Все несчастные страны несчастны по-своему, а у счастливых много общего. В частности, в них есть независимый от президента и правительства парламент, в котором представители граждан, избранные ими на честных выборах, обсуждают и принимают законы, утверждают бюджет страны и контролируют государственную бюрократию. И дело не в том, что одна президентская голова – хорошо, а много депутатских голов – лучше. В странах, где работают полноценные парламенты, а не «взбесившиеся принтеры», – иная конструкция власти, которая обеспечивает высокое качество государственного управления.

Многие страны вносят поправки в свои конституции, но делают это по-разному. Так, на принятие первой поправки в Конституцию США ушло 2 года. Она запретила Конгрессу США принимать законы, которые поддерживают какую-либо религию или вводят государственную религию, запрещают свободу вероисповедания, посягают на свободу слова и на свободу прессы, ограничивают свободу собраний и право народа обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб. А первая поправка в Конституцию России, которая увеличила сроки полномочий президента и депутатов Госдумы, была принята молниеносно – менее чем за 2 месяца. Принципиальная разница и в том, что в США поправка расширила права и свободы граждан, в России – властные полномочия правящей группировки.

Когда мы жалуемся на плохие законы или неразумное налогообложение, сожалеем о миллиардных тратах на сомнительные «престижные» правительственные проекты, надо зреть в корень: российский парламент – и не парламент вовсе, а послушное приложение к администрации президента. Нам нужен другой парламент!

Понятно, что жить по законам лучше, чем без них. О том, чтобы «умные и честные парламентарии принимали правильные законы», издавна мечтали лучшие умы человечества – от Аристотеля до Монтескье. В России это не получается, и одна из причин – наивная надежда на честность депутатов. А ведь демократия как способ государственного устройства отличается от других тем, что в ней не делается ставка на совершенство людей, находящихся у власти. В технике есть похожая задача: из ненадежных элементов сделать надежное устройство. Так и здесь: как из несовершенных людей, которых мы избираем, создать парламент, который работал бы в наших интересах, принимал правильные законы?

В поисках ответа важно не забывать, что депутатов выбираем мы сами. А понимаем ли мы – куда, кого и зачем выбираем? Было бы странно сесть в речной трамвайчик, чтобы улететь на Олимпийские игры в Сочи – надо правильно выбирать вид транспорта. Выбирая депутатов, нужно знать, что представляет собой парламент, чтобы не оказаться в речном трамвайчике вместо самолета.

Зачем нужен парламент

Представительные органы власти – древнее изобретение. Члены первобытного племени избирали вождя и решали вопросы совместной жизни. У латинян к этому допускались только мужчины, у кельтов дискриминации женщин не было.

В древних Афинах собрание граждан не только принимало законы, но и выполняло роль суда, могло приговорить к испитию чаши с ядом. Граждане писали на осколках кувшинов имена людей, которые, по их мнению, были опасны для полиса. Того, чье имя набирало больше черепков, подвергали остракизму – изгоняли из города. В древних республиках (Риме и Карфагене) возникли специальные органы – сенаты, которые решали вопросы войны и мира.

Русь перед тем, как стать монгольской колонией, была конфедерацией городов, похожих на древнегреческие города-республики. Конечно, вече этих городов были не парламентами в современном понимании, а органами прямой демократии. Вече приглашали князей с их дружинами для защиты от набегов и для сбора дани. Если князья не устраивали вече, оно их изгоняло. Изгнанные бродили по Руси в поисках городов, которым могли бы понадобиться их услуги. Говоря современным языком, вече формировали и контролировали свои силовые структуры.

В истории европейского парламентаризма был перерыв на средневековье, но полностью традиция не прервалась. Венецианская республика просуществовала 1000 лет и закончилась при Наполеоне. Впрочем, ее трудно назвать парламентской республикой – в отличие от Флорентийской, где уже было разделение властей.

Почти все средневековые европейские города имели парламентскую систему правления, которая отвечала интересам горожан. Поучительная история о разумном парламенте: в XVI веке голландцы 80 лет воевали против испанских оккупантов. В 1574 году испанские войска осадили город Лейден, но горожане героически выдержали осаду. Лидер сопротивления, принц Вильгельм Оранский, приехал к победителям и предложил местному парламенту (магистрату) на выбор: освободить горожан от налогов на торговлю (город жил преимущественно торговлей) или учредить университет. Парламент выбрал университет. В последствии он стал знаменитейшим в Европе, одним из крупнейших центров книгопечатания.

В средневековой Англии парламент в нынешнем понимании (как собрание представителей народа, уполномоченное принимать законы) появился в середине XIII века, в годы правления Генриха III. До того словом «парламент» обозначались любые собрания. Важнейшая функция парламента – согласование интересов различных групп граждан. Она заложена в само слово parliament. По одной версии оно образовано из латинских слов parium (равные) и lamentum (жалобы). То тесть в парламенте люди на равных обсуждают свои проблемы и решают, что им делать. По другой версии – из французских слов parler (говорить) и ment (мнение). Важно, что интересы согласуются в ходе обсуждения, а не на полях гражданских войн. Смуты, неурядицы и вооруженное противостояние возникают как раз тогда, когда парламент перестает работать.

Но чтобы интересы можно было согласовывать, они должны быть представлены в парламенте. Поучительная история о том, как Британия потеряла североамериканские колонии: в конце XVIII века английский парламент установил новые налоги, которые легли на колонии более тяжелым бременем, чем на метрополию. При этом депутаты, представляющие колонии, в работе парламента не участвовали. В 1765 году колонии возмутились и выдвинули требование «Нет налогов без представительства». Метрополия ему не вняла. Это привело к войне, в которой колонисты победили. В результате появились Соединенные Штаты Америки.

Интересы групп граждан в парламентах представлены по-разному. Так, в Великобритании парламент состоит из Палаты лордов и Палаты общин. Лорды – потомки крупных землевладельцев, которые образовали первый британский парламент. До недавнего времени места в Палате лордов по традиции передавались по наследству вместе с собственностью[1]. Палата общин[2] формируется по итогам всенародных выборов. Победившая на выборах партия из своих представителей в Палате общин формирует правительство – орган большинства. Члены Палаты общин избираются на 5 лет. Однако она может быть распущена досрочно, если правительство потеряет большинство в парламенте и сочтет нужным обратиться к избирателям за поддержкой. Хотя формально о роспуске нижней палаты объявляет королева.

В  США тоже двухпалатный парламент – Конгресс. Но избираются члены обеих палат. В верхней палате (Сенате) каждый штат представлен двумя сенаторами. В нижнюю палату (Палату представителей) выборы проводятся от более мелких территориальных образований, поэтому штаты представлены разным числом конгрессменов – пропорционально численности населения штатов. Палаты Конгресса не могут быть распущены. Президент избирается в ходе отдельных выборов. Он возглавляет исполнительную власть (является главой правительства) и может быть отрешен от должности через импичмент. Конгресс не подменяет правительство, но жестко контролирует его расходы и законность принимаемых им решений. В этом ему помогает Счетная палата, подчиненная только Конгрессу.

В  Швеции Риксдаг состоит из одной палаты, избираемой на 4 года. Главу исполнительной власти назначает председатель Риксдага по результатам голосования в парламенте, то есть правительство подотчетно парламенту. В Скандинавии очень древние корни представительства. Викинги выбирали своих королей. Королевская власть всегда была ограничена представительными органами.

В  Германии верхняя палата парламента (Бундесрат) не избирается, а формируется из представителей земель (субъектов федерации), которых назначают правительства земель. Число представителей от одной земли (от 3 до 6) зависит от численности населения. Нижняя палата (Бундестаг) избирается на всеобщих выборах и представляет политические (партийные) интересы разных групп избирателей.

Перечисленные парламенты устроены по-разному, но, судя по качеству государственного управления в этих странах, эффективны благодаря тому, что депутаты реально представляют интересы населения, а правительство ответственно перед ними.

Как выбирают парламенты

Важнейшая функция парламента – представлять интересы различных групп граждан через избранных представителей. Как их избирать – от территорий, партий или профессиональных ассоциаций? Поиск наилучшей системы выборов велся давно. Но в 1951 году американский математик К. Эрроу доказал, не существует процедуры выборов, позволяющей согласовать индивидуальные предпочтения наилучшим образом. Реально действует множество избирательных систем – со своими преимуществами и недостатками.

Самая старая система выборов мажоритарная. При ней каждый парламентарий представляют интересы избирателей своего округа. В округе избранным считается тот, кто наберет наибольшее число голосов.

Преимущество этой системы состоит в том, что избранный парламентарий имеет определенный, строго очерченный круг избирателей своего округа с их интересами, которые он должен защищать в парламенте. В условиях политической конкуренции для победы кандидаты должны постоянно работать на избирателей на местах, как говорят на Западе, «на уровне корней травы». А недостаток – в том, что все избиратели, проголосовавшие за проигравших кандидатов, не получают представительства своих интересов в парламенте. И таких избирателей может быть большинство. Поэтому, если никто из кандидатов не набрал более половины голосов, то обычно проводится второй тур, в котором конкурируют два кандидата, занявших первое и второе места. Но и это плохо, ведь интересы избирателей, отдавших свои голоса за потерпевшего поражение кандидата, не будут представлены в парламенте.

Мажоритарная система также не позволяет представлять в парламенте группы, составляющие явное меньшинство. Например, в каждом округе предприниматели могут собрать лишь 15% голосов, значит их кандидат не победит. Но по всей стране предпринимателей миллионы.

Поэтому появилась пропорциональная система, где избиратели получают бюллетени со списком партий и выбирают одну из них. Независимые кандидаты практически лишены шансов попасть в парламент. Места в нем распределяются среди партий пропорционально набранному числу голосов. Система работает удовлетворительно, если избирательные округа не слишком большие, скажем, в пределах субъекта Федерации, и в каждом конкурируют на выборах региональные партийные списки. Тогда избиратели хорошо представляют, кто есть кто и за кого они голосуют, местных партийцев они могут оценить по их делам.

Но в России в 2003 году установили жульническую систему одного федерального округа на всю страну. При таком округе избиратели голосуют за известных по телепередачам лидеров партии, например за В. Путина или С. Шойгу. После выборов лидеры отказываются от своих депутатских мандатов, в Госдуму проходят никому не известные чиновники и олигархи.

Считается, что нерационально пропускать в парламент партии, набирающие малое число голосов. Для этого вводится барьер (например, 5% проголосовавших), места в парламенте распределяются только между преодолевшими его партиями. Это препятствует появлению карликовых «частных» партий, способствует консолидации политических сил и устойчивости правительства, но увеличивает число избирателей, чьи интересы не представлены в парламенте. Например, если в выборах участвуют 10–12 партий, то партии, не преодолевшие 5-процентный барьер, в сумме набирают примерно 20% голосов избирателей, которые не получают представительства в парламенте. Но это все же меньше, чем при мажоритарной системе.

Однако так бывает не всегда. На выборах в Госдуму в 1995 году участвовали 43 партии, 5-процентный барьер преодолели 4 партии, в сумме набравшие 55% голосов. То есть 45% голосов пропало – хуже, чем при мажоритарной системе. Достоинства пропорциональной системы реализуются только тогда, когда в стране сформировалась устойчивая партийная система с небольшим числом влиятельных партий.

Возникла идея смешать мажоритарную и пропорциональную системы (она называется несвязанной смешанной системой), чтобы реализовать достоинства каждой. По такой системе проводились выборы в Госдуму с 1993 по 2003 годы: 225 мандатов разыгрывались по мажоритарной системе и 225 мандатов распределялись по пропорциональной. Однако она совместила в себе и недостатки обеих систем: сохранился один федеральный округ – в пропорциональной части и отсутствие представительства меньшинства – в мажоритарной части.

В 2007 и 2011 годах выборы проходили только по пропорциональной системе. В связи с резким падением авторитета партии власти предлагается вернуться к смешанной системе. Расчет делается на то, что после выборов партия власти перетянет в свои ряды депутатов, избранных по мажоритарным округам.

Как проходят выборы

Для того чтобы выборы соответствовали своему назначению, они должны быть свободными, равными, справедливыми, честными и прозрачными. Если эти требования выполняются, то выборы следует признать демократичными, а их результаты – легитимными. Что конкретно означают эти прилагательные? Как по таким критериям выглядят выборы в российский парламент?

При свободных выборах все политические силы имеют возможность участвовать в соревновании за симпатии избирателей, и оппозиция получает заметное число голосов. Значит, есть политическая конкуренция, отсутствует монополия правящей партии в парламенте, он сможет контролировать исполнительную власть, бороться с коррупцией. Распределение голосов в шести созывах российской Госдумы позволяет оценить свободу выборов по этому критерию.

Отличить оппозицию от союзника партии власти можно по тому, как ее представители голосуют в парламенте. Если партия называет себя оппозиционной (ЛДПР, «Справедливая Россия»), но голосует практически за все законопроекты партии власти, то она – ее союзник, а не оппозиция. Из таблицы 1 видно, что последними свободными были выборы 3-й Госдумы в 1999 году.

В 2003 году (выборы 4-й Госдумы) произошел политический перелом. 4-я Госдума стала первым фактически однопартийным парламентом в России и «не местом для дискуссий», по выражению спикера Б. Грызлова. Была чудовищно искажена воля избирателей. Один из принципов демократии – равенство представительства: «один человек – один голос». Его соблюдение оценивают по «амплитуде искажения». Для ее вычисления надо сравнить проценты голосов, набранных каждой партией на выборах и проценты мест в парламенте, затем сложить разницу по всем партиям. Чем больше полученная сумма, тем грубее нарушен принцип «один человек – один голос».

Суть в том, что одни партии оказались «недопредставленными» в Госдуме по сравнению с процентом проголосовавших, другие – «сверхпредставлеными». Рекордная «сверхпредставленность» за всю историю российского парламентаризма принадлежит партии «Единая Россия», которая получила на выборах в 4-ю Госдуму 37,6% голосов, а мест в нижней палате заняла 67,6%. Каждый сторонник «Единой России» фактически получил по 2 голоса, а «Яблоко» и СПС оказались без голосов.

Волеизъявление избирателей на выборах в парламент искажаются в любой стране. Но выборы 2003 года в России претендует на мировой рекорд: почти две трети граждан были лишены политических прав. Если по большевистской Конституции РСФСР 1918 года 15 категорий граждан были лишены гражданских прав официально, то на выборах 2003 года – по факту, в результате правоприменения. Сформировалась зияющая «дыра представительства», которая сегодня приобрела гротескные черты.

Граждане России делятся на 4 большие группы по взглядам на будущее страны. По данным Левады-центра, 12,5% россиян хотят видеть в России социализм советского образца, 17,6% – авторитарный режим «железной руки», 25,1% – стабильный режим, связанный с именем В. Путина, 38,2% – демократию европейского типа. То есть более трети россиян, которые выступают за европейский выбор России, уже 10 лет не имеют в российском парламенте политического представительства.

Третий важнейший критерий демократических выборов – их  справедливость, когда каждая политическая партия и каждый кандидат в депутаты имеют равные возможности для изложения своей политической платформы. Самый простой способ заявить о себе избирателю – выступить по федеральному телеканалу. В России более 70% граждан узнают новости по ТВ. Поэтому критерием справедливости выборов является свободный и равный доступ всех участников к СМИ, прежде всего к телевидению.

Здесь, как и по предыдущему критерию, последними демократическими, справедливыми были выборы 1999 года. Хотя журналисты не были беспристрастными (СМИ не бывают полностью беспристрастны на выборах и в демократичных странах[3]). На этих выборах партию «Отечество» поддерживал канал НТВ, «Единство» – Первый канал (тогда – ОРТ).

После уничтожения в апреле 2001 года независимого от государства телеканала НТВ освещение выборов изменилось кардинально. Особенно несправедливыми были избирательные кампании 2007 и 2011 годов. Как показал мониторинг, проведенный Центром экстремальной журналистики Союза журналистов России, в предвыборный период 2007 года более 75% времени в политических новостях на федеральных телеканалах отводилось деятельности правящих структур, на Первом канале – 87%, из которых президент В. Путин занимал 38%, правительство – 29%, «Единая Россия» – 19%. Все новости о власти давались исключительно в позитивной или нейтральной тональности. Оппонентам («Яблоку» и СПС) досталось 1,6% времени в новостях – причем в нейтральной или негативной тональности. Агентство «Медиалогия» на основе мониторинга 3 тыс. СМИ в выборах 2007 года составило индекс информационного благоприятствования, в котором учитывались время партий в эфире, тональность освещения и другие параметры. Индекс «Единой России» составил 42%, КПРФ – 19%, ЛДПР – 12%, «Справедливой России» – 7%

Выборы 2011 года были еще более несправедливыми с точки зрения распределения новостного эфира. По данным мониторинга Центра экстремальной журналистики, в новостях Первого канала в течение месяца перед выборами 94% времени было отведено властным структурам и партии власти (президенту – 41%, правительству – 37%, «Единой России» – 16%), преобладала позитивная и нейтральная тональность. Остальным 6 зарегистрированным партиям досталось лишь 3% новостного времени. Примерно также освещали политическую жизнь перед выборами и другие федеральные телеканалы. НТВ перещеголял своих коллег, посвятив власти и ее партии 99,9% новостного эфира. Исключением стал телеканал РЕН-ТВ, но по охвату и объему аудитории он не составлял конкуренции большой телевизионной тройке. Последние три избирательные кампании убедительно доказали, что в условиях фактической государственной монополии на телевидении выборы не могут быть справедливыми.

На завершающем этапе избирательной кампании на первый план выходит честность выборов. Если свободные выборы обеспечивают всем политическим силам возможность участия в выборах, справедливые – предоставляют равные возможности в доступе к СМИ, то честность выборов означает, что в итоговом протоколе правильно отражается воля избирателей, их голоса не воруют и не приписывают.

Избирательные кампании 2007 и 2011 годов в России были беспрецедентно бесчестными, о чем свидетельствует множество документов, видео и фотоматериалов, результатов экспертиз и исследований. Интернет и независимые СМИ были переполнены видеороликами, на одном из них глава избиркома рутинно и буднично проставляет в бюллетенях галочки напротив «Единой России», на другом – член избиркома вбрасывает пачку бюллетеней за ту же партию. О масштабе фальсификаций на выборах 2011 года можно судить по значительному расхождению результатов: по опубликованному Фондом «Общественное мнение» (организации, работающей по заказам Кремля) результату экзитпола (опрос граждан на выходе из избирательных участков) в Москве за «Единую Россию» проголосовало 27,5%, а по официальным данным Мосизбиркома – 46,6%.

Данные независимых наблюдателей оказались ближе к данным Мосизбиркома. Альтернативный подсчет голосов, проведенный организацией «Гражданин наблюдатель» на основе анализа нескольких тысяч протоколов избирательных комиссий, показал, что «Единой России» было приписано около 12% голосов.

Очевидно, что даже при том, что выборы были несвободными (к ним не были допущены весомые политические игроки), несправедливыми (все основные СМИ играли на стороне партии власти), честный подсчет голосов дал бы совершенно иной расклад в Госдуме. Отсутствие простого большинства у «Единой России» и наличие парламентской трибуны у «Яблока» не превратило бы 6-ю Госдуму в «парламент перемен», но не позволило бы ей стать «взбесившимся принтером», штампующим один за другим бессмысленные и мракобесные законы.

Начиная с 2003 года, парламентские выборы в России были несвободными, несправедливыми и нечестными, а их результаты были признаны нелегитимными. Мнение международных организаций и российских граждан совпало. Последними выборами в России, которые ОБСЕ признала свободными и справедливыми, оказались выборы 1999 года. А большинство россиян (53%), судя по опросу Левады-центра, еще в июле 2011 года было уверено, что предстоящие выборы будут имитацией, распределение мест в парламенте произойдет по решению властей. Сегодня 61% россиян не доверяют избранной таким образом Госдуме, по данным Левады-центра.

Нелегитимность Госдумы определяется не только ограниченностью ее прав по действующей Конституции и по противоречащим ей законам, не только системой выборов, но и политической системой – зависимостью судов, игнорирующих жалобы избирателей, коррумпированностью правоохранительной системы, не пресекающей нарушения, послушностью избирательных комиссий, всесилием президентской администрации и органов исполнительной власти. И тем, что большая часть населения со всем этим мирится.

Кого выбирают в парламент

Развитая и эффективно работающая политическая система демократической страны отличается важным свойством, которое не предусмотреть никакими законами. Граждане там предъявляют повышенный спрос на качественных политиков, а сфера политики стремится его удовлетворить.

В Европе политики проходят отбор в процессе своей карьеры – от муниципального уровня до парламента и члена правительства. Например, президентами Франции становились мэры Парижа, но чтобы быть избранным мэром Парижа, надо пройти большой политический путь. Дочка владельца двух бакалейных лавок, самый знаменитый премьер-министр Великобритании от партии тори баронесса М. Тэтчер еще студенткой (в 1946 году) стала председателем Ассоциации Консервативной партии Оксфордского университета. Работая химиком и занимаясь в своем округе политической деятельностью, она получила дополнительное юридическое образование по вопросам налогообложения. В 1959 году в тяжелой борьбе, не с первой попытки, победила и стала членом Палаты общин. Спустя 11 лет она в течение четырех лет была министром просвещения и науки. В 1975 году она стала первой женщиной, возглавившей оппозиционную Консервативную партию. В мае 1979 года тори победили на выборах, и М. Тэтчер стала первой в Европе женщиной во главе исполнительной власти. К этому посту она шла 33 года и занимала его 12 лет.

В  США возможны более короткие карьеры, когда конгрессменом становится актер или космонавт, но редко, и далеко не всякий. И политиками они становятся всерьез, а не для привлечения голосов для своей партии. Один из самых популярных американских президентов Р. Рейган прежде, чем баллотироваться в президенты, был успешным губернатором Калифорнии. Губернатором он стал не случайно, будучи актером, активно занимался общественной деятельностью.

В Конгрессе США несколько меньше требования к профессионализму политиков, поскольку по традиции на каждого конгрессмена работают мощные команды консультантов. А в современной Европе для карьеры парламентария нужны хорошие профессиональные знания. Поэтому в  Швеции уже 100 лет самые популярные кандидаты в Риксдаг – профессора права или экономики. При этом парламентарии сначала становятся учеными, а уже потом – политиками. Российский вариант депутата, быстро оформившего себе «липовую» диссертацию, в Швеции невозможен.< p/>

Важно, что в демократических странах именно партии отбирают и продвигают перспективных политиков с «уровня корней травы» до самой вершины. Партии несут за них политическую ответственность, рискуют своим авторитетом, а политики стремятся соответствовать высоким требованиям. Конечно, и там бывают срывы, но в виде исключения. Партийные машины как двигатели политиков существуют потому, что большинство избирателей не попадается на дешевые трюки, вроде распространенного в  России включения в партийные списки певцов, спортсменов, актеров, телеведущих. Наша избирательная система этому способствует. Звезды не пойдут в округ бороться за голоса избирателей – там их засмеют и «заклюют» соперники. Иное дело – оказаться в списке партии по всероссийскому округу: ни к чему не обязывает, а дивиденды приносит. Многие избиратели относятся к этому снисходительно, не понимая, в чем состоят обязанности депутата, какие знания от него требуются. В этом – наша беда и наша вина.

Когда партии выполняют свои политические функции

74 года советской власти деформировали общественные институты и общественное сознание. Такие деформации быстро не проходят, поэтому и сегодня, спустя более 20 лет после краха СССР, актуален афоризм В. Черномырдина: «Какую партию ни делаем, всё КПСС получается».

Российские партии не выполняют ни одной из функций политических партий развитых стран. В  Великобритании, Германии, Франции и США партии – это машины по производству политиков и реализации политических программ. Д. Кэмерон, Б. Обама, А. Меркель и Ф. Олланд набирали политический вес в ходе внутрипартийных баталий и межпартийной борьбы. В  России все наоборот: В. Путин не только ни дня не был членом преданной ему «Единой России», но и подчеркнуто дистанцируется от нее. Влиятельные представители партии власти ему подражают. Б. Ельцин, заработавший политический капитал на критике номенклатуры КПСС, ни в какую партии больше не вступил.

В России лидеры партий сначала становятся известными людьми, а уже потом создают свои партии. Такую схему партийного строительства реализовали В. Жириновский в ЛДПР, Е. Гайдар – в «Демократическом выборе России», В. Черномырдин – в движении «Наш дом – Россия», Г. Явлинский – в «Яблоке», М. Прохоров – в «Гражданской платформе». Без своих лидеров эти партии ничего из себя не представляют. После того как Гайдар и Черномырдин утратили номенклатурный статус, созданные «под них» политические структуры быстро исчезли с политической карты страны. То же ждет и ЛДПР, если от нее отмежуется Жириновский.

В постсоветской России создаются «именные» партии под лидеров или квазипартийные структуры, верхушки которых сливаются с высшими слоями бюрократии, то есть воссоздается КПСС под другим именем. Наиболее близко к советскому прототипу подошла «Единая Россия», хотя полностью уподобиться КПСС у нее не получилось. В условиях слияния власти и собственности произошло стремительное сверхобогащение верхушки единороссов. Детали этого обогащения благодаря информационной прозрачности современного мира стали известны гражданам. В общественном сознании «Единая Россия» превратилась в «партию жуликов и воров». И теперь от нее дистанцируются даже ее члены, на местных выборах они предпочитают идти как самовыдвиженцы.

Вторая, а по значимости первая, функция политических партий – реализовывать политические интересы групп граждан, привлекать внимание государства к ним. Эту функцию современные российские партии лишь декларируют. Программы партий, как правило, сводятся к набору звучных лозунгов, зачастую невыполнимых.

Так, перед выборами в Госдуму 2011 года «Единая Россия» обещала «за ближайшую пятилетку войти в пятерку крупнейших экономик мира». Сейчас в России 9-я экономика мира по объему ВВП. Чтобы занять хотя бы 6-е место, надо обогнать Бразилию. Ее экономика больше нашей на 25%, ВВП ежегодно прирастает на 5%, а у нас темпы его роста стремятся к нулю. По мнению экспертов, вхождение России в пятерку возможно только в случае катаклизмов, в результате которых цена на нефть вырастет до 200 долларов за баррель. Но это будет не рост экономики, а рост природной ренты.

КПРФ обещала «обеспечить семьи с низкими доходами бесплатным жильем, а остальным предоставить его в кредит по ставке не более 5% годовых, со сроком погашения не менее 10 лет». Аналогичные лозунги были и у КПСС: «каждой советской семье – отдельную квартиру», «построим коммунизма к 1980 году».

ЛДПР предлагала «отменить ЕГЭ и вступительные экзамены в вузы, принимать всех желающих», игнорируя разницу в престиже вузов и специальностей. Жириновский обещал «каждой женщине – по мужу и мытье сапог российских солдат в Индийском океане».

Такие обещания сходят авторам с рук, потому что в нашей политической культуре и практике отсутствуют спрос за их выполнение и политическая ответственность партий перед избирателями. Если партии проходят в парламент благодаря массовым нарушениям избирательного законодательства, то им нет смысла разрабатывать реальные программы, не надо бояться ответственности за невыполнение пустопорожних обещаний.

Партии выполняют свои политические функции только в системе «гражданское общество[4] – партия – государство». Политический рынок демократических стран похож на рынок потребительских товаров. Партии выносят на рынок свой товар – программы и лидеров, которые способны их реализовать. Конечный потребитель – избиратель, он выбирает приглянувшийся ему политический товар. На обычном рынке людям не приходится ездить по фабрикам, чтобы приобрести одежду или обувь, по фермам – для закупки молока или мяса. На рынке товаров, кроме производителей и конечных потребителей, есть посредники – оптовики, транспортники, торговая сеть. Они изучают потребительский спрос, от того, насколько точно его определят и удовлетворят, зависит их коммерческий успех.

На политическом рынке развитых стран роль оптовиков играют структуры гражданского общества. Например, ассоциации предпринимателей следят за позициями партий по экономическим вопросам, предлагаемыми ими проектами законов, более того, формулируют партиям заказ на определенный политический курс. Аналогично поступают профсоюзы, объединения экологов и правозащитники. А независимые СМИ доводят информацию о политических заказах и планах партий до избирателей. Партии выполняют заказы и отвечают за качество политического товара. Так формируется механизм политической ответственности.

В России вместо нормальных отношений «гражданское общество – партия – государство» выстроены нежизнеспособные отношения «избиратель – партия – государство». Государство стало всесильным монстром, избиратель – беспомощным одиночкой, которым власти легко манипулируют, партии – декорациями, имитирующими демократию. Из системы общественных отношений устранены структуры гражданского общества, поэтому партии не выполняют своих функций. В условиях тотальной коррупции предпринимателю проще и безопаснее дать чиновнику откат, чем сотрудничать с близкой ему по духу партией, софинансировать ее деятельность. Эксперты, интеллигенция, профсоюзы, экологи тоже сторонятся партий, считают политику грязным делом.

Ставшая традицией нелюбовь россиян к политическим партиям делает последние «штабами без войск». Это блокирует развитие парламентаризма, обрекает страну на неэффективное и бесконтрольное управление коррумпированной бюрократией. Мировой опыт показывает, что именно отношения между исполнительной и законодательной властью определяют «генетический код» бюрократии. Уровень коррупции значительно выше в тех странах, где правительство не подотчетно самостоятельному парламенту, поэтому слабо контролирует чиновников[5].

Преодолеть нежелание российских граждан и их объединений поддерживать политические партии крайне трудно. На это при самых благоприятных условиях потребуется много лет. А условий таких в нашей стране нет и неизвестно, когда будут. Ведь власть делает все, чтобы воспрепятствовать возникновению массовых влиятельных оппозиционных партий. Но законы исторического развития неотвратимы. Независимые политические партии, опирающиеся на гражданское общество, рано или поздно появятся и в России.

Кто готовит законопроекты

Законы принимает парламент. А кто готовит законопроекты? Формально в Конституции и законодательстве определен список субъектов законодательной инициативы. В  США власти отдельных штатов не могут вносить проекты федеральных законов, а в  России власти регионов могут. Во  Франции проекты законов вносит только правительство, депутаты выполняют роль фильтра, принимают или отклоняют их. Такие различия не столь существенны. Гораздо важнее содержательный аспект.

Любой закон (в том числе о внесении дополнений и изменений в действующие законы) есть результат выражения политической воли. Условно она имеет три источника – программа, решение проблемы, интересы. Когда законы принимаются в рамках реализации программы, которую предложила партия, победившая на выборах, это предсказуемо и определено результатами голосования. Так устроено в  Великобритании, Швеции и других европейских странах. В  России сложилась неестественная политическая система, когда партия, контролирующая большинство в Госдуме, принимает законы под контролем президента или по его инициативе, а Федеральное Собрание не является даже фильтром президентских инициатив.

Понятно также, когда законы или поправки к ним принимаются для решения проблем. Хотя наивно уповать только на тексты законы, огромную роль играет правоприменительная практика.

Иное дело, когда законодательная инициатива вызвана необходимостью реализации интересов. Интересы социальных слоев, на которые опирается победившая партия, реализуются через программу партии. Интересам групп, не представленных большинством в парламенте, приходится долго ждать своего часа. Есть еще интересы лоббистских группировок: узких групп граждан, бизнеса, чиновников правительственных ведомств. В развитых демократиях с верховенством права третий вариант исключен, а первые два реализуются в рамках открытых и контролируемых обществом механизмов лоббизма.

В  США давно действует закон о лоббизме. В нем прописаны рамки лоббистской деятельности – от финансирования до распространения материалов. Закон обеспечивает открытость лоббизма: каждый избиратель может знать, кто и что лоббирует, и сопоставить это с общедоступными поименными результатами голосования своего избранника. Лоббист в США – прежде всего аналитик. Он должен проанализировать проблему, обосновать необходимость ее решения тем способом, который продвигает, и выявить группы интересов, заинтересованные в продвигаемом им решении. Лоббист – пропагандист, он помогает заинтересованным гражданам объединить свои интересы и повлиять на позицию конгрессменов. Как сказал глава крупной авторитетной фирмы в Вашингтоне, «лоббизм – это мобилизация и организация совпадающих интересов».

В  Германии другая система. Развит лоббизм в смысле продвижения интересов (хотя сам термин не используется) через три мощных канала: партии, ориентированные на общественное мнение; многочисленные общественные организации, с которыми активно сотрудничает государство; влиятельные ассоциации бизнеса.

В  России, как и в других ущербных демократиях, легальный лоббизм не урегулирован, процветает нелегальный, основанный на давлении или подкупе. В этих условиях могут реализовываться только интересы крупного бизнеса или чиновников, даже если они числятся депутатами, что мы и наблюдаем. Само «лоббизм» имеет негативную, коррупционную коннотацию. Общественные организации стали мишенью массированной атаки со стороны власти, бизнес запуган и бежит из страны. Парламентские партии голосуют по указке властей и продвигают интересы монопольно правящей бюрократии.

Как принимаются законы

Во всех странах в наименовании правового акта упоминается орган, его издавший. И только в наименовании законов указывается официальное название страны. Это означает, что закон – продукт всего государства, поэтому процедура его принятия сложная и долгая. В нее, кроме парламента, вовлечены другие органы власти.

Сначала кто-то должен проявить инициативу и внести проект закона с объяснением, почему он нужен и сколько финансовых средств потребует его реализация. Обычно право вносить законопроекты в парламент или его нижнюю палату имеют сами депутаты, правительство и глава государства. Иногда правом законодательной инициативы наделяются некоторые органы исполнительной власти, а в России – еще и законодательные органы субъектов Федерации, и высшие суды, что не согласуется с принципами федерализма и разделения властей.

В некоторых странах существует народная законодательная инициатива, означающая, что парламент обязан рассмотреть законопроект, если под ним подписалось определенное число избирателей. Такая практика свидетельствует о том, что система народного представительства через депутатов работает плохо. Нам вряд стоит ее вводить, если мы рассчитываем восстановить связь депутатов с избирателями.

Внесенный законопроект предварительно рассматривает профильный комитет (комиссия) парламента (нижней палаты). Нередко трудно определить, к ведению какого комитета относится законопроект, тут многое зависит от спикера и вице-спикеров, которые распределяют законопроекты по комитетам. У нас это делает Совет Госдумы.

В парламентских странах роль комитетов не значительная. Основную работу по подготовке законопроектов к рассмотрению выполняют органы исполнительной власти. А в президентских республиках роль комитетов высока. В США мнение комитета Конгресса о законопроекте, как правило, оказывается решающим.

В парламентских комитетах ищется компромисс между разными политическими силами, представленными в парламенте. Это естественно, поскольку в комитете, где не так много членов, которые являются специалистами в данной сфере, достичь компромисса гораздо проще, чем на пленарном заседании палаты. Поиск компромисса – одна из главных задач парламента, ведь закон не должен выражать лишь точку зрения большинства, интересы меньшинства в нем тоже должны быть учтены. В идеале закон – это сплав разных ценностей и интересов, отлитый в юридической форме.

Мнение комитета, отраженное в его заключении, не обязательно предопределяет позицию депутатов при рассмотрении проекта на пленарном заседании. Поскольку законы различаются по значимости, фракции палаты могут установить для своих членов свободное или солидарное голосование, то есть обязать голосовать определенным образом.

Обычно закон принимается в трех чтениях: в первом – одобряется или нет концепция закона, во втором – обсуждаются поступившие поправки, в третьем – уточняется и улучшается редакция формулировок. Когда депутаты принимают закон сразу в трех чтениях, они не удосуживаются создать даже видимость поиска компромисса между разными интересами – работают как «принтер».

Контрольные полномочия парламента

Право и обязанность парламента контролировать исполнительную власть – функция врожденная. Именно для этого был созван первый в истории английский парламент. Лендлорды, из которых поначалу он состоял, собирались не для принятия законов, а для контроля над расходами короля.

Практика парламентаризма выработала много форм реализации контрольной функции, прежде всего финансовый контроль. Само принятие парламентом государственного бюджета, означающего определение приоритетов развития, объемов налоговых изъятий у населения и бюджетных расходов по направлениям, представляет собой форму контроля за исполнительной властью. Парламент имеет специальный орган текущего финансового контроля (у нас – Счетная палата) за исполнением бюджета, который проверяет законность и целесообразность расходов правительства. Парламентарии заслушивает отчеты правительства о выполнении бюджета.

С средины 2000-х годов Счетная палата РФ фактически утеряла статус органа парламентского контроля после того, как президент получил право вносить кандидатуры ее руководителей и аудиторов. Лояльность аудиторов правительству и президенту обеспечивается тем, что через 6 лет он имеет право вновь предложить или не предложить их кандидатуры. Естественно руководители Счетной палаты не перечат президенту, если он намекнет, что такой-то орган сейчас проверять нецелесообразно или не стоит оглашать результаты проверки. Какой интерес президенту диктовать свою волю Счетной палате? Прямой, ибо он является фактическим патроном исполнительной власти.

Другая форма контроля парламента – депутатские вопросы, запросы, интерпелляции. Факты, которые становятся фабулой депутатского обращения, как правило, поставляют свободные средства массовой информации. В демократических государствах благодаря этой форме контроля провинившиеся руководители органов исполнительной власти вынуждены уходить в отставку. Ведь отвечать на неудобные вопросы депутатов им приходится на пленарных заседаниях палаты, и парламентская оппозиция не упускает свой шанс. А в условиях политической конкуренции у правящей партии нет резона защищать своего проштрафившегося чиновника.

В России все иначе. Госдума не имеет реальных рычагов воздействия на исполнительную власть, депутатские запросы зачастую сводятся к частной переписке с чиновниками и не только не оказывают значимого общественного эффекта, но стали способом коррупционного обогащения отдельных депутатов. Из-за неэффективности обычных депутатских запросов в конце 1990-х годов в России появились парламентские запросы, когда вся палата обращается к тому или иному руководителю, и он отвечает ей (устно или письменно). Но и запрос от имени палаты у нас не приносит ожидаемого эффекта, поскольку высшие чиновники прекрасно понимают, что они зависят лишь от главы государства, который «по традиции» не считает нужным идти на поводу у депутатского корпуса.

Более острая форма депутатского контроля – парламентские расследования. Обычно их назначают в случае вскрытия крупных нарушений или резонансных событий, повлекших крупные жертвы и материальные убытки. Федеральный закон о парламентских расследованиях появился после долгого сопротивления президентской администрации, но в редакции самой администрации. Неудивительно, что он заведомо мало реализуем. Согласно этому закону, комиссию по расследованию можно образовать только по совместному решению обеих палат. Практика показала, что сделать это трудно или вообще невозможно. Если, конечно, президент не «даст отмашку», чтобы показать, что и в России существует парламентский контроль. Комиссия по трагическим событиям в Беслане наглядно продемонстрировала такой подход.

Перед кем отвечает депутат

Казалось бы, перед своими избирателями. Не совсем так. Ответственность депутата зависит от того, по какой системе (пропорциональной или мажоритарной) он избирался, а также от того, какой мандат (императивный или свободный) предусмотрен в стране.

При пропорциональной системе (в российском исполнении) связь с избирателями слабая. Кандидат в депутаты находится в общем партийном списке, и его избрание, как правило, не зависит от популярности у избирателей конкретной области, города или района. Хотя этот минус пропорциональной системы можно преодолеть (как – скажем ниже). При мажоритарной системе важна личность кандидата, более тесная связь депутата с избирателями. Однако и при мажоритарной системе депутат не считается представителем своих избирателей, если не связан императивным мандатом.

Императивный мандат – обязанность депутата выражать не свою волю, а волю его избирателей. Депутат с таким мандатом обязан не только регулярно отчитываться перед избирателями, но и выполнять их наказы – выступать в роли почтальона. Избиратели могут его отозвать.

При свободном мандате депутат считается представителем всего народа, что не отменяет его обязанности постоянно общаться с избирателями и учитывать их интересы. В России даже депутаты, избранные по партийным спискам, распределяют между собой территории, другой вопрос – насколько тесна их связь с избирателями.

О том, какой мандат лучше, спорили еще в XVIII веке. И хотя в период Французской революции в стране применялся императивный мандат (например, избиратели дали наказ Марату добиваться смертной казни для спекулянтов), со временем победила идея свободного мандата. Видный деятель Французской революции маркиз де Кондорсе говорил в его пользу: «Избрание есть не делегация полномочий, а указание способности. Уполномоченный народа, я сделаю все, что считаю сообразным с его истинными интересами. Он послал меня не для того, чтобы поддерживать его мнения, а чтобы изложить мои. Он доверился не только моему усердию, а моему просвещению, и абсолютная независимость моих мнений есть одна из моих обязанностей по отношению к нему». Сейчас в демократических странах и в России применяется свободный мандат.

В советское время в России использовался императивный мандат, поскольку считалось, что у всех советских людей, за исключением «врагов народа» и «отщепенцев», одни и те же ценности, мировоззрение, интересы. Был один кандидат в депутаты от округа. Формально существовали наказы и отзыв депутатов, но избиратели не чувствовали себя причастным к управлению страной и уж, конечно, не давали наказов депутатам единогласно голосовать за все законы и решения. Поэтому иллюзорны надежды тех, кто считает, что восстановление императивного мандата в нашей стране на федеральном уровне (на уровне регионов и муниципалитетов существует отзыв депутатов) заставит российских депутатов считаться со своими избирателями.

Между тем свободный мандат не отменяет зависимость депутата от избирателей. При нормально работающей представительной системе депутат информирует избирателей о своей работе и работе фракции, а при встречах с ними подпитывается их доминирующими настроениями. Важно, чтобы избиратели действительно следили за своими депутатами, реагировали на их поведение в парламенте и за его стенами[6]. А ответственность реализуется уже в момент выборов. Если же в стране узаконена система выборов, при которой мнение избирателей мало что значит, или граждане равнодушны к выборам и работе своих избранников, то депутаты, голосуя, никогда не будут заботиться о своем имидже в глазах избирателей.

Что зависит от общества

Из сказанного напрашивается вывод: полноценный парламентаризм в стране невозможен без сильного гражданского общества, которое в отношении парламента должно решать три основные задачи (что и происходит в демократических странах).

Первая – влияние на состав парламента. Тут два инструмента. С одной стороны – сами выборы. Граждане должны стремиться узнать и понять, за кого и за что они голосуют. СМИ и общественные организации помогают в этом разобраться. С другой стороны, контроль за ходом выборов, чтобы голоса избирателей точно были отражены в результатах голосования. В нашей стране это особенно важно.

Вторая – контроль за работой депутатов, пристальное внимание СМИ и общества в целом к тому, как депутаты голосуют, чьи интересы проводят, к их моральному облику. При этом должны оберегаться честность и порядочность депутатов, иначе их можно шантажировать и заставлять голосовать за что угодно.

Третья – продвижение общественных интересов (лоббизм). Наибольшие успехи в этой сфере в России достигнуты в 1990-е годы, когда общественные организации подготовили приличные проекты законов об общественных объединениях, о защите прав потребителей и др., которые были приняты.

В 1990-е годы общественным организациям удавалось несопоставимо больше, чем сейчас, потому что выборы были гораздо честнее, депутаты, чувствуя свою зависимость от граждан, сотрудничали с обществом. В этом один из главных смыслов честных выборов. В результате честных выборов человеческие качества политиков не обязательно улучшаются (на это обратил внимание 150 лет назад де Токвиль). Но честные выборы даже несовершенных парламентариев подталкивают работать на интересы граждан. Вот почему надо этого добиваться.

Российский путь к подлинному парламентаризму

Политическая конкуренция. Подлинный парламентаризм возможен только в условиях политической конкуренции, которая не сводится к предвыборной борьбе, к избирательным кампаниям. Какой смысл в партийных программах и обещаниях, если нет механизма их реализации победившей партией или блоком партий? Партия, получившая наибольшее количество депутатских мандатов, сама или в коалиции с близкими ей партиями должна иметь право сформировать правительство, которое будет проводить курс, заявленный в программе этой партии. В этом смысл современной демократии, только так народ может диктовать свою волю органам государства и контролировать, как власть реализует его волю.

В экономике предприниматели стремятся не потребителям «сделать хорошо», а получить больше прибыли – именно поэтому они вынуждены улучшать качество товаров и услуг, разрабатывать новую продукцию, снижать цены. Иначе потребитель обратится к конкурентам. В условиях конкуренции всегда выигрывает потребитель. В политике – тоже.

При политической конкуренции оппозиционные партии и организации не попадают в изоляцию. Наоборот, чем жестче и объективнее они контролируют правящую партию и государственный аппарат, тем у них больше шансов на следующих выборах сменить правящую партию. Но и потерпевшая поражение партия, зная ситуацию «изнутри», становится жестким контролером правительства, сформированного победителем. От такой конкуренции выигрывают все.

Повышение роли парламента. Сейчас исполнительная власть, возглавляемая правительством, не зависит от депутатов. Скорее они зависят от милости администрации президента. А нужно, чтобы исполнительная власть, возглавляемая правительством, формировалась парламентом по итогам выборов. Этого можно добиться, внеся в Конституцию поправки, по которым президент лишается полномочий определять основные направления внутренней и внешней политики. Его роль сведется к охране Конституции, конституционного строя, то есть основных «правил игры».

Госдума должна формировать правительство, предлагать президенту кандидатуру председателя правительства (сейчас – наоборот). Президент лишается права не соглашаться с кандидатурой премьера, представленной Думой. И только если ей не удастся выдвинуть согласованную кандидатуру, набравшую в парламенте большинство, президент может назначить временный Кабинет министров сроком на 1 год. Через год Госдума либо выражает доверие этому Кабинету, и он становится обычным правительством большинства, либо одобряет кандидатуру иного премьера. Если Дума не сделает ни того, ни другого, то она подлежит роспуску. И это становится единственным основанием для досрочного прекращения ее полномочий.

Правительство должно слагать с себя полномочия перед вновь избранной Госдумой (сейчас – перед вновь избранным президентом). Вотум недоверия правительству автоматически ведет к его отставке. Однако такой вотум должен быть конструктивным, то есть Дума одновременно с выражением недоверия обязана предложить кандидатуру другого председателя правительства.

Согласованность конституционных изменений. Изменение роли парламента должно согласовываться с другими конституционными изменениями. Если парламент будет формировать правительство, изменится положение правительства в системе власти. Сейчас, согласно Конституции, в случае недееспособности или смерти президента временно исполняющим обязанности главы государства автоматически становится премьер. При новой роли парламента правительство будет зависеть от него, поэтому такая функция премьера будет неестественна. С другой стороны, важно, что ответственность и стабильность правительства повышаются.

Порядок принятия федеральных и федеральных конституционных законов. Сейчас этот порядок описан в Конституции и регламентах палат Федерального Собрания. Но Конституция закрепляет лишь самые общие положения, а регламенты являются внутренними актами палат и меняются, особенно Госдумой, в угоду сиюминутным интересам парламентского большинства. Поэтому порядок принятия законов нужно определить специальным законом. В нем следует закрепить гарантии парламентского меньшинства при рассмотрении законопроектов и принятии законов; исключительно личное голосование парламентариев; по умолчанию при каждом чтении законопроекта проводить поименное голосование, а тайное голосование – только по специальному решению палаты. Ведь народ должен иметь возможность контролировать работу своих избранников.

Парламентский контроль. Парламентский контроль нуждается в специальном законе, который урегулировал бы все вопросы, связанные с депутатскими запросами, установил строгую ответственность должностных лиц за своевременность и достоверность ответов, определил основания и порядок проведения парламентских расследований, закрепил за каждой палатой право и возможность проводить такие расследования по вопросам, отнесенным к ее ведению, включил и деятельность президента в «объекты» парламентского контроля.

Гарантии прав парламентской оппозиции. И в этой сфере не обойтись без закона, который гарантировал бы права оппозиционных фракций занимать должности председателей не менее чем в 40% комитетов и комиссий Госдумы, занимать должности заместителей ее председателя, не менее одного раза в месяц определять повестку дня заседаний Госдумы, на заседаниях в первоочередном порядке задавать вопросы премьеру, министрам и иным руководителям федеральных органов исполнительной власти, вносить кандидатуру председателя Счетной палаты и др. Здесь примером для нас может стать опыт парламентов европейских стран.

Изменение избирательной системы. Поскольку нет идеальной избирательной системы, надо выбрать ту, которая лучше отвечает современным реалиям нашей страны. В России сегодня отсутствуют устойчивые партии, тем более массовое доверие к партиям. А парламентские партии не берут на себя ответственность за проведение определенного политического курса, «Единая Россия» – не исключение. Поэтому избирательная система на ближайшее будущее должна, с одной стороны, стимулировать создание устойчивых и ответственных партий, с другой – учитывать ориентацию избирателей не только на программные установки партии, но и на личности кандидатов в депутаты.

Для этого нужно обеспечить свободу политических объединений, правовые гарантии действительно свободного формирования партий. Если президент будет отвечать только за соблюдение Конституции, то у его администрации не будет стимулов блокировать регистрацию оппозиционных партий. При сравнительно большом числе партийных фракций в Думе труднее станет договариваться о выдвижении кандидата на пост премьера. Зато от представительства в парламенте не будут отсечены меньшинства – носители мало распространенных ценностей и интересов.

Целесообразно вернуться к пропорциональной системе, но не в прежнем извращенном виде, а в принципиально ином – с использованием преимуществ мажоритарной системы[7]. Вместо одного федерального округа, где избираются все 450 депутатов, избиратели голосуют «за паровоз», а в парламент проходят малоизвестные функционеры, нужно организовать порядка 70 избирательных округов. В каждом из них будут баллотироваться выставленные партиями кандидаты, избираться по 7–8 депутатов. Предстоит решить, связывать ли округа с административно-территориальной системой или они будут включать в себя территории разных субъектов Федерации и административно-территориальных единиц.

Полезно закрепить в Конституции или законе о выборах лимит для одной политической партии иметь в Госдуме не более 60% депутатских мандатов. Это убережет Россию от новой партии-гегемона.

Закон о лоббизме. Если существуют разные интересы профессиональных, национальных и культурных групп, бизнес-сообществ, то представляющие эти интересы парламентарии должны вступать в контакты с представителями этих групп и сообществ. Но, как показывает опыт развитых стран, необходимо неукоснительно соблюдать порядок, гарантирующий прозрачность таких контактов, ограждающий депутатов от коррупционных искушений, стимулирующий становление «цивилизованного лоббизма». Здесь накоплен солидный опыт. Нам нужно позаимствовать его и укоренить на российской почве.

Прямые выборы сенаторов Совета Федерации. Без прямых выборов сенаторов не удастся превратить Совет Федерации в палату регионов, в подлинный Сенат. Потребуется внести соответствующие изменения в Конституцию и законодательство.

Контроль над парламентским большинством. Мировой опыт показывает, что в стране появляются политически ответственные партии тогда, когда состав и политика правительства зависят от парламента, правительство формируется парламентским большинством. Но, если парламентское большинство контролирует исполнительную власть, то резко повышается его влияние. Оно легко принимает законы в желаемой редакции, появляется соблазн использовать свое могущество, игнорируя оппозиционное меньшинство. Ограничить это помогают специальные институты – квоты для оппозиции в руководстве парламентскими комитетами, преференции кандидатам оппозиции в проведении парламентских расследований, иные «контролирующие пакеты» в руках парламентской оппозиции. Свою позитивную роль может сыграть и президент, который в новых условиях будет сосредоточен на соблюдении буквы и духа Конституции. Его полезно наделить специальными полномочиями рефери, подчинив ему не только прокуратуру, но и органы, фиксирующие результаты работы парламента и сформированного им правительства, например, Федеральную службу государственной статистики. При этом президент не должен участвовать в оперативном управлении страной, вмешиваться в политику правительства, как происходит сейчас.

Независимость судебной власти. Без независимого, ответственного только перед законом суда Россия получит вместо нынешней авторитарной власти президента диктатуру парламентского большинства, тиранию парламента. Система сдержек и противовесов – необходимый элемент демократии – требует, чтобы суд контролировал содержание принимаемых парламентом законов. Судья должен иметь право и обязанность проверять, соответствуют ли нормы закона общим принципам права и Конституции. Это должно стать обычной практикой. Тогда в процессе правоприменения возникнет противовес судебной власти законодательной. Без этого судебная власть не станет настоящей властью.

Полезно внедрять и иные, опробованные мировой практикой, инструменты контроля общества за исполнительной властью с помощью суда. Самый действенный – иски граждан в защиту общественных интересов или интересов неопределенного круга лиц. Такие иски граждане многих стран вправе предъявлять любым органам власти. В России этого нет, статья ГК о таких исках – не более чем профанация.

Будущее зависит от каждого из нас. Великий русский историк В. Ключевский 150 лет назад видел то, что так важно понимать нам сегодня: «Когда перед европейским государством становятся новые и трудные задачи, оно ищет новых средств в своем народе и обыкновенно их находит, потому что европейский народ, живя нормальной, последовательной жизнью, свободно работая и размышляя, без особенной натуги уделяет на помощь своему государству заранее заготовленный избыток своего труда и мысли». Иными словами, если народ хочет лучшего будущего, то путь к нему он ищет сам. А власть в состоянии только зафиксировать и использовать найденный позитив, не более того. Значит, от нас самих зависит, в какой стране мы будем жить, какую власть будем иметь. Важно это понимать и делать практические выводы.