Лорд Актон: «Настоящая проверка демократии возможна в федеративном государстве, где власть центрального правительства ограничена сохраняемыми полномочиями, а правительств субъектов федерации – полномочиями, которые они уступили»[1]. В высказывании лорда Актона отсутствует третий важнейший элемент федеративного государственного устройства – Верховный суд. В Канаде, как и в большинстве федераций, Верховный суд должен разъяснять положения конституции и выступать независимым посредником в отношениях между центральным правительством и субъектами федерации. Все решения Верховного суда, касающиеся правительственных полномочий, влияют на канадский федерализм. Происходит это во многом из-за того, что в стране используется аттитюдная (установочная) модель: принимающие решения руководствуются личными ценностями, идеологическими установками и моральными принципами.

Некоторые исследователи полагают, что федеральное правительство может использовать Верховный суд для усиления централизации государственного управления. В связи с этим возникают важные вопросы: какую роль в развитии федерализма играет независимость судей в делах, касающихся распределения полномочий между центральной властью и властью субъектов федерации? Поддаются ли судьи политическому давлению? Пример Канады позволяет четко выделить основные характеристики, задачи Верховного суда в федеративном государстве и ответить на эти вопросы.

Канадский федерализм. Для того чтобы понять роль Верховного суда как федеративного института, рассмотрим понятие «федерализм» и выясним причины, по которым граждане выбирают для своей страны такую форму государственного устройства.

При федерализме государственные полномочия разделены между центральным (федеральным) правительством и правительствами независимых субъектов (штатов, провинций и т. д.). Как правило, федеративными становятся страны со значительными географическими, культурными, экономическими, языковыми различиями. В 1867 году эти различия существовали в Британской Северной Америке. Особенно ярко они проявлялись в провинциях Квебек и Онтарио: большую часть населения Квебека составляли франкоговорящие католики, экономика была аграрно-ориентированной, в Онтарио проживали в основном англоговорящие протестанты, занятые в промышленности.

Основой канадского федерализма была и остается необходимость согласовывать, уравновешивать и примирять различия. Естественно, перед федерациями встает проблема распределения ключевых полномочий между субъектами и центральным правительством. Конституционный акт 1867 года (прежнее название – Акт о Британской Северной Америке) – первая канадская Конституция – четко определяет сферы ответственности федерального (оптовая и розничная торговля) и провинциальных (имущественное и гражданское право) правительств. Для того чтобы распределить другие функции, потребуется участие третьей стороны – независимого института власти.

Верховный суд как федеративный институт. Верховный суд Канады был учрежден Конституционным актом 1867 года, однако получил функции высшего суда апелляционной инстанции лишь в 1875 году. Верховный суд необходим любому федеративному государству, так как выполняет две важные функции – толкование конституции и достижение единообразия закона. Отсутствие Верховного суда чревато возникновением разногласий между правительствами по конституционным вопросам, что может обернуться серьезными проблемами. Так, гражданская война в США (1861–1865 гг.) началась из-за противоречий между федеральным правительством и конфедератами по конституционным вопросам. Теоретически войны можно было избежать, если бы решения Верховного суда имели силу на территории всего федеративного государства.

Для того чтобы Верховный суд не превращался в инструмент манипуляций центрального правительства, а оставался федералистским институтом, необходимо гарантировать независимость судей. Это важнейшее условие обеспечивает соблюдение законов и поддержание мира в отношениях между правительствами, поскольку ни центральные, ни провинциальные органы власти не вмешиваются в судопроизводство. Для этого требуются административная независимость от государственной власти, приемлемые зарплаты и ограничение срока пребывания в должности – условия, прописанные еще в первой редакции Конституционного акта 1867 года. Выполнение этих условий гарантирует народу, реально и номинально, решение судебных дел, трактовку законов и беспристрастное исполнение Конституции.

В Канаде независимость судей позволяет предотвратить незаконные попытки усилить централизацию или децентрализацию государственной власти. Независимый Верховный суд является посредником в отношениях между центральным правительством и субъектами федерации. Поскольку суд в одинаковой мере действует на всей территории государства, судьи должны принимать взвешенные решения. Верховный суд аккумулирует власть, но не в угоду федеральному правительству, а в интересах правосудия, сохраняя таким образом судебную независимость. Хотя апелляционные суды могут рассматривать споры между субъектами федерации, между федеральным правительством и провинциями, Верховный суд – последняя инстанция, что гарантирует его превосходство в судебной системе. За ним окончательная трактовка Конституции, поэтому правительства как участники судебных процессов должны быть предельно осторожны в подаче судебных исков. Вынесенное решение может сократить их полномочия в какой-то сфере.

Например, по итогам дела 1988 года R.v. Crown Zellerbach был принят Закон о запрете сброса отходов в океан (Ocean Dumping Act), по которому защита окружающей среды перешла в юрисдикцию центрального правительства, несмотря на то, что контроль над природными ресурсами относится к полномочиям субъектов федерации. В соответствии с решением Верховного суда, имеющим окончательную силу, за проблемы загрязнения воды теперь отвечает федеральное правительство. Роль посредника требует от судьи высокой ответственности за выносимые решения, особенно учитывая рост внимания СМИ к наиболее громким делам. Поэтому важно понять факторы, влияющие на решения судей в подобных случаях.

Аттитюдная модель принятия судебных решений. Сущность процесса принятия судебных решений в Канаде объясняют теория права и аттитюдная модель. Теоретики предполагают, что в процессе обсуждения дел судьи учитывают прецеденты и намерения законодателя. C точки зрения консервативного правоведческого подхода, намерения законодателей и составителей конституции конкретны и не подлежат толкованию. Цель судьи – применить закон к известным обстоятельствам дела и при необходимости привлечь другие прецеденты, руководствуясь доктриной «принятое решение остается в силе». Недостаток этой теории в том, что она игнорирует важные изменения в распределении государственных полномочий, произошедшие в Канаде.

Аттитюдная модель объясняет механизм принятия судебных решений более комплексно. Она основана на тезисе, что решение Верховного суда напрямую зависит от идеологии и политических предпочтений судьи – это подтверждают и эмпирические данные, полученные при изучении Верховных судов США и Канады. Согласно аттитюдной модели, окончательность судебного решения дает судьям неограниченную власть, которая позволяет им рассматривать дела, опираясь не на закон, а на личное мнение. Требование независимости судьи еще раз подтверждает, что эта модель действительно работает, ведь пока судьи имеют исключительные полномочия в сфере межправительственных отношений, они «вольны выбирать прецеденты, которые отражают их собственную точку зрения»[2].
Хотя этот тезис кажется слишком резким, следует обратить внимание на то, какую роль может играть независимость судей при распределении полномочий между федеральным правительством и субъектами федерации. Аттитюдная модель имеет непосредственное отношение к истории Канады: существуют документальные подтверждения того, что Судебный комитет Тайного совета – Британский суд, который являлся высшим апелляционным судом Канады в 1867–1960 гг. – разрешал некоторые дела в пользу интересов Великобритании. Эти решения впоследствии определили характер межправительственных отношений в Канаде.

Основные периоды истории судопроизводства в Канаде. Для того чтобы понять, влияли ли решения Верховного суда на усиление централизации власти, выделим три основных периода в канадской истории судопроизводства, в которых менялся характер принятия судебных решений и перераспределялись правительственные полномочия. Под централизацией понимается усиление власти центрального правительства за счет полномочий, отозванных у субъектов федерации, децентрализация – прямо противоположное.

Период децентрализации был ознаменован работой Судебного комитета Тайного совета, когда формировались первые методологические подходы к трактовке Конституции. Важно отметить, что сильного соперничества между Тайным советом и Верховным судом Канады не существовало. Тенденция к децентрализации власти началась после дела 1881 года Citizens’ Insurance Co. v. Parsons – первого дела о конституционности в Судебном комитете Тайного совета. Его результатом стало расширенное толкование полномочий субъектов федерации, дающее провинциям полномочия по утверждению законов имущественного и гражданского права. Впоследствии это ограничило власть федерального правительства в сфере оптовой и розничной торговли[3]. Судебный комитет Тайного совета продолжил в последующие десятилетия принимать судебные решения в пользу провинций, как и в деле Parsons[4].

Этот период является примером использования аттитюдной модели принятия решений, так как судьи для вынесения решений не апеллировали к прецедентам и трактовке Конституции. Эту ситуацию планировалось преодолеть при помощи принципа «мира, порядка и хорошего управления» (дает право федеральному правительству принимать законы, находящиеся вне юрисдикции провинций), предотвратить ослабление федерального правительства, «исключить негативный фактор, ставший когда-то причиной раскола США»[5]. Можно предположить, что Судебный комитет Тайного совета из-за опасений Великобритании по поводу недовольства Канады начал курс на децентрализацию, проявляя «благосклонность к провинциям»[6]. Влияние Судебного комитета Тайного совета на развитие Канадского федерализма ослабло в XX в., хотя последствия децентрализации и применения аттитюдной модели еще долго отражались на системе общего права.

Период централизации. Централизации власти способствовала лояльность федеральному правительству главного судьи Верховного суда Канады Бора Ласкин. Он занимал эту должность и был ключевой фигурой в 1973–1984 гг., когда активно обсуждались природа федерализма и новая Конституция. Ласкин был убежден, что Конституционный акт следует рассматривать как средство решения проблем Великой депрессии, провинции неспособны обеспечить граждан всем необходимым, поэтому настаивал на усилении федерального правительства[7]. Эти убеждения отражались в его судебных решениях, что свидетельствует о применении аттитюдной модели.

Перед судьями, политиками, исследователями права встали вопросы: рассматривать ли Конституцию как писаный свод законов, если они уже не подчиняются Судебному комитету Тайного совета? Надо ли сохранять созданные прецеденты? Были вынесены судебные решения, позволившие федеральному правительству вернуть контроль над изначальной юрисдикцией – оптовой и розничной торговлей.

В деле 1971 г. CaloilInc. v. Attorney Generalof Canada Ласкин воспользовался возможностью написать параллельное заключение суда, по которому федеральное правительство получило право «регулировать торговлю на местном, международном и межправинциальном уровнях». Такое решение, наряду с несколькими другими, позволило Ласкину создать «новое правило», благодаря которому удалось свести к минимуму преграды для торговли в субъектах федерации. Его судебные решения способствовали усилению централизации в торговле. Принятые в то время судебные решения привели к стремительному усилению централизации власти федерального правительства.

Имела место аттитюдная модель принятия решений. Избегая буквального прочтения Конституции, Ласкин мог беспристрастно трактовать закон. Он не критиковал распределение властей между правительствами, осуществлявшееся Судебным комитетом Тайного совета, и своими решениями способствовал перераспределению государственных полномочий. Действовал он в угоду политическим целям или пытался исправить ошибочное толкование прошлых судебных прецедентов, но оставался сторонником «теории живого дерева». Согласно ей, Конституция трактуется широко и прогрессивно, что позволяет выносить судебные решения в сфере конституционного права, не вступающие в противоречие с прошлым. Ласкин применял эту доктрину, чтобы аннулировать решения Судебного комитета Тайного совета, вернуть канадский федерализм к его изначальной форме.

Суд Ласкина «действовал мудро, проявляя сдержанность в отношении новшеств и строго следуя нормам права»[8]. Доказывая свою беспристрастность по отношению к федеральному правительству и субъектам федерации, в деле 1981 года Referencerea esolutiontoamendthe Constitution он сослался на неписаный конституционный конвент, чтобы лишить федеральное правительство права вносить поправки в Конституцию без согласия провинций. Тем не менее, Ласкин, действуя в рамках аттитюдной модели, не ставил цель перераспределить полномочия ни в пользу федерального правительства, ни в пользу субъектов федерации.

Смешанный период. Официальное принятие Хартии прав и свобод в 1982 г. свидетельствовало о равновесном соотношения сил в политической жизни Канады. Верховный суд получил новые полномочия, благодаря которым он до сих пор аккумулирует значительную власть в судопроизводстве. Ф. Мортон объясняет это изменение тем, что Хартия «бросила вызов двум институциональным основам канадской политики – верховенству парламента и федерализму», возникло «конституциональное превосходство», способствовавшее сокращению полномочий субъектов федерации (двойной суверенитет) и возникновению «новых национальных стандартов, установленных судом»[9]. Вопрос в том – влияет ли Хартия на перераспределение правительственных сил и благодаря какой (аттитюдной или теоретико-правовой) трактовке Конституции это происходит?

Остберг и Ветштайн установили, что Хартия «имеет признаки аттитюдной модели… однако существуют некоторые статьи, препятствующие такому поведению судей», неудивительно, что «восемь из десяти провинций изначально были против Хартии, так как считали, что она представляет угрозу правам субъектов федерации»[10]. К тому же, согласно судебному решению Ласкина от 1981 года о требовании согласия провинций на внесение конституционных поправок, в Хартии были прописаны гарантии, предотвращающие ослабление суверенитета провинций или усиление централизации власти. В частности, законодательные органы имеют право отклонить статьи Хартии в разумных пределах, суды вправе исключать доказательства, полученные способом, противоречащим Хартии, отступать от норм, прописанных в Конституции, в неотложных или важных для демократического развития целях. Однако эти пункты эффективны только отчасти. Например, готовность суда принять различия субъектов федерации в качестве законного основания для разумных ограничений помогла сохранить двойной федерализм (подразумевающий двух носителей суверенитета); хотя был отклонен пункт об отказе от языковой политики Квебека[11]. Эти примеры сами по себе не влияют на усиление централизации или децентрализации власти в федеративном государстве, но с учетом наличия аттитюдной модели истинные цели этих решений уже не кажутся такими очевидными.

Несмотря на существование гарантий судебной независимости, принятие Хартии все же способствовало усилению централизации власти. Провинции потеряли много полномочий: новый Билль о правах 1982 г. полностью противоречит статье 92, согласно которой субъекты федерации обладают исключительными полномочиями на утверждение законов в сфере имущественного и гражданского права. Все это оказало сильное влияние на суверенитет провинции Квебек. Принятие Хартии стало самым значительным событием в эволюции канадской политической культуры XX в. и в то же время нанесло много вреда Квебеку. Это указывает на неэффективность подобных федеральных гарантий, нацеленных на предотвращение естественной централизующей функции Хартии.

Если не принимать во внимание прямое юридическое и конституциональное давление, то можно сказать, что современная централизация власти в Канаде происходит не только под влиянием Верховного суда и Хартии. Несмотря на сопротивления Квебека, процессы глобализации усиливают централизацию власти в Канаде, что должно способствовать укреплению позиций страны на международной арене. Международные обязательства (Североамериканское соглашение о свободе торговли, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах) опосредованно вынуждают Канаду стать более сплоченным государством, так как это поможет укрепить политические и экономические позиции.

Необходим новый этап в истории судебных решений, когда интересы федерального правительства и субъектов федерации будут рассматриваться в равной степени, при этом важно внимательно рассматривать каждое дело. В принятии таких сложных решений необходимо действовать крайне осмотрительно, в этом смысле Верховный суд способен принять объективные и взаимовыгодные для правительств с позиций федерализма решения.

Беспристрастность Верховного суда в отношениях между провинциями и парламентом. Верховный суд является независимым органом и теоретически не имеет политических связей ни с федеральным, ни с провинциальным правительствами. Независимость позволяет Верховному суду выступать третьей стороной, тогда как беспристрастность – это «психическое состояние или отношение, означающее отсутствие предвзятости». Первые законопроекты об учреждении Верховного суда были представлены в парламенте Канады еще в 1969 г. Но свою деятельность он начал после принятия Конституционного акта 1982 г., гарантирующего беспристрастность Верховного суда. Хотя на протяжении всей истории Канады определенные предпочтения некоторых судей могли определять их решения.

Конечно, нельзя утверждать, что на все решения Верховного суда влияли политические предпочтения или личное мнение, как в случае с аттитюдной моделью. Ясно, что до принятия Хартии соотношение властей оставалось более или менее стабильным. Конституционность всегда оставалась главным принципом судопроизводства в Канаде. Это доказывает тот факт, что все важные решения, способствующие усилению централизации власти, обсуждались и принимались на конституционных основаниях. Аттитюдная модель принятия судебных решений повлияла на изменение в соотношении властей. Тем не менее, период судейства Боры Ласкина исправил эту ситуацию. И хотя Ласкин своими решениями способствовал централизации, дело Re: Amendment служит примером его объективного отношения к субъектам федерации и уважения к закону.

Вопреки кажущемуся противоречию, независимость судей и аттитюдная модель принятия судебных решений могут успешно сосуществовать. Это возможно благодаря особенностям, присущим исключительно Канаде: традиция уважения к культурам, политическая система, основанная на господстве парламента, менее политизированный процесс назначения судей[12]. Эти особенности исторически сложились в рамках канадской правовой системы. Существование неписаных законов и соглашений, таких как принцип «мир, порядок, хорошее управление», обеспечивает политическую и судебную стабильность Канады. Доказать следование курсу на централизацию в период Хартии практически невозможно. Это свидетельствует о беспристрастности Верховного суда в делах между провинциями и федеральным правительством, и все же курс на централизацию, поддерживаемый Хартией, быстро распространялся в залах суда, где его влияние на полномочия субъектов федерации было наиболее сильным.

Верховный суд Канады действует в соответствии с принципом федерализма. Его решения влияли на распределение полномочий между федеральным правительством и субъектами федерации. Не следует исключать возможного вмешательства аттитюдной модели в эти процессы, хотя убедительных доказательств в пользу такого предположения нет. Каждый из рассмотренных периодов истории Верховного суда в значительной мере способствовал формированию федерализма в Канаде, устанавливал отношения между правительствами внутри федерации. Тем не менее, можно заключить, что Верховный суд Канады будет и дальше оставаться честным и беспристрастным.

[1] George, Fasnacht. Acton’s Political Philosophy. Viking Press, 1953. P. 244.

[2] Cynthia, Ostberg et. al. Attitudinal Decision Making in the Supreme Court of Canada. Vancouver: UBC Press, 2007. P. 9.

[3] Citizens' and The Queen Insurance Cos. v. Parsons, (1880), 4 S.C.R. 215 (accessed November 15, 2010).

[4] Robert, Vipond. Libert and Community: Canadian Federalism and the Failure of the Constitution. New York: SUNY Press, 1991. P. 170.

[5] Parliamentary Debates on the Confederation of the British North American Provinces 33 (1865).

[6] Vipond. P.152.

[7] Katherine, Swinton. Bora Laskin and Federalism // University of Toronto Law Journal. N 35, 1985. P. 356–357.

[8] Ibid. P. 386–387.

[9] F. L. Morton. The Effect of the Charter of Rights on Canadian Federalism // Publius, N 25. P. 174.

[10] Ostberg. P. 40.

[11] Morton. P. 175.

[12] Ostberg. P. 43.