Нынешняя пенсионная система не удовлетворяет всех: пенсионеров – из-за явно низкого размера пенсий; работодателей – из-за высоких страховых взносов в Пенсионный фонд (ПФ); законодательную и исполнительную власти – потому что население недовольно низким прожиточным уровнем пенсионеров; регионы – поскольку одни из них (доноры) должны делиться с другими, которые считают, что выделяемые им дотации слишком малы; сам Пенсионный фонд – потому что он зачастую не в состоянии собрать необходимые ему средства (скажем, в середине 1998 г. они достигали 88 млрд рублей, что было равно его полугодовому бюджету). Российская пенсионная система дает недопустимо мало, чересчур многим и слишком рано.

Отход от страховых идей

Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» от 20 ноября 1990 г. задумывался как страховой с собственной, обособленной от госбюджета, финансовой основой – Пенсионным фондом. Суть положенных в его основу страховых идей:

• каждый гражданин, работающий по найму, подлежит обязательному (принудительному) пенсионному страхованию независимо от его воли и работодателя;
• все условия и нормы уплаты страховых взносов, условия и нормы пенсионного обеспечения определяются законом и не могут меняться по соглашению сторон трудового договора, по воле Президента РФ или решениями правительства;
• реальный уровень пенсий находится в неразрывной связи со страховым стажем и размером заработка, из расчета которого уплачиваются страховые взносы;
• средства обязательного пенсионного страхования неприкосновенны, не могут изыматься даже временно и расходоваться на иные цели, кроме пенсионного обеспечения застрахованных и их семей.

Это по замыслу. А по жизни закон недолго оставался страховым. С 1993 г. в него стали вносить поправки, изменившие его суть. В частности, Пенсионный фонд подчинили правительству и Минфину, его средства стали расходоваться на выплату нестраховых пенсий (инвалидам войны, семьям погибших военнослужащих и т. п.); на компенсационные выплаты трудоспособным лицам, которые ухаживают за нетрудоспособными; на подготовку к празднованию памятных дат Великой отечественной войны; на ритуальные пособия (погребение умерших пенсионеров и членов их семей); на доставку и пересылку пенсий и т. п.

Все они согласно закону должны выплачиваться за счет ассигнований из федерального бюджета, передаваемых в ПФ. Но эти деньги в установленные сроки и в полном объеме из бюджета не поступали и не поступают, поэтому пенсии выплачиваются за счет страховых взносов. В итоге расходы ПФ быстро растут, а доходы не только не увеличиваются, но даже сокращаются.

К тому же произошла подмена принципов социальных гарантий: вместо того чтобы ограничить число лиц, имеющих право на получение пенсии, замещающей утраченный заработок в связи с потерей трудоспособности, пенсионные средства распыляются безадресно и без учета реального вклада в пенсионную систему. В результате страдают прежде всего лица с высоким заработком и продолжительным стажем. За их счет выплачиваются пенсии нестрахового характера.

Превращение пенсии в льготу (существуют 250 привилегированных категорий пенсионеров) лишило ее первоначального смысла. Для многих льготников пенсия превратилась в существенный источник доходов, хотя прямое предназначение пенсионных выплат – компенсация человеку, утратившему трудоспособность по возрасту или по состоянию здоровья.

Действующая пенсионная система сложилась, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной (общенародной) собственности и государство жестко регулировало все сферы жизни общества и народного хозяйства. В рамках системы пенсионного обеспечения решались многие несвойственные ей задачи, в частности привлечение работников в районы Крайнего Севера. Было создано законодательство, предусматривающее снижение пенсионного возраста на 5, 10 или 15 лет. Значительные преимущества установлены для назначения пенсии за выслугу лет, которые назначаются трудоспособным лицам в возрасте около 40 лет. Многочисленные льготы по возрасту ставят трудящихся в неравные условия. Некоторые, независимо от срока уплаты взносов и их величины, получают более высокую пенсию в течение более длительного периода. Примерно половина пенсионных выплат вообще не увязана с уплатой страховых взносов.

Ориентация многих категорий работников и целых регионов на увеличение пенсионных льгот, похоже, неистребима. Законодатели (под напором лоббистов) продолжают вносить изменения в закон «О государственных пенсиях в РСФСР», значительно расширяющие круг лиц, пользующихся льготами при начислении пенсии. Подобные новации не только не побуждают работодателей и работников к регулярной и в полном объеме уплате страховых взносов в ПФ, но, напротив, способствуют уклонению от нее. Ведь пенсионное обеспечение работников все меньше зависит от размера страховых взносов. Отсюда сокрытие истинных размеров зарплаты, в частности с помощью бартера и «черного нала».

Распределительный и накопительный принципы

Пенсионная система России построена по распределительному принципу, основанному на солидарности поколений. Работающие поколения платят взносы в Пенсионный фонд. Аккумулированные таким образом деньги используются для финансирования выплат поколению, завершившему свой трудовой путь.

Такая система отражает принципы социальной справедливости в прежнем их понимании. Существует налог на фонд зарплаты, перечисляемый в ПФ, средства которого используются для содержания пенсионеров безотносительно их индивидуального трудового вклада. При начислении пенсии учитываются только общие показатели: трудовой стаж, размеры заработка за определенный период времени, льготы (введенные коэффициенты осовременивания зарплаты проблемы не решают). Поскольку распределительная система устанавливает тесную связь между числом работающих и пенсионеров, с сокращением первых или увеличением вторых уменьшается и размер пенсий. Возможности такой государственной пенсионной системы практически исчерпаны. Работающие по объективным экономическим (требующиеся пенсионные выплаты превышают собираемые пенсионные взносы) и демографическим причинам (в связи с увеличением средней продолжительности жизни пенсионеров) все хуже и хуже справляются с этой своей обязанностью.

Бескризисное пенсионной системы, построенной по принципу солидарности поколений обеспечивается при соблюдении пропорции 10 плательщиков – 1 получатель. Сегодня в России соотношение 10:6, а демографическое состояние таково, что, начиная с 2003 г., из-за сокращения численности активной части населения соотношение плательщиков взносов в ПФ и получателей (пенсионеров, включая досрочных) будет резко изменяться и вскоре достигнет 10:10, т. е. на одного работающего будет приходиться один неработающий. Причем в некоторых районах это уже произошло.

Соотношение численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров, от которого зависит финансовая устойчивость распределительной пенсионной системы, в России менее благоприятное, чем в большинстве развитых стран (за исключением Франции и Италии), несмотря на то, что мы существенно отстаем от них по средней продолжительности жизни. На 100 работающих в некоторых из этих государств приходится 41–45 пенсионеров.

Низкое соотношение численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров обусловлено не только демографическими факторами и уровнем занятости, но и более низким (по сравнению с развитыми странами) возрастом выхода на пенсию; распространенной практикой досрочного (на 1,5–2 и более лет ранее общеустановленного возраста) выхода на пенсию (доля пенсионеров, получающих пенсию досрочно, составляет 17–19%); возможностью получения пенсии при продолжении трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста; притоком пенсионеров из республик бывшего СССР.

Во многих странах используется более прогрессивный накопительный принцип, когда работающее поколение платит взносы, которые не расходуются на выплаты пожилым людям, а накапливаются, инвестируются и вместе с полученными от инвестирования доходами в дальнейшем используются для пенсионного обеспечения именно тех, кто осуществлял накопление.

Преимущества накопительной пенсионной системы:

• не зависит от демографической ситуации в стране, от соотношения работающих и пенсионеров, хотя продолжает зависеть от темпов экономического роста;
• обеспечивает дифференциацию пенсий в зависимости от того, сколько сумел накопить человек и насколько эффективно были инвестированы его накопления;
• позволяет использовать аккумулируемые деньги для долгосрочного инвестирования в экономику;
• сочетается с системой конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов (НПФ), что облегчает внедрение рыночных начал в пенсионное страхование.

В одних государствах накопительная система является лишь незначительным «довеском» к распределительной, в других – накопительный механизм постепенно вытесняет распределительный. Те страны, которые решаются на коренное реформирование распределительной системы, должны осознавать, что обратного пути нет, если общество по каким-то причинам передумает реформироваться. Россия выбрала смешанный вариант и далеко не самый радикальный.

Неблагоприятные экономические условия

Состояние российской государственной пенсионной системы напрямую зависит от внешних для нее условий, в частности от спада производства, возросшей (с учетом скрытых форм) безработицы, резкого расширения теневого рынка труда, существенного уменьшения реальной зарплаты, значительного сокращения ее доли по отношению к ВВП и совокупным доходам работников.

Это дает повод некоторым специалистам утверждать, будто у нас наблюдается кризис политики зарплаты, а не пенсионной системы. По их мнению, при повышении фиксируемой зарплаты до 27–30% ВВП (сейчас 17,8%) или до 55–60% всех доходов населения пенсионная система могла бы функционировать без осложнений. Более того, в таком случае (при резком уменьшении теневой составляющей зарплаты) речь могла бы идти о сокращении страховых взносов работодателей в ПФ с 28 до 20% и увеличении взносов работников с 1 до 5–7% зарплаты. Вторую меру уже пытаются реализовать, чего не скажешь о первой.

Неблагоприятные экономические условия отражаются на пенсионных взносах. Наполняемость ПФ зависит от налогооблагаемой базы, обязательных отчислений и собираемости налогов. В последние несколько лет налогооблагаемая база, используемая для расчета отчислений в Пенсионный фонд, постоянно снижалась.

Во-первых, резко сократилась зарплата в производственной сфере, но и ее нередко не выплачивают по нескольку месяцев. Не только растет задолженность предприятий по зарплате, но они используют специальные ссудные счета, натуральные формы оплаты труда и т. п., что также резко снижает поступление страховых взносов.

Во-вторых, сократилось число лиц, занятых в экономике и уплачивающих страховые взносы, возросло число «самозанятых» лиц, которые уклоняются от уплаты налогов и обязательных сборов. Об этом косвенно свидетельствует неуклонное снижение доли зарплаты в структуре денежных доходов населения и рост «прочих» доходов. Поскольку снижается доля всех занятых и занятых по найму в общей численности трудоспособного населения, специалисты предлагают изменить формы пенсионного обеспечения и более тесно увязать уровень пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.

Ставка обязательных отчислений в Пенсионный фонд составляет 28% фонда выплаченной зарплаты (до 1999 г. – 29%). Предприятия пытаются уклониться от уплаты взносов в ПФ, используя нелегальные пути. Расширить налогооблагаемую базу через увеличение зарплаты не удается из-за продолжающегося экономического спада и потому, что предприятия предпочитают минимизировать свои налоговые платежи. Значит, упор надо делать на повышение собираемости налогов.

Основной проблемой пенсионного обеспечения в России остается низкий уровень абсолютных и относительных размеров пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов. В 1992 г. средний размер пенсии составил около 25% средней зарплаты, в 1993 г. – 34, в 1995 г. – 35, 2000 г. – 33–34% (в качестве идеала рассматривается уровень 45%). С учетом падения собираемости взносов при попытке сохранить среднюю пенсию даже на уровне 1995 г. банкротство ПФ в долгосрочной перспективе, по мнению аналитиков, неизбежно. Достижение же бездефицитности ПФ при существующей ставке пенсионных взносов, по прогнозам, к 2056 г. обернется снижением средней пенсии, обеспеченной доходами ПФ, до 16,5% средней зарплаты.

Ситуация с пенсионным обеспечением усугубляется тем, что зарплата не играет заметной роли при исчислении пенсии. Максимальная пенсия устанавливается всем работникам, которые имели заработки, превышавшие 55–65% средней зарплаты. Это связано с искусственным ограничением пенсии тремя минимальными ее размерами, а для лиц, работавших в неблагоприятных условиях, – 3,5.

Попытки поднять уровень пенсионного обеспечения путем периодического (раз в три месяца) увеличения минимальной пенсии не дали желаемого результата, поскольку при существующем порядке индексации пенсий это влекло за собой кратное повышение всех пенсий (включая максимальные, которые равны 3–6,3 минимальных). Таким образом, невозможно повысить минимальную пенсию, не увеличивая при этом еще больше максимальную.

«Осовременивание» прошлых заработков, исходя из которых исчислялись пенсии, также не привели к ожидаемым результатам. Повышение пенсий лицам, имевшим в прошлом более высокие заработки, вызвало недовольство пенсионеров, которые имели низкие заработки, но получили максимальные пенсии. Положение усугубляется тем, что растет число лиц, получающих максимальную и близкую к ним пенсию, поэтому постоянно уменьшается дифференциация размеров основной массы пенсий. Но довести среднюю пенсию до прожиточного минимума и одновременно дифференцировать размеры пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада без реформирования системы просто невозможно. В 1998 г. средняя пенсия составляла половину прожиточного минимума, в 2000 г. – 95%, к 2010 г., по замыслу правительства, она должна превысить его на 25–40% (2800 и 2000 руб. соответственно).

Предложения по созданию страхового механизма пенсионного обеспечения. Нынешняя государственная распределительная пенсионная система по своей экономической природе (налоговый характер взносов и уравнительно-котловой способ их распределения) не соответствует новым экономическим реалиям. Высокая страховая нагрузка на работодателей, сокрытие ими истинных размеров зарплаты, недобор страховых платежей, финансовая неустойчивость пенсионной системы образуют порочный круг. Чтобы его разорвать, специалисты предлагают отказаться от единого собесовского принципа «котла» в формировании и расходовании пенсионных средств и перейти на модель социального страхования, которая позволит лучше сочетать личную ответственность и солидарность.

Для этого целесообразно разделить финансы пенсионной системы на две части: примерно 20–25% всех собираемых средств расходовать на оказание солидарной страховой помощи лицам с низкими страховыми платежами, а 75–80% – на выплату страховых (заработанных) пенсий по принципу «выше страховые платежи за весь страховой период – больше пенсия». Называются и другие пропорции – 50:50. Еще одним способом, балансирующим две функции пенсионного обеспечения (социальную помощь и страховое накопление пенсионных прав), могло бы стать увеличение пропорции максимальной и минимальной пенсии (от существующей 1,5:1 к более социально справедливой 5:1).

Кроме того, необходимо создать условия для легализации теневой (скрываемой) зарплаты: установить ее верхний предел, начиная с которого не должны взиматься страховые взносы; развивать альтернативные системы пенсионного обеспечения – дополнительные профессиональные пенсионные системы, личное и коллективное страхование пенсий; облегчить налоговое бремя на работодателей и работников; вовлечь трудовые коллективы и отдельных работников в финансирование пенсионного обеспечения; постепенно двигаться к паритету (50:50) работодателей и работников в финансировании будущей пенсии, используя персонифицированный учет взносов в качестве базы для исчисления будущей пенсии.

Но прежде чем уменьшать долю работодателей и увеличивать долю работников, следовало бы повысить зарплату. В сочетании с персонифицированным учетом уплаты взносов и ростом периода, который берется за базу для начисления пенсий (с 2 до 5, а впоследствии и до 10 лет), это позволило бы повысить стимулы зарабатывать пенсии и не занижать истинные размеры зарплаты.

На практике процесс выработки правовых и организационных основ, форм и финансовых механизмов новой пенсионной системы оказался более сложным, чем виделось несколько лет назад.

Правительственная программа пенсионной реформы

Вариации трехуровневой пенсионной системы

Начало реформы пенсионного обеспечения датируется 7 августа 1995 г., когда вышло постановление правительства «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» № 790. В соответствии с «Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения» в нашей стране должна быть создана трехуровневая пенсионная система.

Первый уровень – базовая пенсия, предоставляемая всем гражданам при наступлении инвалидности или достижении установленного возраста независимо от трудового стажа, назначаемая в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера и степени трудоспособности. Предполагается, что работающим она не будет назначаться и выплачиваться.

Второй уровень – трудовая пенсия, размер которой зависит от трудового (страхового) стажа и заработка. Все будущие пенсионеры должны иметь одинаковые обязанности по ее финансированию и одинаковые права относительно условий ее назначения и размеров – без каких-либо исключений и льгот. Стаж должен влиять на величину трудовой пенсии только в связи с продолжительностью уплаты страховых взносов.

Третий уровень – негосударственная пенсия, которая рассматривается как дополнительная по отношению к первым двум и возможна в форме профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей или территорий, а также в форме личного пенсионного накопления граждан в негосударственных пенсионных фондах или страховых компаниях.

Часть намеченных в Концепции мероприятий реализована (введен персонифицированный учет в государственном пенсионном страховании), хотя трехуровневая система и центральное ее ядро в форме государственного страхования пенсий так и не созданы.

В первом полугодии 1997 г. была подготовлена «Концепция пенсионной реформы», которая вызвала бурную дискуссию, но официально так и не была утверждена. В ней три уровня смешанной (распределительно-накопительной) пенсионной системы сохранились, но были модифицированы и конкретизированы.

Первый уровень – социальная пенсия. Она унифицирована по размерам и условиям и должна предоставляться за счет общих налоговых поступлений после обязательной проверки нуждаемости лишь тому, кто не имел возможности накопить средства для проживания в старости и не располагает иными источниками существования.

Второй уровень – обязательная накопительная пенсия, выплачиваемая всем работавшим по найму. Она финансируется самим работником за счет отчислений от зарплаты и за счет инвестиционного дохода. Размер этой пенсии ставится в зависимость от величины индивидуальных накоплений и инвестиционного дохода, полученного на протяжении трудовой жизни. Этот уровень должен стать ядром новой системы.

Третий уровень – дополнительные пенсионные системы, которые включают обязательные для отдельных категорий работодателей взносы и добровольные личные взносы работников, позволяющие достичь более высоких стандартов пенсионного обеспечения.

Разработчики этой трехуровневой системы со значительным накопительным элементом понимали, что переход на нее за счет дополнительных добровольных взносов граждан и работодателей, уплачиваемых сверх взносов в ПФ, был бы слишком медленным и затронул бы в обозримой перспективе лишь незначительную часть россиян. Поэтому предлагалось пойти на частичное перераспределение уплачиваемых в ПФ страховых взносов для установления второго накопительного уровня. Работнику предстояло выбрать, направить ли часть страхового взноса, ранее уплачиваемого в ПФ, на индивидуальный накопительный пенсионный счет и тем самым отказаться от получения пенсии распределительного типа или оставить все, как есть.

Данная Концепция предусматривала, что люди, которые не смогут обеспечить себе пенсию второго уровня, должны получать минимальную гарантированную государственную пенсию первого уровня (социальную), которая позволит удовлетворять лишь минимальные жизненные потребности. Для тех же, кто претендует на получение социальной пенсии, имея накопления на индивидуальных счетах, был бы установлен специальный режим закрытия пенсионных счетов. Достаточность накоплений на именных счетах в рамках второго уровня системы определялась бы как возможность приобрести за счет личных пенсионных накоплений аннуитет (пожизненную пенсию) в размере не ниже установленной законом минимальной трудовой пенсии.

Наряду с обязательным накопительным уровнем практиковались бы индивидуальные пенсионные схемы, реализуемые через негосударственные пенсионные фонды и страховые компании, финансируемые за счет средств самих застрахованных либо совместно работодателями и наемными работниками в рамках коллективных договоров и индивидуальных контрактов. Однако, чтобы третий уровень пенсий стал реальностью, потребовалось бы предоставить налоговые льготы и преференции участникам добровольных пенсионных планов.

Долгие дебаты и согласования на правительственном уровне вылились в появление еще одной модификации двух изложенных Концепций, менее радикальной, с более осторожным и длительным внедрением накопительного пенсионного страхования, – «Программы пенсионной реформы в Российской Федерации», которую правительство одобрило 20 мая 1998 г. В ней была приведена своя градация уровней смешанной системы:

государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию. Оно должно финансироваться из федерального бюджета;

государственное пенсионное страхование(ведущий элемент системы), в рамках которого пенсии будут выплачиваться всем (за исключением категорий, попавших в первый уровень) в зависимости от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и величины дохода, полученного от инвестирования части обязательных страховых взносов, направленных на накопление. Финансироваться этот уровень должен за счет, во-первых, текущих поступлений в ПФ, во-вторых, средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление, в-третьих, инвестиционного дохода от размещения накапливаемых средств;

дополнительное пенсионное страхование (обеспечение) – этот уровень предусмотрен сверх государственного пенсионного страхования и будет доступен не всем россиянам, а только тем, кто сам или работодатели добровольно отчисляли за него дополнительные взносы (в негосударственные пенсионные фонды). А в случаях, установленных законодательством (скажем, в профессиональных пенсионных системах), работодатели обязаны делать определенные страховые взносы.

Предложенная в Программе модель формирования государственного пенсионного обеспечения с поэтапным введением в нее накопительных элементов, по замыслу авторов, способна обеспечить сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда в течение переходного периода (до 2020 г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в этот фонд.

Чтобы обеспечить стабилизацию финансового положения пенсионной системы в этот переходный период предусмотрено:

• досрочный выход на пенсию заменить профессиональными пенсионными системами;
• размер пенсионных выплат поставить в зависимость от величины поступлений в ПФ;
• стимулировать более поздний выход на пенсию, используя условно-накопительные и именные накопительные пенсионные счета;
• четко разграничить обязательства по финансированию пенсий между ПФ, федеральным бюджетом и внебюджетными фондами;
• законодательно закрепить перечень нестраховых периодов, включаемых в страховой стаж по государственному пенсионному страхованию, и определить принципы и размеры финансирования возникающих в связи с этим обязательств за счет федерального бюджета;
• повысить собираемость страховых взносов благодаря условно-накопительным и именным накопительным пенсионным счетам;
• с 2005 г. (позднее дата скорректирована – 2006 г.) начать частично финансировать вновь назначаемые трудовые пенсии на накопительной основе.

Предполагается, что в долгосрочной перспективе трудовая пенсия по государственному пенсионному страхованию будет формироваться по распределительному и накопительному принципам в равной пропорции, а тарифная политика станет ориентироваться на постепенное снижение тарифа отчислений за работников, которые трудятся в нормальных технол и природно-климатических условиях.

Для лиц, выходящих на пенсию по старости до 2005 г. (2006 г. с учетом корректировки), доля тарифа для зачисления на именной накопительный счет (даже если они будут продолжать трудиться) станет направляться исключительно в ПФ, поскольку их пенсии будут финансироваться целиком за счет текущих поступлений в этот фонд без использования именных накопительных счетов.

Для сокращения скрытого субсидирования через пенсионную систему отраслей с повышенным удельным весом рабочих мест с вредными условиями труда, а также регионов с особыми природно-климатическими условиями признано целесообразным ввести для них дополнительный тариф страховых пенсионных взносов.

В Программе запланировано накопительный элемент тарифа по государственному пенсионному страхованию повышать постепенно (при соответствующем сокращении распределительного элемента). Изначально предполагалось, что уже в 2000 г. ставка взноса в накопительной системе (на именные пенсионные счета) составит 1%, в 2003 г. – 3, в 2006 г. – 5, в 2009 г. – 7, в 2010 г. – 8%, а долгосрочной перспективе соотношение между распределительной и накопительной частями трудовых пенсий составит 50:50 при условии увеличения зарплаты в соответствии с повышением ставки взносов, уплачиваемых работником.

Однако начать переход на накопительную систему в запланированные в Программе сроки (с 2000 г.) помешал финансовый кризис 1998 г. и отсутствие финансового обеспечения. Тем не менее, все профильные министерства и Пенсионный фонд в 1999–2000 гг. в той или иной степени использовали принципы этой Программы.

Недоработки Программы

Далеко не все аналитики посчитали Программу удачной. Среди ее недоработок они называли то, что она не увязана с «Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения», в ней толком не сформулированы цели и задачи пенсионной реформы, не определены пенсионные модели, институциональные механизмы социальных гарантий и ответственности за обеспечение прав будущих пенсионеров. Финансовые механизмы пенсионной системы остались не привязанными к системам зарплаты, налогообложения и прогнозным оценкам развития экономики и рынка труда. Авторы Программы не назвали источники ресурсов для перехода на новую пенсионную систему.

Кроме того, не были охарактеризованы пенсионные технологии: простого их перечисления, указания на формы индивидуальных и условно-накопительных счетов, профессиональных пенсионных систем явно недостаточно. Не были обоснованы выбираемые пенсионные схемы, режимы страхования и перестрахования, статус страховых организаций. Не указано место в накопительной системе пенсий по инвалидности и при потере кормильца. Не учтены специфика и место самодеятельного населения (фермеров, представителей свободных профессий). Не прописаны механизмы разделения политических и финансовых рисков между накопительным и распределительным элементами пенсионной системы.

В октябре 2000 г. правительство внесло коррективы в эту программу, продолжая прорабатывать детали, решать правовые вопросы, касающиеся управления собранными средствами, размеров выплат с учетом сумм накоплений, проблем страхования средств Пенсионного фонда, вплоть до перестрахования на Западе, а также назначило новую дату запуска накопительной системы – 2002 г.

Реалистичность этого срока оно объяснило тем, что, во-первых, текущие экономические показатели в 2000 г. оказались лучшими за последние 30 лет; во-вторых, обнадеживают прогнозы экономического развития страны на ближайшие 10 лет; в-третьих, складывается благоприятная демографическая ситуация – в ближайшие пять лет на пенсию будут выходить дети, родившиеся во время Великой отечественной войны, т. е. самая малочисленная доля в структуре населения, тогда как в 2007 г. наступит пенсионный возраст у детей послевоенного бума рождаемости, и число уходящих на пенсию подскочит в полтора раза, прокормить их сокращающимся работающим поколениям будет не по силам; в-четвертых, существенно улучшилось финансовое положение самого Пенсионного фонда, поступления в него выросли, в последние полтора-два года профицит ПФ достигал 1–2 млрд рублей в месяц, за 1999–2000 гг. ПФ справился с многомиллиардными долгами перед пенсионерами, пенсии стали регулярно индексироваться (только за 2000 г. – на 32%).

Если расчеты Министерства экономического развития и торговли оправдаются и в ближайшие 10 лет инфляция действительно будет расти медленнее заработной платы, то у Пенсионного фонда появятся значительные дополнительные средства, что облегчит ввод накопительной системы.

Что касается самозанятого населения, то правительство намерено ввести для этих граждан обязательный фиксированный платеж в Пенсионный фонд, оставив им возможность выбора лишь его величины, от которой будет зависеть размер будущей пенсии. Дело в том, что многие мелкие предприниматели, платя налог на вмененный доход, сейчас практически не вносят средства в Пенсионный фонд. В результате он недополучает внушительный доход. Так, в течение 2000 г. работодатели за 50 млн работников по найму внесли в ПФ более 400 млрд рублей. Самозанятого населения в России примерно 13 млн человек, т. е. в 4,6 раза меньше, а денег от них поступило в ПФ в 10 раз меньше.

Итак, планируется, что с 2002 г. пенсия будет состоять из базовой, которая всем в одинаковом размере будет гарантироваться государством и по величине приблизится к прожиточному минимуму пенсионера, накопительной – дифференцированной в зависимости от поступивших средств счет конкретного человека, профессиональной части (вместо льготных пенсий для тех, кто имеет на них право), а также добровольных накоплений в негосударственных пенсионных фондах.

Первый тезис. По расчетам Пенсионного фонда, тариф пенсионных отчислений в 28% фонда оплаты труда следует распределять поровну: 14% направлять на финансирование базовой пенсии, 14% закреплять в виде финансовых обязательств пенсионной системы за конкретным человеком.

Второй тезис. В новой пенсионной системе предлагается узаконить положение о том, что человек зарабатывает право на пенсию не последние два года перед выходом или в течение каких-то пяти лет, а в течение всей трудовой жизни. Учитываться при назначении пенсии должен заработок за весь период трудовой деятельности. По отношению к сегодняшним пенсионерам сохранятся в полном объеме все принятые на себя государством обязательства в соответствии с действующим законодательством. Предлагается внести лишь одно уточнение. Пенсия будет определена пенсионеру по наиболее выгодному из двух существующих законов – 340-му или 113-му, а затем она будет увеличиваться в полном объеме по отношению ко всей пенсионной выплате, включая надбавки и повышения. Выигрыш, который должны получить те, кто сейчас на пенсии, от проведения намеченных преобразований состоит в том, что они смогут получить увеличение пенсий благодаря росту поступлений в пенсионную систему.

Третий тезис. Предполагается снять ограничение размера заработка, который учитывается при назначении пенсии: сколько человек перечислил взносов со всех заработанных денег, столько и должен получить, выйдя на пенсию.

Четвертый тезис. Стартовые условия перехода на новую систему должны быть равны для всех возрастов. Чтобы и у тех, кто находится в зрелом возрасте, появилась перспектива улучшить свое материальное положение в старости, необходимо уже заработанные ими права в действующей пенсионной системе конвертировать и сохранить во вновь создаваемой.

Пятый тезис. Неблагоприятный демографический прогноз уменьшения в течение ближайших десятилетий числа работающих в расчете на одного пенсионера требует формирования накоплений, которые позволили бы справиться с обязательствами перед людьми в средне- и долгосрочной перспективе. Эти сбережения (резервы) должны быть персонифицированы, т. е. учитываться на лицевом счете конкретного работника, и использоваться исключительно на выплату пенсии тому, в отношении кого работодатель в свое время уплатил взносы в пенсионную систему.

Основные конструктивные особенности предлагаемой пенсионной системы рассмотрим на условном примере, предложенном М. Зурабовым.

Персонифицированный учет

В соответствии законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» от 1 апреля 1996 г. началось создание информационной базы обновляемой пенсионной системы, которая должна была повысить мотивы для уплаты страховых взносов всеми работающими. Был откорректирован порядок назначения и перерасчета пенсий на основе индивидуальных лицевых счетов, соответствующие изменения в мае 1997 г. внесены в закон «О государственных пенсиях в РСФСР». В июне 1997 г. при Пенсионном фонде был создан Информационный центр персонифицированного учета.

Законом «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» от 1 февраля 1998 г. предусмотрен переход на принципиально новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий на базе индивидуального коэффициента для каждого пенсионера, представляющего собой отношение заработной платы пенсионера к средней по стране. Он задуман для того, чтобы исчислять пенсии и постоянно их индексировать в соответствии с ростом средней зарплаты. Кроме того, закон теоретически позволяет более объективно дифференцировать пенсии в зависимости от трудового вклада, ограничить уравнительные тенденции. Он предусматривает гибкий порядок отказа от использования пенсионных льгот отдельными категориями пенсионеров при исчислении стажа. Пенсионеру предоставляется возможность сохранять все установленные льготы, но получать пенсию в пределах существующего максимального размера (3–3,5 минимума) или рассчитать пенсию с применением индивидуального коэффициента без ограничения максимумом (косвенное ограничение пенсии задается предельным соотношением зарплат), однако без учета прежних льгот.

С мая 2001 г. коэффициент соотношения средних зарплат, используемый при назначении пенсии (соотношение зарплат по индивидуальному коэффициенту пенсионера), поднят до 1,2, его применение стало выгодным практически для всех пенсионеров. Персонифицированный учет уже позволяет собирать сведения о трудовом стаже и заработке, на который начисляются пенсионные взносы, о времени работы застрахованного в особых условиях труда, на Крайнем Севере и местностях, приравненных к нему, на работах, дающих право на пенсию за выслугу лет, и о нестраховых периодах. С 2000 г. персонифицированным учетом охвачено все население России.

На каждого застрахованного открыт индивидуальный лицевой счет. Чтобы внедрить условно-накопительные и именные накопительные пенсионные счета, в лицевой счет предстоит включить дополнительную информацию: сумму страховых взносов, уплаченных работодателем за застрахованное лицо на распределительных принципах, и сумму, направленную на накопление; начисленный инвестиционный доход, полученный от инвестирования взносов, направленных на накопление; страховые взносы, перечисленные через ПФ в профессиональные пенсионные системы (в переходный период), а также начисленный инвестиционный доход по этим накоплениям.

С 2002 г. в составе лицевого счета на каждого работающего гражданина будут открыты:

условно-накопительный счет, на котором станут отражаться взносы, уплаченные работником или за работника работодателем на распределительной основе. На базе условно-накопительных счетов застрахованному будет назначаться часть трудовой пенсии, финансируемая из распределительного источника;

именной накопительный пенсионный счет, где будут отражаться страховые взносы, идущие на накопление, и регистрироваться начисленный инвестиционный доход, полученный от их инвестирования.

А для работников, участвующих в обязательных профессиональных пенсионных системах, будут открыты профессиональные пенсионные счета. На них будут отражаться дополнительные взносы, уплачиваемые работодателями для финансирования досрочного выхода на пенсию, а также начисленный инвестиционный доход, полученный от инвестирования этих средств через профессиональные пенсионные системы.

По всем этим счетам пенсии будут назначаться и выплачиваться раздельно и независимо друг от друга по особым правилам.

Планируется установить единую для всех работодателей ставку накопительных взносов, которая будет постепенно повышаться – с 2% фонда зарплаты в 2002 г. до 9% в 2010 г. Эти средства работодатели будут вносить в обязательном порядке в пользу всех своих работников. При этом общий размер выплат в Пенсионный фонд останется неизменным, так как по мере увеличения доли накопительных взносов будет снижаться доля взносов в распределительную систему.

Трудовые пенсии

Право на трудовую пенсию при наступлении пенсионных оснований по-прежнему будет иметь каждый работник. Размер трудовых пенсий предполагается исчислять исходя из страховых признаков: возраста, страхового стажа (общая продолжительность трудовой деятельности человека в течение его жизни, когда уплачивались страховые взносы), страховых взносов, зарплаты (дохода), с которой уплачивались страховые взносы, а также пенсионных накоплений (пенсионных резервов), отнесенных на именные накопительные счета застрахованных.

Величина трудовой пенсии, финансируемая за счет накопительного источника, будет определяться на основе расчета аннуитета исходя из величины накоплений на именном счете, ожидаемой доходности по остатку накоплений в период выплаты пенсии и ожидаемой продолжительности жизни застрахованных лиц на момент их выхода на пенсию.

Трудовые пенсии выходящим на пенсию по старости будут назначаться в системе персонифицированного учета по данным условно-накопительных счетов. Поэтому часть трудовой пенсии, финансируемая на распределительной основе, будет определяться исходя из величины уплаченных страховых взносов. А финансироваться эта часть будет из текущих поступления в ПФ – за исключением страховых пенсионных резервов (т. е. страховых взносов, направленных на накопление) и доходов от их инвестирования.

Эти резервы Пенсионный фонд должен инвестировать (для прироста) через независимые управляющие компании. Расходовать страховые резервы разрешено только на выплату части трудовых пенсий лицам, которые имеют соответствующие накопления на именных накопительных счетах в ПФ.

Ресурсы накопительной системы начнут использоваться на финансирование пенсионных выплат после 2006 г. (до этого их величина будет слишком мала), трудовые пенсии для большинства выходящих на пенсию по старости будут состоять из двух частей, назначаемых на распределительной и накопительной основе. По мере роста пенсионных накоплений застрахованных вторая часть должна постепенно нарастать (первая уменьшаться).

Чтобы не допустить чрезмерной дифференциации пенсий, назначаемых на основе условно-накопительных счетов и именных накопительных пенсионных счетов, и стимулировать работников к уплате страховых взносов, предложено ввести максимальный уровень индивидуальных доходов, выше которого не должны уплачиваться обязательные страховые взносы. М. Зурабов называет такую шкалу: до 100 тыс. рублей годовой зарплаты – 14% на персональный накопительный счет, от 100 до 300 тыс. – 7,9%, от 300 до 600 тыс. – 4%, свыше 600 тыс. – 1%. При этом дифференциация пенсий будет не более 1 к 4,5.

Спорным остается вопрос о наследовании накопленных на именных накопительных счетах пенсионных резервов пережившим супругом и (или) лицами, находящимися на иждивении застрахованного. В развитых странам право наследования давно практикуется, что значительно повышает у будущих пенсионеров желание своевременно и полно уплачивать страховые взносы. В России немало сторонников такого подхода, но председатель правления ПФ М. Зурабов против и предлагает за счет средств тех, кто ушел из жизни раньше, финансировать накопительную часть тем, кто пережил нормативный срок выплаты пенсии. Если эта точка зрения восторжествует, шансов воспользоваться оставшимися в наследство пенсионными деньгами у ПФ будет больше, чем у пенсионеров. Ведь сегодня период дожития (срок, который отводится человеку после выхода на пенсию) определен в 17 лет, а средняя продолжительность жизни мужчины – 58 лет.

Назначение трудовых пенсий на основе условно-накопительных счетов. Суть условно-накопительного счета: взносы в ПФ регистрируются на индивидуальном лицевом счете работника так, как если бы они составляли реальные пенсионные накопления. В частности, эти взносы индексируются или на них условно начисляются проценты по согласованным ставкам.

Условно-накопительные счета для назначения трудовых пенсий, финансируемых на распределительной основе, начнут использоваться после завершения внедрения персонифицированного учета по всей России. Для тех, кто выйдет на пенсию до этого срока, сохранится действующий порядок исчисления и увеличения государственных пенсий, закрепленный в законах «О государственных пенсиях в РСФСР» и «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» от 21 июля 1997 г.

В течение переходного периода потребуется отразить на условно-накопительных счетах первоначальный условный капитал, сформированный работниками до перехода на накопительную систему, а также ввести поправочные коэффициенты для частичной компенсации снижения средних размеров пенсий у женщин по сравнению с мужчинами в связи с переходом к определению пенсии с учетом ожидаемой продолжительности жизни после выхода на пенсию.

По завершении переходного периода величина пенсии для мужчин и женщин должна определяться путем деления суммы накопленных страховых взносов (включая величину условного капитала) на ожидаемую продолжительность жизни в месяцах после достижения пенсионного возраста (с применением в случае необходимости поправочных коэффициентов). Это значит, что женщины, выходя на пенсию в 55 лет, станут получать существенно меньшую пенсию, чем мужчины в 60 лет. Таким образом, у женщин появится стимул выходить на пенсию в более позднем возрасте, фактически пенсионный возраст мужчин и женщин сблизится без законодательного изменения (законодатели вряд ли пойдут на эту непопулярную меру).

Чтобы избежать резкого единовременного снижения пенсий женщин, которые достигнут пенсионного возраста в 2002 г. или в последующие годы, предложен переходный механизм исчисления их пенсий, рассчитанный на 10 лет: в первый год – пенсия женщин в возрасте 55 лет должна определяться исходя из ожидаемой продолжительности их жизни в 60 лет, что приближает расчетную величину их пенсии к пенсии 60-летних мужчин. В течение последующих лет ожидаемая продолжительность жизни, используемая для назначения пенсии женщинам, выходящим на пенсию в 55 лет, будет ежегодно повышаться на 6 месяцев. В конце 10-летнего переходного периода пенсия у женщин, завершающих свою трудовую деятельность в 55 лет, будет определяться исходя из ожидаемой продолжительности жизни женщин в 55 лет.

Поскольку возрастная категория мужчин 1950 г. рождения и женщин 1955 г. рождения в момент введения накопительной системы окажется в неравной ситуации по сравнению с более молодыми, правительство предложило за счет дополнительных доходов Пенсионного фонда сделать для них доплаты к накопительной пенсии (что потребует примерно 4 трлн рублей).

Рассматривается и еще один вариант защиты данной возрастной группы – введение гибкого пенсионного возраста. Речь идет о том, чтобы дать человеку право самому выбрать, выходить на пенсию в законные 55–60 лет или продолжать работать, и эти несколько лет все его пенсионные взносы будут пополнять только его именной счет, что позволит быстро нарастить размер потенциальной пенсии. Подобные схемы практикуются за рубежом. В частности, в успешно работающей пенсионной системе Чили при выходе человека на пенсию на 5–8 лет позже выплаты могут быть вдвое выше.

Что касается принудительного увеличения пенсионного возраста в России, то правительство, проанализировав благоприятные экономическую и демографическую ситуации, сложившиеся в 2000 г., решило не поднимать этот вопрос по крайней мере до 2005 г. Если же положение станет ухудшаться, возрастная планка, по словам вице-премьера В. Матвиенко, может быть поднята (на пять лет), но не ранее 2010 г.

По расчетам Пенсионного фонда, введение накопительного элемента позволит, начиная с 2006 г., выплачивать всем выходящим на пенсию прибавку в размере 125,3 рубля, в 2010 г. – 517 рублей. Ожидается, что в полной мере система заработает к 2025 г., когда накопительная и распределительная пенсии сравняются (50:50).

Профессиональные пенсионные системы

Вместо льготного пенсионного обеспечения по условиям труда предложено ввести профессиональные пенсионные системы. Список из более чем 150 льготных пенсий правительство намерено ограничить 15–18 позициями. Среди обязательных останутся льготы для работающих жителей Крайнего Севера, военнослужащих и т. п. А, скажем, о социальном благополучии работников литейного цеха приватизированного металлургического предприятия должны заботиться его владельцы. Не исключено, что работодатель посчитает, что ему выгоднее доплачивать ежемесячно работнику за вредные условия производства или изменить условия труда так, чтобы производство перестало быть вредным.

По профессиям и должностям, которые включены в списки № 1 и 2 и связаны с высоким профессиональным риском, профессиональные системы будут для работодателей обязательными, а в случаях относительно низкого профессионального риска – добровольными. За каждого застрахованного, работающего в особых условиях труда, работодатель будет уплачивать страховые взносы по дополнительному тарифу. Его введение должно быть синхронизировано с налоговой реформой, предполагающей снижение общего уровня налогообложения фонда оплаты труда. Дополнительный тариф не должен повысить общий уровень налогообложения фонда оплаты труда. При этом предельное значение тарифа дополнительных взносов для предприятий нужно установить таким образом, чтобы суммарный объем страховой и налоговой нагрузки на фонд оплаты труда по обоим видам государственного пенсионного страхования не превышал действующий уровень. Страховые взносы по дополнительному тарифу планируется перечислять в уполномоченные негосударственные пенсионные фонды.

В «Программе пенсионной реформы в Российской Федерации» от 20 мая 1998 г. было предусмотрено, что с переходом к формированию профессиональных пенсионных систем (они станут возможны после того, как в полном объеме начнет функционировать персонифицированный учет) должно прекратиться приобретение новых прав по досрочному выходу на пенсию. Если люди продолжат работать на рабочих местах с особыми условиями труда, дополнительные страховые взносы, уплачиваемые за них работодателями, будут поступать в ПФ и расходоваться на выплату досрочных пенсий.

С момента получения права на досрочную пенсию в соответствии с законодательством и до наступления возраста, когда ПФ начинает выплачивать льготную пенсию, пенсия должна выплачиваться исключительно через профессиональные пенсионные системы. В них следовало бы взносы работодателей относить к затратам на производство продукции (работ, услуг) и предоставлять льготы в налогообложении инвестиционного дохода. При этом контроль за порядком инвестирования таких средств должен быть не менее жесткий, чем за накопительной пенсией.

Пенсии за выслугу лет и работу на Крайнем Севере

С переходом на новый порядок определения размера пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера в Программе намечено упразднить районный коэффициент и ввести компенсационные надбавки к зарплате для тех, кто трудится в экстремальных природно-климатических условиях.

За каждого застрахованного, работающего в местностях с особыми природно-климатическими условиями, работодатель должен уплачивать страховые взносы по дополнительному тарифу. Но, в отличие от досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда, этот тариф должен быть распространен на весь фонд оплаты труда работников, занятых в соответствующих местностях, и установлен таким образом, чтобы общий уровень налогообложения фонда оплаты труда не повысился.

Прекращение приобретения новых прав по государственным досрочным пенсиям в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях изначально в Программе намечено с 1 января 2000 г. Лица, которые на 1 января 1999 г. набрали минимальный стаж, необходимый для досрочного выхода на пенсию, сохраняют право на получение пенсии из ПФ в соответствии с законодательством РФ. Если они продолжат работать в тех же регионах, то дополнительные страховые взносы, уплачиваемые за них работодателями, будут поступать в ПФ и расходоваться на выплату текущих льготных пенсий.

Имевшие на 1 января 2000 г. более половины требуемого стажа, согласно Программе, приобретают право на получение льготной пенсии из ПФ, но период ее получения сокращается в зависимости от того, сколько месяцев недостает застрахованному до полного минимального стажа. Если люди продолжат работать в этих регионах, дополнительные страховые взносы работодателей будут поступать в уполномоченные негосударственные пенсионные фонды и формировать дополнительную льготную пенсию на накопительной основе. Выплата пенсии с момента наступления права на досрочную пенсию в соответствии с законодательством РФ до наступления возраста, в котором льготная пенсия начинает выплачиваться этим лицам Пенсионным фондом, должна будет осуществляться исключительно через профессиональные пенсионные системы.

Льготные пенсии для лиц, имевших на 1 января 2000 г. менее половины минимального стажа, необходимого для досрочного выхода на пенсию, должны формироваться только на накопительной основе через уполномоченные негосударственные пенсионные фонды.

Управление пенсионным обеспечением

Как показывают проверки, проводимые Счетной палатой и Контрольно-ревизионным управлением Президента РФ, продолжается нецелевое использования средств Пенсионного фонда, нарушения и злоупотребления в его отделениях приобрели хронический характер. Формально правление Пенсионного фонда, а фактически его руководство, является одновременно распорядительным, исполнительным и контрольным органом, что создает предпосылки для злоупотреблений и снижает эффективность выполнения фондом возложенных на него задач.

Управление деньгами пенсионеров со стороны Пенсионного фонда никогда не было эффективным. Пенсионный фонд лишь аккумулирует поступившие на его счета средства и перераспределяет их между регионами. Назначением и выплатой пенсий ведают региональные органы социального обеспечения (собесы). Правовой казус такого распределения пенсионных денег в том, что средства, которые должны оставаться под федеральной ответственностью, передоверяются местным органам. Губернаторы имеют возможность использовать пенсионные деньги не по прямому назначению, скажем, волевым решением направляют их на выплату детских пособий или пособий по безработице, задерживая пенсии.

Эксперимент по сосредоточению всего управления пенсионными средствами в Пенсионном фонде начался в 1994 г. С тех пор соглашения о том, чтобы назначение, перерасчет и выплата пенсий перешли от собесов к территориальным отделениям Пенсионного фонда, с ПФ заключили 22 субъекта Федерации. Видимо, для того чтобы подстегнуть этот процесс, в октябре 2000 г. по инициативе Пенсионного фонда был подписан Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации». Но он не носил обязательного характера, у регионов остался выбор – расстаться с правом по своему усмотрению распоряжаться пенсионными деньгами или нет. Пожелали это сделать еще 30 губернаторов.

В Пенсионном фонде утверждают, что сосредоточение всех функций управления пенсионными средствами в одном ведомстве выгодно и госбюджету, и пенсионерам, поскольку, во-первых, сокращается время прохождения денег от плательщика до получателя; во-вторых, более жесткий контроль за целевым использованием средств делает систему распределения прозрачной; в-третьих, штат собесов можно сократить.

У такого подхода немало противников, которые считают, что, если входящие и исходящие финансовые потоки доверены разным ответственным ведомствам, то проконтролировать их проще. После того, как с января 2001 г. единый социальный налог, в который включены и страховые взносы в Пенсионный фонд, стало собирать Министерство по налогам и сборам, у правительства появились независимые источники информации о поступлении и расходовании пенсионных средств. Но чиновники Пенсионного фонда озабочены укреплением своих позиций, а не интересами пенсионеров. По мнению оппонентов, они стремятся вывести из-под контроля правительства и субъектов Федерации расходование пенсионных денег. Указ свел на нет наметившийся положительный сдвиг в оптимизации управления и контроля над расходованием пенсионных средств. Последствия этого – возможность сохранять видимость благополучия при плохой работе, существенно увеличить штат ПФ, и тем самым его влияние на местах, оперативно финансировать не предусмотренные целями государственного пенсионного обеспечения мероприятия и т. п.

В бюджете Пенсионного фонда на 2001 г. уже заложено увеличение штата на 20 тыс. человек, причем 19,5 тыс. – на назначение и выплату пенсий. Тогда как до выхода Указа потребность в его многочисленных региональных отделениях вообще отпала. Чтобы распределять аккумулированные средства на финансирование пенсий по субъектам Федерации и заниматься заимствованием денег на финансовом рынке для покрытия временных дефицитов достаточно центрального аппарата ПФ в Москве. Вот чиновники ПФ и замахнулись на функции собесов.

Свыше 150 депутатов Госдумы опротестовали Конституционном Суде этот Указ как противоречащий Конституции и действующим федеральным законам. Тогда в апреле 2001 г. в Госдуму был внесен проект федерального закона, предусматривающий передачу Пенсионному фонду не только назначение и выплату пенсий, но и сбор страховых взносов на государственное пенсионное страхование. Он также предлагает установить новый статус ПФ как некоммерческой организации – государственного социального внебюджетного фонда (вместо кредитно-финансовой организации). В действительности Пенсионному фонду давно запрещено не только заниматься размещением средств в коммерческих банках, но даже распоряжаться переходящими остатками на его счетах в Центробанке. Поэтому финансовым учреждением Пенсионный фонд давно не является, что и приводится в соответствие с действительностью. При этом законопроект почему-то не предусматривает ни ответственности фонда перед органами государственной власти, ни подчиненности его правительству. Еще одно новшество, заложенное в законопроект, – введение единого федерального банка данных о пенсионерах.

По мнению экспертов, институциональный аспект реформы предполагает трехстороннее (правительство, работодатели, работники) управление, а не незыблемость государственной подчиненности ПФ. Тройной контроль более демократичен, лучше отвечает интересам страны, а не благу отдельного ведомства. Подлинной реформой было бы создание и выборы правления, реально влияющего на администрацию, ее замыслы и ход реформы. т. е. изменение структуры ПФ, норм деятельности, а не простая смена способов расчета виртуальных прав на будущие пенсии.

Инвестирование пенсионных средств

Если не решить проблему сохранности пенсионных средств и эффективности их инвестирования, накопительная система будет мало чем отличаться от нынешней распределительной. Ведь необходимо не просто сохранить деньги, но и наращивать их темпами, которые превысили бы инфляцию и были бы сопоставимы с темпами роста зарплаты. При этом важно избежать политического давления при размещении накопленных пенсионных средств не в пользу инвестиционно привлекательных объектов, а в пользу объектов политически значимых, предписываемых государственными органами. Последнее стало бы путем к катастрофе.

Общий бюджет ПФ составляет примерно треть федерального бюджета России. Остаток средств на начало 2001 г. приблизился к 100 млрд рублей, или 3,5 млрд долларов. Поэтому интерес к его средствам проявляют самые разные силы, а дискуссии о реформировании пенсионной системы во многих инстанциях превратились в выяснение вопроса, как целесообразнее всего израсходовать свободные деньги.

Эксперты предлагают законодательно установить, что только негосударственные управляющие компании могут инвестировать пенсионные накопления. В отличие от бюрократических структур они заинтересованы в приросте накоплений и соответственно в собственном вознаграждении. При этом уместно воспользоваться колоссальной международной практикой того, какие требования предъявлять к управляющим компаниям, как проводить проверки и контролировать текущие операции.

Впрочем, если выдвигать полный набор требований, который предъявляется на Западе к частным управляющим компаниям, то удовлетворить ему сумеют лишь несколько российских. В правительстве не исключают, что российская государственная накопительная пенсионная система будет создаваться при активном участии международных корпораций, на первых порах отечественные компании едва ли смогут конкурировать с ними по качеству управления активами, размещаемыми за рубежом. Для управляемости и неполитизированности такой системы важно соблюдать три условия: управляющих компаний должно быть несколько, они должны быть частными, должна быть создана система оперативного контроля за ними в режиме реального времени.

Регламент работы управляющих компаний поможет защитить пенсионную систему от политических решений. Уместно законодательно закрепить норму, по которой управляющая компания вправе действовать только по определенному инвестиционному плану, а операции, противоречащие списку разрешенных операций, должны автоматически блокироваться. Для этого нужна структура, похожая на казначейство, которое следит за исполнением бюджета. В мире эту функцию исполняют специализированные депозитарии или организации, которые имеют подобные контрольно-финансовые функции.

Российское правительство также намерено доверить контроль за операциями с резервами государственной накопительной пенсионной системы единому спецдепозитарию. Это будет новое юридическое лицо либо единый спецдепозитарий будет выбран при помощи тендера. В уставном капитале спецдепозитария может участвовать государство. В то же время Минэкономразвития обсуждает вопрос о привлечении в число учредителей нового спецдепозитария ЕБРР, чтобы предотвратить политизацию деятельности спецдепозитария.

Следует учитывать, что инвестирование пенсионных резервов в интересах пенсионеров требует международной диверсификации рисков. История с обвалом курса рубля в 1998 г. иллюстрирует риски недиверсифицированного инвестиционного портфеля и то, как это может ударить по интересам будущих пенсионеров. Инвестиции должны быть в определенной пропорции распределены между внутренним и внешним рынком. В какие-то периоды экономика других стран может быть более благополучна, чем наша, а в какие-то – менее. Распределение рисков между странами естественно для таких «долгих» инвестиций, как пенсионные. Эта практика не нова: валютные резервы ЦБ хранятся в швейцарских и других зарубежных банках. Никто не ставит вопрос о том, чтобы вернуть их наличностью или слитками в московские подвалы.

Естественно, возникает вопрос о норме международной диверсификации. В нынешних условиях имеет смысл говорить о суммах от 10 до 25% пенсионных накоплений – сколько конкретно, должны определить законодатели.

То, что российская экономика способна привлекать инвестиции, подтверждает их рост на 17% в реальном выражении в 2000 г. Главное – как инвестировать деньги в реальный сектор? Здесь важны два обстоятельства: первое – параметры финансовой надежности эмитентов ценных бумаг, второе – соответствие эмитентов нормам международного корпоративного управления. При этом специалисты отмечают важный и сложный момент: сейчас инвестирование в России не может быть пассивным, как обычно бывает при размещении пенсионных резервов. Иными словами, инвестор не может вложиться и отвернуться, он обязан активно участвовать в выборе стратегии предприятия, контроле над его менеджерами. Активная роль инвестора, который будет размещать пенсионные резервы, будет заключаться в том, что он будет формировать новые стандарты поведения российского фондового рынка. Многие рейтинговые агентства ставят перед собой такие задачи в России. Необходимо ускорить этот процесс. По мнению специалистов, без приведения корпоративного управлении в соответствие с международными стандартами реформировать пенсионную систему слишком рискованно.

Все в мире взаимосвязано. Проводя пенсионную реформу мы подталкиваем инвестиционную. При развитой рейтинговой системе ни одна крупная корпорация, даже «Газпром», не смогут пренебрегать своими показателями в этой области – потому, что объем ликвидности, который будет поступать на фондовый рынок за счет обязательных пенсионных накоплений, будет превышать любой другой отдельно взятый источник инвестиций в корпоративные ценные бумаги.

Фондовый рынок настолько мал, что не сможет связать значительное количество средств. В стране с объемом капитализации 50 млрд долларов трудно вложить в акции 50 млрд долларов пенсионных средств (примерно такой объем накопительной части, по расчетам, ожидается к 2003 г.) или окажется, что вся промышленность России будет принадлежать организации, инвестирующей пенсионные деньги. Если такая организация будет одна, то она станет естественной монополией, так как объемы ее операций на фондовом и финансовом рынках будут намного больше объемов операций любого из остальных участников, и, следовательно, ее деятельность государство должно жестко регулировать.

Впрочем, не исключено, что на первых порах все-таки придется размещать значительную часть пенсионных резервов в государственные ценные бумаги. Первые год-два эта доля будет определяться тем, какую часть средств удастся разместить в корпоративные ценные бумаги.

Добровольное дополнительное пенсионное обеспечение

Как уже говорилось, наряду с государственным (обязательным) пенсионным обеспечением, возможно и дополнительное добровольное пенсионное обеспечение – из средств самих застрахованных или (и) работодателей в рамках коллективных и индивидуальных трудовых договоров. Оно уже существует в России в негосударственных пенсионных фондах (НПФ). Их история началась с сентября 1992 г., когда был принят Указ Президента РФ «О негосударственных пенсионных фондах». Без малого шесть лет они просуществовали в правовом вакууме, аккумулируя довольно большие средства без адекватной защиты прав будущих пенсионеров. Долгожданный закон «О негосударственных пенсионных фондах» был принят 7 мая 1998 г.

Ситуация в этой сфере существенно изменилась в 1998 г. В конце 1995 г. большинство фондов представляли собой индивидуальные накопительные схемы – индивидуальные лицевые счета, открытые частными лицами в банках или иных финансовых учреждениях и не связанные с предприятиями. Профессиональных фондов, которые предприятия создали по месту труда, было примерно 10%. Практически не было корпоративных фондов, которые охватывали бы несколько предприятий в пределах одной отрасли или финансово-промышленной группы. Эта первая волна НПФ достигла приличных объемов пенсионных выплат, но затормозилась в приросте пенсионных взносов.

Фонды переориентировались с работы преимущественно с частными вкладчиками на работу в основном с юридическими лицами. Так, на конец 1996 г. 87% всех пенсионных взносов внесли 1,5–2 тыс. вкладчиков – предприятий, фирм и организаций, а 13% взносов – 300 тыс. частных лиц. В 1998 г. основу негосударственного пенсионного обеспечения (НПО) составляли корпоративные фонды, созданные финансово-промышленными группами, крупными предприятиями или предприятиями одной отрасли.

В десятку лидеров по величине совокупных активов в 1998 г. входили НПФ «Сургутнефтегаз» (1,9 млрд новых рублей), «ЛУКойл-Гарант» (1,5 млрд), «Газфонд» (1,3 млрд), НПФ электроэнергетики (302 млн), «Уголь» (205 млн), «ГАЗ» (107 млн), «Интеррос-Достоинство» (64 млн), «Тепло» (60 млн), «Стимул-фонд» (58 млн), «АвтоВАЗ» (56 млн). Им отроду было по 2–3 года. Такие фонды были закрыты для тех, кто не принадлежал к корпорации, не говоря уже о частных лицах. Взносы в эти фонды в пользу своих работников чаще всего делало само предприятие. С помощью пенсии оно дополнительно стимулировало работников, привязывало их к себе.

До банковского кризиса пенсионные фонды создавались и крупными банками. Фонд был нужен банку для расширения банковских услуг, привлечения долговременных ресурсов и опять же для дополнительной социальной поддержки своих сотрудников. Пенсия рассматривалась как отложенное вознаграждение за труд, которое формировалось главным образом за счет банка, а не работника. Такие фонды закрыты для частных вкладчиков за немногими исключениями (например, НПФ Сбербанка, участником которого может стать любой гражданин, заключивший договор с фондом). Иметь банк в качестве учредителя фонду было выгодно, потому что услугам НПФ была клиентура банка и его филиальная сеть, облегчающая распространение пенсионных схем, содействие банковских департаментов в инвестировании пенсионных резервов.

Существовали также региональные НПФ. Их было немного, перспективы лучше были у фондов из промышленно развитых регионов с сильной региональной властью. Особенность сферы деятельности таких фондов – скажем, в Волгоградской области – была в том, что наиболее устойчивые отрасли (газовая, нефтяная и электроэнергетическая) обслуживались не областными, а корпоративными фондами (РАО «ЕЭС», «ЛУКойл» и др.). Поэтому клиентами местных НПФ были предприятия из более депрессивных отраслей и немногочисленные граждане, которые отважились на такие вложения. Чтобы хоть часть пенсионных резервов осталась в Волгоградской области, местные власти освободили предприятия от уплаты областной доли налога на прибыль с пенсионных взносов в местные НПФ. Фонды ответили взаимопониманием и вкладывали пенсионные резервы не только в государственные ценные бумаги, но и в региональные облигации, в акции волгоградских предприятий, в инвестиционные проекты предприятий – учредителей и вкладчиков фонда. Вопрос в том, насколько доходными оказались для участников такие вложения.

Кроме Волгоградской области, еще в трех регионах (Сургут, Тула, Нижний Новгород) в 1998 г. действовали программы дополнительного пенсионного обеспечения работников бюджетной (муниципальной) сферы. Эти программы финансировались преимущественно за счет средств городского бюджета, а также отчислений из зарплаты участников территориальных фондов.

Таким образом, накануне августовских событий 1998 г. в России лидировали НПФ, имевшие мощных учредителей, которые с самого начала наделили их немалыми средствами, поставляли участников и вкладчиков, избавляя от необходимости конкурировать за деньги клиентов, тем более – мелких, которые не проявляли особого интереса к дополнительному пенсионному обеспечению. Благополучие таких фондов напрямую зависело от положения учредителей и приближенных к ним клиентов, а вовсе не от ситуации, сложившейся на рынке пенсионных услуг.

К осени 1998 г. на дополнительное пенсионное обеспечение могли рассчитывать в основном работники крупнейших предприятий, финансово-промышленных групп и банков. А создание полноценного негосударственного пенсионного обеспечения, которое облегчило бы нагрузку в целом на государственную пенсионную систему и обеспечило бы многим россиянам весомую прибавку к государственной пенсии, осталось затеей на будущее. Нельзя сказать, что закон «О негосударственных пенсионных фондах», который был сориентирован на сложившуюся в то время систему НПФ, приблизил это будущее. Так, до финансового кризиса доля взносов физических лиц в негосударственные пенсионные фонды составляла 20–30% в общей сумме пенсионных взносов, а январе–сентябре 2000 г. она не превышала 10%.

Надежность вложений в НПФ

Без защиты прав пенсионеров не повысится доверие к негосударственной пенсионной системе, она не станет солидным участником рынка. В свою очередь, рыночная стабильность, рост инвестиций и дополнительное пенсионное обеспечение в крупных масштабах появятся тогда, когда повысится доверие к НПФ и увеличатся вложения в них. Без защиты прав пенсионеров негосударственная пенсионная система не может отвечать и более общим социально-экономическим целям.

НПФ является некоммерческой организацией, его главная цель – сбор средств для выплаты дополнительной пенсии. Имея дело с «длинными» деньгами, он обязан заботиться об их сохранении и приросте. Узаконено важнейшее правило о том, что фонды обязаны инвестировать пенсионные резервы исключительно с целью их сохранения и прироста в интересах участников (будущих пенсионеров). Считается, что это правило нарушено, если фонд распоряжается этими резервами для каких-либо иных целей, неважно – личных целей управляющего или общественно полезных, скажем, дает заем Фонду обязательного медицинского страхования на льготных условиях.

Чтобы отделить риски, связанные с деятельностью самого НПФ (сбор пенсионных взносов, учет пенсионных обязательств, выплата пенсий и т. п.), от рисков инвестирования на финансовом рынке, в законе предусмотрено разделение функций. НПФ разрешено самостоятельно вкладывать пенсионные резервы только в государственные ценные бумаги, ценные бумаги субъектов Федерации и помещать на банковские депозиты (заметим – такие объекты были названы до финансового кризиса), а в рисковые активы (корпоративные ценные бумаги и т. п.) – обязательно через управляющую компанию. Она несет ответственность перед фондом и участниками за надлежащее управление активами, но не за обязательства фонда.

Требования к составу и структуре пенсионных резервов определяет государственный уполномоченный орган (сейчас это Инспекция НПФ) в соответствии с правилами размещения этих резервов, которые утверждает правительство. Оно же определяет порядок размещения резервов и контроль за его соблюдением. На НПФ распространено правило фондового рынка – обязательное разделение хранения активов и управления ими. Хранить сертификаты ценных бумаг, учитывать переход прав на них и выполнять распоряжения клиентов законом было доверено депозитарию – любому, имеющему лицензию.

Федеральная комиссия по ценным бумагам (ФКЦБ) сочла такой контроль недостаточным и несколько лет добивалась его ужесточения. В мае 2000 г. ее усилия увенчались успехом – правительство своим постановлением обязало негосударственные пенсионные фонды с октября 2000 г. хранить ценные бумаги только в спецдепозитариях, к которым ФКЦБ предъявляет жесткие требования. Спецдепозитарии занимаются не только хранением и учетом ценных бумаг НПФ, но и обязаны ежедневно контролировать выполнение правил размещения резервов, их состав и структуру, а о нарушениях немедленно докладывать в инспекцию НПФ. Услуги спецдепозитариев обходятся фондам дополнительно в 2,5% инвестиционного дохода, т. е. в шестую часть суммы, которая разрешена НПФ для оплаты всех своих обязательных расходов.

Пенсионные взносы и накопления согласно закону являются собственностью фонда, а не вкладчика или участника (будущего пенсионера), что на первый взгляд вызывает недоверие. Но сделано это для защиты участников. Действительно, если бы взносы оставались в собственности предприятия-вкладчика, оно могло бы использовать их для своих финансовых нужд при банкротстве или просто для погашения долгов. Ведь предприятие отвечает по своим долгам всем принадлежащим ему имуществом. При банкротстве вкладчика в соответствии с законодательством будущие пенсионеры должны были бы встать в единую очередь наряду со всеми его кредиторами. Вряд ли бы им что-нибудь досталось.

А если разорится сам фонд? На пенсионные резервы не может быть обращено взыскание по долгам фонда, управляющего и депозитария. Различными запретами ограничены и сами возможные долги. Перед вкладчиками и участниками пенсионный фонд отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. При ликвидации фонда пенсионные резервы направляются на удовлетворение требований вкладчиков и участников, а средства от реализации имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности, – на удовлетворение требований всех кредиторов в соответствии с очередностью.

Передача пенсионных резервов в собственность НПФ нужна еще и потому, что иначе было бы трудно управлять ими как единым портфелем. По каждому инвестиционному решению пришлось бы спрашивать разрешения у многочисленных вкладчиков или заключать с ними трастовые договоры на управление, что хлопотно. Такая передача не означает, что вкладчики и участники теряют «текущие» права на эти средства до наступления пенсионного возраста участников.

Во-первых, если фонд внес без согласия участника или вкладчика изменения в свои правила, которые ущемляют его интересы, закон дает ему право расторгнуть пенсионный договор, получить выкупную сумму или перевести ее в другой НПФ. Такой подход должен способствовать развитию конкуренции на рынке пенсионных услуг и повысить доверие потенциальных вкладчиков к фондовому рынку и к самим фондам, если бы не одно «но». И до принятия закона переход вкладчиков и участников из одного НПФ в другой (скажем, при смене места работы) был формально не запрещен, но практически нереален из-за высоких штрафов, которые фактически конфисковывали накопления участников. Огражден ли перевод денег от штрафов с принятием закона, осталось неясным, поскольку в законе об этом ничего не сказано, как и о штрафных санкциях при изъятии участником средств из сферы пенсионного обеспечения до наступления пенсионного возраста. В других странах в первом случае штрафов нет, а во втором они неизбежны – для повышения стабильности самой системы.

Во-вторых, вкладчики и участники вправе получать информацию о состоянии солидарных или именных пенсионных счетов. Именной пенсионный счет отражает движение пенсионных взносов и выплат пенсий отдельному участнику, солидарный – всем участникам, в пользу которых вносит средства данный вкладчик. Снабжать вкладчиков и участников такими сведениями фонд обязан не реже одного раза в год. С такой же периодичностью он должен публиковать в периодической печати отчет о своей деятельности. Все это повышает информационную прозрачность пенсионных фондов, позволяет эффективнее их контролировать.

Чтобы пенсионные резервы не «проели» управленцы и сотрудники НПФ, законодатели оговорили источники средств на их содержание – это имущество, предназначенное на обеспечения уставной деятельности фонда, доход от его использования, а также часть дохода от инвестирования пенсионных резервов. Установлен верхний предел этой части – 20% первые три года и 15% в дальнейшем.

Направления и условия размещения пенсионных резервов, контроль за их составом и структурой регламентируются «Требованиями к составу и структуре пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов», утвержденными приказом Инспекции негосударственных пенсионных фондов № 135 от 27 декабря 1999 г., «Правилами размещения пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением», утвержденными постановлением правительства № 1432 от 23 декабря 1999 г.

Требования, которые предъявляются к составу размещенных пенсионных резервов, охватывают непосредственно структуру вложений, вид доходности от них и степень риска инвестиций. В один объект разрешено размещать не более 10% пенсионных резервов, в государственные бумаги РФ – до 50, в ценные бумаги других эмитентов, имеющих признаваемые котировки – до 50, в ценные бумаги, не имеющие признаваемых котировок – 20, в банковские вклады и недвижимость – не более 50%.

Перспективы НПФ

Специалисты подсчитали, что охват негосударственным пенсионным обеспечением 10% работающего населения потребует эффективной работы 0,8–1 тыс. НПФ, 20% – 1,5–2 тыс., 30% – 2–2,5 тыс. Сегодня эффективно действуют далеко не все фонды. Понятно, что нужно не просто много новых НПФ, а таких, которые могут способствовать распространению НПО.

В этом отношении больше перспектив у корпоративных фондов. В ближайшем будущем ожидаются их активные попытки сблизить позиции с руководителями регионов и проникновения в сферу деятельности территориальных НПФ. Такое сближение вполне возможно, но по мере осознания региональными администрациями своих возможностей и приобретения опыта НПО не исключены конфликты между ними и фондами, размежевание или «поглощение» фондов территориями. Дело в том, что главная цель корпоративных фондов – обеспечить выплату пенсий, для этого нужно надежно и выгодно вкладывать пенсионные резервы (куда именно – вопрос вторичный). Для администраций же приоритетной является задача финансирования экономических программ развития территорий (при этом проекты не всегда бывают надежными и выгодными), а потом уж выплаты пенсий. В любом случае крепкие корпоративные фонды необходимы.

Отраслевые НПФ будут развиваться «замкнуто», в рамках и интересах своей отрасли, незначительно влияния на территории. Межотраслевое слияние маловероятно. В дальнейшем они, скорее всего, будут специализироваться и займут ведущее место в профессиональных пенсионных системах, оставаясь придатком породившей их отрасли. Ожидается, что отраслевые фонды будут флагманами накопительной системы, но не станут играть решающей роли в будущей системе НПО.

Независимые (или свободные) НПФ по-прежнему будут занимать незначительное место, предоставляя всем желающим – гражданам, отдельным работодателям и предприятиям – возможность воспользоваться услугами негосударственного пенсионного обеспечения. Сегодня их потенциал невелик, в дальнейшем какие-то из них могут быть поглощены корпорациями или трансформируются в территориальные фонды.

Пока доля территориальных НПФ мала, их территориальность условна и определяется в основном согласием местных администраций участвовать в формальном учредительстве. Причины – в недостаточной профессиональной подготовке работников таких фондов, незнании руководителями регионов принципов НПО, попытках создать региональные пенсионные системы на основе перераспределения существующих денежных потоков и т. п.

Тем не менее специалисты именно с выходом на территории связывают перспективы НПФ, если фонды сами проявят инициативу и будут, во-первых, находить способы сближения с руководителями регионов и территорий для разработки и реализации территориальных программ НПО; во-вторых, проводить целенаправленную работу по информированию этих руководителей и депутатов местных законодательных собраний о необходимости, целях и возможностях НПО; в-третьих, сотрудничать с департаментами социальной защиты администраций и искать партнеров среди банков и страховых компаний.

Благополучие НПФ во многом зависит от того, удастся ли фонду стать уполномоченным по обслуживанию обязательного накопительного уровня государственной пенсии (не путать с добровольным НПО – основным полем деятельности НПФ).

Перспективы НПФ напрямую связаны с тем, будут ли им предоставлены налоговые льготы и какие именно. Долгое время налоговый климат не способствовал развитию НПФ. В цепочке «предприятие – НПФ – компания по управлению активами» было тройное налогообложение. Допустим, директор предприятия захотел сотрудничать с НПФ. Для этого он должен показать прибыль и заплатить с нее налог. Затем составить список участников, из чистой прибыли перечислить деньги на их счета в НПФ. С этих денег брался 12-процентный подоходный налог. После всех отчислений (в местный бюджет и т. п.) оставалось 50, а то и 30%. То же и с инвестиционными доходами фондов: сначала с них взимались налоги в управляющей компании, затем в самом фонде, а при начислении средств на именные счета – еще и подоходный налог.

Обновленная Инструкция Госналогслужбы № 35 по применению закона «О подоходном налоге с физических лиц» позволяет удерживать подоходный налог с сумм, выплаченных человеку (в данном случае – с пенсионных выплат), а не начисленных ему (т. е. не со взносов предприятия).

С 1 июля 2000 г. постановлением правительства № 420 от 31 мая 2000 г. суммарные отчисления предприятия (организации) на страхование своих работников от несчастных случаев и болезней, на медицинское страхование и по договорам с негосударственными пенсионными фондами, имеющими государственную лицензию, установлены в размере 1% реализуемой продукции (работ, услуг). Ранее в этот 1% входили также платежи по добровольному страхованию средств транспорта (водного, воздушного, наземного), имущества, гражданской ответственности организаций – источников повышенной опасности, гражданской ответственности перевозчиков, профессиональной ответственности (с 1 июля 2000 г. на их долю выделено дополнительно 2%).

В конце 2000 г. правительство и депутаты предложили поправку к Налоговому кодексу, которая дала бы предприятиям право исключать из налогооблагаемой прибыли выплаты в негосударственные пенсионные фонды в размере 9% фонда оплаты труда, считая, что отчисления в НПФ, как и в Пенсионный фонд должны иметь более весомые льготы. Впрочем, авторы этого новшества преследовали и иную цель – посмотреть, смогут ли негосударственные (частные) пенсионные фонды гарантировать прирост пенсионных накоплений, если им предоставить такие же условия, как и государственным пенсионным структурам. Если частники смогут, то и у государственных фондов есть шанс оправдать возлагаемые на них надежды при переходе к накопительной системе пенсионного обеспечения.

В соответствии с письмом МНС «О вопросах налогообложения, связанных с негосударственным пенсионным обеспечением населения» от 22 марта 2000 г. инвестиционный доход, полученный НПФ в результате размещения пенсионных резервов, наконец-то перестал облагаться налогом на прибыль, а денежные средства, полученные НПФ в форме пенсионных взносов и инвестиционного дохода от размещения пенсионных резервов, – налогом на добавленную стоимость. Кроме того, МНС перестало требовать НДС с целевых и вступительных взносы вкладчиков при заключении договоров негосударственного пенсионного обеспечения с фондами.

Согласно второй части Налогового кодекса, вступившей в действие с 1 января 2001 г., пенсии, выплаченные негосударственным пенсионным фондом при наступлении пенсионных оснований, подоходным налогом не облагаются (ст. 213).

Если же договор добровольного пенсионного обеспечения, заключенный с НПФ, расторгается досрочно до истечения пятилетнего срока его действия (за исключением случаев досрочного расторжения договора страхования по причинам, не зависящим от воли сторон) и денежная (выкупная) сумма возвращается участнику в соответствии с законодательством о НПФ и условиями договора, или же изменяются сами условия этого договора, полученный доход за вычетом внесенных физическим лицом взносов облагается подоходным налогом у источника выплаты (ст. 213).

Подоходным налогом облагаются также пенсионные взносы, которые вносят за физических лиц работодатели, если их величина превышает 2000 рублей в год на одного работника (ст. 213).

В 2000 г. закончился основной накопительный период для многих вкладчиков негосударственных пенсионных фондов и большинство из них должно приступить к выплатам. Между тем активы фондов сильно подешевели во время кризиса 1998 г. (для снижения общего риска портфеля они держали часть средств в госбумагах). НПФ (как паевым инвестиционным фондам и страховым компаниям) удалось добиться от Министерства финансов улучшенного режима: 30% их вложений в ГКО были погашены «живыми» деньгами, 20% – инвестиционными бумагами, 50% – доходными бумагами с ежегодно понижающейся доходностью (от 30 до 15% годовых). По данным Инспекции НПФ, почти половина фондов имеет в портфелях ценные бумаги, купленные до кризиса и учтенные на балансе по цене покупки. Сегодня эти активы стоят существенно меньше. В портфелях некоторых фондов доля бездоходных ОФЗ-ПД, полученных в результате новации, к октябрю 2000 г. превышала 15%.

Пенсионеры опасаются, что, если в фондовый рынок не начнет стремительно расти, негосударственные пенсионные фонды вынуждены будут задерживать или даже приостанавливать выплаты негосударственных пенсий. Но Инспекция НПФ не склонна драматизировать ситуацию, массовых сложностей с выплатами не ожидает. По ее оценке, у НПФ осталось мало ценных бумаг, приобретенных в 1995–1996 гг., поэтому структура их портфелей обеспечит выполнение обязательств, и текущих средств у них достаточно. Свою уверенность Инспекция подкрепила ссылками на число участников, уже получающих дополнительные пенсии. В начале 1999 г. их было около 170 тыс. (кстати, за 1999 г. почти удвоились активы фондов), в середине 2000 г. – в 1,5 раза больше.

Кроме того, подавляющая часть НПФ относится к корпоративным, учрежденным крупными отраслями, предприятиями и банками. Среди них НПФ «Газфонд», «ЛУКойл-Гарант», «Сургутнефтегаз», «Уголь», «Электроэнергетики», «Интеррос-Достоинство» и др. На долю таких фондов приходится более 90% суммарных пенсионных резервов. А финансово состоятельные учредители могут поддержать свои фонды в трудную минуту. И даже не потому, что задержки в выплате дополнительных пенсий вызовут недовольство работников отрасли. Фонды нужны им прежде всего для того, чтобы диверсифицировать средства и экономить на налогах. Благодаря налоговым послаблениям в Инспекцию НПФ стало поступать больше заявок от предприятий и отраслей на выдачу лицензий НПФ.

Перспективы НПФ во многом зависят и от возможностей эффективного инвестирования. Известно, что необходимо максимально распределять риски, чтобы ни в один финансовый инструмент не вкладывалась значительная часть пенсионных денег. К сожалению, выбор этих инструментов в России весьма ограничен.

Действительно, надежных российских банков практически не осталось. Прорабатывается возможность выпуска государственных пенсионных облигаций (среднесрочных или долгосрочных), особо защищенных, которые сможет покупать только Пенсионный фонд. Такая идея выдвигалась еще в 1995 г., но из-за кризиса была забыта.

Научно-исследовательский финансовый институт (НИФИ) Минфина в конце 2000 г. представил концепцию выпуска пенсионных облигаций. Новые госбумаги не будут обращаться на рынке – их разместят исключительно среди НПФ. Срок их обращения составит не менее трех лет, но у некоторых из них будет неограниченный период обращения: просто по истечении определенного срока их можно будет предъявить к оплате. Емкость рынка пенсионных облигаций прогнозируется на уровне 3,5 млрд рублей в 2001 г., через 10 лет – 100 млрд.

Согласно концепции доходность этих бумаг на 3–4% должна превышать уровень инфляции. Это соответствует максимальной доходности, которую обеспечивали НПФ своим вкладчикам в 1999 г. По расчетам Инспекции НПФ, их доходность должна превосходить уровень инфляции не менее чем на 6–8%. Минфин счел такой процент завышенным, Минфин привлекает короткие деньги на открытом рынке под доходность значительно ниже уровня инфляции, к тому же котировки обращавшихся в то время на рынке 3-4-летних госбумаг были на уровне 23–24% годовых, что соответствовало ожидаемому уровню инфляции.

В условиях инфляции привлекательным является размещение пенсионных резервов в валютные депозиты (валютные ценности) надежных банков. Хотя правила инвестирования допускают размещение пенсионных резервов в валютные ценности, но механизм приобретения валюты законодательством фактически не предусмотрен. Поэтому управляющая компания может довольствоваться только начисленными процентами для пополнения валютного вклада, сформированного в былые времена эффективных оборотов облигаций государственного внутреннего валютного займа. Отсутствие у управляющей компании возможности работать на мировых рынках ценных бумаг снижает привлекательность инвестиционных операций.

Еще одна перспектива связана с результатами многолетней борьбы негосударственных пенсионных фондов за право платить льготные профессиональные пенсии. Сейчас они выплачиваются из «общего котла» Пенсионного фонда. Среди 38 млн пенсионеров, получающих обычную пенсию по возрасту, льготники составляют 2 млн человек. Правительство давно вынашивает планы переложить финансирование льготных пенсий на отрасли. В середине 90-х годов появилась идея создать профессиональную пенсионную систему на базе отраслевых НПФ.

Крупнейшие отрасли, имеющие НПФ, отнеслись к этому с благосклонно, понимая, что рано или поздно им самим придется финансировать своих льготников. И гораздо выгоднее делать это через собственную финансовую структуру. В 1995 г. Инспекция НПФ и Профессиональная лига НПФ при поддержке правительства (было специальное постановление) выбрали для разработки и обкатки пилотного проекта НПФ РАО «ЕЭС России» – один из крупнейших среди отраслевых с активами в 500 млн рублей. В отрасли работают около 730 тыс. человек разного возраста и профессий, поэтому модель учла разнообразный кадровый состав и демографические показатели.

Специалисты фонда за пять лет наработали несколько томов экономического обоснования, вплоть до бухучета, но, похоже, зря, так как руководство Пенсионного фонда предложило им прекратить эксперимент, настаивая на том, чтобы средства отчислялись в специально созданные структуры ПФ. Его аргументы – НПФ пока недостаточно развиты для выплаты льготных пенсий.

Это было бы поражением для отраслей, имеющих НПФ. Ведь, рассчитываясь со льготниками через свой фонд, работодатель может сам выбирать источники финансирования. Например, можно изыскать резервы за счет снижения себестоимости продукции. В противном случае устанавливается жесткий дополнительный тариф отчислений из фонда оплаты труда. Особенно невыгодно это отраслям-донорам: энергетики, например, получают обратно из ПФ в виде пенсий треть того, что отчисляют. Минэнерго заступилось за пилотный проект, направив в Минтруд и Пенсионный фонд соответствующие письма. Речь идет о серьезных финансовых потоках: льготники составляют 20% рабочих мест во всех промышленных отраслях.

В ответ правительство не исключило возможность доверить НПФ формирование досрочных профессиональных пенсий и предоставить работодателям выбор между ними и Пенсионным фондом. Впрочем, наибольшая концентрация пенсионных резервов скорее всего останется у ПФ, поскольку население сейчас склонно больше доверять государственной структуре, чем частным организациям.

В главе использованы материалы К. Анохина, М. Дмитриева, М. Зурабова, Е. Короп, С. Кабалкина, Т. Малевой, А. Михайлова, И. Невинной, А. Нещадина, Ю. Панфиловой. В. Роика, О. Синявской, Д. Травина, В. Царегородцева, Е.Четыркина и др.