Коррупция – наша погибель

Если доллары печатают в США,
то почему они утекают из России?

Отток капитала и отсутствие прямых инвестиций

За 20 последних лет за пределы России утекли сотни миллиардов долларов, только в 2011 году – около 80 млрд долларов. Капиталы, которые могли быть вложены в российскую науку и промышленность, осели на счетах зарубежных банков. Люди не верят в сохранность сбережений в стране, где власть всегда толкует закон в свою пользу. Широко известно дело С. Магницкого, но в российских тюрьмах сидят тысячи предпринимателей, вся вина которых состоит в том, что они не захотели сразу отдать свой бизнес людям в погонах.

Частная собственность в России сегодня условна. Она зависит от благосклонности министра, губернатора или премьера. Гражданин может быть «назначен» собственником и «снят» с этой роли. А суд, зависимый от исполнительной власти, не защищает от наездов. Как показывают опросы, 68% россиян с доходами выше среднего хотели бы, чтобы их дети учились и работали за границей, а 37% – чтобы жили там постоянно. Согласно Political Risk Atlas 2011[1] , Россия входит в число стран с чрезвычайно высокими политическими рисками и самой нестабильной бизнес-средой. Первое место списка занимает Сомали, за ней следует Конго и Судан, непосредственно перед Россией в рейтинге – Пакистан и КНДР.

Поэтому в нашу страну почти не идут прямые иностранные инвестиции, несущие с собой передовые технологии. Зарубежные фирмы еще могут наладить в России отверточную сборку своих автомобилей, но опасаются переводить конструкторские подразделения, рисковать патентами, ноу-хау, ставить под удар основу своего бизнеса. Страна, из которой бежит капитал и уезжают самые предприимчивые и образованные люди, не имеет достойного будущего.

Сырьевой придаток Китая и Европы

Россияне платят за продукты и товары на треть больше, чем жители Турции, Латвии, Эстонии или Грузии. Обед в Петербурге стоит в полтора раза дороже, чем в Вильнюсе. Цены на лекарства в России в несколько раз превышают цены на их зарубежные аналоги. И это при том, что минимальный размер оплаты труда в России составляет 109 евро, а в Бельгии – 1387 евро, в Ирландии – 1462 евро.

Высокие цены и низкая зарплата – следствия насаждаемого бюрократией монополизма и коррупционного налога, который вынуждены платить чиновникам предприниматели. Они включают этот налог в цену, поэтому, в конечном счете, его оплачивают простые граждане.

За два последних десятилетия наша страна стала сырьевым придатком не только Европы, но и Китая. Если в конце 1980-х годов в советском экспорте в Китай продукция обрабатывающей промышленности составляла 22%, то сегодня – лишь 2%. Мы поставляем в Китай сырье и энергоносители, а ввозим оттуда всё. Быть сырьевым придатком чрезвычайно опасно. Когда в Греции из-за мирового кризиса сократились доходы от туризма, миллионам греков пришлось урезать зарплату. Люди протестуют на улицах, но другого выхода нет, потому что Греция не производит ничего конкурентоспособного. У России перспективы еще хуже. Вздутые финансовыми спекулянтами цены на нефть когда-нибудь обязательно упадут. Стабилизационного фонда хватит на год-полтора. Валюты, как и в начале 1990-х годов, в стране не будет, а ведь значительную часть продуктов мы ввозим из-за рубежа. Цены на продовольствие вырастут или оно просто исчезнет. Это вызовет русский бунт, бессмысленный и беспощадный.

Главной причиной наших проблем является коррупция. Это она гонит из страны и людей, и капитал. Почему Россия стала одним из самых коррумпированных государств?

Власть жуликов и воров

Наши чиновники и олигархи не хотят конкурентного рынка. Им ближе «капитализм для своих», строй, при котором власть и собственность слиты воедино, а важнейшими источниками доходов являются монопольное положение привилегированных фирм на рынке, «распил» бюджетных средств и ограбление налогоплательщиков. Национальный лидер такого «идейного» течения – В. Путин. Со свойственным ему военно-бюрократическим стилем мышления он восстановил в стране самодержавие, выстроил авторитарную систему управления, бюрократическую вертикаль, состоящую из силовиков и близких ему людей.

В России произошел антиконституционный переворот – Конституция превращена в декорацию поправками к законам о выборах в Госдуму, о праве президента назначать и снимать губернаторов, о реформе судебной системы, о подчиненности Счетной палаты, о правилах регистрации общественных организаций. Разделение властей, право на объединение в политические партии, свобода слова и собраний стали фикцией. Это сделано при молчаливом согласии Конституционного суда и безразличии народа.

В стране восстановлена, как было в СССР, монопольная власть бюрократии, не имеющая сдержек и противовесов в виде независимого суда и самостоятельного парламента. Остались таблички: «Государственная Дума», «Суд», «Губернатор», но реальные отношения строятся не по Конституции, не по закону, а «по понятиям», исходя из личных связей и личной преданности.

Правящий класс воспринимает законы не как правила, обязательные для всех, а как средство манипуляции гражданами в своих интересах. Это касается не только фальсификаций на выборах, но и отъема собственности, и лишения свободы. Наиболее известный пример – осуждение М. Ходорковского на второй срок без каких-либо юридических оснований.

Сегодня парламент – не место для дискуссий, а контора по штампованию правительственных законопроектов. Парламент не выполняет свою важнейшую функцию – не контролирует работу исполнительной власти. Счетная палата, изначально созданная, чтобы помогать в этом парламенту, фактически переподчинена правительству. Системные «оппозиционеры» в Госдуме лишь имитируют оппозицию. Для них избрание в Думу – заветная близость к власти, надежда на неприкосновенность от наездов силовиков, возможность сорвать куш, поддержав правительственный законопроект. Партии, действительно находящиеся в оппозиции правящему режиму, стремящиеся изменить прогнившую насквозь коррупционную систему, не регистрируются и не допускаются к выборам. Сами выборы фальсифицируются.

Коррупция сплачивает политический класс, делает монолитной партию жуликов и воров, цементирует авторитарную вертикаль. Преданность власти полицейского полковника определяется не тем, какое жалование он получает, а тем, что ему идет часть поборов с гастарбайтеров или оброка, собираемого за крышевание бизнеса.

Аналогично лояльность президенту и премьеру губернатора Краснодарского края А. Ткачева зависит не от его оклада, а от того, что он мог записать на свою 20-летнюю дочь по 10% акций двух трубных заводов, треть акций крупной строительной компании и почти четверть акций крупной птицефабрики. То, что дочь губернатора Свердловской области А. Мишарина в 18 лет является совладельцем 11 компаний, – хорошая гарантия преданности тандему ее отца. Российская политическая система имеет черты феодального строя, где собственность слита с властью, где богатство определяется положением человека во властной иерархии.

Коррупция стала обыденной и для всех слоев населения. Люди видят, что со связями в государственных структурах можно делать любой бизнес, а без связей он обречен. Менталитет россиян формируется не законами, которые не исполняются или изобилуют коррупциогенными нормами, а известными им фактами коррупции. Взятки и откаты большинство россиян воспринимает как действенный и наиболее быстрый способ достижения цели, иначе в России жить невозможно. Опыт Финляндии, Эстонии или Грузии – нам не пример.

На Западе люди верят в то, что перед законом все равны, что способности и усилия человека определяют его положение. Там типичная история коммерческого успеха – это история новинки, которая понравилась потребителям и стала залогом благополучия изобретателя и предпринимателя. А у россиян предприимчивость и деловитость в рамках закона вытесняется тягой к богатству любой ценой. Как остановить эту чудовищную деформацию общественного сознания? Что может обеспечить переход России от верховенства коррупции к верховенству права?

Средства от коррупции

Инициированные Д. Медведевым законы о противодействии коррупции не принесли и не могли принести результатов. Ведь применение закона важнее его текста, каким бы хорошим он ни был. Если нет стимулов соблюдать закон, он останется только на бумаге.

Показательно, что Госдума, отражающая интересы чиновничества, отказалась ратифицировать ст. 20 Конвенции ООН о противодействии коррупции, которая предусматривает уголовную ответственность чиновников и депутатов за незаконно нажитое богатство. Не хотят депутаты от слов о борьбе с коррупцией переходить к делу.

Если мы хотим обуздать коррупцию, хотим, чтобы в России был привлекательный бизнес-климат, чтобы люди и капиталы не утекали из страны, а, напротив, в нее шли инвестиции, надо изменить нынешнюю политическую систему.

Политологи справедливо утверждают, что лучшим лекарством от коррупции являются честные выборы и политическая конкуренция. Правящая партия, если она опасается потерять власть в ходе очередных выборов, вынуждена соблюдать «политическую гигиену». Вспомните: министр обороны Германии лишился должности только за то, что переписал в свою диссертацию текст из чужой книги.

Изменение политической системы, отказ от монопольной власти бюрократии, возрождение системы сдержек и противовесов, парламентский контроль, независимый суд – необходимые условия для реальной борьбы с коррупцией. Но что конкретно надо сделать, чтобы ее обуздать? Опыт других стран позволяет перечислить важнейшие меры:

• отменить нормы законов и инструкций, создающие условия для коррупции;
• провести радикальную чистку госаппарата от коррупционеров;
• резко повысить зарплату чиновникам, чтобы она стала основой их мотивации, и риск потерять ее перевешивал искушение взятки, одновременно ужесточить наказания за коррупционные преступления;
• набирать чиновников по конкурсу, проводимому комиссиями по гражданской службе, как практикуется в Великобритании и Сингапуре, чтобы пресечь кумовство. Благодаря высоким зарплатам и социальным пакетам будет из кого выбирать;
• ввести декларации о расходах депутатов, чиновников и членов их семей, за ложь в декларациях преследовать в уголовном порядке. Обязать чиновников и депутатов доказывать законность происхождения богатства не столько службе собственной безопасности, сколько широкой общественности;
• конфискации должно подлежать не только неправедно нажитое, но и все имущество коррупционеров. Только так можно сделать коррупционные сделки невыгодными;
• ввести уголовную ответственность госслужащих за недонесение о коррупционных преступлениях коллег и руководителей, если они знали, но своевременно не сообщили о них;
• освободить от уголовной ответственности взяткодателей, согласных на сотрудничество со следствием.

Для реализации этих мер нужна недюжинная политическая воля популярного в народе лидера, который был бы искренне убежден в необходимости обуздать коррупцию, отделить власть от собственности, заменить бюрократическую вертикаль разделением властей, системой сдержек и противовесов. Но даже если России с таким лидером повезет, один он в поле – не воин. Действительно, как очистить полицию от взяточников, если она пронизана ими сверху донизу? Разве чиновники, сколачивающие свои капиталы, используя служебное положение, будут на деле бороться с откатами? Как верховная власть может уследить за всеми – в каждом городе и поселке?

Для эффективной борьбы с коррупцией и злоупотреблениями необходима поддержка граждан. Необходимо дать им право самим бороться с вымогателями, более того – стимулировать их гражданскую активность. Граждане многих стран имеют такие права и эффективно ими пользуются.

Во-первых, это право граждан на иски в защиту общих интересов, точнее, интересов групп граждан или неопределенного круга лиц. Такие иски в рамках гражданского дела граждане могут предъявлять как чиновникам, так и недобросовестным предпринимателям. Данное право подразумевает весомые стимулы к подаче подобных исков.

Во-вторых, право граждан на частное обвинение в преступлениях, связанных с коррупцией. Оно ставит прокурора в условия конкуренции, заставляет ревностно относиться к своим обязанностям.

В-третьих, право граждан и их объединений требовать по суду признания недействительными норм законодательства, которые создают благоприятные условия для коррупции.

Иски в защиту общих интересов

Ничто так не способствует политике кнута, как пряник.

Когда индивидуальные иски невыгодны

Правовой механизм групповых (массовых) исков[2] позволяет отдельным гражданам отстаивать общие интересы. Он прочно утвердился во многих странах, прежде всего в странах с английской правовой традицией, а также в Китае и Бразилии.

В чем его суть? Люди нередко сталкиваются с ситуацией, когда их права и интересы нарушены, а обращаться в суд экономически невыгодно. Например, пожарный или санитарный инспектор под надуманным предлогом, ссылаясь на утвержденные начальством сроки, затягивает согласование документов на перепланировку помещения. По сути, это – вымогательство, так как за взятку чиновник готов согласовать всё за один день. Если гражданин будет в суде искать управу на инспектора, то он потратит немало сил, времени и денег на адвоката. Можно написать заявление в прокуратуру, но далеко не всегда прокурор готов портить отношение с коллегами из соседнего ведомства, чаще ограничивается отпиской. В таких условиях гражданину проще и выгоднее дать требуемую взятку.

Другой случай. Дорожники оставили на дороге выбоину. Водители разбивают на ней колеса машин. Отдельному гражданину судиться с дорожниками накладно. Проще заменить колесо и забыть о неприятности. Совсем иной была бы позиция многих, если бы, вступившись в суде за всех пострадавших, они получили в качестве вознаграждения весомую долю от общего ущерба, разумеется, за счет дорожников.

Третий случай. Покупатель приобрел в магазине испорченный продукт с истекшим сроком реализации. Он может вернуться в магазин и поскандалить с продавцами или написать заявление в Роспотребнадзор. От торговой инспекции владелец магазина, скорее всего, откупится, и дело спустят на тормозах. Даже если покупатель подаст в суд и выиграет дело, это не заставит владельца магазина поступиться прибылью от торговли просроченными продуктами. А выплата мизерного ущерба по иску отдельного гражданина – для него сущая мелочь.

Когда подобное происходит в Канаде, покупатель имеет право подать иск в защиту интересов всех пострадавших – покупателей испорченного продукта (некачественного товара). Сумма общего ущерба будет немалой, как и вознаграждение истцу. Зная о таких прецедентах, владельцы магазинов не рискуют торговать просроченными продуктами.

Знакомая многим россиянам картина: особняк на берегу у самой кромки воды, в природоохранной зоне. Всем ясно, что местные власти куплены, молчание природоохранной прокуратуры оплачено. Что могут сделать жители? Собрать митинг? Принять обращение к президенту? Ситуация радикально изменится, если любой гражданин будет вправе подать в суд иск в защиту интересов всех живущих в данной местности, иск в защиту права свободного прохода по берегу реки.

Моральный ущерб каждого, помноженный на немалое число пострадавших, составит внушительную сумму. По канадским, бразильским и американским законам весомым будет и вознаграждение истцу, вступившемуся за общие интересы. Если бы такой закон и стимулы действовали в России, то застройщик, оценивая риск сноса особняка по решению суда, поостерегся бы нарушать закон.

Таким образом, суть исков в защиту общих интересов (интересов группы или неопределенного круга лиц) состоит в том, что гражданин борется не только за свои, но и за общие интересы. И за свое подвижничество получает весомое вознаграждение.

Опыт Канады

Групповые иски в Канаде применяются довольно широко, в частности, по поводу:

• негодности продукции;
• дефектов стимуляторов сердца, зараженной крови;
• возмещения ущерба в результате аварий в метро, на железной дороге, от загрязнения воды и др.;
• нарушений ценовой конкуренции;
• возврата процентов на вклады кондоминиумов;
• нарушений авторских прав;
• возмещения убытков в связи с предоставлением застройщиками недостоверной информации по проектам при продаже квартир;
• «исчезающих премий» при страховании жизни;
• незаконных увольнений в случаях массовых сокращений персонала;
• злоупотреблений компаний коммунально-бытового обслуживания и фирм, распространяющих кредитные карточки.

Без механизма групповых исков истцы не получили бы ни одного доллара в качестве возмещения ущерба по таким исковым требованиям.

Понятно, что групповые иски полезны, когда индивидуальные иски экономически невыгодны. Но канадцы считают, что для правосудия групповой иск лучше серии индивидуальных исков, даже если они окупаются. Ведь групповые иски снижают нагрузку на суды и делают правосудие доступнее.

Но главное – групповые иски меняют поведение людей. Риск предъявления группового иска заставляет потенциальных ответчиков воздерживаться от злоупотреблений и обмана, на которые они могли пойти, если бы такие иски не были предусмотрены законом. А вот для узаконенного шантажа или вымогательства необоснованных выплат групповые иски канадцы не используют. Как организовано судебное производство по групповому иску? Сначала канадский суд устанавливает численность и состав группы, от имени которой выступает гражданин. В своем иске он должен указать общие для всех членов группы требования. Групповой иск должен быть предпочтительным способом их удовлетворения. Истец обязан честно и адекватно представлять интересы группы, не конфликтовать с ними по общим проблемам и иметь план ведения судебного процесса.

Но канадское законодательство не требует извещать о начале судебного процесса всех потенциальных членов группы лиц, понесших ущерб. Суд оговаривает сроки, когда член группы может выйти из дела. Кто этого не сделает, будет обязан подчиниться решению суда. Ответчик имеет право ознакомиться с документами только истца, но не других членов группы. Однако он может потребовать исключить из процесса других членов группы.

Суд решает, кому и каким образом выдается возмещение ущерба и на кого возлагаются судебные расходы. По канадскому законодательству проигравшая сторона выплачивает победителю судебные расходы или их преобладающую часть. По групповому иску в случае проигрыша судебные издержки ответчику возмещает только истец, представлявший группу, а не все ее члены. В провинции Онтарио учрежден Фонд группового судопроизводства, который берет на себя эти выплаты, если истец обращается к нему за помощью. В Квебеке разрешено взимать с истца лишь номинальные судебные расходы ответчика. А в провинции Британская Колумбия истец возмещает судебные расходы ответчика только, если иск признан судом шуткой или сутяжничеством.

Канадское законодательство о групповых исках ориентировано не только на рядового гражданина, не имеющего необходимых юридических познаний, но и на адвоката группы, который получает весомое вознаграждение в случае выигрыша и несет потери при проигрыше. Канадские суды отказались от огромных гонораров по групповым искам, принятых в Америке. В США не существует общего правила, что считать разумной величиной гонорара в случаях «общего фонда». Верхним пределом является уровень в 50%, а для ценных бумаг и антитрестовских процессов нормальным гонораром считается 20–30% фонда, при этом, чем крупнее возмещение, тем меньше проценты[3].

В Канаде, например, в процессе по делу о заражении гепатитом С, где общая сумма ущерба составила 1,5 млрд долларов, каждый адвокат истцов получил гонорар 2–4% суммы соглашения, что составило 53 млн долларов чистого дохода[4]. Впрочем, в Британской Колумбии и Квебеке встречаются гонорары и по 20–25% суммы соглашения.

В каждом случае вознаграждение адвокату группы определяет суд, опираясь на законодательство о групповых исках, которое различается по провинциям. В одних гонорар равен количеству отработанных адвокатом часов, умноженному на его часовую тарифную ставку, в других – согласовывается разовый гонорар, в третьих – возможна их комбинация. Как правило, гонорары выплачиваются из суммы ущерба, подлежащего возмещению группе.

В провинции Онтарио судьи исходят из того, что закон о групповых исках облегчает доступ граждан к правосудию, и тут многое зависит от желания адвоката затеять судебный процесс, рискуя не возместить свои расходы. Поэтому судьи, определяя справедливый и обоснованный гонорар, учитывают риск лица, затеявшего судебный процесс, и полученные результаты.

Понятно, что адвокат всегда будет добиваться увеличения своего вознаграждения. Не исключено, что по сговору с ответчиком в мировом соглашении он согласится на сумму, меньшую реального ущерба группы, лишь бы получить удовлетворяющий его гонорар. Канадские суды, рассматривая и утверждая мировые соглашения, находят способы уменьшить такую опасность.

Отечественная бутафория

В России в Гражданском процессуальном кодексе (ГПК РФ) предусмотрены иски в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Депутаты внесли эту норму, скорее, для отчетности, чтобы в Европе видели, что этот важный институт есть и в России, но «забыли» прописать процедуры рассмотрения таких исков. Получилась бутафория.

Согласно ст. 46 ГПК РФ, гражданин может подать иск в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц только в случаях, «предусмотренных законом». А из законов, регулирующих конкретные сферы правоотношений, упоминания о таких исках за последние годы были вычищены, что сделало групповые иски от отдельных граждан невозможными. И это логично, ведь использование гражданами такого правового оружия создает опасность для монопольной власти бюрократии и интересов недобросовестных предпринимателей.

Такие иски разрешено подавать прокурорам и иным чиновникам, а в определенных случаях – юристам Общества защиты прав потребителей. Но материальные стимулы для некоммерческой организации не предусмотрены. Но именно весомые стимулы обеспечивают успех групповым искам в зарубежных странах. Решение по таким искам российский суд выносит «в никуда», осязаемых последствий для потерпевших оно не влечет. Вопрос о возмещении ущерба не решается. Даже если прокурор выиграет суд по такому иску, чтобы получить компенсацию ущерба, каждый пострадавший должен подавать свой индивидуальный иск, что экономически невыгодно.

Прокуроры используют иски в защиту интересов неопределенного круга лиц преимущественно для того, чтобы продемонстрировать свое рвение и отчитаться перед начальством. Преследуется цель показать, что «власть отечески заботится о народе». Сам же народ о себе заботиться не вправе.

Для того чтобы россияне получили правовое оружие для борьбы с коррупцией и обманом, следует:

• принять поправки к законам, которые позволили бы отдельным гражданам подавать иски в защиту общих интересов (интересов групп и неопределенного круга лиц) во всех случаях, когда они вправе защищать свои личные интересы;
• прописать в ГПК РФ процедуру рассмотрения таких исков. В качестве образца можно взять канадскую процедуру;
• установить законом весомое вознаграждение за счет ответчика истцу – представителю группы потерпевших в случае выигрыша дела. Важно, чтобы иски в защиту общественных интересов стали экономически выгодными для граждан;
• законодательно обеспечить реальную доступность для граждан финансовых отчетов и прозрачность информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, ТСЖ, управляющих компаний, дачных партнерств, садовых товариществ и т. п. Предусмотреть серьезные наказания за неисполнение требований закона о доступе к информации, чтобы пресечь любые надуманные исключения.

Последний пункт чрезвычайно важен для того, чтобы заработал правовой механизм исков в защиту общих интересов. Покажем это на примере садового товарищества. Предположим, что его председатель не отчитался за расходование взносов, и возникло подозрение, что он их присвоил. Инициативные садоводы могут собрать внеочередное общее собрание, хотя сделать это и обеспечить кворум сложно. Но даже если это удастся, то не факт, что можно добиться переизбрания председателя, не говоря уже о возвращении уворованных сумм. Ведь зачастую друзьями и сообщниками председателя являются члены правления и ревизор. Но главное, даже добившись переизбрания вороватого председателя, садоводы не гарантированы, что новый не повторит опыт прежнего.

Поэтому в садовом товариществе групповые иски могут оказаться эффективнее традиционных демократических процедур, поскольку каждый садовод будет вправе подать иск в защиту интересов всех садоводов, не инициируя общее собрание и даже не получая согласия других садоводов. В суде за спины членов правления председателю тоже не спрятаться, придется отвечать по существу иска. Но истец обязан представить суду доказательства. Это ему удастся, если закон и правоприменительная практика гарантируют открытость финансовой документации садоводства. В таких условиях председатель поостережется воровать.

Важность доступа к финансовой информации актуальна не только в садовых товариществах. Управляющие компании многоквартирных домов, органы местного самоуправления, мэрии, министерства и ведомства тоже всяческими ухищрениями стремятся не предоставлять гражданам необходимую для контроля информацию.

В развитых странах для подобных организаций предусмотрена обязательная гласность финансовой отчетности. В США закон о свободе информации принят в 1966 году. По нему каждое ведомство обязано предоставлять за плату в электронной форме всю информацию и в объеме, который запросил гражданин. Министерства и ведомства ежегодно отчитываются перед Министерством юстиции о количестве запросов на предоставление информации гражданам и отказов (с обоснованиями). Непредоставление информации приводит к крупным штрафам. Американцы считают, что Конгресс недостаточно строго контролирует бюрократию, склонную делать тайну из своей деятельности, но под давлением общественности ситуация постепенно меняется.

В России 9 февраля 2009 года был принят аналогичный Закон «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Однако он оставил на усмотрение ведомств то, какие сведения они обязаны предоставлять, а какие – нет. Практика показывает, что получить подробную информацию о финансовых делах наших министерств, ведомств, органов местного самоуправления граждане по-прежнему не могут. Но требований российской общественности о раскрытии информации не слышно. Предъявить ведомству групповой иск за сокрытие информации неравнодушные, инициативные граждане не вправе, а административной и уголовной ответственности чиновники за это не несут.

Мы вновь упираемся в необязательность исполнения российских законов. Как это изменить? Через политическую реформу, а также через иски в защиту общих интересов, через право на частное обвинение и право граждан оспаривать в суде нормы законов, порождающие коррупцию.

Право на частное обвинение

На то и щука, чтоб карась не дремал.

Частное обвинение за рубежом

В странах с британскими правовыми традициями граждане вправе самостоятельно, в порядке частного обвинения требовать в уголовном суде наказания преступников за совершенные преступления. Обвинителем в этом случае выступает не государственный прокурор, а гражданин или нанятый им адвокат, отстаивающий общественное благо либо интересы жертв преступления и членов их семей.

Целью уголовного преследования, в отличие от исков в защиту общих интересов, является приговор, а не возмещение ущерба. Обвинение призвано наказать виновного и укрепить веру людей в силу закона.

Если сравнить частное обвинение в уголовном судопроизводстве и иск о возмещении ущерба в гражданском деле, то проще подать иск, так как требования к качеству приемлемых для суда доказательств в этом случае ниже. Однако выигранное дело по гражданскому иску сулит лишь денежную компенсацию, которая может остаться невыплаченной, если у нарушителя закона не окажется денег. Тогда правосудие не восторжествует, справедливость не будет восстановлена. Поэтому граждане порой предпочитают пойти на уголовное преследование нарушителя закона, чем вчинять ему иск.

Но у гражданина нет следственного аппарата, криминалистических лабораторий и спецтехники, доказать факт преступления в порядке частного обвинения ему сложно. Поэтому общество воспринимает частное обвинение как вынужденную, крайнюю меру, поскольку отстаивать закон обязаны прокуроры, а гражданам достаточно контролировать их работу с помощью демократических процедур. Возможно, поэтому в странах общего права граждане пользуются правом частного обвинения довольно редко. Так, в канадской провинции Альберта за 1993–2004 годы до слушаний в суде дошло только 21 частное обвинение в сфере защиты окружающей среды и лишь 3 дела закончились вынесением приговора[5]. Это и понятно: прокурор, поставленный в условия конкуренции с простыми гражданами, вынужден усердно исполнять свои обязанности. Тогда граждане могут заниматься своим делом.

Но если прокурор – монополист в борьбе с преступностью, как в России, то опасность его бездействия или сговора с преступниками сохраняется. Право на частное обвинение помогает это предотвратить. Оно дает гражданам возможность пресечь сговор преступников с сотрудниками правоохранительных органов, остановить чиновников от вымогательства взяток, владельцев предприятия – от загрязнения окружающей среды, лоббистов – от желания за взятку протолкнуть выгодную им поправку в закон. Опасаясь частного уголовного преследования со стороны любого гражданина, все эти люди не идут на нарушение закона.

Частное обвинение в странах общего права нередко становится поводом для общественной дискуссии по изменению законодательства, устранению в нем пробелов и коррупциогенных статей. Не случайно в канадском уголовном кодексе право гражданина начинать судебное преследование в таких случаях получило название «ценной конституционной гарантии противодействия инертности или пристрастности власти»[6].

В Великобритании любое уголовное преследование основывалось на частном обвинении до конца XIX века. В 1985 году права частного обвинителя были несколько ограничены законом о судебных преследованиях при преступлениях, появилась Служба государственного преследования, закрепилась действующая система прокуратуры[7]. Но и сегодня ничто не мешает любому гражданину начать уголовное преследование или руководить уголовным преследованием в случае, когда полномочия генерального прокурора не действуют[8]. Важно, чтобы при этом частное обвинение не использовалось для мести или расправы.

В США частное обвинение в уголовных процессах существует с момента появления судов и считается помощью государству. Если граждане видят, что государственный прокурор не исполняет своих обязанностей, они вправе инициировать уголовное преследование в частном порядке[9]. Закон не ставит никаких барьеров частному обвинению. В Техасе, если государственный прокурор отстранен от участия в делах, а иной прокурор недоступен, то судья может обратиться к любому компетентному в данной сфере юристу с просьбой помочь государству выполнить его обязанности[10].

В Канаде законодательная реформа, упростившая процедуру частного обвинения, была проведена в 1960-х годах. Гражданин получил право предъявлять частное обвинение без разрешения или участия Генерального атторнея Канады, но с согласия суда. Для возбуждения уголовного дела суд требует от обвинения веских доказательств. Но и для того чтобы остановить частное уголовное преследование, суду нужны не менее серьезные причины. Впрочем, Генеральный атторней может вмешаться в судебный процесс на любом этапе. В одних случаях его участие укрепляет позиции частного обвинителя, в других – обвиняемого.

В развитых странах конфликт между правом граждан на частное обвинение и полномочиями органов власти, в частности прокурора, регулируется системой сдержек и противовесов. Она включает право прокурора в рамках закона вмешиваться в дела частного обвинения и прозрачность процедуры этого вмешательства, независимость суда от исполнительной власти, право обвиняемых на апелляцию и эффективный судебный надзор.

Предъявление частного обвинения

В Канаде гражданин становится частным обвинителем после того, как судья определит, что предоставлено достаточно доказательств, и вызовет обвиняемого в суд для ответа на обвинения. Все улики должны быть предоставлены до вызова обвиняемого в суд.

Предъявить обвинение может гражданин, группа лиц или организация. Но заявить в суд о нарушении закона вправе только реальное лицо, личность которого можно проверить. Связано это с тем, что обвиняемый имеет право знать, кто выступил с обвинением в его адрес.

Информацию о совершенном преступлении и улики может предоставить суду не сам обвинитель, а тот, кто ею владеет (информант). Любой гражданин, получив такие сведения от информанта, например результаты анализов загрязнения окружающей среды, вправе сам предъявить частное обвинение нарушителю закона. Информант должен лишь сообщить улики суду и после этого в процессе участвовать не обязан.

Предусмотрена ответственность частного обвинителя за клевету и сутяжничество. Согласно Закону о Верховном суде Британии 1981 года, уголовное преследование может быть возбуждено в Высоком суде против частных обвинителей, если они постоянно и без оснований инициируют сутяжнические процессы. Частный обвинитель, признанный сутяжником, в дальнейшем может начать уголовное преследование лишь с разрешения Высокого суда. Похожий принцип присутствует и в законодательстве Австралии.

Если судебный процесс, инициированный частным обвинителем, не закончится приговором, обвиняемый может вчинить иск о злонамеренном обвинении самому обвинителю. Если будет доказано, что обвинитель не имел резонных оснований для возбуждения дела, действовал злонамеренно или из мести, суд наложит на него штраф. Судебные расходы возлагаются на частного обвинителя лишь в случае признания обвинения неправомерным.

Преступления, преследуемые по частному обвинению

В странах общего права уголовное дело в порядке частного обвинения можно начать, используя любые статьи Уголовного кодекса, так или иначе направленные на защиту прав граждан. Чаще всего речь идет о вреде, причиненном гражданину или его собственности: это действие либо бездействие, которое привело к необдуманному или извращенному пренебрежению жизнью или безопасностью другого лица; создание источника опасности или неудобства для всех окружающих; умышленное причинение вреда собственности или препятствование в ее использовании, работе или обладании; нарушение общественного спокойствия; превышение допустимого уровня шума.

Частное обвинение может быть предъявлено практически по всем статьям Уголовного кодекса, а также по некоторым другим законам, формально не регулирующим уголовный процесс. Так, в Канаде обвинение можно применить на основании Закона о рыбной ловле, в котором прописан запрет ловли рыбы на нересте.

В рамках частного обвинения может преследоваться содействие в совершении преступления. Обвиняемыми могут стать граждане, подстрекающие против расследования, – чиновники, корпоративные директора, наблюдатели и иные лица, дающие инструкции и поощряющие нарушения. Министры и другие федеральные и провинциальные чиновники имеют иммунитет от частного обвинения только при условии, что действуют жестко в рамках своих полномочий[11]. Этот иммунитет не распространяется на служащих муниципалитетов.

Дела могут возбуждаться против коррумпированных законодателей, исполнителей, судей, шерифов и прокуроров, если они отказываются передавать сложное дело Большому жюри или выступать обвинителем из-за конфликта интересов либо вовлеченности в дело дружественных чиновников[12].

Основанием для обвинения государственного служащего является доказательство его личного участия в совершении преступления. Но к ответственности может быть привлечен и высокопоставленный чиновник, если будут представлены свидетельства, что он санкционировал незаконные действия. Более того, в канадской провинции Альберта закон о защите окружающей среды позволяет гражданину предъявить частное обвинение высокопоставленному чиновнику, который опосредованно участвовал в противозаконных действиях: знал или должен был знать об обстоятельствах, повлекших совершение преступления, имел влияние или контролировал предотвращение нарушения, независимо от того, преследовалось ли другое лицо за совершение данного преступления.

Среди дел частного обвинения особняком стоят дела по фактам смерти в полицейском участке или тюрьме. В 2002 году за подписью Генерального атторнея Англии появился документ, разъясняющий семьям погибших порядок расследования дел, связанных со смертью их близких в заключении[13]. Обычно такими делами занимается Служба преследования, однако, если прокурор отказался от возбуждения дела, семья погибшего вправе сама предъявить частное обвинение.

Частное обвинение в России

Правовой нигилизм нашего народа остается реальностью современной России. Значительная часть населения считает естественным положение, когда законы не исполняются или толкуются в пользу властьимущих, полиция творит произвол, а суды грешат обвинительным уклоном. Продолжает доминировать традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику[14]. Правоохранительные органы привычно ориентированы на защиту «интересов государства» в ущерб защите прав и интересов граждан. Поэтому неудивительно, что частное обвинение в России имеет мало общего с этим институтом в странах общего права. Их объединяют разве что название и негосударственный характер поддержки уголовного преследования.

В нашей стране частным обвинением называют производство по уголовным делам, которые возбуждаются только по жалобе потерпевшего и должны быть прекращены в случае примирения. Обвинение поддерживает сам потерпевший. Если заявление подает не он или его представитель, а члены его семьи, не говоря уже о просто заинтересованных лицах, судья формально может его отклонить[15].

Право на частное обвинение, по сути, ограничено причинением легкого вреда здоровью (ст. 115 УПК РФ) и нанесением побоев (ст. 116 УПК РФ). Всё остальное контролирует государственный прокурор, гражданин не может влиять на процесс расследования и даже получать доступ к информации по делу.

Дерзкая мысль о включении гражданина в уголовный процесс наравне с прокурором с трудом укладывается в головах российских юристов. Идея резкого расширения границ частного обвинения почти не обсуждается, хотя мировой опыт убедительно доказал эффективность этого способа обуздания коррупции и утверждения в стране верховенства права.

Наделение активных граждан широкими правами на частное обвинение поставило бы российскую полицию, следователей и прокуроров в условия конкуренции, а значит, повысило бы качество их работы. Могут сказать, что для России это фантастика. Но два десятка лет назад и рыночные отношения в нашей стране представлялись фантастикой.

Чтобы частное уголовное преследование стало эффективным способом контроля за противозаконной деятельностью чиновников и в России, нужно предусмотреть его практически по всем статьям Уголовного кодекса, одновременно дать исчерпывающий перечень причин вмешательства прокурора в дела частного обвинения и процессуально ограничить такое вмешательство.

Право граждан оспорить нормы, порождающие коррупцию

Возможность украсть создает вора

Противодействие коррупции – это прежде всего устранение условий, ее порождающих, и только потом борьба с конкретными взяточниками. Коррупцию порождает отсутствие должной системы кнута и пряника, которая понуждала бы чиновников служить обществу, а не использовать свое служебное положение в корыстных целях.

Но коррупцию провоцируют и коррупциогенные нормы законов и правил, позволяющие чиновнику решать вопросы по своему усмотрению. Например, за нарушение Правил дорожного движения Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ) предусматривает штраф или лишение прав – иными словами, любезно приглашает дать взятку гаишнику «за доброту». Другой пример: чиновник имеет возможность предписать застройщику построить простенький съезд с дороги или мост стоимостью в миллион долларов. Депутаты, голосующие за нормы законов, позволяющие творить произвол, порой не скрывают, что их проплачивают заинтересованные ведомства.

Любой гражданин России сегодня вправе подать в суд иск о признании недействительной нормы, противоречащей Конституции или федеральному закону. Правовая основа для обжалования нормативных актов была создана в нашей стране в 1990-х годах. Это Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ст. 245–261 ГПК РФ. Такой иск похож на иск в защиту интересов неопределенного круга лиц, но трактуется как публично-правовой, и суд не рассматривает вопрос о возмещении гражданам ущерба от действия данной нормы. Поэтому истец может лишь удовлетворить свое чувство справедливости, выполнить свой гражданский долг.

Но на практике признать по суду недействительной коррупциогенную норму закона или инструкции до недавнего времени было нельзя, потому что отсутствовал федеральный закон, определяющий само понятие коррупциогенности. А значит, не было предмета для иска. Наконец-то в 2009 году был принят Закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а в феврале 2010 года одноименным постановлением правительства были утверждены подробные правила и методика проведения такой экспертизы.

К коррупциогенным факторам закон отнес: во-первых, положения нормативных правовых актов и их проектов, которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованно применять исключения из общих правил; во-вторых, положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие благоприятные условия для коррупции.

За антикоррупционную экспертизу федеральных нормативных правовых актов по закону отвечает Министерство юстиции, в остальных случаях – прокуратура и сами ведомства, издающие эти акты. На общественных началах такой экспертизой могут заниматься негосударственные организации и даже отдельные граждане. Но если прокуратура вправе указать ведомствам на необходимость внести исправления в нормативные акты, то общественные организации и граждане могут лишь дать заключения, имеющие рекомендательный характер.

Понятно, что чиновники не заинтересованы в исправлении нормативных актов, ведь это источник их обогащения. Минюст и прокуратура, которые обязаны добиваться исключения коррупциогенных норм законов, сами являются частью авторитарной политической системы, основанной на коррупции. Зачем прокурорам портить отношения с коллегами по вертикали? Поэтому санкции к авторам коррупциогенных норм и руководителям ведомств не применяются.

Всё это сказалось на том, что с принятием закона об экспертизе ситуация мало изменилась. Гора родила мышь, потому что написать и провести через Госдуму правильный закон недостаточно. Куда важнее предусмотреть жесткие санкции за его неприменение и наладить действенный контроль за их неукоснительным соблюдением.

Как в развитых странах обеспечивается высокое качество законов? В условиях честных выборов у граждан есть возможность сменить власть. Это заставляет правительство умерять аппетиты бюрократии, требовать от руководителей ведомств удаления из нормативных актов коррупциогенных норм. Оппозиция, придя к власти, также старается выполнить свои обещания и устранить условия, порождающие коррупцию. Но проблема в том, что простые избиратели не всегда могут или хотят разбираться, где пустые обещания политиков, а где дельные предложения.

Поэтому к очищению законов от коррупциогенных норм подключают профессионалов, организации и граждан, чьи интересы непосредственно затрагивают такие нормы. Например, в США ведомства, готовящие проекты нормативных актов и постановлений, обязаны проводить общественные слушания, в которых участвуют любые заинтересованные лица и организации. Если ведомство проигнорировало обоснованные возражения участников слушаний, граждане вправе обратиться в суд и обжаловать решение. Подобные слушания по закону обязательны и в нашей стране, но проводятся они сугубо формально и ни на что не влияют.

А судьи кто?

В России плохо работает и судебный фильтр коррупциогенных норм, потому что жалобы граждан на решения органов власти и на такие нормы рассматриваются судами общей юрисдикции, где они тонут в общем потоке других дел.

При этом не стоит забывать о том, кто у нас работает судьями. Треть действующего судейского корпуса составляют выходцы из аппаратов судов, 17% – бывшие прокурорские работники, 16% – вчерашние полицейские. А вот бывшие адвокаты в судейском корпусе нежелательны, на их кандидатуры наложен негласный запрет. Чаще всего судьями становятся секретари судов, помощники судей, получившие плохое заочное образование «без отрыва от производства» (заочно получили образование 60% судей). К моменту получения диплома им исполняется требуемые по закону 25 лет, и они имеют необходимый пятилетний стаж работы. Средний возраст начала карьеры судьи – 31 год, 57% надевают мантию судьи до 30 лет.

Для сравнения: в США на должность судьи приходят зрелые люди, почетные и уважаемые граждане, имеющие большой авторитет в юридических кругах – как правило, бывшие адвокаты. Средний возраст кандидатов в судьи – 40–45 лет.

Столь разительные отличия вызваны тем, что властвующей в России бюрократии нужен послушный суд, где судьи зависят от чиновников. Для этого не просто подбираются кандидаты в судьи из секретарей, но и выстроена судебная бюрократическая вертикаль, позволяющая председателям судов, используя административно-властные полномочия, держать судью в узде. Поэтому наши судьи не хотят самостоятельно принимать решения о коррупциогенности норм. Они просят экспертов из заинтересованных ведомств дать заключения и на их основе выносят решения, разумеется, в пользу ведомств. Таким образом, закрепленное в Конституции право граждан добиваться признания недействительными коррупциогенных норм законодательства стало в России очередной фикцией.

В других странах, например в Германии, эффективно работают специальные административные суды. Их квалифицированные судьи мотивированы на ограничение экспансии бюрократии и обходятся без помощи («ширмы») экспертов по коррупциогенности. Характерно, что в ГДР, где власть партийной бюрократии была безграничной, административные суды были заклеймены как «буржуазное судопроизводство» и восстановлены лишь после объединения Германии.

В США федеральный закон об административной процедуре наделяет граждан, которым причинен ущерб действиями ведомства (правилами, приказами, актами, директивами), правом оспаривать в суде административные решения. Закон обязывает суд объявить незаконными и отменить любые решения ведомства, которые он сочтет волюнтаристскими, произвольными или несоответствующими закону; противоречащими конституционным правам, полномочиям, привилегиям или иммунитету; совершенными с превышением предписанной законом юрисдикции, компетенции или ограничений без соблюдения процедурных норм, требуемых законом. Но главное – этот закон работает, люди обращаются в суд и добиваются справедливых решений.

В России специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел по-прежнему нет, несмотря на то, что возможность их создания предусмотрена Законом «О судебной системе РФ».

***

Для того чтобы мировой опыт исков в защиту общих интересов, частного обвинения и судебной отмены коррупциогенных норм законов стал реальностью и в России, необходимо внести изменения в законодательство, обновить судейский корпус, сломать судебную бюрократическую вертикаль, создать специализированные административные суды, добиться честных выборов, свободы слова, полноценной политической конкуренции.

А главное – надо изменить наше отношение к власти. Носителем суверенитета и единственным источником власти по Конституции является народ, а не президент и правительство. Народ осуществляет свою власть через выборы управляющих – президента и депутатов. Если мы осознаем, что хозяевами в стране являемся мы, а они – лишь нанятые нами управленцы, если не будем поступаться своим достоинством и терпеть издевательство и фальшь, то сможем изменить порядки, мешающие нам жить достойно, как это произошло во многих странах.

---

[1] Карта политических рисков для ведения бизнеса в мире, в которой ежегодный индекс инвестиционных рисков рассчитывается для 196 стран.

[2] Аболонин Г. О. Массовые иски. М.: Волтерс Клувер, 2011.

[3] О подходе американских судов к определению адвокатских гонораров за ведение групповых исков с «общими фондами» см.: Herbert newberg & alba conte, newberg on class actions, § 14.03. 3d ed. Supp. 2000.

[4] Parsons v. Canadian Red Cross Soc’y, Kreppner v. Canadian Red Cross O. J. No. 3572 (Ont. Sup. Ct.) (Can.) (online QuickLaw).

[5] Letter from Alberta Justice (3 November 2004) concerning private prosecutions in Alberta under the Canadian Environmental Protection Act, R.S.C. 1985, c. 16 (4 Supp). [Repealed S.C. 1999, c. 33, s. 355].

[6] http://www.justice.gc.ca/eng/dept-min/pub/fps-sfp/fpd/toc.html

[7] Prosecution of Offenses Act, 1985, c. 23, sec. 6(1); Alec Samuels, «Non-Crown Prosecutions: Prosecutions by Non-Police Agencies and by Private Individuals» Criminal Law Review (1986): 33–36.

[8] http://www.statutelaw.gov.uk/

[9] http://www.constitution.org/uslaw/pripro01.htm; http://familyguardian.tax-tactics.com/ PublishedAuthors/Media/Antishyster/V07N1-PrivateProsecutions.pdf

[10] Vernon›s Ann. Texas C.C.P. art. 2.07(a) [Attorney pro tem].

[11] Enforcing environmental law: a guide to private prosecution / James S. Mallet. 2nd ed. Staff Counsel Environmental Law Centre, 2004.

[12] AntiShyster Volume 10, No.1. www.antishyster.com by Jon Roland.

[13] http://www.cps.gov.uk/publications/prosecution/death_custody.html

[14] Антикоррупционная политика (Фонд ИНДЕМ) / Под ред. Г. А. Сатарова. М.: РА «Спас», 2004.

[15] Обращайтесь к мировому судье / Составитель — Санкт-Петербургская общественная правозащитная организация «Гражданский контроль». СПб, 2007.