Действующие лицензии на пользование недрами по своему статусу не могут быть признаны полноценными имущественными правами, являясь по сути специальными административными разрешениями и существенно ограничивая степень юридической защиты и возможности недропользователей по использованию лицензий в процессе привлечения инвестиционного финансирования. Непрозрачна система пользования нефтепроводной системой «Транснефти». Более того, даже так называемый рыночный блок правительства (в данном случае речь идет не о персонах, а о рыночно ориентированной экономической идеологии, которая всегда была свойственна определенным группам внутри российского правительства), который в течение всего периода экономических реформ все же предотвращал чрезмерное усиление административных начал в энергетической политике, тем не менее зачастую оказывал негативное влияние на развитие энергетического сектора мерами ограничительного характера, преследовавшими те или иные краткосрочные цели в области макроэкономической или налогово-бюджетной политики, и наносил тем самым ущерб внутренней сбалансированности энергетических рынков. Помимо уже упоминавшегося регулирования цен, которое в 1999–2004 гг. было привязано к контролю за немонетарной компонентой инфляции и бюджетному процессу (и зачастую не учитывало реальные потребности энергетического сектора в воспроизводстве), в этой связи стоит отметить и довольно примитивное отношение российских властей к нефтяному сектору как к донору бюджета, выражавшееся как в стремлении к повышению уровня налогообложения, так и в применении инструментов фискального изъятия доходов с сомнительной стимулирующей эффективностью (таможенные пошлины на нефть и нефтепродукты).

Неудивительно, что официально декларируемая энергетическая политика в России оставалась нечувствительной к реальной экономической среде в энергетическом секторе, в результате чего все предыдущие попытки утверждения правительством программ развития энергетического сектора провалились. Власти трижды пытались утвердить программу национальной энергетической политики («энергетическую стратегию»), и всякий раз это завершалось провалом. «Энергетические стратегии» были выполнены в лучших традициях отраслевых программных документов периода плановой экономики, полностью игнорировали складывающуюся в стране новую экономическую реальность (в том числе экономические мотивации свободных рыночных агентов), делали акцент не на расстановке приоритетов экономической политики в энергетическом секторе и ясных экономических механизмах достижения поставленных целей, а на своде плановых заданий по производству энергоресурсов на длительную перспективу. А государство призвано было каким-то образом добиться достижения этих целей. Уже через короткое время становилась очевидной несостоятельность такого подхода: «стратегия», игнорировавшая сигналы рынка и рыночные силы, содержала прогнозы, полностью опровергавшиеся уже спустя 1–1,5 года, а отсутствие в ней каких бы то ни было конкретных механизмов экономической политики делало ее полностью ненужной с точки зрения практического использования. Экономика развивалась сама собой, к счастью, без оглядки на «энергетические стратегии» правительства.

Впервые российские власти попытались утвердить документ под названием «Энергетическая стратегия» в 1994–1995 гг.: 7 декабря 1994 г. правительство одобрило «Энергетическую стратегию России на период до 2010 года», основные положения которой вошли в содержание указа президента России «Основные направления энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года» от 7 мая 1995 г. № 472. Содержание этого документа разительно контрастировало даже с экономической политикой тогдашнего кабинета В. Черномырдина, которую можно назвать рыночной с огромной натяжкой. По сути указ представлял собой манифест плановой экономики в отдельно взятом секторе: для энергетики устанавливались директивные «плановые» объемы добычи и производства ресурсов на перспективу, не подкрепленные какими бы то ни было экономическими механизмами, мотивирующими частные компании на их достижение. В качестве главного экономического инструмента реализации этой «стратегии» выступал тезис о «конструктивном взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и предпринимателей в сфере энергетики». Сущность «конструктивного взаимодействия» проявилась впоследствии в широком применении в отношении энергетических компаний мер индивидуально-балансового регулирования.

В итоге такая модель энергетической политики не принесла позитивных результатов. Следующая версия «энергетической стратегии», одобренная на заседании правительства в ноябре 2000 г., официально констатировала, что «Энергетическая стратегия России на период до 2010 года в редакции 1995 года не стала основным документом, с которым сверялись бы все практические действия государственных органов и хозяйственных субъектов. Хуже прогнозных оценок стратегии оказались экономические и финансовые показатели некоторых отраслей ТЭК; не сохранены достаточные объемы добычи и поставки первичных энергоносителей в регионы». Тем не менее планово-балансовая модель стратегии, не подкрепленная экономическими механизмами ее реализации, приемлемыми в условиях рынка, а также в целом адекватной стратегией экономической политики в отношении внутренних энергетических рынков и стимулирования энергетического экспорта, была воспроизведена и в этот раз, и позже, в распоряжении Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р. Из этого документа невозможно понять, например, каким образом в среднесрочной перспективе будет реструктуризирован внутренний газовый рынок, каковы будут конкретные уровни налогообложения в различных сферах энергетики, какой будет роль государства в управлении энергетическим бизнесом. Однако именно таким и было «техническое задание» на разработку стратегии, озвученное председателем правительства М. Касьяновым на расширенном заседании коллегии Минэнерго 14 февраля 2003 г., где он сказал буквально следующее: «Энергетическая стратегия призвана… на основе прогноза потребностей развития экономики… оценить региональную, отраслевую и продуктовую структуру ТЭК на долгосрочную перспективу». Это свидетельствует, что в правительстве возобладал «традиционный» подход к разработке энергетической стратегии, основанный на балансовой модели.

Энергетическая политика российских властей, таким образом, весьма фрагментарна и противоречива, а ее элементы обусловлены краткосрочными интересами, лежащими в плоскостях, не связанных со сбалансированным функционированием столь капиталоемкого и инертного сектора экономики, каким является энергетика. Единой модели современной экономической политики в энергетике, адаптированной к условиям рыночной экономики, в России, таким образом, не существует, а официальная модель исчерпывается определением «плановых показателей» по производству энергоресурсов на длительную перспективу, вместо того чтобы определить ясные и справедливые условия функционирования энергетических рынков с максимальной мобилизацией рыночных сил, частной инициативы и конкуренции. Неясности в отношении реальных интересов государства в области энергетической политики усилились в 2004–2005 гг., когда российские власти начали демонстрировать явные признаки усиления вмешательства в экономические процессы, в первую очередь в энергетическом секторе.

Между тем поддержание высоких темпов роста экономики в перспективе (2005–2012 гг.) может испытывать серьезные трудности по причинам, непосредственно связанным с ситуацией в энергетическом секторе. В настоящей работе не рассматриваются более широкие аспекты замедления темпов экономического роста, в том числе являющиеся следствием международной экономической конъюнктуры или общей экономической политики российских властей. Внимание сосредоточено на факторах, непосредственно связанных с ситуацией в российской энергетике, которые могут оказать негативное влияние на динамику экономического роста в ближайшем будущем. Такого рода факторы подразделяются на две группы:

• высокая энергоемкость (энергоинтенсивность) российской экономики, которая в будущем может потребовать дополнительного производства чрезмерного количества энергетических ресурсов для удовлетворения растущего спроса на энергию (что чревато возникновением ресурсных ограничений), а кроме того, снижает конкурентоспособность национальной экономики;
• необходимость серьезных усилий, направленных на географическую и продуктовую диверсификацию национального энергетического экспорта (без которой Россия может столкнуться с резким замедлением и даже прекращением прироста экспорта энергоресурсов уже в ближайшее время).

Цель настоящей работы – анализ перечисленных ключевых проблем энергетического сектора, угрожающих продолжению экономического роста в России, разрешению которых непосредственно может способствовать энергетическая политика государства. В общем случае, на взгляд авторов, их разрешение лежит в плоскости дальнейшей либерализации, децентрализации управления и привлечения частного капитала в энергетический сектор, а также поддержки частных инициатив в области реализации перспективных проектов диверсификации российского нефтегазового экспорта. В случае реализации такого рода мер Россия имеет шансы преодолеть возможные ограничения для будущего экономического роста, связанные с функционированием энергетического сектора.