Пагубное воздействие коррупции ощущается в любой стране, независимо от государственного устройства и традиций. Резкий всплеск коррупции был отмечен в период становления рыночных отношений в ХIХ в. Одновременно появились первые попытки противодействия ей на законодательном уровне. Но существенного изменения антикоррупционной ситуации ни в мире, ни в отдельных государствах не произошло. Только во второй половине XX столетия странам, где борьба с коррупцией была возведена в ранг государственной политики, удалось добиться ее уменьшения.

Великобритания

В Великобритании закон о борьбе с взятками был принят в 1889 г. Он осуждал «требование взятки или получение, или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо». Лицо, признанное виновным в таком поступке, приговаривалось к тюремному заключению или к уплате стоимости полученного подарка или вознаграждения. Взяточник лишался права быть избранным или назначенным на публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный мог быть навсегда лишен служебных прав и права на компенсацию или пенсию.

Закон о продаже должностей 1889 г. предусматривал ответственность за коррупцию в виде продажи, покупки, сделок с целью получения должности, в том числе и работы по найму в пределах Соединенного Королевства и в британских владениях. Виновные наказывались лишением свободы на срок до двух лет и права навсегда занимать соответствующую должность.

Антикоррупционные законы, изданные в Великобритании в 1906 и 1916 гг., значительно ужесточили юридическую ответственность. Так, Закон 1906 г. о предупреждении коррупции предусматривает уголовную ответственность независимо от того, совершило лицо, получившее взятку, те действия, за которые она была дана, и от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель. Он устанавливает ответственность за взяточничество в тех случаях, когда делом или сделкой, по поводу которых взятка была дана, существовал договор или предложение договора с центральным правительством или с отдельными правительственными ведомствами. Наказание -, тюремное заключение на срок от трех до семи лет.

В отдельный состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с целью получения почетных наград. Причем ответственность предусмотрена для дающих и для получающих взятку. Взяткодатель наказывается лишением свободы на срок до двух лет и/или штрафом (по усмотрению суда). А получивший взятку – лишением свободы до трех месяцев и/или штрафом в пределах предусмотренного законом максимума (Закон о предупреждении злоупотреблений с наградами 1925 г.).

Британское законодательство рассматривает в качестве самостоятельного преступления подкуп судей и судебных чиновников. Лица, которые предлагают или дают судебному чиновнику дар или денежное вознаграждение с целью повлиять на его служебное поведение или действие, и судебный чиновник, принимающий вознаграждение, совершают преступление, наказуемое штрафом или лишением свободы до двух лет.

По правилам, принятым в Англии, служащий обязан отвергать все подарки, предлагаемые ему в связи с исполнением официальных обязанностей за исключением рождественских подарков, если это календари, записные книжки, предметы канцелярского обихода скромной стоимости и имеют на себе название или знак компании, что делает возможным рассматривать их в качестве рекламных материалов. Государственный служащий может оставить с разрешения руководителя ведомства подарок от иностранного представителя, чтобы не показаться невежливым.

В Великобритании в МВД создано Управление жалоб на действия полиции, сотрудники которого назначаются министром внутренних дел из наиболее авторитетных и уважаемых в стране лиц. Этот своеобразный «совет старейшин» следит за тем, чтобы жалобами на действия полиции рассматривались объективно и добросовестно.

Британская правовая система обязывает финансистов сообщать в правоохранительные органы о всех подозрительных операциях на финансовых рынках. Если банкир этого не сделает, его привлекут к уголовной ответственности как соучастника.

В рамках антикоррупционной стратегии реализуется программа утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на госслужбе. В октябре 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана. В него вошли десять авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента. Комитет оценивает поведение, финансовую и коммерческую деятельность всех руководителей, включая министров, других госслужащих, а также членов Национального и Европейского парламентов, представителей местных властей, а также вырабатывает рекомендации по повышению моральных критериев участников публичной жизни. В 1995 г. Комитет разработал своеобразный Кодекс поведения, состоящий из семи принципов государственной работы чиновников:

неподкупность – недопущение финансовой и иной зависимости от внешних лиц и организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;

нестяжательство – отказ от действий для достижения материальных и финансовых выгод только для себя, своей семьи и друзей, служение общественным интересам;

объективность – непредвзятое решение всех вопросов;

подотчетность – ответственность за совершенные действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;

открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);

честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;

лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

Хотя нарушение этих стандартов не влечет за собой судебные последствия, рассматривается как нарушение Кодекса чести, они сдерживают недобросовестных чиновников.

Франция

В 1919 г. в Уголовный кодекс была включена статья, запретившая государственным чиновникам в течение пяти лет после отставки работать в компании, которую они контролировали, находясь на госслужбе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы до двух лет и штрафом в размере 200 тыс. франков. В 1946 г., а затем в 1992 г. (в связи с принятием Устава о государственной службе) ответственность по данной статье была ужесточена.

Французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. В 1995 г. был принят Закон Ceгена, дающий Счетной палате право контролировать назначение на госслужбу, чтобы предотвратить «недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего». От чиновников не требуется соблюдать ограничения на профессиональную деятельность после увольнения с государственной службы, и контролируется их работа менее строго.

Особенность французского антикоррупционного законодательства – государственные чиновники могут участвовать в выборах, не утрачивая своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без каких-либо ограничений.

Особый статус устанавливается для министров, к которым относятся все члены правительства независимо от ранга. По Конституции правительственным чиновникам запрещено совмещать свою должность с депутатским или сенатским мандатом и любой другой профессиональной деятельностью в общественном или частом секторе. После отставки министры в течение шести месяцев не имеют права занимать руководящие посты в государственных или частных компаниях. Это не относится к лицам, которые до назначения на министерский пост уже работали в указанных сферах.

Для борьбы с коррупционными преступлениями 11 марта 1988 г. правительство приняло решение о публикации данных о расходах на проведение избирательных кампаний и обязательном декларировании доходов министров и парламентариев.

Принятый в 1990 г. Закон о финансировании политических партий ввел ограничения на предоставление средств, в том числе на проведение избирательных кампаний, политическим партиям от физических лиц или предприятий. В 1993 г. была создана Национальная комиссия по счетам избирательных кампаний и финансированию политических партий, наделенная контрольными функциями. Практически одновременно была сформирована Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая контролирует имущественное положение парламентариев. Каждый депутат Национального собрания после своего избрания обязан предоставить финансовые счета о средствах, израсходованных на предвыборную кампанию, а также «декларацию чести» с указанием размеров личной собственности. Такие же декларации представляют депутаты Европейского парламента, члены генеральных и региональных советов.

В 1991 г. была создана Межведомственная комиссия по контролю за рынками государственных заказов и общественных работ, а в 1993 г. расширен круг мероприятий, связанных с соблюдением правил при заключении контрактов на проведение общественных работ. В тот же период в законодательство была введена такая форма коррупции, как покровительство.

Для противодействия коррупции функционируют специальные подразделения криминальной полиции, МВД, прокуратуры, таможенной службы, налоговой инспекции. Их деятельность координирует Центральная межведомственная служба по предотвращению коррупции при Минюсте.

В 1991 г. при Министерстве экономики и финансов создана служба «Тракфин» для борьбы с отмыванием нелегальных доходов от незаконного оборота наркотиков. В поле ее зрения попал ввоз и вывоз капитала, полученного от незаконной торговли оружием, и о коррупции крупных госчиновников, отмывание «грязных» денег через банковскую сеть.

Германия

Антикоррупционная система Германии базируется на десяти принципах:

• охрана государственной казны и конкуренции посредством регистра коррупции;
• создание стимулов для новой этики предпринимательства;
• запрещение должностным лицам, уволенным со службы за оказание протекции, в течение пяти лет иметь отношение к предпринимательству;
• ликвидация пробелов в законах;
• санкционированный контроль за телефонными разговорами;
• урегулирование положения главного свидетеля посредством смягчения наказания;
• усиление уголовного преследования путем создания центров по борьбе с коррупцией;
• широкая гласность своей деятельности;
• создание «телефонов доверия»;
• усиление контроля для предупреждения самообогащения и злоупотреблений субъективным правом.

В 1997 г. вступил в силу закон о борьбе с коррупцией, одновременно были внесены изменения в Уголовный кодекс. Был расширен перечень коррупционных преступлений, в него включены: получение выгоды; получение взятки за нарушение служебного долга; обещание, предложение выгоды, взятки; дача взятки за нарушение служебного долга; получение и дача взятки в хозяйственном обороте; ограничение конкуренции при тендерах и конкурсах.

Министерства и федеральные органы управления получили «Директиву федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления». В нем отражены положения, направленные на предупреждение коррупции:

• определение перечня должностей, наиболее подверженных коррупции;
• ревизии для усиления внутриведомственного контроля; особенно тщательный подход при назначении лиц на должности, исполнение которых допускает возможность коррупции;
• обучение и повышение квалификации сотрудников для неприятия ими действий, подпадающих под состав коррупционных преступлений;
• усиление служебного надзора руководством федерального органа;
• ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции;
• строгое соблюдение предписанных процедур при выделении и оформлении госзаказов;
• четкое разделение этапов, связанных с планированием, выделением и расчетами при оформлении госзаказов;
• исключение из конкурса участников аукциона в случае серьезного нарушения установленных правил.

Одновременно с Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению Кодекса антикоррупционного поведения. К Рекомендациям приложено Руководство к действию, адресованное руководителям, от которых зависит эффективность мер воздействия и предупреждения коррупции.

В соответствии с этими документами госслужащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы. Для всякой иной работы, помимо службы, служащий обязан получить предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Лица, ушедшие с высоких государственных постов в течение установленного срока должны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью, если они к ней имели отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное.

По истечении срока госслужбы служащий обязан держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе работы. Без разрешения он не имеет права давать показания или делать заявления по известным ему фактам (делам) даже в суде. Разрешение дает руководитель службы или последний руководитель, , если служебные отношения прекращены. Сведения для прессы вправе оглашать только правление учреждения или уполномоченный им служащий.

Повышенные требования и ограничения, связанные с госслужбой, компенсируются соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе.

Финляндия

Страна занимает 4-ое место в мире по противодействия коррупции в рейтинге Transparency International по итогам 2010 г. (Россия – 154-ое). Достижения Финляндии в борьбе с коррупцией подтверждают и исследования, проведенные «Барометром мировой коррупции» и «Мировым индексом взяточников».

Низкий уровень коррупции в этой стране обеспечивают:

• развитые институты гражданского общества;
• политическая, финансовая и кадровая независимость правосудия; независимые СМИ;
• открытость принятия решений должностными лицами;
• минимальное вмешательство государства в экономический сектор;
• государственная гарантия защиты лиц, оказавших компетентным органам содействие в борьбе с коррупцией;
• эффективная организация административной системы (компактность, малая степень бюрократизации, отсутствие кастовости, клановости);
• адекватная система внутреннего и внешнего контроля за действиями должностных лиц, широкие полномочия канцлера юстиции, парламентского уполномоченного по правам человека, парламента;
• достойный уровень зарплаты госслужащих, социальный пакет (пенсионное обеспечение, выходное пособие), размер которого устанавливается по выслуге лет;
• морально-психологический настрой общества и должностных лиц на неприятие коррупции.

Основные антикоррупционные принципы финского государства – прозрачность отправления власти, обеспечение законности в государственной администрации, ответственность и добропорядочность должностных лиц и служащих. Государственная политика профилактики и пресечения коррупции изложена в общенациональной Программе по борьбе с преступлениями в экономической сфере (1996 г.). Другие специализированные антикоррупционные проекты, а также специальные правоохранительные службы в стране отсутствуют.

Закон о государственных служащих запрещает чиновникам принимать подарки, угощения, пользоваться услугами увеселительного характера за счет заинтересованных лиц, на прохождение дел которых они могут оказать влияние. Высшие должностные лица страны (в том числе члены правительства и депутаты парламента) обязаны периодически представлять декларации о своих доходах и их источниках, которые обычно предаются публичной огласке.

В Уголовном кодексе Финляндии за совершение государственными должностными лицами коррупционных преступлений предусмотрены различные наказания: от штрафа до двух лет лишения свободы (с освобождением от занимаемой должности, запретом замещать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух месяцев до четырех лет при наличии отягчающих обстоятельств). Они назначаются за получение государственным должностным лицом взятки либо принуждение к ее даче, как и сама дача взятки; злоупотребление должностными полномочиями; служебный подлог; фальсификация доказательств; подкуп для дачи ложных показаний или неправильного перевода официального текста и т. д. Кстати, в Уголовном кодексе Финляндии слово «коррупция» не упоминается, а говорится о взяточничестве чиновников, за которое предусматривается наказание (от штрафа до тюремного заключения).

В стране фактически никогда не издавались специальные законы о коррупции или о создании специальных органов для контроля за ней. Коррупция рассматривается как часть уголовной преступности и регулируется на всех уровнях законодательства правовыми нормами о противодействии взяткам.

Соблюдение антикоррупционных норм контролируют традиционные судебные и правоохранительные органы. Особую роль играют канцлер юстиции и омбудсмен парламента (уполномоченный по конституционным и другим правам человека), которые назначаются президентом страны и полностью независимы от всех государственных структур, в том числе друг от друга. В своей деятельности они руководствуются только законом. В их распоряжении все инструменты права, необходимые для проведения расследований и принятия соответствующих мер.

Канцлер юстиции контролирует деятельность всех ветвей и уровней государственной власти, за исключением депутатов парламента. Похожими полномочиями обладает и омбудсмен, но он вправе контролировать членов парламента.
Для рассмотрения обвинений против высших должностных лиц особой категории (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмена парламента, членов Верховного или Административного суда) существует специальный институт – Государственный суд, который созывается по мере необходимости, но действует на основании установленных конституцией страны правил. Этот суд может также рассматривать обвинения против президента страны.

Государственный суд, возглавляемый президентом Верховного суда, состоит из председателя Административного суда, Надворного суда и пяти депутатов парламента, избираемых самим парламентом. Фактически это «суд импичмента», который может принимать решения об отстранении от должности лиц указанной категории. За послевоенную историю страны Государственный суд созывался только один раз.
Таким образом, от обвинений в коррупции и наказаний в Финляндии не спасают ни высокое положение, ни депутатские мандаты, ни общественная популярность. За последние десять лет были уволены или сами ушли в отставку по юридическим или этическим мотивациям шесть членов правительства и 23 высших правительственных чиновника.

В борьбе с коррупцией Финляндия активно использует международно-правовые инструменты, сотрудничает с другими странами, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами. Она подписала и ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию ЕС о борьбе с коррупцией 1997 г., Конвенцию ОЭСР 1998 г. по борьбе со взятками, конвенции Совета Европы 1999 г. по уголовному и гражданскому праву, касающиеся коррупции, Конвенцию ООН «Против коррупции», принятую в Мехико в декабре 2003 г.

Определенные сложности возникли с ратификацией антикоррупционных документов Совета Европы, действие которых распространяется не только на всех государственных служащих и судей, но и на членов парламента и в ряде случаев требует внесения изменений в национальное законодательство. При обсуждении этого вопроса возникли разногласия. В Комиссии финского парламента по конституционным делам высказывалось мнение, что при ратификации следует сделать оговорку, что Конвенция по уголовному праву не распространяется на парламентариев, однако не все депутаты согласились с этим. Процесс затянулся на несколько лет, и только в конце 2002 г. Финляндия ратифицировала европейскую конвенцию, подписанную в 1999 г.

Было бы преувеличением говорить о специфической «финской модели» борьбы с коррупцией. Главное все же заключается в «финской модели» социально-экономического развития и формировании условий, которые минимизируют коррупцию, делают возможной эффективную борьбу с ней.

Дания

Страна последние годы занимает первые места на «пьедестале почета» борьбы с коррупцией, в ней успешно действуют антикоррупционные законы и инициативы. Все больше компаний придерживаются политики «абсолютной нетерпимости», то есть неприемлемости взяточничества в пределах собственной компании или в сотрудничестве с внешними партнерами.

Такой политике активно способствует Датское агентство международного развития. Компании, входящие в эту ассоциацию, включают в свои контракты «антикоррупционные положения» (члены ассоциации обязаны подписать декларацию о неприменении взяточничества). Несоблюдение данного положения может привести к расторжению контракта и отказу вести дела с коррумпированными партнерами в будущем. Подобные положения существуют во многих крупных организациях Дании – «Датском агентстве по кредитованию экспортных операций», «Торговом совете Дании», «Фонде индустриализации для развивающихся стран», «Конфедерации датской промышленности».

Торговый совет Дании (TCD) разработал обширную антикоррупционную стратегию помощи датским компаниям, сталкивающимся с угрозой коррупции в процессе интернационализации. TCD предоставляет национальным компаниям, работающим на внешних рынках, разнообразные консультативные услуги и практическую помощь в противодействии коррупции на всех уровнях – от ежедневных деловых операций до серьезных вопросов с местными властями. Антикоррупционные услуги TCD облегчают проведение деловых операций на внешних рынках и помогают поддерживать хорошую международную репутацию датских компаний.

Тот, кто будет хотя бы заподозрен в коррупции, может сразу распрощаться с карьерой. Не платить налоги практически невозможно. Все движения денег прозрачны, все прибыли и траты известны, скрыть что-то крайне трудно. В стране существуют своеобразные этические кодексы, кодексы чести чиновников, специальные контрольно-надзирающие органы, высокая гражданская инициатива, гласность и открытость на уровне правительства.

В Евросоюзе есть такое правило: уходящий в отставку комиссар Еврокомиссии имеет право устроиться на работу только с согласия Комиссии. При этом он пожизненно лишен возможности работать в областях, находившихся в сфере его компетенции за годы работы международным чиновником.

Приводится в сокращении

Об авторе. Владимир Моисеев – доктор исторических наук, профессор, Тульский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.