Сейчас Сингапур – наименее коррумпированная страна в Азии. Этот статус год за годом подтверждают исследования, проводимые Politicaland Economic Risk Consultancy (PERC)[1] и Transparency International[2]. Почему коррупция перестала быть нормой общественной жизни в Сингапуре? Какой полезный опыт можно извлечь из истории противодействия ей? Для того чтобы ответить на эти вопросы, стоит обратиться к причинам коррупции в колониальном Сингапуре, основным методы противодействия коррупции и урокам, которые необходимо усвоить.

Программа развития ООН (ПРООН) определяет коррупцию как «злоупотребление полномочиями в целях достижения личной выгоды посредством взяточничества, вымогательства, непотизма, мошенничества или растраты». Такое определение является наиболее полным, так как затрагивает не только бюрократическую или политическую коррупцию, но и частный сектор.

Коррупция – серьезная проблема всех азиатских стран, но Сингапур подвержен ей в наименьшей степени. В 1996 году PERC присвоила Сингапуру 3-е место в списке наименее коррумпированных стран, сразу после Швейцарии и Австралии, и 1-ое место среди 12 азиатских стран. У всех стран существует антикоррупционная законодательная база, но ни в одной из них закон не соблюдается так строго и неуклонно, как в Сингапуре. Коррумпированные чиновники, особенно занимающие высокое положение, сталкиваются в Сингапуре с особо суровым противодействием.

В 1996 году Transparency International отдала Сингапуру 7-ое место среди наименее коррумпированных стран мира и 1-ое – среди стран Азии. Даже падение на две строчки в 1997 году не лишило Сингапур пальмы первенства среди других стран региона. В последующие два года Сингапур восстановил и удерживал прежний результат, оставаясь «самой честной» страной в своей части света (статус самого коррумпированного государства в регионе переходил от Пакистана к Индонезии). Положение 12 азиатских стран в рейтинге Transparency International с 1996 по 1999 год (от наименее к наиболее коррумпированной): Сингапур – 1, Гонконг – 2, Япония – 3, Малайзия – 4, Тайвань – 5, Южная Корея – 6, Филиппины – 7, Таиланд – 8, Китай – 9, Индия – 10, Индонезия – 11, Пакистан – 12.

Сложно поверить, что не так давно положение дел с коррупцией в Сингапуре было диаметрально противоположным. Во времена, когда страна была британской колонией, всеобщая коррумпированность была в ней социально приемлемым и даже будничным явлением. Риск попасться и понести наказание был настолько низок, что редкий чиновник не прибегал к возможности обогатиться за счет своего положения.

Борьба Сингапура с коррупцией началась в 1871 году, когда был принят Уголовный кодекс Стрейтс-Сеттлментс[3], объявивший коррупцию вне закона. Впоследствии коррупция была признана одной из наиболее серьезных проблем, с которой пришлось столкнуться Сингапуру и с которой не справилось британское правительство в колониальный период. Прорыв наступил в 1960 году, когда партия «Народное действие» (ПНД) выпустила Акт о противодействии коррупции, который дал главному антикоррупционному органу Сингапура – Бюро по расследованию коррупции – большие возможности для преследования нарушителей.

Причины коррупции в колониальном Сингапуре

В 1879 году Комиссия по расследованиям среди причин низкой эффективности полиции Сингапура назвала вопиющий уровень коррумпированности среди европейских инспекторов и выходцев из Малайзии и Индии. Но никаких серьезных шагов для исправления ситуации предпринято не было. В 1886 году эта Комиссия, расследуя случаи незаконного игорного бизнеса в Стрейтс-Сеттлментс, вновь обратила внимание на широкое распространение коррупции среди местных сотрудников правопорядка. По данным, собранным местной прессой, с 1845 по 1921 год было зафиксировано 172 нарушения. В 109 случаях речь шла о взятке, в 42 – о прямом участии полицейских в грабеже или воровстве.

Причины размаха коррупции во времена японской оккупации (с 1942 по 1945 год) легко объяснить тяжелым положением госслужащих, чей оклад едва позволял свести концы с концами. В послевоенный период ситуация только ухудшилась, коррупция стала повседневным явлением, образом жизни многих людей, позволяя им выживать в условиях крайне низкой оплаты труда и растущей инфляции. Неудивительно, что Британскую военную администрацию (BMA), свергнувшую японских оккупантов в августе 1945 года, народ называл «Администраций черного рынка» (Black Market Administration)[4]. Комиссар полиции в своем ежегодном отчете в 1950 году открыто заявил, что в правительственных кругах Сингапура взятка – самое обычное дело.

Доктор Лесли Палмир выделил три причины бюрократической коррупции в колониальном Сингапуре.

Первая причина – низкие зарплаты сингапурских чиновников. «Чтобы не вводить чиновника в искушение, правительство должно обеспечивать некоторые преимущества, которые будут гарантировать его преданность; это можно назвать своего рода негласным договором», «адекватная оплата является основным ингредиентом реформы». Если чиновнику платят слишком мало, он вынужден использовать свое положение чтобы свести концы с концами, особенно, если риск возмездия невысок.

Основной причиной возникновения коррупции в сингапурской полиции была низкая оплата труда, особенно у сотрудников невысокого ранга. При этом ежемесячные зарплаты местного контингента как минимум в 3 раза были меньше окладов сержантов и констеблей из Европы. Европейский контингент: инспектор 1-го класса получал 100 сингапурских долларов, инспектор 2-го класса – 80, инспектор 3-го класса – 60, сержант – 50, констебль – 40; местный контингент: сержант – 15 сингапурских долларов, капрал – 12, констебль 1-го класса – 10, констебль 2-го класса – 9, констебль 3-го класса – 8, полицейский 1-го класса – 5, полицейский второго класса – 4. С такой низкой оплатой труда скандалы были неизбежны.

Вторая причина – наличие возможностей для коррупции, которые зависят от вовлеченности госслужащих в управление доходными отраслями. Расширявшаяся роль правительства в развитии страны сделала бюрократию монополией и предоставила возможности для административного произвола. В действительности чрезмерные ограничения вкупе с разросшейся нормативной базой предоставило больше возможностей и стимулов для коррупции. Обилием правил и доступом к товарам и услугам госслужащие пользовались для вымогательства у тех, кто не имел такого доступа.

А контроль над полицейскими оставался неадекватно слабым. Они часто вовлекались в незаконный игорный бизнес и брали взятки у владельцев подпольных игорных домов. Многие полицейские подрабатывали на стороне, хотя это было строго запрещено. У полицейских были собственные повозки и рыночные лотки, что мешало исполнению служебных обязанностей.

Коррупция в колониальном Сингапуре не сводилась только к полицейским, была распространена по всему чиновничьему аппарату. Условия работы в послевоенный период, низкая зарплата и рост инфляции повысили заинтересованность госчиновников в коррупции, а слабый контроль позволял воровать с минимальным риском быть пойманными.

Третья причина – низкий риск обнаружения фактов коррупции и наказания. В колониальном Сингапуре коррупция была социально приемлема как высокодоходное дело, сопряженная с минимальным риском понести наказание. Попытки британцев остановить распространение коррупции провалились потому, что Постановление о противодействии коррупции и антикоррупционное звено полиции (Anti-Corruption Branch, ACB) оказались неэффективны.

Несмотря на то, что коррупция была криминализирована уже в 1871 году, действий по ее предотвращению не предпринималось до декабря 1937 года, когда был предложен первый антикоррупционный акт – Постановление о противодействии коррупции. Его суть заключалась в «борьбе с взяточничеством и проведении секретных проверок в государственных органах и на частных предприятиях». Постановление было коротким, состояло из 12 секций. Третья секция описывала три примера коррупционного поведения и наказания за них (тюремное заключение сроком на два года и штраф 10 тыс. сингапурских долларов). Правонарушителей нельзя было арестовать без ордера в силу незначительности наказания, что усложняло работу полиции. Только 9 лет спустя в Постановление о противодействии коррупции была внесена поправка, предусматривающая тюремное заключение на три года. Тем самым коррупция попала в разряд статей, где не требовался ордер на арест. Полиция смогла действовать оперативнее.

В представлении Палмира, бюрократическая коррупция основывается не столько на конкретном факторе, сколько на балансе факторов. Так, если чиновник обладает небольшими возможностями, хорошей зарплатой и боится наказания, то коррупция должна быть минимальной. С другой стороны, чиновник с широкими возможностями и небольшой зарплатой при неэффективной системе наказания почти наверняка будет коррумпирован.

Почему антикоррупционное звено полиции оказалось малоэффективным? Во-первых, это было небольшое полицейское подразделение, а задачи перед его 17 сотрудниками стояли сложные, в том числе уничтожение коррупции в самой полиции и других госорганов. Так, помощник комиссара полиции отвечал за 16 сфер деятельности, включая коррупцию, заговоры, нелегальную игорную деятельность, мошенничество, контрабанду, ломбарды, перекупщиков, наркотрафик, вел учет правонарушений, депортировал мигрантов, искал пропавших людей, занимался дактилоскопией, уличными задержаниями, облавами и издавал полицейскую газету. Во-вторых, это звено постоянно конкурировало с остальными отделами полицейского департамента в условиях недостатка сотрудников и ресурсов.

В октябре 1951 года грабители похитили опиум на сумму 400 тыс. сингапурских долларов. Специальный отряд под командованием офицера из Малайзии был направлен колониальным правительством, чтобы расследовать это дело. Оперативная группа обнаружила, что грабители действовали под прикрытием полицейских. Не все полицейские чины понесли наказание, некоторым удалось уйти от ответственности из-за недостатка улик. Этот скандал заставил британское правительство осознать необходимость создания независимого антикоррупционного органа, неподконтрольного полиции. В октябре 1952 года было создано Бюро по расследованию коррупции.

Антикоррупционная стратегия Сингапура с 1960 года

Лидеры партии «Народное действие», пришедшей к власти, и сформированное ею в июне 1959 года правительство осознали, что от эффективности борьбы коррупцией зависит развитие страны, но следуя антикоррупционной стратегии британского колониального правительства, победить коррупцию не удастся. Предстояло минимизировать коррупцию и сделать так, чтобы общество воспринимало ее не как высокодоходное дело с небольшими рисками, а как рискованное занятие, не приносящее существенного дохода. В 1960 году лидеры ПНД дали старт комплексной антикоррупционной стратегии, приняв Акт о противодействии коррупции и усилив Бюро по расследованию коррупции. Поскольку причиной коррупции было наличие возможностей и стимулов для коррупционеров, делающих стремление к коррупционному поведению непреодолимым, стратегия правительства основывалась на их минимизации.

Уменьшить возможности для коррупции. В 1960-е годы Сингапур был бедной страной с валовым национальным продуктом менее 1,3 тыс. сингапурских долларов на человека (443 доллара США). Так как правительство не могло повысить зарплаты госслужащих, оно сконцентрировалось на усилении законодательства, чтобы уменьшить возможности для коррупции и повысить наказание за связанные с коррупцией преступления.

Принятый 17 июня 1960 года Акт о противодействии коррупции содержал важные пункты, призванных преодолеть недостатки Постановления о противодействии коррупции и усилить возможности антикоррупционного департамента. Так, Акт в отличие от Постановления включал не 12, а 32 раздела, а позже 37. Во 2-м разделе документа различные формы «благодарностей» чиновникам были определены как коррупционные действия, раздел впервые включал само Бюро по противодействию коррупции и его директора. Штраф за коррупцию был повышен до 10 тыс. сингапурских долларов, а срок тюремного заключения – до 5 лет. В 1989 году сумма штрафа выросла до 100 тыс. сингапурских долларов. Человек, уличенный в незаконном обогащении, должен был уплатить штраф в размере полученной взятке, в дополнение к остальным мерами наказания, определенным судом. Были расширены полномочия Бюро, что вдохнуло в него новую жизнь: сотрудникам Бюро разрешили производить арест и обыск подозреваемых, изучать любой банковский счет, ценные бумаги и данные о покупках любого подозреваемого в нарушении правил, установленных Актом о противодействии коррупции, на тех же условиях получить доступ к банковским счетам любого чиновника, а при необходимости – его супруги, детей и поверенных лиц.

За время существования Бюро по противодействию коррупции его личный состав вырос в 10 раз: с 8 сотрудников в 1960 году до 71 (49 следователей и 22 офисных работника) в настоящее время. Бюро получает и расследует жалобы о фактах коррупции в государственной и частной сферах; расследует должностные преступления и неправомерное поведение чиновников; изучает процедуры деятельности государственных органов, чтобы выявить вероятные возможности для коррупционных ситуаций.

Для поддержания эффективности Акта партии «Народное действие» вносила поправки в документ при любой возникшей необходимости. В 1963 году очередная поправка Акта обязывала свидетелей давать показания сотрудникам Бюро – и эффективность расследований значительно выросла. Поправки 1966 года укрепили внутреннюю систему Акта. Утверждалось, что человек может быть признан виновным, даже если взятка фактически не была получена – намерение принять подношение расценивалось как достаточное основание для обвинения. Любые преступления граждан Сингапура, работавших в посольстве за рубежом, против норм Акта о противодействии коррупции должны были расследоваться и наказываться по сингапурским законам.

В 1981 году в Акт внесли поправки в третий раз, обязав осужденных выплачивать все полученные коррупционным путем деньги в пользу государства – помимо назначенных судом штрафов. Те, кто не мог это сделать, получали более суровые приговоры. 14 декабря 1986 министр национального развития Те Ченг Ван совершил самоубийство после 16-часового допроса, в котором принимали участие два высокопоставленных офицера Бюро. Причиной допроса послужили два обвинения в коррупционной деятельности, которые выдвинул против министра его строительный подрядчик. Министра обвинили в получении двух взяток общей суммой до 1 млн сингапурских долларов в 1981 и 1982 годах от двух девелоперов. Один девелопер получил возможность сохранить землю, на которую претендовало государство, другой приобрел землю, которая находилась в госсобственности.

Важным следствием введения этих поправок было принятие Комиссией по расследованиям Акта о коррупции и конфискации 1989 года, который предусматривал конфискацию собственности, полученную в результате коррупционных действий. Даже если обвиняемый умирал, суд требовал изъятия его собственности в пользу государства.

Уменьшить стимулы коррупции. Правительство смогло снизить стимулы коррупции, увеличив зарплаты чиновников и улучшив условия их труда, лишь в 1980-х годах, после того, как был достигнут устойчивый экономический рост. С марта 1972 года доходы госсектора стали расти: служащие получали ежегодную премию, сравнимую с бонусами менеджеров коммерческих фирм. Смысл этого поощрения заключался не в противодействии коррупции, а в улучшении условий работы чиновников по сравнению с работниками частного сектора.

В марте 1985 года премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю утвердил подход правительства в борьбе с коррупцией через повышение окладов государственных чиновников – их работа должна оплачиваться по высшему разряду, чтобы гарантировать честный и прозрачный подход к выполнению ими служебных обязанностей. Если сумма оклада недостаточна, чиновники вынуждены противостоять соблазну воспользоваться своим положением. Ли Куан Ю утверждал, что Сингапуру необходимы администрация, свободная от коррупции, и честное политическое управление, чтобы защитить наиболее ценные активы страны. Лучший способ борьбы с коррупцией – «двигаться синхронно с рынком», позволяя создать честную, открытую и устойчивую систему, взамен привычному лицемерию и двойным стандартам, влекущим за собой коррупцию.

Повышение зарплаты и улучшение условий труда госслужащим, кроме снижения стимулов к коррупции, помогало предотвратить «утечку мозгов» из госсектора в частный бизнес. Для того чтобы уравнять уровень доходов между частными компаниями и государственными учреждениями, зарплаты повышались в 1973, 1979, 1982, 1989 и 1994 годах.

В октябре 1994 года парламенту Сингапура представили «Официальную позицию по конкурентоспособным зарплатам для честного и компетентного правительства». В ней оправдывалось искусственное поддержание зарплаты министров и высокопоставленных госслужащих на уровне средних зарплат шести наиболее высокооплачиваемых профессий (бухгалтеров, юристов, сотрудников банков, инженеров, частных производителей и менеджеров транснациональных корпораций). В «Официальной позиции» предлагалось установить критерии зарплаты министров и чиновников высокого уровня, премии для политических назначений, а также ежегодно индексировать зарплаты сотрудникам госслужб Сингапура. Принятие долгосрочной стратегии, изложенной в этом документе, позволило радикально изменить принцип формирования зарплат министров, которые устанавливались заново с каждым пересмотром. Кроме того, «Официальная позиция» способствовала построению «эффективной госслужбы и института честных и компетентных политиков, что было принципиально важно для успешного развития Сингапура».

Пересмотры зарплат в 1989 и 1994 годах привели к тому, что сингапурские госслужащие высокого уровня стали получать больше, чем почти все их коллеги в мире. Например, ежемесячная зарплата постоянного секретаря 5-го класса превысила 51 тыс. сингапурских долларов (30 тыс. долларов США), что было почти в 4 раза больше зарплаты уровня GS-18, наивысшей ставки для чиновника Федеральной службы США, которая равнялась 7 тыс. долларов США.

Месячные зарплаты старших офицеров Административной службы Сингапура различались у постоянных секретарей и их заместителей, а также по классам внутри должности. Постоянный секретарь: сотрудник 5-го класса – 30,1 тыс. долларов США, сотрудник 4-го класса – 25,8 тыс., сотрудник 3-го класса -21,5 тыс., сотрудник 2-го класса -18,6 тыс., сотрудник 1-го класса – 15,8 тыс., сотрудник класса A – 13,5 тыс., сотрудник класса B – 11,4 тыс., сотрудник класса C – 9,4 тыс.; заместитель секретаря: сотрудник класса D1 – 8,0 тыс. долларов, сотрудник класса D – 7,3 тыс., сотрудник класса E1 – 6,4 тыс. и др.

Итак, в рамках антикоррупционной стратегии Сингапура для снижения возможностей коррупции и периодически повышались зарплаты госчиновников и политических лидеров для снижения стимулов для нее использовался Акт о коррупции и конфискации и Бюро по противодействию коррупции.

Уроки сингапурского опыта

Урок первый. Политическая верхушка должна быть искренне ориентирована на снижение уровня коррупции. Лидеры страны должны всячески подавать пример, вести скромный образ жизни и избегать потворства коррупции в любой форме. Любой человек, замеченный в коррупции, должен быть наказан, невзирая на его статус и положение в обществе. Если «крупная рыба» уходит из сетей антикоррупционного законодательства, а «мелкая рыбешка» (обычные люди) будет преследоваться и подвергаться наказаниям (как в Китае и Вьетнаме), стратегия борьбы с коррупцией не будет вызывать доверия и просто не будет работать.

Урок второй. Для эффективной борьбы с коррупцией должен быть обеспечен всесторонний подход, постепенно вводимые меры не принесут успеха. Всесторонняя антикоррупционная стратегия предполагает комплексное законодательство и свободную от коррупции, автономную организацию, призванную следить за исполнением законов. Антикоррупционное законодательство должно учитывать предыдущий опыт и устранять пробелы принятием соответствующих поправок.

Урок третий. Антикоррупционное агентство должно быть свободно от коррупции. Чтобы убедиться в прозрачности действий органа, его должен курировать политический лидер, не замешанный в коррупционных схемах.

Урок четвертый. Антикоррупционное агентство не должно входить в состав полиции, особенно если известно, что она коррумпирована.

Урок пятый. Для того чтобы снизить возможности для коррупционных ситуаций, органы власти, особо уязвимые в смысле нарушений, должны регулярно пересматривать принятые процедуры для выявления ненадежных звеньев.

Урок шестой. Воздействующие на госслужащих стимулы к коррупции можно нивелировать, если платить госслужащим достаточно, чтобы они не завидовали занятым в частном секторе. Это сложно сделать, если экономика страны не растет, и нет достаточных финансовых ресурсов. Если зарплаты низкие, талантливые сотрудники уходят в частные компании, а в госорганах остаются те, кто готов брать взятки, чтобы повысить свой уровень жизни.

Не все страны могут полностью перенять опыт Сингапура в силу уникальных исторических, географических, экономических, демографических особенностей этого государства. К тому же взять на вооружение высокие зарплаты политических лидеров и чиновников как метод противодействия коррупции могут позволить себе не все страны. Для победы над коррупцией требуется сильная политическая воля. Если политические лидеры лишь на словах готовы бороться с коррупцией, никакие меры положительного результата не принесут.

Перевод и примечания Г. Гавриша, Центр «Трансперенси Интернешнл–Р».

[1] Political and Economic Risk Consultancy – одна из крупнейших консалтинговых фирм Гонконга, оценивает инвестиционные и коммерческие риски в азиатском регионе.

[2] Transparency International — международная некоммерческая организация, занимающаяся противодействием коррупции.

[3] Стрейтс-Сеттлментс — британские колониальные поселения в Юго-Восточной Азии. С 1832 года их столицей стал Сингапур.

[4] Игра слов: абревиатура BMA (Black Market Administration) совпадает с BMA (British Military Administration).