Систему высших государственных органов власти и управления, их компетенцию и взаимоотношения регламентируют четыре конституционных закона, составляющих конституцию Финляндии: «Форма правления» 1919 г., Акт об эдускунте (парламент) 1928 г., Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и канцлера юстиции 1922 г. и Акт о Государственном суде 1922 г. с последующими их изменениями.

«Форма правления» определяет Финляндию как республику во главе с президентом, который избирается всеми лицами, обладающими правом выборов в эдускунту, путем прямых выборов. Но если на прямых выборах за президента проголосует менее половины всех избирателей, то он избирается путем косвенных выборов – особой коллегией выборщиков, в которую входит 301 представитель от политических партий или избирательных блоков партий, выбранных в день прямых выборов президента по специальным избирательным бюллетеням.

На основе конституции и государственно-правовой практики главное место в системе высших органов государственной власти принадлежит президенту, который не только обладает большими правами в законодательной и исполнительной сферах деятельности, но и реально ими пользуется. Согласно «Форме правления», законодательная власть принадлежит президенту и эдускунте, а исполнительная власть – президенту и Государственному совету (кабинет министров). Госсовет находится при президенте «для общего управления страной». Правительством являются президент и Госсовет. При определении внутренней и внешней политики страны Госсовет заседает во главе с президентом.

Руководят отраслями государственной деятельности министерства и ведомства: управления, бюро, конторы, которые не входят в состав министерств, создаются и работают под непосредственным руководством Госсовета, но их руководители, в отличие от министров, не входят в состав Госсовета. Особенностью состава Госсовета является то, что в него почти постоянно включаются два или три министра по отдельным отраслям государственной деятельности, например, первый, второй и третий министры здравоохранения, образования, социальных дел. На них возлагается ответственность за отдельные участки работы министерств.

Парламент не занимает, в отличие от других стран, ведущего места в государственном механизме. Но в последние годы он начал играть более активную роль в государственной жизни, в определении внутренней и внешней политики. Председатель парламента считается вторым после президента лицом в государстве.

Эдускунта состоит из 200 депутатов, избираемых на четыре года. В случае досрочного роспуска парламента по решению президента, согласованному с Госсоветом, вновь избранный парламент может действовать в течение всего четырехлетнего периода полномочий, если не будет досрочно распущен.

Порядок выборов парламента Финляндии

Принципы избирательного права и порядок организации и проведения выборов в эдускунту определяются «Формой правления» 1919 г., Актом об эдускунте 1928 г. и Законом о выборах народных представителей 1969 г. В соответствии с ними парламент избирается на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании.

В Финляндии раньше других стран Европы было введено всеобщее избирательное право, в том числе для женщин (в 1906 г.). Избирательный возраст был установлен в 24 года, сейчас – 18 лет для активного и для пассивного (право быть избранным в парламент) избирательного права. Этого возраста гражданин Финляндии должен достичь до года выборов, для осуществления этого права он должен быть зарегистрирован в списке избирателей.

Депутатами парламента не могут избираться военнослужащие, члены Верховного и Верховного административного судов, канцлер юстиции, парламентские омбудсманы (специальные юридические представители парламента, контролирующие законность). В случае их назначения на эти должности в период, когда они были избраны депутатами, они обязаны покинуть депутатский пост.

Для организации и проведения выборов страна делится на избирательные округа и избирательные участки – 16 округов, в том числе один на Аландских островах, являющихся автономным образованием, от которого избирается один депутат. От каждого округа выбирается от 6 до 22 депутатов в зависимости от численности населения избирательного округа.

Выборы проводятся по пропорциональной избирательной системе (кроме Аландских островов), что в условиях многопартийности позволяет получать депутатские мандаты не только крупным, но и небольшим партиям. Разрешено организовывать избирательные блоки. Право быть зарегистрированным в качестве кандидата имеет гражданин Финляндии, которого поддерживает не менее 30 избирателей. В Законе о выборах говорится не о политических партиях, а об избирательных союзах, которые могут выступать со своими списками кандидатов в депутаты.

Для голосования избиратель должен лично явиться на избирательный участок. При выезде со своего постоянного места жительства во время выборов он вправе голосовать на любом другом избирательном участке, а также за границей. Вне страны такие участки создаются в посольствах и миссиях Финляндии, в консульствах, на кораблях. В таком случае голосование производится раньше дня общих выборов в парламент, что позволяет своевременно получать результаты голосования для общего подсчета голосов. Предварительно такой избиратель получает по месту постоянного жительства удостоверение на право досрочного голосования.

В Финляндии скомбинировано голосование за партию или избирательный блок и за конкретного кандидата. Каждому кандидату в депутаты в списке для голосования присваивается номер. Избиратель отмечает в бюллетене не только партию, за которую он голосует, но и номер кандидата от нее, которому отдает предпочтение. Такой подход позволяет не только определять число полученных партией мест, но и решать, кто становится депутатом, не создает преимуществ для тех, кто указаны в списках первыми. Такой порядок имеет важное значение и для партий, выступающих на выборах единым блоком, чтобы в соответствии с волей избирателей распределить мандаты между ними.

В выборах в эдускунту Финляндии обычно участвуют много политических партий. Но постоянную парламентскую основу составляют Демократический союз народа Финляндии, в который входит Компартия, Социал-демократическая партия Финляндии, Партия центра (мелкобуржуазная), Шведская народная партия, Партия мелких – сельских хозяев, Либеральная народная партия и Национальная коалиционная партия. Поскольку ни одна партия не имеет большинства в парламенте, правительство образуется на коалиционной основе. Поэтому для Финляндии нередки правительственные кризисы и, как следствие, досрочные роспуски парламента.

Структура парламента

Парламент Финляндии был преобразован из сословно-представительного органа в однопалатный в 1906 г., когда в мире еще не было однопалатных парламентов. Однако своеобразной компенсацией верхней, контрольной палаты служит создаваемая в течение пяти дней после созыва парламента Большая комиссия – как бы «парламент в миниатюре». Она состоит из 45 депутатов, которые избираются в соответствии с соотношением сил в парламенте. Практически в нее входят лидеры парламентских фракций и наиболее видные их члены. Она играет решающую роль в определении судьбы вносимых в парламент законопроектов. Помимо законопроектов на ее рассмотрение выносятся международные договоры, в которых затрагиваются законодательные вопросы, а также вопросы, связанные с депутатским вознаграждением.

Руководят парламентом председатель и два вице-председателя, которые вместе образуют президиум эдускунты. Они избираются на каждой сессии парламента, но практически переизбираются в данном составе парламента. Если председателем парламента является представитель одной партии, то вице-председатели выбираются из других фракций. Наиболее часто указанные лица избираются из СДПФ, Национальной коалиционной партии и Партии центра.

Председатель руководит работой парламента, определяет регламент пленарных заседаний, повестку дня, обеспечивает дисциплину на заседаниях. В случае нарушения дисциплины и депутатской этики он призывает депутатов к порядку и может в определенных случаях удалить с заседания с согласия большинства.

Председатель считается лицом нейтральным, поэтому не может участвовать в прениях и голосовании, вносить предложения, кроме резолюций парламента и предложений по реализации конституционных законов. Если между председателем и большинством палаты возникают разногласия по повестке дня пленарного заседания или регламенту, то спор передается в конституционную комиссию, решение которой окончательно.

При председателе образуется Консультативный совет, в который наряду с ним и вице-председателями парламента входят председатели постоянных комиссий. Совет дает рекомендации председателю по организации работы пленарных заседаний, изменению сметы расходов секретариата (канцелярии), порядку проведения выборов во внутренние органы парламента и его должностных лиц, их правового положения.

В течение пяти дней после начала работы парламент нового созыва избирает Коллегию выборщиков (45 депутатов и не менее трех их заместителей), которая действует весь срок полномочий данного созыва. Состав Коллегии должен соответствовать соотношению сил в парламенте. Ее главная задача – подготовка выборов постоянных комиссий парламента и его должностных лиц.

Постоянные комиссии. Кроме Большой комиссии избираются не менее пяти постоянных комиссий – в течение семи дней после начала работы парламента на весь срок полномочий созыва. Коллегия выборщиков при подборе кандидатур руководствуется соотношением партийных сил в парламенте. Обязательны конституционная комиссия, комиссия по иностранным делам, законодательная, финансовая и банковские комиссии, другие – по желанию парламента. В финском парламенте это комиссии по вопросам экономики, экономического законодательства, образования, сельского и лесного хозяйства, социального обеспечения, транспорта, обороны и вторая законодательная комиссия. Если президент принимает решение о созыве чрезвычайной сессии, то образуются специальные комиссии для подготовки вопросов, вносимых на ее рассмотрение.

В финансовой комиссии работает 21 депутат, в банковской – 13, в остальных – по 17 депутатов. Число членов может быть увеличено. Наряду с членами комиссий избираются заместители (не менее ¼ действительных членов), которые имеют совещательный голос.

Конституционная комиссия готовит и рассматривает проекты конституционных законов, контролирует деятельность парламентского омбудсмана и Государственного совета, готовит предложения по процедуре работы, устраняет разногласия между председателем парламента и большинством депутатов по регламенту работы, дает толкование по вопросам, связанным с исполнением, изменением или отменой конституционных законов. Она дает заключения на законопроекты о выборах внутренних органов парламента и на нормативные акты, касающиеся работы омбудсмана; заключения на отчеты Госсовета и вправе поставить вопрос о его юридической и политической ответственности перед парламентом. Комиссия имеет право проверять законность деятельности канцлера юстиции – члена правительства, осуществляющего функции надзора за законностью в сфере ведения уголовных дел и местах лишения свободы, а также выступающего государственным обвинителем по делам, рассматриваемым в Верховном суде и в Верховном административном суде (канцлер юстиции является юридическим советником правительства).

Законодательные комиссии (две) готовят дела, касающиеся принятия, изменения или отмены простых (неконституционных) законов.

Комиссия по иностранным делам дает заключения по международным договорам и постановлениям, которые подлежат ратификации парламентом, рассматривает вопросы, относящиеся к компетенции парламента по вопросам иностранных дел.

Финансовая комиссия контролирует финансовую деятельность центральных административных ведомств, имеет доступ к отчетам и документам казначейства. Она дает заключения по отчетам правительства, государственных контролеров, проекту госбюджета и иным предложениям правительства и парламента, затрагивающим финансы. Акт об эдускунте требует, чтобы, предлагая увеличить ассигнования, комиссия обязательно указывала их источники. Иначе президент может не подписать эту часть бюджета, принятую парламентом, и рекомендовать Госсовету исполнять бюджет без таких поправок парламента. Финансовая комиссия дает заключения в отношении принятия, изменения или отмены инструкций для государственных контролеров.

Банковская комиссия образована для текущего парламентского контроля за деятельностью Государственного банка. К ее ведению относятся все дела, касающиеся управления и положения дел в Госбанке, деятельности выбираемых эдускунтой уполномоченных Госбанка, его правления, управления фондами, гарантированными парламентом. Она дает свои заключения на вносимые в парламент предложения правительства по этим вопросам. Без заключения этой комиссии парламент не может принять решения по распоряжения фондами Госбанка. К компетенции банковской комиссии относятся дела, касающиеся регламентации деятельности всех других банков страны и денежной системы, валютные вопросы. Из всех комиссий только банковская имеет права законодательной инициативы, то есть может предлагать парламенту подготовленные ею законопроекты.

Функции остальных постоянных комиссий определяются их названиями. Постоянные комиссии работают за закрытыми дверями. Председатель и вице-председатели формально избираются самой комиссией, но фактически об их кандидатурах договариваются лидеры парламентских фракций, чтобы фракции были представлены пропорционально их удельному весу в парламенте.

Канцелярия (секретариат) обслуживает деятельность эдускунты. В нее входят генеральный секретарь, его заместитель, старшие секретари и секретари, их помощники, управляющий делами, секретари постоянных комиссий парламента и омбудсмана, их заместители и помощники, начальник и секретарь информационного отдела, начальник службы безопасности, переводчики. Для контроля за ее деятельностью избираются шесть депутатов во главе с председателем парламента, составляющих Управление канцелярией. Одновременно избираются их заместители.

Контролеры. Для реализации контрольных полномочий парламента избираются уполномоченные Госбанка, ревизоры парламента, доверенные, омбудсман парламента.

Специально уполномоченные депутаты и ревизоры, контролирующие деятельность Госбанка. Девять специальных уполномоченных депутатов (большой комитет) избираются по списку, подготовленному Коллегией выборщиков (учитывается расстановка сил в парламенте). Из девяти уполномоченных Коллегия выделяет трех депутатов (малый комитет). В случае разногласий между партийными фракциями проводится закрытое голосование в парламенте. Малый комитет оперативно контролирует правление Госбанка. Решение большого комитета действительны при наличии на его заседаниях не менее шести членов. Регулярно раз в год уполномоченные докладывают парламенту о результатах своей работы и недостатках в деятельности правления Госбанка. Срок полномочий указанных лиц соответствует сроку полномочий самого парламента.

Аналогично выбираются (сроком на один год) пять ревизоров и их заместители для проверки управления Госбанком, правильности расходования банковских фондов на текущий финансовый год после проверки отчета Госбанка об использовании этих фондов.

Доверенные лица для контроля за деятельностью Национального пенсионного фонда. В Финляндии он автономный. Парламент выбирает 12 доверенных лиц из числа депутатов и по два их заместителя (на срок полномочий парламента). Доверенные сохраняют свои полномочия до выборов эдускунтой новых доверенных лиц. Списки доверенных готовит Коллегия выборщиков с учетом соотношения сил в парламенте. В случае разногласий выборы проводятся по пропорциональной системе тайным голосованием.

Ведомство ревизии счетов создано специально для проверки представляемых в парламент отчетов о финансовой деятельности исполнительной власти, состояния государственной казны. Парламент избирает пять контролеров и их заместителей по тем же правилам, что и уполномоченных Госбанка и доверенных лиц Национального пенсионного фонда.

Омбудсман. По процедуре, аналогичной процедуре выбора председателя эдускунты, парламент выбирает парламентского омбудсмана – лицо, «наиболее сведущее в праве». Через два года на тот же четырехлетний период избирается его заместитель, который наряду с ним исполняет указанные функции и в случае, если омбудсман не может выполнять свои обязанности, замещает его. Но контролировать деятельность Госсовета и канцлера юстиции может только сам омбудсман. Он ежегодно отчитывается перед парламентом.

Согласно принятой парламентом в 1919 г. Инструкции для омбудсмана, он контролирует законность деятельности Госсовета, канцлера юстиции, государственных служащих и должностных лиц судебных органов и органов коммунального самоуправления. Под понятие «должностные лица» подпадают все те лица, которые в соответствии с уголовным кодексом несут ответственность за должностные преступления. Юрисдикция омбудсмана включает также проверку законности деятельности должностных лиц евангелическо-лютеранской и ортодоксальной церкви и других религиозных общин в той мере, в какой их деятельность затрагивает светские вопросы (например, регистрация брака или его расторжение).

Он может проверять соблюдение закона, правил и процедуры, с помощью которых исследованы конкретные дела и приняты решения. При рассмотрении вопроса о законности действий должностного лица учитывается, не превышены ли пределы его полномочий, приняты ли во внимание юридически значимые факты, своевременно ли принято решение.

Любой гражданин может подать омбудсману жалобу на действия должностного лица. В канцелярии омбудсмана работают опытные юристы. Почта омбудсмана не цензурируется. Все дела докладываются омбудсману или его заместителю. Ответ должен быть ими одобрен. В ответе на жалобу в случае отказа в ее рассмотрении может быть дан совет подавшему жалобу, как ему следует поступить в дальнейшем.

Важным источником информации для омбудсмана являются инспекционные поездки в учреждения, знакомство с документами госорганов, судов и органов коммунального самоуправления, присутствие на сессиях и заседаниях Госсовета, в судебных заседаниях, при разборе дел в полицейских участках. Однако ограниченность штатов не дает возможности омбудсману и его заместителю полностью пользоваться предоставленными им возможностями.

Омбудсману предоставлено право возбуждать уголовные дела против должностных лиц, если их деяния подпадают под действие уголовного закона. В иных случаях он предлагает провинившемуся учесть замечания или направляет материалы в вышестоящую инстанцию. Омбудсман не вмешивается в работу судебных органов и не может отменять их приговоры и решения, но вправе возбуждать дела против тех судей, которые грубо нарушают законность, пренебрегают своими обязанностями.

Представители в Северный совет – консультативный орган сотрудничества Северных стран (Финляндия, Дания, Исландия, Норвегия, Швеция). Парламент избирает в него 18 представителей из числа депутатов.

Партийные фракции. Все наиболее важные вопросы, связанные с выборами, парламентской процедурой, повесткой дня пленарных заседаний, президиум эдускунты согласовывает с лидерами партийных фракций. Они влияют на деятельность своих представителей в постоянных комиссиях парламента, избираемых им уполномоченных, ревизоров, доверенных и др. Но статус фракций в конституции не урегулирован. В ней говорится лишь о пропорциональных выборах в парламенте.

Структура партийных фракций различается. Так, во фракции Демократического союза народа Финляндии (ДСНФ) наряду с председателем имеются подкомиссии по международным вопросам, по экономической, социальной и культурной политике, по сельскому хозяйству, налогам, транспорту, по делам коммунального самоуправления. Подкомиссии направляют работу депутатов, входящих в комиссии парламента, помогают им. Фракция выступает с законодательными инициативами, вносит предложения по бюджету, следит за выполнением наказов избирателей, организует выступления своих депутатов в печати, проводит встречи с избирателями, ведет разъяснительную работу о политике ДСНФ, издает брошюры, листовки и специальную газету.

Компетенция парламента

Конституция устанавливает, что «суверенная власть в Финляндии принадлежит народу, представителем которого является парламент». При этом она указывает, что законодательная власть осуществляется им совместно с президентом, исполнительная власть, принадлежит президенту, судебная власть осуществляется независимыми судами.

«Форма правления» 1919 г. закрепляет за эдускунтой следующие полномочия: принятие и изменение конституционных законов, иных законов по различным вопросам жизни страны, утверждение госбюджета, решение вопросов войны и мира, ратификацию международных договоров, в которых затрагивается компетенция парламента, определение системы государственных органов, принципов государственного управления и организации и деятельности органов коммунального самоуправления, административно-территориального управления страны, контроль за деятельностью исполнительной власти – Государственного совета, административного аппарата, контроль за законностью деятельности судов и органов местного самоуправления, руководство работой Государственного банка, контроль за денежной системой страны и регулирование денежного обращения, определение структуры парламента, парламентской процедуры и др.

Перечень предоставленных конституцией парламентских прав довольно широк, но в некоторых сферах они ограничены. Так, законы, принятые эдускунтой, утверждает президент. И хотя его вето носит отлагательный характер, что позволяет парламенту вновь рассмотреть данный закон и принять его, но он вправе сделать это только на сессии вновь избранного парламента, что значительно затягивает принятия закона, с которым не согласен президент. Иногда вето президента приводит к снятию закона с обсуждения.

После Второй мировой войны парламент неоднократно передавал законодательные права в экономической области президенту, но в последние годы отказался от такой практики. Президент часто прибегает к толкованию законов, принятых парламентом, что фактически является законотворчеством.

Многие вопросы законодательного регулирования (в основном по экономическим и трудовым проблемам) решаются предварительно до представления в парламент – на основе договоренности между правительством, объединениями предпринимателей, Центральным объединением профсоюзов Финляндии или отраслевыми профсоюзами. После того как договоренность достигнута, правительство вносит законопроект в эдускунту. Разногласий между партиями не возникает, и законопроект легко проходит через постоянные комиссии и сам парламент.

После Второй мировой войны была проведена широкая кодификация отраслевого законодательства: гражданского, земельного, семейного, водного, гражданского и уголовного судопроизводства и судоустройства. По уровню социальной защищенности граждан законодательство Финляндии за последние годы догоняет шведское. Принятые многочисленные законы по субсидированию сельского хозяйства, помощи экспортным отраслям, по переориентации объединений и фирм на развитие перспективных отраслей позволили Финляндии обеспечить резкий рывок в социально-экономическом развитии. В последние 20 лет проведена широкая реформа системы образования (начального, среднего, среднего специального и высшего).

Для повышения эффективности экономики, обеспечения социальных программ парламент активно использует финансовое законодательство, госбюджет, нормативное регулирование, финансовый контроль. Через уполномоченных Госбанка и ревизоров парламента эдускунта контролирует деятельность правления Госбанка, регулирует денежное обращение в стране, валютные операции. Без согласия парламента не могут заключаться государственные займы. Парламент контролирует деятельность Госсовета, администрации, судов и органов коммунального самоуправления, Центрального радиовещания.

К основным правам эдускунты относится ратификация международных договоров. Однако в ратификации нуждаются только те, которые затрагиваются конституционные и законодательные вопросы, договоры, которые требуют выделения ассигнований, содержат обязательства, затрагивающие государственные границы Финляндии, связаны с объявлением войны и заключением мира. Президент не может решать вопросы о войне и мире без согласия эдускунты. После окончания Второй мировой войны был случай привлечения президента и членов Госсовета к ответственности за несоблюдение конституционных норм по этому вопросу.

Наиболее ограничены права парламента во внешней политике (это прерогатива президента). Но в последние годы парламент усилил контроль в этой сфере через постоянную комиссию по иностранным делам. На оборону парламент влияет через бюджет, уменьшая или увеличивая ассигнованиях.

Парламент и Государственный совет

Формирование кабинета, который назначается президентом, определяется соотношением сил в парламенте. Поскольку в Финляндии ни одна из партий не имеет абсолютного большинства мест в парламенте, образование Госсовета нередко затягивается, он почти всегда коалиционный. Определяя состав Госсовета и кандидатуру премьер-министра, президент советуется с лидерами фракций и председателем парламента. Министры не обязаны быть депутатами. Сформированный премьер-министром по согласованию с президентом Госсовет не нуждается в официальном одобрении парламента. Достаточно, чтобы он пользовался поддержкой парламентского большинства. То есть зависимость кабинета от парламента ограничена. Госсовет не обладает правом законодательной инициативы и инициативы внесения проекта госбюджета. Их вносит президент. Причем он вносит законопроекты, разработанные как Госсоветом, так и канцелярией президента или созданной им комиссией.

Эдускунта может отказать кабинету в доверии двумя путями: приняв резолюцию порицания Госсовету или отказав в одобрении законопроекта, с которым правительство связывает вопрос о доверии. Резолюции порицания могут приниматься в связи с обсуждением депутатского запроса кабинету или премьер-министру, а также в результате обсуждения основных направлений деятельности Госсовета или отдельных ведомств. Постановка вопроса о доверии в связи с обсуждением правительственного законопроекта соответствует практике стран континентальной Европы и отличается от практики Скандинавских стран, где отказы парламентов в одобрении законопроектов не связываются с доверием правительству.

Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Госсовета и канцлера юстиции 1922 г. предоставляет эдускунте право привлекать к юридической ответственности министров перед Государственным судом в порядке импичмента. Мотивом привлечения являются антизаконные действия. Этот вопрос могут поставить перед парламентом его конституционная комиссия и омбудсман, который выступает государственным обвинителем. Предварительно он должен сделать официальное представление правительству по данному вопросу и заслушать объяснения соответствующего министра или Госсовета в целом.

Государственный суд действует в соответствии с конституционным Актом о Государственном суде 1922 г. Он создается из членов и председателей Верховного и Верховного административного судов, трех старейших членов надворных (апелляционных) судов Финляндии и одного профессора юридического факультета Хельсинкского университета.

В условиях предоставления парламенту возможности привлекать Госсовет к политической ответственности и выносить резолюции порицания ему или отдельным министрам значение юридической ответственности не так велико. После Второй мировой войны Государственный суд выносил приговоры премьер-министру и министру иностранных дел за нарушение прав парламента в решении вопросов войны и мира.

Конституция и регламент эдускунты дают право парламенту устраивать общие прения, рассматривать отчеты правительства, обсуждать и утверждать госбюджет, контролировать его исполнение и иную финансовую деятельность Госсовета (специально созданы финансовая комиссия парламента и Ведомство ревизии счетов).

В отличие от других Скандинавских стран Госсовет не выступает перед парламентом с изложением своей программы после того, как сформирован новый кабинет. Но в повестку дня парламента на его пленарных заседаниях может включаться обсуждение правительственной экономической и социальной политики. Прения могут проводиться и по ежегодному отчету правительства.

Проекты госбюджета и отчеты о его исполнении детально рассматриваются Ведомством ревизии счетов и финансовой комиссией, а также на пленарных заседаниях парламента. Столь же основательно исследуются предложения правительства о введении, изменении или отмене налогов. Налоги устанавливаются на основе законов. Если в вопросе о доходах парламент свободен, то расходы, установленные законом или специальным постановлением парламента, не могут быть изменены. Эта деталь имеет значение для Финляндии, поскольку бюджет не рассматривается как закон, а принимается по особой процедуре. Для изменения закона требуется принять новый закон.

Депутатские запросы имеют две формы:

простой вопрос в устной или письменной форме (цель – получить информацию). Он требует лишь ответа (устного или письменного), прений не происходит, решений парламент не принимает;

интерпелляция (касается важных вопросов жизни страны). Она рассматривается по особой процедуре. Если ее поддержали не менее 20 депутатов, то ответ должен дать министр или премьер-министр в течение 15 дней. Ответ раздается депутатам, затем следуют прения, которые могут закончиться принятием резолюции порицания всему Госсовету или отдельному министру. Обычно в таком случае весь Госсовет подает в отставку. Если интерпелляция внесена меньшим числом депутатов или даже одним депутатом, то проводятся прения о том, следует ли ее направлять соответствующему министру. В случае разногласий между председателем парламента и большинством членов вопрос передается в конституционную комиссию. Если член Госсовета не может дать ответ на интерпелляцию, он мотивирует отказ, который рассматривается на пленарном заседании. Парламент может передать вопрос на заключение той или иной комиссии в зависимости от характера интерпелляции. Но при любых обстоятельствах она не переносится на следующую сессию.

Если омбудсман, контролирующий соблюдение законности Госсоветом, приходит к выводу о необходимости возбуждения против министра дела в Государственном суде, он направляет свое заключение на рассмотрение парламента.

Парламент и президент

Согласно «Форме правления», президент избирается населением. После избрания он приносит присягу перед парламентом.

Президенту принадлежит право созыва и закрытия парламентских сессий. Он вправе досрочно распустить парламент – по собственной инициативе или по совету кабинета. По конституционной практике Госсовет должен согласиться на роспуск парламента. Известен случай, когда из-за несогласия кабинета на роспуск эдускунты президент отправил его в отставку в полном составе и образовал новый Госсовет, который дал свое согласие.

Досрочный роспуск парламента может быть спровоцирован политическим кризисом, невозможностью создать устойчивое правительство, разногласиями между партиями, конфликтом между главой государства и кабинетом, совпадением очередных выборов с политическими мероприятиями, если президент сочтет его неприемлемым.

По установившейся практике президент назначает премьер-министром лидера партийной коалиции. Но он вправе назначать и лидера партии, не обладающей большинством в парламенте, если сочтет, что большинство поддержит его кандидатуру. Образованный таким образом Госсовет не должен получать одобрение парламента. Он функционирует до тех пор, пока парламент не откажет ему в доверии.

Если Госсовет не получил доверия в эдускунте по поводу законопроекта, с которым он связывал вопрос о доверии, или если парламент принял резолюцию порицания Госсовету, то президент должен принять его отставку. Но он может просить тот же состав продолжать работу до сформирования нового Госсовета. Однако президент вправе образовать новый переходный кабинет на партийной или беспартийной основе. Отказу парламента в доверии Госсовету президент может противопоставить роспуск самого парламента.

«Форма правления» устанавливает, что законодательная власть принадлежит совместно президенту и парламенту. Президент наделен правом законодательной инициативы и правом вето на принятые парламентом законопроекты, правом издавать нормативные акты (указы, декреты), часть которых с согласия парламента может приравниваться к законам.

В порядке осуществления законодательной инициативы президент направляет в эдускунту законопроекты, подготовленные Госсоветом или им одобренные. Но президент может отказаться это сделать или существенно повлиять на их содержание. До передачи в парламент президент вправе направить любой законопроект на заключение Верховного суда и/или Верховного административного суда и с учетом их мнения принять решение. Иногда президент поручал подготовку законопроекта своей канцелярии, создавал для такой цели специальные комиссии. После избрания президентом Мауно Койвисто такая практика не применяется.

При использовании права вето президенту достаточно не подписать в течение трех месяцев полученный им законопроект. Президент активно пользуется правом вето. Поводы для этого разные: по данному вопросу разрабатывается правительственный законопроект, он противоречит конституции, недопустим по каким-то причинам и др. Президентское вето носит относительный характер, потому что эдускунта вправе вернуться к этому вопросу. Если отклоненный президентом законопроект будет одобрен парламентом нового созыва, глава государства обязан подписать его и дать указание о публикации.

Подпись президента под законопроектом должна быть подтверждена подписями (контрассигнована) премьер-министра и министра, к ведению которого относится данный вопрос. После этого закон публикуется Госсоветом в «Своде законов Финляндии». Перед подписанием президент может направить его на заключение Верховного и/или Верховного административного судов.

Особо следует выделить права президента по подписанию принятого парламентом бюджета. Поскольку проект готовится Госсоветом и направлялся в парламент президентом, его подписание после парламентского одобрения считается чисто формальным. Но если парламент внес изменения, увеличив ассигнования, то такой кредит считается условным, его можно использовать, только если президент его подпишет. При этом президент может: отказать в использовании кредита, подписать его вместе с бюджетом или позже, когда будут изысканы средства для указанных целей. Подпись президента под бюджетом не нуждается в контрассигновании.

Президент на основе принятых парламентом законов может издавать указы, представляющие собой акты толкования закона, его практического применения. Теоретически они не должны отменять или изменять законы либо представлять собой новое законодательство. Однако на практике парламент (особенно в 1950-е гг.) предоставлял правительству право издания путем президентских указов законов в экономической сфере. Многие указы, относящиеся к внешнеполитической сфере, также фактически имеют силу закона.

В Финляндии во время объявления в стране чрезвычайного положения на основе решения правительства отменялось действие конституционных законов в области прав личности. В ходе обсуждения вопросов изменения конституции высказывались предложения о лишении президента законодательных прав и расширении прав парламента. Но нынешний президент Финляндии воздерживается от использования прав в сфере законодательства.

Президент отвечает лишь за антиконституционные действия, «государственную измену или измену Родине». Если канцлер юстиции или Госсовет считают, что президент совершил действия, которые влекут за собой его ответственность, они обязаны сообщить об этом президенту. При отказе президента воздержаться от таких действий канцлер юстиции обращается в парламент, который ¾ голосов может принять решение о возбуждении против президента преследования Верховным судом. После этого президент перестает исполнять свои обязанности до вынесения приговора. В случае обвинительного приговора он отстраняется от должности.

Особенностью Финляндии является вопрос о политической ответственности. Министры, несогласные с президентом, могут заносить свое несогласие в протокол заседаний правительства. Однако это не освобождает их от ответственности, если они не ушли в отставку. На практике многие президентские решения, особенно в области внешней политики и обороны, вообще не представляются на одобрение членов Госсовета. Тем не менее они несут за них политическую ответственность, если не ушли в отставку.

Поскольку президент является верховным главнокомандующим Вооруженными силами Финляндии, его действия в этой области не контрассигнуются, кроме наиболее важных. На практике эти вопросы рассматриваются на заседаниях правительства. Парламент же влияет на президента, контролируя использование ассигнований на военные нужды.

Хотя право помилования принадлежит президенту, и он может отменить или уменьшить наказание преступнику, это не относится к помилованию канцлера юстиции и членов Госсовета, В отношении их вопрос решает только парламент. Общая амнистия объявляется на основе особого закона.

Правовое положение депутатов

Правовое положение депутатов регулируется в целом конституцией, а более детально – Регламентом парламента 1927 г. и другими законами и положениями.

Парламентарии считаются представителями всего народа, поэтому не обязаны выполнять волю и наказы своих конкретных избирателей. Они не могут быть досрочно отозваны теми, кто их выдвинул и избрал. Но все партии практикуют регулярные встречи депутатов с избирателями, регулярные приемы избирателей. Для приема граждан и их делегаций в парламента отведены специальные помещения.

Депутат не вправе отказываться от исполнения депутатских обязанностей, если только эдускунта не признает выдвинутые им причины уважительными, а также если такие основания установлены в законе. Депутатские функции признаны выполнением важного общественного долга перед страной.

Депутатская неприкосновенность ограничена. За исполнение депутатских обязанностей в парламенте и вне его парламентарий не может быть подвергнут преследованию. В то же время парламент может 5/6 голосов своих членов принять решение об исключении из этого правила. В довоенный период норма, разрешающая квалифицированному большинству парламента привлекать депутатов к ответственности и лишать их неприкосновенности, неоднократно применялась не только к отдельным депутатам, но и к парламентским фракциям (к коммунистам, левым социалистам и всем, несогласным с режимом). В послевоенный период эта норма никогда не применялась.

Депутата можно подвергнуть преследованию за совершение уголовных преступлений. Если он застигнут на месте преступления или суд дал разрешение на его арест и преступление карается наказанием на срок не менее шести месяцев, то следственные органы вправе начать расследование дела и арестовать депутата без согласия парламента. В иных случаях во время сессии требуется согласие эдускунты. По ходатайству следственных органов председатель парламента обязан поставить этот вопрос на пленарное заседание. За такое решение должно проголосовать абсолютное большинство ее членов. Если депутат арестован во время проезда на сессию, председатель эдускунты должен быть извещен об этом немедленно.

Депутат пользуется особой защитой государства. Его оскорбление во время проезда на сессию или с сессии, если оскорбивший знал, что имеет дело с депутатом, считается обстоятельством, отягощающим вину.

Формально депутат обладает широкими правами. Но процедурные правила ставят его в довольно жесткие рамки, не позволяющие полностью использовать свои права. Регламент эдускунты предусматривает четыре вида депутатской инициативы: внесение законопроектов, поправок и дополнений к ним, предложений об отмене закона; внесение финансовых резолюций, предложений и поправок к проекту госбюджета; подача петиций с обращением к правительству осуществить мероприятия, входящие в его компетенцию; обращение с запросами к Госсовету или отдельным министрам. Финансовые резолюции должны быть предварительно одобрены финансовой комиссией парламента. Только после этого они могут поступать на рассмотрение пленарных заседаний палаты. Если депутат предлагает в резолюции ввести дополнительные ассигнования из бюджета и не указывает источники их финансирования, то такая резолюция даже не рассматривается.

Предложения депутатов, не поддержанные правительством или крупной партийной фракцией в парламенте, имеют мало шансов на успех. Так, депутаты за 1975–1979 гг. внесли более 8,6 тыс. предложений, из них принято около 100, более 4,7 тыс. – отклонено, остальные вообще не рассматривались.

Петиции депутатов правительству о проведении тех или иных мероприятий не обсуждаются в парламенте, а через председателя эдускунты прямо направляются в Госсовет или президенту (в зависимости от характера петиции).

Депутат имеет право выступать в прениях в парламенте, быть избранным в постоянные или временные комиссии, в Большую комиссию, с правом совещательного голоса выступать в этих комиссиях, если не является их членом. Если депутат избран в орган парламента, то обязан участвовать в его работе, за частые пропуски его могут исключить из комиссии. Депутат также обязан присутствовать на пленарных заседаниях. За каждый пропущенный без уважительной причины день заседаний парламента или комиссии депутат может быть лишен соответствующей части депутатского вознаграждения.

Депутату вменяется в обязанность «достойное поведение». Акт об эдускунте допускает возможность наказания парламентария за неподобающие оскорбительные выражения по отношению к правительству, министрам, другим депутатам. Сначала его просто призывают к порядку, затем председатель парламента вправе лишить его слова и строго предупредить, а при серьезных и неоднократных нарушениях порядка – удалить из зала заседаний на срок до двух недель.

В своей деятельности депутат практически связан решениями своей парламентской фракции. Это касается внесения законопроектов и финансовых резолюций, запросов, голосования в комиссиях и на пленарных заседаниях. В некоторых случаях фракции предоставляют депутатам право свободного голосования. При нелояльном отношении депутата к решениям своей фракции партия может не выдвинуть его на новых выборах. Самостоятельно пройти в парламент он практически не сможет.

Законодательство не запрещает депутату переходить из одной фракции в другую. Но при образовании новой фракции после раскола старой, если из нее вышло менее половины членов, финансовая помощь от государства новой не оказывается. Такую помощь партии получает партия в зависимости от числа мандатов в парламенте. Выход депутата из фракции и переход в другую не служит основанием для лишения депутата его полномочий, а отзыв депутата его избирателями законодательством не предусматривается.

За свою деятельность депутат получает годичное вознаграждение. Оно приравнивается к годового окладу члена Госсовета (министра) седьмого разряда. Помимо оклада депутату полагаются суточные, которые составляют 30–50% дневного оклада в зависимости от места его проживания. Размер суточного вознаграждения определяется как 1/365 часть годового вознаграждения. Если депутат живет дальше 30 км от Хельсинки, то ему оплачивается проезд от дома до парламента. Возмещаются все расходы, связанные с выполнением ими своих депутатских обязанностей. Оплачивается и минимальный штат помощников.

На депутатов распространяется льготное, более раннее пенсионное обеспечение – с 60 лет. Размер пенсии, если депутат состоял членом парламента не менее двух созывов, исчисляется из его вознаграждения. Льготное пенсионное обслуживание полагается и семьям депутатов. Особое вознаграждение положено депутатам, избранным уполномоченными Государственного банка. Особо оплачиваются поездки депутатов за границу по поручению правительства или комиссии, на заседания Северного совета, а также иных международных или региональных организаций.

Парламентская процедура

Наиболее важные решения, входящие в компетенцию парламента, принимаются на его сессиях. Обычно сессия начинается 1 февраля. Если парламент был распущен досрочно, то первая сессия вновь избранного должна открыться через 90 дней после выборов в первый день месяца, если он приходится на будний день. Но президент может собрать парламент и в более ранний срок. Сессия делится на весенний и осенний периоды, продолжительность обоих – 120 дней. Но по предложению президента и по решению парламента она может быть продолжена, а по решению только парламента – сокращена. Кроме того, предыдущая сессия вправе определить сроки созыва следующей сессии. Обязательный вопрос на осенней сессии – обсуждение проекта госбюджета.

По решению президента, обычно согласованному с Госсоветом, может быть созвана внеочередная сессия. После опубликования указа президента о созыве внеочередной сессии она собирается не ранее чем через 15 дней и должна быть закрыта до начала очередной сессии. На ней могут рассматриваться только те вопросы, ради которых она была созвана. Но правительство обладает правом вносить на ее рассмотрение и те законопроекты, которые оно считает срочными.

Перед официальным открытием первой сессии нового созыва проводятся предварительные заседания, на которых утверждаются полномочия избранных депутатов и выбираются руководящие органы парламента. Обычно на это уходит два дня, после чего президент объявляет сессию открытой.

Кворума для пленарных заседаний парламента не установлено. Действует материальный стимул – вычет из депутатского вознаграждения при непосещении заседаний без уважительных причин. Кроме того, множественность партий, отсутствие абсолютного большинства у каждой из фракций побуждает обеспечить явку своих депутатов во время голосования.

Заседания эдускунты открытые, если только парламент не примет по своей инициативе или просьбе президента решение о проведении закрытого заседания. Пленарные заседания обычно проводятся по вторникам и пятницам. В остальные рабочие дни заседают постоянные комиссии, другие органы парламента, ведется иная депутатская работа.

Депутатские запросы могут вноситься во все дни работы сессии, при этом устные обсуждаются в «час вопросов» по четвергам, а письменные сразу передаются тому, к которому обращен запрос, или Госсовету в целом.

В первые дни работы сессий выбираются внутренние органы парламента, омбудсман, если закончился срок его полномочий, заслушиваются отчеты Госсовета, омбудсмана, ревизоров, уполномоченных Государственного банка и Национального пенсионного фонда.

Повестка дня пленарного заседания известна депутатам заранее. Поэтому они до дня заседания должны записаться в канцелярии парламента. Предложения президента рассматриваются в первоочередном порядке, если только в парламент не внесена резолюция порицания Госсовету. Затем рассматриваются депутатские запросы.

Законопроекты, госбюджет и ратификация международных договоров рассматриваются по разным процедурам, которые детально урегулированы в Регламенте эдускунты 1927 г. Особые процедурные требования установлены для признания правильными полномочий вновь избранных депутатов.

Полномочия депутатов нового созыва утверждаются лицами, специально назначенными для этого президентом. Депутаты сами должны представить им документы, подтверждающие их полномочия, до дня первого заседания парламента. Если полномочия депутата признаны недействительными, то вопрос решает сам парламент. Спорный вопрос он передает в суд. Пока нет окончательного решения, депутат работает в парламенте.

После выборов в первый день заседаний председатель и вице-председатели парламента приносят перед парламентом присягу. До приведения президиума к присяге на заседании председательствует старейший по возрасту депутат.

Избранный парламентом председатель считается лицом нейтральным и не может участвовать в прениях и голосовании. Его депутатские функции осуществляет по решению партийной фракции кандидат в депутаты, указанный в списке кандидатов от данной партии.

Каждый депутат обладает правом законодательной инициативы. Но депутатские предложения законодательного характера могут вноситься только в течение первых 14 дней после открытия очередной сессии. При определенных обстоятельствах парламент может разрешить депутату внести законопроект в более позднее время. С такой же просьбой в отношении депутатской инициативы может обращаться к парламенту и правительство. Все законопроекты должны быть мотивированы и иметь установленную для законопроектов форму. В одно и то же предложение не могут включаться вопросы, относящиеся к разным делам.

Внесенный законопроект проходит специальную процедуру. Сначала проводятся предварительные прения по существу по передаче дела в одну из специальных постоянных или временных комиссий. Только после получения ее заключения проходит первое чтение. На заседаниях комиссии могут присутствовать с правом совещательного голоса депутаты, внесшие проект, эксперты и соответствующие чиновники. Заключение принимается большинством голосов. Несогласное меньшинство может передавать на пленарные заседания свое особое мнение, оформленное как заключение. Журналисты на заседания комиссий не допускаются.

Формально для работы постоянных и временных комиссий их председатели и вице-председатели избираются самой комиссией. Секретарь назначается из канцелярии эдускунты и не является депутатом. Фактически вопрос о руководстве комиссий решается предварительно по договоренности между партийными фракциями с учетом соотношения сил в парламенте. Министры, председатель и вице-председатели парламента вправе участвовать в работе комиссии, но не голосовать. Экспертов и чиновников приглашает сама комиссия.

После получения заключения комиссии начинается первое чтение, где рассматриваются основные положения законопроекта по заключению комиссии. Если депутаты одобрили заключение, они направляют законопроект в Большую комиссию. Эта стадия обсуждения законопроекта является обязательной и решающей, поскольку в Большую комиссию входят лидеры и самые активные члены фракций. Большая комиссия может согласиться с законопроектом, внести в него любые поправки или отклонить. В последнем случае к законопроекту больше не возвращаются. После получения заключения Большой комиссии проходит второе (по основным положениям законопроекта) и третье (по отдельным статьям) чтения. Действует правило: если Большая комиссия рекомендует принять законопроект, то во время второго чтения он не может быть отвергнут.

После второго чтения палата вправе принять решение о повторном направлении законопроекта в специальную комиссию. После третьего чтения может быть применен институт прав меньшинства. Его суть заключается в том, что меньшинство депутатов (не менее 1/3 всего состава) до принятия решения о голосовании (если законопроект не отклонен во втором чтении) может потребовать перенести его обсуждение на следующее пленарное заседание. Если 1/3 депутатов опять не согласна с его содержанием, то законопроект переносится на обсуждение парламента нового созыва.

На пленарных заседаниях парламента прения публичные. В зале заседаний на балконах отведены специальные места для публики и дипломатического корпуса. На заседаниях парламента и в прениях имеют право участвовать члены Госсовета, канцлер юстиции и омбудсман, слово им предоставляется в первую очередь. Вне очереди в прениях выступает докладчик комиссии.

Используется электронное голосование, которое считается открытым. Избиратели могут видеть отношение их депутатов к данному законопроекту. Допускается голосование на слух, если законопроект не вызывает серьезных возражений основной части депутатов. А голосование по выборам в парламенте проводится закрытым способом – бюллетенями.

Простой законопроект считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Особые правила применяются для принятия конституционных законов. Согласно Акту об эдускунте, предложения об отмене, изменении, принятии или толковании конституционного закона могут приниматься по одной из двух процедур. Если парламент одобрил его в третьем чтении, то он откладывается до выборов в парламент и считается принятым, когда за него проголосовали не менее 2/3 присутствующих депутатов нового созыва. Однако допускается принятие такого законопроекта только парламентом. В таком случае парламент должен сначала признать законопроект «срочным» на основе резолюции, которую поддержали не менее 5/6 депутатов, участвующих в голосовании. Такой конституционный законопроект считается принятым, если за него проголосуют не менее 2/3 парламентариев, присутствующих на заседании.

Законопроекты с предложениями о введении налогов на неопределенный или ограниченный срок, их продлении или повышении ставок налога, а также о государственных займах принимаются, как конституционные законы. Если такое предложение отклонено после третьего чтения, вопрос передается в финансовую комиссию, которая должна дать заключение, не следует ли установить налог на годичный срок и по прежним ставкам. Такая резолюция (заключение) передается в парламент, который принимает окончательное решение. На практике конституционные и такие финансовые законы принимаются одним парламентом квалифицированным большинством голосов.

Вопросы о вознаграждении и льготах депутатов рассматриваются по правилам «срочной процедуры» принятия конституционных законопроектов, то есть парламентом одного созыва 2/3 голосов.

Законопроект (кроме конституционного), внесенный правительством, должен быть рассмотрен на той же сессии, его нельзя откладывать на следующую. Это не касается законопроекта, не подписанного президентом. Эдускунта вправе не согласиться с его вето и перенести этот законопроект на сессию парламента нового созыва. Но парламент не может вносить в него изменения, а вправе принять целиком или отклонить.

Вопросы, касающиеся введения нового налога или продления срока действия старого налога, рассматриваются отдельно от госбюджета, даже если соответствующая сумма налога включена правительством в проект госбюджета.

Госбюджет в Финляндии не считается законом. Его рассматривает и подписывает президент по особой процедуре. После внесения правительством в парламент он не проходит трех чтений, что требуется для законопроекта. Сначала проводится общая дискуссия на пленарном заседании. Затем текст направляется в финансовую комиссию, которая распределяет отдельные разделы бюджета по соответствующим комиссиям для получения предварительных заключений. По их результатам она готовит свое заключение для палаты.

Госбюджет не представляется Большой комиссии. Но если в единственном чтении его проекта возникают серьезные разногласия, то палата может повторно направить его в финансовую комиссию. Без ее согласия в проект бюджета не могут вноситься изменения, что связано с необходимостью изыскать дополнительные источники финансирования, если появятся предложения о дополнительных ассигнованиях на те или иные нужды. Именно финансовая комиссия должна изыскать источники дополнительного финансирования. Такие же требования предъявляются и в случае внесения предложений об уменьшении финансирования (например, на оборону, содержание госаппарата). После того как финансовая комиссия согласилась с предложениями депутатов или отклонила их, она вновь передает свое заключение в палату. Обсуждение продолжается и проводится голосование. Решение принимается только тогда, когда председатель парламента объявляет обсуждение законченным. По результатам голосования любой депутат вправе потребовать занести в протокол свое особое мнение, которое не обсуждается.

Акт об эдускунте разрешает председателю парламента отказывать в постановке вопроса, внесенного в ходе обсуждения, по мотивам его неконституционного характера или противоречия принятому закону либо резолюции парламента. Если большинство депутатов с этим не согласится, спорный вопрос передается в конституционную комиссию, мнение которой окончательно.

Депутат вправе знакомиться с протоколом пленарного заседания, требовать внести в него исправления, если его выступление зафиксировано неверно, либо исключить выступление целиком или частично. После проверки протокола депутатами, выступавшими во время заседания, его утверждает палата. Депутат, не участвовавший в голосовании резолюции парламента по уважительной причине, может включить в протокол указание, что он не участвовал в голосовании, но не имеет по тексту резолюции замечаний.

Бюджет должен быть принят до конца бюджетного года. В Финляндии он совпадает с календарным годом (в некоторых странах начинается и заканчивается в середине календарного года). Если парламент не успеет принять проект госбюджета к этому сроку, правительство временно может руководствоваться сметами, предусмотренными в представленном в парламент проекте, что происходит нередко.

В течение года правительство может обращаться в парламент за разрешением на дополнительное финансирование. Такие предложения проверяют ревизоры парламента, их мнение депутаты учитывают. Ревизоры рассматривают и отчет правительства об исполнении госбюджета за прошлый год. Отчет обсуждается на пленарном заседании по той же процедуре, что и принятие бюджета.