Речь пойдет не просто об информантах (informer), нам привычнее – информатор, а о whistleblower – «свистунах», буквально – «дующий в свисток», то есть сигнализирующий о нарушениях. По смыслу это близко русскому «разоблачитель». В США whistleblower не содержит отрицательного оттенка.

Информантом-«свистуном» считается член какой-либо организации (бывший или действующий), который сообщает о незаконных, аморальных или недозволенных действиях, предпринимаемых под началом работодателей, тем лицам и органам, которые могут повлиять на эти действия[1]. Используется и такое юридическое определение: разоблачитель – федеральный служащий, который обнаружил мошенничество, растрату, злоупотребление, незаконность или опасность для здоровья и безопасности населения и полагает, что его доказательства достаточно весомы.

«Свистунов» не следует путать:

– с теми, кто сообщает информацию полиции (они зачастую сами является участником незаконных действий или сотрудничающими с правоохранительными органами членами ОПГ);

– со свидетелями, которые обязаны участвовать в судебном процессе, «свистуны» могут ограничиться ролью «спускового крючка»;

– с теми, кто по закону, под угрозой наказания обязан ставить органы в известность о правонарушениях, «свистуны» действуют добровольно.

США как страна общего права всегда стремилась к повышению роли негосударственных акторов (вплоть до отдельного гражданина) в борьбе с преступностью. Поэтому неудивительно, что первые меры по защите и мотивированию «свистунов» были приняты еще в XIX веке – сотрудничество налоговиков с добровольными информаторами было узаконено в 1867 году. Всем информаторам была гарантирована конфиденциальность, кроме случаев, когда необходимы их показания в суде.

И поныне, если благодаря сигналу информанта в казну перечисляются недоплаченные налоги, то он получает вознаграждение. В 2006 году его уровень был повышен с 1–15% до 15–30% перечисленной в бюджет суммы недоплаченных налогов. Резко возросла активность налоговых разоблачителей. По итогам 2007 финансового года 116 человек «сдали» властям своих знакомых, клиентов или работодателей, а в 2008 году – 476. В 2008 году добровольные информаторы раскрыли налоговым органам имена более 1,2 тыс. человек, каждый из которых не заплатил налоги на сумму не менее 2 млн долларов. Конкретные суммы были указаны в информации на 994 неплательщиков. В 228 случаях речь шла о неуплате налогов на сумму более 10 млн долларов, в 64 случаях – более 100 млн[2].

На волне кризиса 1930-х годов в США стали поощрять разоблачителей нарушений законов на финансовых рынках. По Закону о фондовой бирже 1934 года (The Securities Exchange Act) лица, предоставившие Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) информацию об инсайдерской торговле, могут рассчитывать на вознаграждение в размере 10% суммы наложенного на компанию штрафа.

Закон о фальсифицированных требованиях 1986 года (The False Claims Act) был принят для борьбы с мошенничествами при выполнении государственных заказов. Он дал право частному лицу подать от имени государства иск в суд, если ему стало известно о мошенничестве с бюджетными средствами (о фальсификации требований об оплате выполненных работ или оказанных услуг). Истец («свистун») самостоятельно собирает доказательства того, что подрядчик вводит в заблуждение заказчика – федеральное правительство. После того как он подал иск в суд, правительство проводит тщательное расследование всех обвинений. Министерство юстиции анализирует перспективы иска. Если к доказательной базе нет претензий, к производству дела подключаются государственные юристы (истцу не надо самому нанимать и оплачивать их).
Если разбирательство по иску увенчается успехом, то ответчик обязан возместить государству потери в тройном размере и штраф 5–11 тыс. долларов за каждый факт нарушения закона. А «свистуну» причитается солидное вознаграждение: 15–25% выигранной при помощи Минюста суммы; 25–30% – если Минюст не включается в процесс, оставив истца одного; 10% – когда истец узнал о нарушениях не сам лично, а использовал сообщения СМИ, проанализировал официальные документы.

По данным Образовательного фонда TAF, за 1987–2008 годы было подано 6,2 тыс. таких исков с общей «ценой вопроса» 13,7 млрд долларов. При этом общая сумма по искам, в рассмотрение которых включилось государство, составила 13,2 млн долларов, то есть правительство почти никогда не оставляет истцов в одиночку перед лицом суда[3]. Используемая схема предполагает, что «свистун» должен выступить в качестве стороны на судебном процессе, что приемлемо не для всех. Тем более что сфера действия этого закона строго ограничена.

Базовые нормы Закона о защите «свистунов» 1989 года (The Whistleblower Protection Act) адресованы «любому служащему, обладающему полномочиями предпринять, приказать другим предпринять, рекомендовать или одобрить какое-либо действие кадрового характера». Такой служащий не должен «предпринимать или, наоборот, не предпринимать, угрожать предпринять или, напротив, не предпринять действие кадрового характера в отношении другого чиновника или соискателя на должность чиновника, если последний раскрывает информацию, которая, как он обоснованно полагает, свидетельствует, во-первых, о нарушении закона, нормы или регламента; во-вторых, о вопиюще плохом исполнении своих обязанностей, значительной растрате фондов, злоупотреблении властью, существенной или особой угрозе здравоохранению и общественной безопасности».

«Действия кадрового характера» трактуются широко: от стандартных штрафных санкций и поощрений до назначения психиатрического обследования, а также любые серьезные изменения «обязанностей, сфер ответственности и рабочих условий».

Соблюдение соответствующих норм контролируют Служба специальных консультаций (исполнительное ведомство) и Совет защиты системы заслуг (квази-судебное ведомство). До 1989 года они были связаны, с тех пор действуют раздельно. Американское законодательство предусматривает компенсацию ущерба госслужащим, подпадающим под действие Закона о защите «свистунов». Работника должны восстановить по службе, возместить ему задолженность по зарплате, медицинские расходы, оплату за проезд. Вынесение соответствующего решения контролирует Совет защиты системы заслуг.

В конце 1990-х – начале 2000-х годов американский фондовый рынок сотрясали многочисленные скандалы, вызванные недобросовестным поведением менеджеров крупных компаний, включая корпорацию Enron, которая обанкротилась. Для того чтобы прекратить скандалы и повысить уверенность внешних инвесторов в качестве корпоративного управления, был принят Закон Сарбанеса-Оксли 2002 года (The Sarbanes-Oxlеy Act). Его называют одним из самых значительных в истории федерального законодательства по ценным бумагам за предшествующие 60 лет. Закон базируется на трех «китах»: на точности корпоративной информации и ее доступности; на подотчетности менеджмента корпораций; на гарантии независимости аудиторских фирм. Правительство и суды получили новые инструменты финансового контроля. Закон значительно ужесточил требования к финансовой отчетности и ее подготовке, повысил роль членов совета директоров в надзоре над финансовыми транзакциями и аудитом в компаниях.

В соответствии с этим законом был создан частный Наблюдательный совет по аудиту публичных компаний, подведомственный Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC). Усилены стандарты независимости аудиторских фирм – им запретили оказывать некоторые консультационные услуги своим клиентам. Установлена прямая ответственность высших корпоративных управленцев и аудиторов за предоставляемую финансовую отчетность. Расширен круг раскрываемой информации, касающейся инсайдерских сделок, совершаемых руководством корпораций, включая куплю-продажу акций в «реальном режиме времени». Ужесточены уголовные наказания за мошеннические операции с ценными бумагами, уничтожение деловой документации и корреспонденции, дезинформацию внешних и внутренних аудиторов.

Закон увеличил штрафы за выявленные случаи корпоративного мошенничества и усилил защиту сотрудников компаний, добровольно сообщающих о противозаконных действиях в них. Он содержит такую норму: тот, кто с умыслом, намериваясь отомстить, предпримет вредоносные действия по отношению человеку, предоставившему правоохранительным органам любую достоверную информацию о совершении или возможном совершении преступления федерального уровня – в вопросах заработка или законного трудоустройства, карается штрафом или сроком до 10 лет.

Закон запретил увольнять сотрудников-разоблачителей, угрожать им, преследовать или иным образом дискриминировать их в рамках трудового контракта, если они предоставили информацию о нарушениях в федеральный регуляторный орган, в правоприменительное агентство, в Конгресс или внутренний контрольный орган компании. Если информанту все же грозят увольнением, он вправе подать жалобу министру труда, если тот не отреагирует в течение 180 дней, то обратиться с иском в суд. Суд должен принять решение о восстановление работника в должности в прежнем статусе, выплате задолженности по зарплате с процентами и компенсации убытков, понесенных в результате дискриминации, включая судебные издержки, комиссионные экспертным свидетелям и разумные гонорары юристам.

Закон Сарбанеса-Оксли не определил порядок материального поощрения информантов. Каждая компания сама определяет организацию внутреннего финансового контроля и участие в нем информантов. Они должны оперативно сообщать об отклонениях в деятельности корпорации службе внутреннего контроля и аудитору, а те – руководству компании. Информирование поощряется премиями или продвижением по служебной лестнице.

Финансовый кризис 2007–2009 годов, спровоцированный мошенничествами на рынке ипотечных бумаг, повысил актуальность привлечения платных информаторов для стабилизации финансового рынка. Был принят Закон Додда-Фрэнка о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей 2010 года (The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act), который распространил сферу защиты и стимулирования разоблачителей на все случаи нарушения законодательства, за которыми следит Комиссия по ценным бумагам и биржам. Раньше это была только торговля финансовыми инструментами с использованием инсайдерской информации. Отныне сотрудник компании, обладающий информацией о любых финансовых нарушениях своего работодателя, может обогатиться, поделившись ею с регулятором. Исключения составляют независимые бухгалтеры, адвокаты, иностранные чиновники и те, кто получил информацию незаконным путем. При необходимости информант может действовать анонимно, общаясь с правоохранительными органами и SEC через юриста.

Закон разрешил разоблачителям напрямую отсылать собранные ими сведения в контролирующую инстанцию, не ставя в известность службу внутреннего контроля и руководство компании. Такое новшество компании встретили в штыки, утверждая, что перед доносом властям информанты обязаны сообщить о нарушениях самому работодателю. Иначе возможность напрямую доносить SEC, да еще и с финансовой выгодой, подорвет деятельность отделов внутренних расследований корпораций и парализует работу самой Комиссии, которая захлебнется в потоке подобной информации.

Комиссия внесла коррективы и оставила информантам выбор: сообщить о нарушении сразу властям или руководству компании, чтобы оно само передало информацию в SEC (в этом случае гарантируется даже более щедрое вознаграждение, чем при обращении непосредственно к властям). И все же многие считали, что сотрудники предпочтут передавать информацию сразу в компетентные органы, минуя начальство.
В США известны случаи, когда сотрудники компаний пытались сообщить о нарушениях компетентным коллегам, но их увольняли, а информация до властей не доходила. К примеру, сотрудники компаний, занимавшихся созданием деривативов на ипотечных закладных, пытались донести до руководства, что качество кредитов не соответствует заявленным требованиям, а работники юридических компаний – о неправомерности отчуждения у семей недвижимости. Их увольняли. Если бы этого не происходило, удалось бы избежать громкого банкротства Enron.

Сохранялось пропорциональное поощрение разоблачителей, которое было опробовано Службой внутренних доходов США в 2006 году и доказало свою эффективность. Вознаграждение составляет 10–30% наложенного по итогам расследования штрафа – при условии, что его величина не ниже 1 млн долларов. То есть закон Додда-Фрэнка стимулирует выявление крупных нарушений. Столь высокая планка ведет к тому, что сотрудники не заинтересованы сигнализировать о ранних признаках «болезней». С другой стороны, информация должна быть значимой, иначе Комиссия по ценным бумагам и биржам действительно захлебнется в разборе многочисленной «мелочевки». Конкретную величину вознаграждения определяет SEC или суд, учитывая значимость информации для успеха расследования, степень сотрудничества разоблачителя и другие факторы, которые Комиссия сочтет важными.

Одним из крупнейших штрафов, выписанных Комиссией по ценным бумагам и биржам, стало наказание банка Goldman Sachs в 2010 году на 550 млн долларов за порочную практику продажи деривативов. То есть добровольный помощник властей из сотрудников банка мог бы заработать до 165 млн долларов. Но это – потенциальный выигрыш.

А максимальное реальное вознаграждение осведомителю оценивалось в 104 млн долларов. Столько запросил в 2012 году Брэдли Биркенфельд – экс-сотрудник швейцарского банка UBS за информацию о налоговых уклонистах, которых он сдал Налоговому управлению США (52 тыс. человек). Это порядка 30% средств, которые удалось вернуть в американскую казну. Получит ли Биркенфельд вознаграждение – решал суд, так как по законам США, лицам, причастным к налоговым махинациям, оно не положено. Дело в том, что Биркенфельд сам помогал клиентам уходить от уплаты налогов, за что в 2008 году его приговорили к 40 месяцам тюрьмы. Свою вину банкир полностью признал и решил сотрудничать с американскими властями. Суд пошел навстречу экс-банкиру, так как он помог существенно пополнить американскую казну, ежегодно теряющую от налоговых уклонистов порядка 100 млрд долларов. Власти очень заинтересованы в разоблачителях, поскольку они обходятся дешевле, чем штат налоговиков и контролеров[4].

Закон не защищает «свистунов», вторгшихся в засекреченные сферы

Рядовой первого класса Сухопутных войск США Брэдли Мэннинг, служивший аналитиком военной разведки, по собственной инициативе передал WikiLeaks более 700 тыс. военных и дипломатических документов, а также видеофайлов, касающихся военных действий США в Ираке в 2009–2010 годах[5]. После ареста Мэннинг утверждал, что хотел привлечь внимание общественности к «нечестной внешней политике США и неправомерным действиям американских войск, по вине которых гибли мирные иракские жители». Сдал Мэннинга властям бывший хакер, американец Адриан Ламо, который тоже руководствовался «заботой об интересах национальной безопасности США».

Мэннинг был признан виновным по 5 пунктам обвинения в шпионаже, по 5 пунктам обвинения в краже секретных материалов, в компьютерном мошенничестве и других военных преступлениях. В итоге максимальный срок, грозивший Мэннингу по совокупности обвинений, составлял сначала 130 лет, потом 90 лет. Военный суд США 21 августа 2013 года приговорил Мэннинга к 35 годам тюрьмы, постановил уволить его из вооруженных сил и лишить части воинского жалования за последние несколько лет.

Правозащитники обратились к Бараку Обаме с просьбой сократить приговор до срока, который Мэннинг отбыл в предварительном заключении: «Вместо того чтобы сажать его за решетку на десятилетия, власти должны начать расследование серьезных нарушений прав человека, которые допускают чиновники и военные под предлогом борьбы с террористической угрозой». «Неправильно, что судят рядового Мэннинга, а не судят генералов, которые ответственны за создание системы незаконного прослушивания, перехвата интернет-сообщений, частной переписки и не только американцев». Многие задавались вопросом: настолько ли виновен человек, который просто рассказал правду о военных преступлениях? Хотя для практики США это не такой уж большой срок. Преступления, связанные с изменой родине, сурово наказываются во всех странах. 15 лет вместо изначальных 130, а потом 90 лет говорят о том, что «США озабочены своим имиджем». По мнению адвоката, у Мэннинга есть шансы выйти на свободу через «15 лет или раньше при определенных обстоятельствах».

Другой скандально известный разоблачитель, Эдвард Сноуден, остается на свободе, в России. Президент Обама предложил ему вернуться в США и воспользоваться Законом о защите «свистунов» в суде. Хотя этот закон не распространяется на тех, кто с разоблачениями вторгается в засекреченные сферы. Видимо, Обама, как и большинство американцев, полагает, что если дело достаточно громкое, то «свистуну» бояться нечего.

По результатам опроса, опубликованного Университетом Quinnipiac, 55% зарегистрированных избирателей считают Сноудена разоблачителем, который обнаружил злоупотребления и предал их гласности, 34% – предателем. Все зависит от того, кого они понимают под разоблачителем. Сноуден подходит под такое определение: разоблачитель – это федеральный служащий, который обнаружил мошенничество, растрату, злоупотребления, незаконность или опасность для здоровья и безопасности населения и полагает, что его доказательства достаточно весомы.

С этим согласна адвокат Джеселин Радак, которая сама была «свистуном» и выступила в защиту Сноудена. Ее история началась в 2001 году[6]. Тогда США участвовали в войне в Афганистане. Газеты сообщили, что «среди заключенных талибов, захваченных в Мазарет-Шарифе, есть молодой человек, который утверждает, что он американский гражданин». Это был Джон Уокер Линд. Он был взят под надзор Минюстом, где Радак работала советником по правовой этике. На полученный запрос – могут ли следователи допрашивать Линда без его адвоката? – она ответила отрицательно. Однако они допрашивали. После того как Радак выразила озабоченность по этому поводу, начальство вынудило ее уволиться. Она нашла работу в частной юридической фирме в Вашингтоне. Но по-прежнему была обеспокоена случившимся инцидентом. В июне 2002 года анонимно передала сведения о нарушениях в прокуратуре журналу Newsweek. Большинство разоблачителей «свистят» анонимно, потому что хотят, чтобы история была не о них, а о выявленной ими информации. Сноуден выдал себя, и все делают упор на нем, вместо того чтобы тщательно рассмотреть незаконные действия Агентства национальной безопасности. Как складывается жизнь Сноудена, известно.

А как сложилась жизнь Джеселин Радак после того, как она предала гласности неправовые действия, и ей не простили этого? В феврале 2002 года Джон Линд получил 20 лет тюрьмы, и адвокат надеялась, что ее мытарства закончилась: «После того как вы „свистнули“, вы считаете, что исполнили свой долг и можете спать по ночам, – конечно, если только вы не развязали всю мощь исполнительной власти». Правительство обвинило ее в «неуполномоченном разглашении информации». Минюст надавил на частную фирму, где она работала, и ее уволили. Против нее было инициировано уголовное расследование без объяснения причин. Ее внесли в перечень лиц, которым запрещено летать на самолетах. Никто не хотел нанимать ее на работу, поскольку расследовалась ее лицензия юриста. Она пыталась восстановить свое резюме и карьеру.

Джеселин Радак: «Согласна, что есть вещи, которые необходимо держать в секрете. Но идея, что можно классифицировать незаконное поведение, аморальна и противоречит положению о классификации. Вы не можете скрыть незаконные действия, классифицируя их как секретные, а затем обвинять людей, пытающихся их разоблачить, в том, что они нарушают закон. Независимо от незначительных административных правонарушений, которые разоблачители могли совершить, нарушив соглашение о секретности, преступления правительства (мошенничество, разбазаривание средств, злоупотребления и нарушение законности), как в случае Сноудена, намного перевешивают все, что он мог преступить». Сейчас Радак работает адвокатом в Проекте подотчетности правительства, защищает госслужащих, которые выступают с подобными разоблачениями. Белый дом не согласен с ее заявлением о Сноудене. Администрация президента и члены Конгресса утверждают, что все законно в программе наблюдения Агентства национальной безопасности.

Защита разоблачителей в Великобритании и Румынии

Нельзя сказать, что другие страны хотя бы приблизились к американской планке в сфере защиты «свистунов». В 2009 году ПАСЕ, проведя ревизию, отметила, что более или менее целостные законы в данной сфере приняли Великобритания (государственный и частный сектора, НКО), Бельгия (только на уровне Фландрии и в отношении госслужащих), Франция (в отношении дел с коррупционной составляющей, применительно к госслужащим и к частному сектору), Норвегия, Нидерланды и Румыния.

Великобритания. В Законе о раскрытии информации, представляющей общественный интерес, 1998 года (Public Interest Disclosure Act) речь идет: о совершенном преступлении; о невыполнении каким-либо лицом обязательств, возложенным на него законом; об ошибке в отправлении правосудия; об угрозе здоровью людей; об угрозе окружающей среде; о сокрытии данных, касающихся перечисленных пунктов[7]. Государство защищает работника, раскрывшего информацию, ему не может быть причинен ущерб, но только при условии, что он поступил с честными намерениями, не преследовал личной выгоды, был убежден, что раскрываемые данные соответствуют истине. Хотя работник, раскрывая информацию, не должен стремиться к получению личной выгоды, британцы предусмотрели возможность получения «свистуном» компенсации за понесенный ущерб.

Румыния. Закон о защите «свистунов» 2004 года касается только госслужащих. Деятельность «свистуна» он определяет как «осведомление с честными намерениями о деянии, нарушающем закон, профессиональные стандарты этики или принципы хорошего управления, эффективности, действенности, рачительности или прозрачности»[8]. «Свистун» может информировать о коррупции, конфликте интересов, злоупотреблениях ресурсами, нарушении режима прозрачности и доступа к информации, некомпетентности и пренебрежении своими обязанностями, нарушениях при выполнении административных процедур и т. п. Он вправе обратиться к начальнику нарушителя, начальнику организации, где работает нарушитель, в дисциплинарные комиссии, суд, следственные органы, парламентские комиссии, СМИ, профсоюзы, НКО.

При разработке законодательства о защите «свистунов» специалисты Transparency International, давно работающие над этой темой, рекомендуют:
– сферу покрытия защитой распространять не только на госслужащих, но и на работников частных компаний, НКО;

– защитить «свистунов» от возмездия со стороны нарушителей;

– обеспечить достойное вознаграждение «свистунам» и компенсировать понесенные ими потери;

– четко прописать оперативные процедуры при огласке сведений «свистуном»;

– не наказывать заблуждавшихся разоблачителей;

– создать независимый внешний орган по работе с обращениями «свистунов».

[1] Banisar D. Whistleblowing. International Standards and Developments // Corruption and Transparency: Debating the Frontiers between State, Market and Society, I. Sandoval, ed., World Bank-Institute for Social Research, UNAM, Washington, D.C. 2011. P. 3.

[2] Катасонов В. О законе Додда-Фрэнка и финансовом доносительстве в США.

[3] Fraud Statistics 1986–2008.

[4] fcufa.info

[5] Newsru. 21.08.2013.

[6] Абрамов А. Кто такие «свистуны» и как с ними воюет государство. Проза.ру; Whistleblower: Protection Act Doesn’t Cover Enough People.

[7] Public Interest Disclosure Act 1998, Protected disclosures.

[8] The protection of whistleblowers. Report // Committee on Legal Affairs and Human Rights