Принципы устройства пенсионного обеспечения таковы, что результаты реформы в полной мере можно оценить лишь через 30–50 лет после ее начала – тогда, когда на пенсию начнут выходить те, кто вступил в реформу в начале своей трудовой деятельности. Именно поэтому пенсионные реформы – одни из самых «медленных» среди всех социально-экономических реформ.

Однако даже для пенсионной системы 19 лет – совсем немало. Тем, кому в 1990 году было 20 лет, сейчас уже 39. С учетом российского пенсионного возраста это означает, что больше половины трудовой жизни прожито. И время, упущенное властями за этот период для построения жизнеспособной пенсионной системы, для них обернется потерями в пенсионном обеспечении. Именно поэтому каждый год промедления с пенсионной реформой означает годы сохранения низких пенсий в России.

Проанализируем причины долгого – более десяти лет! – откладывания начала пенсионной реформы, условия, в которых формировались предложения по реформированию пенсионной системы и как они сказались на дизайне реформы.

Какую пенсионную систему мы унаследовали

Коридор возможностей реформирования российской пенсионной системы был во многом задан нормами пенсионного обеспечения, которые она унаследовала от советской системы. Странам Центральной и Восточной Европы расстаться с наследием социализма было проще из-за однозначно негативной его интерпретации и мощной общественной поддержки проводимых реформ после обретения независимости. К тому же для многих из них перспективы вхождения в объединенную Европу задавали новый вектор развития. В России эти условия отсутствовали, а пенсионное законодательство, с которым она вошла в 1990-е годы, было разработано до начала экономических преобразований и во многом сохраняло правила пенсионного обеспечения, действовавшие в СССР.

Советская пенсионная система, окончательно сформировавшаяся в 1950–1960-х годах, включала две основные компоненты: пенсионное обеспечение рабочих и служащих государственных предприятий и пенсионное обеспечение колхозников[1]. Предоставлялись пенсии по старости (возрасту), инвалидности и потере кормильца. Некоторые категории занятых имели право на получение пенсии за выслугу лет, которые регулировались отдельными законами. Существовали также республиканские и союзные персональные пенсии, назначавшиеся за особые заслуги.

Формально пенсионное обеспечение в СССР было для работников бесплатным – они из своих доходов ничего в пенсионную систему не платили. Пенсии финансировались из так называемых общественных фондов потребления, складывавшихся из средств государственного бюджета и отчислений предприятий (от 4 до 12% фонда оплаты труда в зависимости от отрасли)[2].

Другим завоеванием трудящихся при социализме считался относительно низкий возраст выхода на пенсию – 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. Он оставался неизменным с начала 1930-х годов, когда обследования рабочих, выходивших на пенсию по инвалидности в связи с потерей трудоспособности, показали, что «к 55 годам большая часть женщин и к 60 годам большая часть мужчин теряют возможность продолжать работать»[3]. С тех пор структура отраслей, условия и содержание труда изменились, и работники, по данным медицинских обследований, стали терять трудоспособность позже[4]. Но увеличивать возрастную границу было невыгодно: ранний выход на пенсию гарантировал терпимое отношение населения к размеру выплат. Более того, можно было стать пенсионером еще на 5–10 лет раньше: такие льготы предоставлялись за работу во вредных условиях труда и в тяжелых климатических условиях, их финансировало государство и использовало как важный инструмент политики занятости.

Несмотря на различные надбавки и компенсации за работу во вредных условиях и на Крайнем Севере, уровень пенсионного обеспечения в СССР оставался низким, причем даже по сравнению с другими социалистическими странами[5]. В законодательстве не был закреплен порядок индексации пенсионных выплат в случае повышения стоимости жизни или опережающего роста зарплаты. Не был прописан и механизм изменения максимальной и минимальной пенсии. Размер пенсии устанавливался человеку один раз и не менялся, как бы ни росла зарплата или ни увеличивалась стоимость жизни. Поэтому, по данным исследований уровня жизни, проведенных в 1980-е годы, до 80% бедных в СССР были пенсионерами, причем старших возрастов[6].

Кроме пенсий, многочисленным группам пенсионеров предоставлялись льготы и привилегии, бесплатные или частично оплачиваемые услуги (транспортные, жилищно-коммунальные, в сфере здравоохранения и т. д.). В этих условиях пенсии обеспечивали социально приемлемый уровень материального обеспечения большей части пожилых людей, что много лет спустя существенно повлияло на судьбу пенсионной реформы.

Проблемы в советском пенсионном обеспечении обнаружились еще до начала экономических преобразований. Поскольку число пенсионеров быстро увеличивалось (с 13,7 млн до 33,8 млн за 1961–1990 годы[7]), а тарифы отчислений для предприятий оставались практически неизменными, доля государства в финансировании пенсий росла. К 1980 году доля дотаций из союзного бюджета в бюджете государственного социального страхования достигала 60%[8]. При этом в середине 1980-х годов ситуация обострилась в связи с падением мировых цен на нефть и газ: сокращались национальный доход и объем производства, нарастал дефицит госбюджета, и в конце 1980-х годов он приблизился к 10% валового национального продукта (ВНП)[9]. Финансовое состояние пенсионной системы также ухудшилось, учитывая ее зависимость от бюджета.

Таким образом, проблемы советской пенсионной системы стали очевидны уже в конце 1980-х годов. Важнейшие из них:

• множественность различных систем пенсионного обеспечения, как следствие – непрозрачность и сложность правил назначения и расчета пенсий;
• ограниченный охват пенсионным обеспечением, ставший очевидным по мере появления в стране индивидуальных предпринимателей и занятых на частных предприятиях, которые не имели прав на пенсию;
• низкая дифференциация пенсий как следствие общей уравнительной политики, приводившей к значительному перераспределению средств от хорошо зарабатывавших работников в пользу тех, у кого была низкая зарплата; «несправедливый» разрыв в размерах пенсии «старых» и «новых» пенсионеров;
• относительно ранний возраст выхода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), предопределявший увеличение нагрузки на пенсионную систему в условиях старения населения;
• широко распространенная практика досрочного выхода на пенсию различных категорий работников, означавшая, что фактический возраст выхода на пенсию значительно ниже 55 или 60 лет;
• зависимость пенсионной системы от бюджетных средств и низкий запас прочности, проявившийся в условиях роста численности пенсионеров.

Первый этап – 1990–1994 годы: пенсии – компенсация потерь перехода

Закон 1990 года

Новое российское пенсионное законодательство оставалось в рамках ранее действовавшей пенсионной парадигмы. 20 ноября 1990 года был принят Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» № 340–1 (далее – закон 1990 года), введен в действие в 1991 году – первой половине 1992 года. Пенсии по-прежнему выплачивались из текущих поступлений, их размер был установлен законодательно в процентах от заработка. Были сохранены действовавшие три категории трудовых пенсий: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а особые условия пенсионного обеспечения для определенных групп занятых были объединены в четвертую категорию – за выслугу лет.

Но были и принципиально важные отличия: отказались от бюджетных дотаций, источником финансирования текущих пенсий стали целевые отчисления (страховые взносы) работодателей и работников. Российская пенсионная система впервые стала описываться в терминах социального страхования.

Для управления средствами государственного пенсионного обеспечения в декабре 1991 года был создан Пенсионный фонд России (ПФР) – самостоятельная внебюджетная кредитно-финансовая система, формируемая из страховых платежей всех работодателей и работников[10]. Вместе с тем в отличие от зарубежных стран средства ПФР, хотя и были отделены от бюджета, оставались собственностью Российской Федерации. Это нетрадиционное для пенсионных законодательств решение сыграло важную роль в дальнейшем развитии пенсионной реформы в России – в частности, в становлении накопительной компоненты пенсионной реформы 2002 года.

Разработчики закона 1990 года стремились создать универсальное пенсионное обеспечение. Для этого:

• оно было распространено на все группы населения, в том числе не граждан России, для не имевших трудового стажа (иждивенцев) вводились социальные пенсии;
• были унифицированы пенсионные права всех категорий занятых, включая работников предприятий разных секторов и форм собственности, индивидуальных предпринимателей, священнослужителей, творческих работников;
• право получения полного размера пенсии предоставлялось всем работавшим пенсионерам без исключения.

Принципы расчета пенсий остались прежними, а формула изменилась, что должно было позволить учесть возросшее разнообразие трудовых биографий и поддерживать реальный размер пенсий:

• расширили перечень выплат, на основе которых формировалась пенсия;
• в трудовой стаж включили так называемые «нестраховые» периоды, когда человек вынужденно не работал, и за него не уплачивались страховые взносы (служба в армии, учеба, декретный отпуск и отпуск по уходу за ребенком, уход за инвалидами 1-й группы и т. п.);
• изменили зависимость размера пенсии от уровня оплаты труда; период учета заработков для исчисления пенсий увеличили с 12 до 24 месяцев перед выходом на пенсию, дали возможность рассчитывать пенсию из заработка за любые 5 лет непрерывного стажа;
• ввели нижнюю границу минимальной пенсии – прожиточный минимум пенсионера, для поддержания которой пенсии предполагалось индексировать в соответствии с ростом уровня жизни (цен);
• увеличили предельно допустимую дифференциацию пенсий: максимальная пенсия могла превышать минимальную в 3 раза, а не в 2,5, как в советское время[11].

Введение этого закона привело к тому, что все пожилые люди стали находиться на обеспечении у государства[12], объем социальных обязательств которого по пенсионному обеспечению резко увеличился. При этом остались нерешенными серьезные проблемы предыдущей системы.

Во-первых, в самом законе сохранялась множественность условий для назначения пенсий разным категориям занятых – пенсии по старости за работу в особых условиях труда и в районах Крайнего Севера, пенсии за выслугу лет назначались на основании особых требований к стажу и возрасту. Впоследствии это только усложнило систему, из нее были выделены отдельные системы пенсионного обеспечения военнослужащих, служащих силовых ведомств, судей, прокурорских работников[13].

Во-вторых, не затрагивался возраст выхода на пенсию, различные возможности по досрочному выходу снижали фактический пенсионный возраст. А предоставленное пенсионерам право работать и получать пенсию сводило на нет стимулы откладывать обращение за пенсией: люди предпочитали иметь «синицу в руке, чем журавля в небе».

В-третьих, размер пенсионных отчислений для предприятий был повышен до 28%[14] фонда оплаты труда, но сами работники в систему почти ничего не вносили: страховой тариф для них был установлен на минимальном уровне – 1% заработка. К тому же пенсия по-прежнему рассчитывалась исходя из зарплаты не за всю трудовую деятельность, а лишь за несколько лет. Чтобы увеличить размер пенсии, достаточно было перейти на хорошо оплачиваемую работу за пару лет до пенсионного возраста. Жесткое ограничение максимального размера пенсии на уровне, намного более низком, чем дифференциация заработков, не позволяло увязать ее с прежним трудовым вкладом, что также не побуждало работников участвовать в пенсионной системе.

Проблема закона 1990 года – в том, что он ориентировался на условия уже исчезавших социально-экономических отношений: низкую дифференциацию доходов населения, сильную однородность общества по другим показателям, высокую предсказуемость макроэкономических показателей. Страна, для которой создавался закон, уже не существовала в момент его принятия. Поправки в него стали вносить еще до распространения на все категории пенсионеров. Он так и не был в полной мере реализован.

Регулирование размера пенсий

Первым реальным вызовом, с которым столкнулась новая пенсионная система, стал рост цен. Первоначальная версия закона 1990 года устанавливала ежегодную индексацию пенсий, с момента назначения которых прошло более года, «в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда» согласно порядку, который должен был определять Верховный Совет РСФСР. В момент принятия закона такой порядок еще предстояло разработать. Он появился осенью 1991 года[15], а минимальная потребительская корзина, положенная в основу расчета прожиточного минимума, – в 1992 году[16]. Между тем, инфляция набирала обороты, что заставило правительство уже весной 1991 года принять решение о выплате компенсаций в дополнение к пенсиям.

Либерализация цен 1992 года вызвала падение реальных доходов всех социальных групп, в том числе пенсионеров. Реальный размер пенсионных выплат уже в первые месяцы 1992 года упал более чем вдвое (табл. 1).

Правительство перешло на ежеквартальное увеличение пенсий: в 1992 году их минимальный размер повышался с 1 января, 1 мая и 1 ноября, а с августа по октябрь индексацию пенсий заменили временной компенсацией. Однако поскольку реальная зарплата также сократилась, ресурсов ПФР не хватало на повышение пенсий, способное компенсировать рост цен.

Ситуация осложнялась тем, что в начале 1992 года закон 1990 года еще не был полностью введен в действие, поэтому пенсионеры, даже имевшие длительный стаж работы и неплохую зарплату, получали минимальные пенсии (но с учетом надбавок)[17]. С возвратом к расчету пенсий из прошлого заработка пришлось индексировать заработки, полученные еще в советское время, что увеличило социальные издержки. Процедура «осовременивания» этих заработков неоднократно менялась в течение 1992–1994 годов, вызвав недовольство практически всех пенсионеров.

В 1993–1994 годах, чтобы не допустить обнищания пенсионеров, власти регулярно индексировали пенсии, из-за крайней ограниченности средств отдавая приоритет поддержке наименее обеспеченных пенсионеров. Для этого в ноябре 1993 года была введена фиксированная компенсационная выплата ко всем пенсиям[18], сопоставимая с минимальной пенсией по старости[19]. В результате в 1993 году пенсии выросли в реальном выражении, а в социальном составе бедных пенсионеры уступили первые позиции неполным семьям с детьми и полным многодетным семьям (с тремя и более детьми)[20]. В 1993–1994 годах рост пенсий опережал рост зарплаты, а средняя пенсия превышала прожиточный минимум пенсионера (табл. 1, рис. 1).

Приобретение прав на пенсии – рост численности пенсионеров

На развитии пенсионной системы серьезно сказалось изменение прав на получение пенсии. С 1991 года за счет пенсионной системы смягчались последствия трансформации для других социальных групп. Ожидания высокой безработицы привели к появлению нормы, разрешившей безработным досрочно (не более чем за два года до пенсионного возраста) выходить на пенсию. Однако поскольку массовой безработицы в России так и не случилось, доля вышедших на пенсию до достижения официального пенсионного возраста в связи с потерей работы оказалась невелика [21].

Страх перед лавинообразным высвобождением населения в связи с сокращением штатов заставил государство раздавать льготы по досрочному выходу на пенсию. В результате заметно увеличилось число досрочно оформивших пенсию по старости в связи с различными льготами (рис. 2). За 1992–1994 годы доля получавших льготные пенсии и досрочные пенсии за работу в особых условиях труда и в районах Крайнего Севера в общем числе пенсионеров по старости увеличилась с 24,1 до 27,3%. Отсутствие четких, научно обоснованных критериев введения таких льгот привело к тому, что до 30% работников, имевших право на досрочную пенсию в связи с особыми условиями труда, трудилось на местах с нормальными условиями[22]. При этом в отличие от предоставления досрочных пенсий безработным обязательства по досрочному выходу на пенсию различным профессиональным группам формально никак не связаны с уровнем безработицы в стране, и отменить их значительно труднее.

Возложение на пенсионную систему имманентно не свойственных ей функций, происходившее в процессе решения этой задачи, имело крайне негативные последствия не только для ее финансовой сбалансированности, но и в контексте формирования экономически мотивированных пенсионных стратегий работающего населения. Уже в этот момент в глаза бросалось противоречие: с одной стороны, ПФР пытался сохранить фасад института пенсионной системы, предназначенного в первую очередь для поддержки пожилых, с другой стороны, он же выполнял функцию борьбы с бедностью тех групп населения, которые не имеют прямого отношения к пенсионной системе. Следствием такой политики стали снижение фактического возраста оформления пенсии за счет притока досрочных пенсионеров и увеличение скрытого долга пенсионной системы перед будущими поколениями пенсионеров.

Финансы пенсионной системы

В начале экономических реформ российская пенсионная система обладала запасом финансовой прочности: в 1992–1994 годах, несмотря на регулярное повышение пенсий, доходы ПФР устойчиво превышали его расходы. Это было связано, во-первых, с ежегодным пересмотром тарифов отчислений в ПФР исходя из прогнозируемой потребности в ресурсах на выплату пенсий. Однако такая политика, удобная для ПФР, увеличивала неопределенность для предприятий, которые не могли заранее прогнозировать нагрузку на фонд оплаты труда. С 1994 года от пересмотра тарифов вполне оправданно отказались. Во-вторых, собираемость взносов оставалась достаточно высокой, что позволяло балансировать бюджет ПФР. Вместе с тем пример задолженности по платежам подало само государство: первая задолженность бюджета по возмещению расходов ПФР, связанных с финансированием пенсий на возвратной основе[23], появилась уже в 1991 году. В последующие годы она только нарастала.

Подведем итоги. В 1990–1994 годах пенсионная реформа не относилась к приоритетам правительства. Перед ним стояли более насущные проблемы формирования рыночной экономики и финансовой стабилизации. Пенсионная система рассматривалась как инструмент компенсации потерь, сопровождавших радикальную трансформацию экономики, причем потерь не только у пенсионеров, но и у части трудоспособного населения (выплата пенсий за выслугу лет, сохранение пенсий работавшим пенсионерам, выплата пенсий досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы). Были существенно расширены права на досрочные пенсии, что во многом спровоцировало будущую несбалансированность финансов пенсионной системы. Появились первые признаки пенсионного кризиса – рост задолженности предприятий и федерального бюджета по платежам в ПФР.

Второй этап – 1995–2001 годы: кризис в пенсионном обеспечении, реформа на повестке дня

Проблемы в пенсионном обеспечении все более усугублялись, стали хроническими, к середине 1990-х годов не замечать их системный характер было все труднее – впервые остро встал вопрос о пенсионной реформе.

В рамках действовавшей пенсионной системы для устранения дефицита бюджета ПФР существовали две потенциальные возможности. Первая – увеличить доходы, повышая отчисления. Однако уже в то время общая налоговая нагрузка на производителей достигла роковой черты, за которой она становится тормозом экономического роста. Вторая – снизить расходы ПФР, сокращая численность пенсионеров, то есть отказываясь от выплаты досрочных пенсий или повысив пенсионный возраст.

Была и еще одна возможность – пересмотреть основополагающие принципы пенсионного обеспечения. Для этого требовалось признать, что кризис в пенсионной системе, который уже перешел в открытую фазу, вызван не только внешними экономическими факторами, но и внутренними проблемами самой системы. Однако в середине 1990-х годов правительство и большинство экспертов по пенсионным вопросам[24] признавали только временный характер проблем, но не кризис системы.

Концепция реформы пенсионного обеспечения 1995 года

Первым правительственным документом в этой области стала Концепция реформы пенсионного обеспечения в РФ, утвержденная 7 августа 1995 года[25]. В ней были определены основные цели реформы: достижение финансовой стабильности пенсионной системы, реализация прав граждан на пенсионное обеспечение, устойчивое его развитие на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования, совершенствование управления пенсионным обеспечением и его адаптация к рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий. Причинами кризисных явлений в пенсионной системе были названы сужение ее финансовой базы и инфляция. Сохранялась универсальность пенсионного обеспечения, которое охватывало все население, включая неформально занятых и не работавших.

В Концепции предусматривалось создание трехуровневой системы пенсионного обеспечения.

Первый уровень – базовая (социальная) пенсия, которая должна предоставляться всем гражданам независимо от основания назначения пенсии и трудового стажа, назначаться в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера, выплачивается только неработающим пенсионерам.

Второй уровень – трудовая (страховая) пенсия. Предстояло привести в соответствие условия предоставления и размер пенсии с объемом участия каждого конкретного лица, выражаемым в продолжительности социального (пенсионного) страхования[26] и величине уплаченных взносов. При разработке документа учли практику невыплат зарплаты и неформальных отношений в сфере оплаты труда в 1990-е годы: для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы.

Третий уровень – негосударственная пенсия, которая рассматривалась как дополнительная по отношению к первым двум и была возможна в форме профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей или территорий, а также в форме личного пенсионного накопления граждан в негосударственных пенсионных фондах или страховых компаниях. Налогообложение этого уровня планировалось организовать по принципу EET[27], когда взносы и доходы от инвестирования освобождаются от налога, а пенсии, напротив, облагаются. Мысль о необходимости развития негосударственного пенсионного обеспечения как дополнительного источника доходов пенсионеров впервые прозвучала именно в этой Концепции.

Концепция заложила создание персонифицированного учета, что сыграло важную роль в улучшении качества управления пенсионной системой. Кроме того, внедрялась весьма умеренная индексация пенсионных выплат – по инфляции, а также (только страховые пенсии) – по росту заработной платы в стране, с которой уплачивались взносы в пенсионную систему. В перспективе предполагалось увеличить страховые взносы работников, доведя их до паритетного соотношения со взносами работодателей.

В Концепции были очевидные системные противоречия. Прежде всего практически все меры, которые могли бы ограничить обязательства пенсионной системы и сбалансировать ее финансы, откладывались не менее чем на 3–4 года. Например, декларируя необходимость реформирования досрочных пенсий, в том числе с помощью профессиональных пенсионных систем, Концепция не намечала никаких шагов в этом направлении[29]. А повышение пенсионного возраста вообще предполагалось отложить на 15–20 лет.

С одной стороны, провозглашался страховой принцип финансирования трудовых пенсий, в связи с этим намечалось ввести персонифицированный учет страховых взносов на протяжении трудовой жизни работника. Использование страхового подхода означает, что размер трудовой пенсии должен определяться совокупной величиной страховых взносов в ПФР, что позволило бы повысить заинтересованность работников в уплате страховых взносов и тем самым увеличить поступления в фонд. С другой стороны, на неопределенную перспективу было сохранено понятие «период учета заработка для исчисления пенсии» (не более пяти лет). В результате система оставалась распределительной и с установленным размером выплат, который при этом не был актуарно нейтральным: в расчете пенсии учитывался лишь ограниченный отрезок трудовой жизни человека, а сама пенсия не зависела от ожидаемой продолжительности пенсии в момент ее назначения. Иными словами, не достигалась долгосрочная финансовая устойчивость пенсионной системы.

Хотя именно в Концепции было введено понятие трехуровневой системы пенсионного обеспечения, изменения сводились в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант пенсионной реформы оказался самым консервативным из всех появившихся за последние пятнадцать лет – он не учитывал долгосрочный фактор старения населения. Впрочем, уже само появление Концепции инициировало дискуссию по пенсионной реформе.

Кризис в пенсионном обеспечении в 1995–1997 годах

Обсуждение последующих вариантов пенсионной реформы в России невозможно без анализа того, что происходило в пенсионной системе в 1995–1997 годах, поскольку события тех лет определили появление принципиально новых реформаторских подходов.

1995 год можно считать переломным в состоянии пенсионного обеспечения. Резкое ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции на рубеже 1994–1995 годов стремительно снизили покупательную способность пенсий, впервые с начала экономических реформ средний размер пенсии опустился ниже прожиточного минимума пенсионера, а минимальный – ниже 60% этого показателя (рис. 1). Это потребовало срочного повышения пенсий.

Одновременно с этим дальнейшее сокращение численности занятых, падение реальной зарплаты и увеличение задолженности по ее выплате привели к тому, что в 1995 году в пенсионную систему в реальном выражении поступило меньше средств, чем в 1994 году. Хотя формально бюджет ПФР был исполнен с текущим профицитом, впервые страховых взносов собрали меньше, чем требовалось для выплаты пенсий.

В дальнейшем балансировать бюджет ПФР удавалось за счет комбинированной схемы повышения уровня пенсий (нерегулярные индексации и периодическое повышение компенсаций) и накопления задолженности по выплате пенсий, впервые появившейся в том же 1995 году. Уже с начала 1996 года долг ПФР перед пенсионерами снова стал интенсивно нарастать (рис. 3), достигнув в конце года 12% от его годового бюджета.

Колоссальными усилиями правительства по мобилизации просроченной задолженности и увеличению доли бюджетного финансирования в доходах ПФР задолженность была полностью погашена к июлю 1997 года (рис. 3). Однако достичь этого удалось ценой фактического замораживания индексации пенсий, что привело к ухудшению реального размера пенсии, отношения пенсии к прожиточному минимуму и ставки замещения (табл. 1). К тому же страховых взносов по-прежнему поступало меньше, чем требовалось для выплаты пенсий, поэтому о стабилизации финансов пенсионной системы говорить не приходилось.

Несмотря на тяжелое финансовое положение пенсионной системы, ее обязательства продолжали необоснованно расширяться за счет предоставления льготных по возрасту пенсий все новым категориям занятых. Иными словами, пенсионная система и в середине 1990-х годов продолжала играть роль амортизатора социальных проблем экономической трансформации. Наиболее яркий пример: в начале 1996 года педагогам школ и других детских учреждений, а также медицинским работникам в сельской местности разрешили получать пенсию за выслугу лет при условии продолжения работы на том же месте. И уже во II квартале того же года численность пенсионеров этой группы почти удвоилась (рис. 4), причем практически все они работали. Очевидно, что за счет пенсионной системы государство просто повысило доходы плохо оплачиваемых категорий занятых.

Либерализация правил предоставления статуса инвалида в 1990-е годы спровоцировала рост числа пенсионеров по инвалидности – с 3,3 млн до 4,7 млн человек за 1992–1997 годы[30]. Это сказалось на снижении фактического возраста выхода на пенсию, поскольку пенсионеры переходили с пенсии по инвалидности на пенсию по старости, достигая пенсионного возраста[31].

Сокращение реальных размеров пенсий под влиянием возросшей в конце 1994 года -начале 1995 года инфляции совпало с подготовкой к празднованию 50-летия Победы в Великой Отечественной войне. В течение 1995 года руководство страны старалось удержать средний размер пенсии на уровне прожиточного минимума пенсионера, провело пять индексаций пенсий и два повышения компенсационной выплаты. Дополнительно были введены компенсации к пенсиям ветеранов войны.

Темпы роста компенсационных выплат начали постепенно обгонять темпы индексаций, но средств ПФР не хватало для поддержания уровня жизни пенсионеров. Поэтому весной 1996 года была введена компенсационная выплата в размере, обратно пропорциональном величине получаемой пенсии. Те, кто имел минимальную пенсию, получили компенсацию 150 тыс. рублей (почти в 2,5 раза превосходившую минимальную пенсию), пенсионеры с максимальными пенсиями – 85 тыс. рублей (менее 2/3 размера их пенсий)[32]. Это привело к сокращению и до этого не высокой дифференциации размеров пенсий и еще большему отрыву их от прошлых заработков.

С середины 1996 года и до октября 1997 года ни минимальная пенсия, ни компенсации не повышались, поскольку правительство пыталось погасить долги перед пенсионерами. К тому времени экономическая неэффективность и социальная неприемлемость периодических индексаций пенсий и повышений компенсаций стали очевидными. Требовались новые способы регулирования доходов пенсионеров. В 1997 году в развитие идей, заложенных в Концепции 1995 года, для усиления связи пенсии с прошлым трудовым вкладом пенсионерам предоставили право выбирать (с февраля 1998 года), на основе каких правил – 1990 или 1997 года – рассчитывать пенсию, при этом сохранялись ранее действовавшие правила расчета пенсий[33].

В соответствии с новыми правилами пенсия определялась умножением индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) на среднемесячную зарплату в стране в предшествующий назначению или перерасчету пенсии квартал. ИКП зависел от продолжительности трудового стажа и прошлых заработков пенсионера. Стаж учитывался аналогично правилам, установленным в Законе 1990 года: 20/25 лет трудового стажа обеспечивали женщинам/мужчинам размер пенсии на уровне 55% заработной платы. Превышение стажа позволяло увеличить пенсию по 1% за каждый дополнительный год работы, но не более 75%. Новацией правил 1997 года стало введение соотношения индивидуального и среднего заработков, установленного в 1998 году на уровне 0,7, а в 2000–2001 годах постепенно повышенного до 1,2.

В отличие от норм 1990 года в правилах 1997 года трудовой стаж не включал «нестраховые» периоды (учебу, службу в армии, отпуска по уходу за ребенком). Прямые ограничения на максимальный размер пенсии были заменены косвенными – через долю учитываемого в ее расчете заработка. Новые правила расчета пенсий позволяли отказаться от компенсаций. При этом индексация пенсий по росту цен была заменена индексацией по средней зарплате. Одновременно закон 1997 года запретил получение пенсий работавшими пенсионерами, чтобы стимулировать более поздний выход на пенсию.

Закон 1997 года наряду с достижением более тесной связи между заработками и пенсией, уравниванием в правах различных категорий застрахованных ставил цель обеспечить финансовую сбалансированность ПФР. Для этого величину средней зарплаты в экономике для расчета пенсий правительство стало определять на основе данных о поступлении взносов в ПФР. Поскольку учитывалась только легальная зарплата, с которой платились взносы, размер зарплаты, установленный для расчета пенсий, намного отстал от публикуемого Росстатом на основе обследований предприятий. Последовал шквал критики и обращений пенсионеров в суд. Однако в условиях низкой ответственности налогоплательщиков и нестабильности финансового положения ПФР такое решение имело больше плюсов, чем минусов. По сравнению со сложными правилами расчета пенсий по нормам 1990 года закон 1997 года сделал пусть небольшой, но важный шаг к актуарно сбалансированной пенсионной модели.

Концепция пенсионной реформы 1997 года

Если понимать под реформой лишь те решения, которые затрагивают основные принципы действующей системы и приводят к ее структурным изменениям, то первым подлинно реформаторским документом стала Концепция пенсионной реформы, представленная осенью 1997 года рабочей группой при Министерстве труда и социального развития России под руководством М.Э. Дмитриева. Именно с его приходом пенсионная реформа вышла за рамки министерств, отвечавших за социальную политику, и стала рассматриваться как неотъемлемая часть экономических реформ во многом благодаря тому, что за основу был взят опыт радикальной пенсионной реформы в Чили и модель многоуровневой пенсионной системы, предложенная в 1994 году Всемирным банком.

Ключевой элемент этого типа реформ – формирование обязательной накопительной компоненты на основе индивидуальных счетов и инвестирования средств на финансовых рынках под управлением частных компаний. Исходя из опыта Чили предполагалось, что пенсионная реформа будет способствовать притоку «длинных» денег в экономику и усилению конкуренции между частными финансовыми компаниями, что в конечном счете благоприятно скажется на экономическом развитии страны.

Согласно Концепции 1997 года пенсионная система также должна состоять из трех уровней. В отличие от Концепции 1995 года в новом варианте пенсионной реформы первый уровень образовывали социальные пенсии, предоставляемые за счет общих налоговых поступлений и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить средства, необходимые для проживания в старости. Второй уровень – пенсии, которые формировались на индивидуальных счетах на основе накопительных принципов из отчислений с зарплаты и инвестиционного дохода, получаемого в течение всей трудовой деятельности. Третий уровень – обязательные (для отдельных категорий работодателей) и добровольные дополнительные пенсионные системы (профессиональные, региональные, индивидуальные).

Начать реформу планировалось с 1 января 1999 года, определив, какие категории населения будут охвачены реформой и с какой скоростью она будет реализоваться. От этого зависела стоимость реформы, поскольку при переходе к накопительной системе неизбежен период, когда и она, и распределительная система сосуществуют. Согласно Концепции 1997 года в накопительной системе обязаны участвовать все граждане моложе 30 лет, в возрасте от 31 до 40 лет включительно – добровольно. Работники старше 40 лет оставались в прежней системе. Лицам, не сумевшим накопить на пенсию, предполагалось после проверки нуждаемости выплачивать финансируемую из бюджета минимальную социальную пенсию на уровне 70–80% прожиточного минимума.

Издержки перехода к новой системе оценивались по нескольким вариантам участия в накопительной системе, которые различались ставками взносов и возможностями дополнять накопительную пенсию распределительной для тех, чье участие в системе было добровольным. Расчеты показали высокие издержки, поскольку необходимо было выполнять уже существующие обязательства перед нынешними и будущими пенсионерами. В качестве возможных источников финансирования назывались кредит Всемирного банка (на покрытие издержек в первый год реформы), бюджетное финансирование и доходы от реформирования досрочных пенсий в виде дополнительных отчислений работодателей за лиц, работавших во вредных условиях труда. Кроме того, предполагалось сократить обязательства пенсионной системы за счет реформы досрочных пенсий и повышения пенсионного возраста женщин на пять лет начиная с 2000 года [34].

Экспертиза Концепции 1997 года показала, что в ней не учтены важные социально-экономические особенности России и ее реализация могла бы привести к большим социальным издержкам. Так, в нашей стране речь шла о реформе пенсионной системы с практически полным охватом населения, чего не скажешь о странах Латинской Америки. Сложившуюся к середине 1990-х годов высокую дифференциацию доходов предложенный вариант реформы мог бы перенести и на накопительные пенсии. Высказывались обоснованные опасения по поводу того, что зарождавшаяся российская финансовая система не сумеет «переварить» быстро растущие пенсионные накопления. Правительство решило внести в Концепцию коррективы (пересмотреть некоторые принципиальные положения накопительной системы, диверсифицировать риски, усилить социальную направленность и др.) и на ее основе подготовить программу пенсионной реформы.

При доработке Концепции 1997 года обратились к опыту пенсионных реформ в Швеции и Польше. Обе страны имели пенсионные системы почти со всеобщим охватом населения, высоким уровнем выплат и столкнулись с интенсивным демографическим старением. Польша к тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Эти страны отказались от чилийской модели с ее быстрым наращиванием обязательных пенсионных накоплений, высокими требованиями к развитости финансовых рынков, масштабными издержками перехода на накопительную систему. Европейской альтернативой стала смешанная распределительно-накопительная пенсионная система, при которой, однако, сохранялись два ключевых принципа – индивидуальные счета и расчет пенсии не заранее, а по факту на основе сформированных в течение жизни пенсионных прав (система с установленными взносами).

Программа пенсионной реформы 1998 года

Результатом доработки Концепции 1997 года стала Программа пенсионной реформы, утвержденная 20 мая 1998 года[35]. В ней сохранены три уровня. Первый уровень – государственное пенсионное обеспечение, предназначенное для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, и для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.). Финансировались эти пенсии из федерального бюджета. Второй уровень – государственное пенсионное страхование – ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивалась в зависимости от страхового стажа и уплаченных пенсионных взносов. Он включил две компоненты, основанные на различных принципах финансирования: за счет текущих поступлений в ПФР и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и инвестиционного дохода от их размещения. Третий уровень – дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а также за счет обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

Наиболее дискуссионный вопрос – переходить ли к накопительному методу страхования в качестве основного элемента трудовой пенсии (Концепция 1997 года) или ограничиться модернизацией распределительной пенсионной системы (Концепция 1995 года) – был решен в пользу смешанного варианта. Согласно Программе 1998 года трудовая пенсия должна была складываться из двух частей: большей, условно-накопительной, и меньшей накопительной. Такой вариант лучше подходил для страны со слабо развитым рынком ценных бумаг, поскольку позволял растянуть во времени переход к накопительной системе, обеспечив медленное возрастание нагрузки на финансовые рынки.

Условно-накопительные счета отличаются от «безусловно» накопительных тем, что средства, зачисляемые на них, не размещаются в финансовых активах, а расходуются на выплату пенсий в текущем периоде. Тем самым обеспечиваются защита от финансовых рисков и сохранение средств в пенсионной системе. Работник регулярно получает информацию о состоянии счета (поступивших взносах и «доходе» в виде величины индексации сформированного условного «пенсионного капитала»). При выходе на пенсию «пенсионный капитал» конвертируется в регулярные пенсионные выплаты с учетом изменений в периоде ожидаемой продолжительности жизни в пенсионном возрасте[36].

В Программе 1998 года (в отличие от Концепции 1995 года) размер всей заработанной пенсии зависел от изменений в ожидаемой продолжительности жизни, что позволяло минимизировать влияние фактора старения на пенсионную систему, не требовалось повышать пенсионный возраст, поскольку предполагалось, что уменьшение размера пенсии под влиянием демографических изменений будет побуждать людей дольше оставаться на рынке труда. Эта Программа «перегибала палку» в последовательном проведении принципа полной зависимости размера пенсии от демографической ситуации: предложенный в ней раздельный учет продолжительности жизни мужчин и женщин неминуемо привел бы к существенному сокращению пенсий женщин. Хотя скорее всего ситуацию удалось бы исправить, перейдя в будущем к учету продолжительности жизни для обоих полов (так называемому «гендерно нейтральному знаменателю»).

По сравнению с Концепцией 1997 года размер взносов, перечисляемых в накопительную часть, был существенно снижен[37]. Накопительные пенсионные взносы и накопленные доходы от их инвестирования образовывали пенсионные резервы, которые подлежали инвестированию ПФР через независимые управляющие компании и могли расходоваться лишь на выплату трудовых накопительных пенсий лицам, имевшим соответствующие накопления на именных накопительных счетах в ПФР. Роль НПФ в управлении пенсионными накоплениями была заметно ограничена: они могли стать полноправными участниками пенсионной реформы лишь с 2005 года.

Первые выплаты накопительных пенсий в форме аннуитетов должны были начаться уже в 2005 году. В долгосрочной перспективе планировалось размер трудовой пенсии, финансируемой из накопительного источника, довести до 50% общей величины трудовой пенсии.

Социальные пенсии были оставлены для лиц, не сумевших заработать трудовую пенсию, но без проверки их имущественного положения. Эти пенсии должны были финансироваться из бюджета за счет общих налогов, что позволяло снизить налоговую нагрузку на работников и работодателей.

Уменьшить обязательства государственной пенсионной системы должна была также реформа досрочных пенсий за работу в особых условиях труда. Их предполагалось заменить обязательными профессиональными пенсионными программами, финансируемыми на основе накопительных принципов. Для сдерживания роста пенсионных обязательств вводилась индексация пенсий только по темпу инфляции, без учета роста зарплаты. Накопительная часть пенсии должна была увеличиваться в зависимости от доходности оставшихся пенсионных накоплений.

Предлагалось более четко определить правовой статус ПФР, доверить ему страхование, сбор страховых взносов, назначение и выплату пенсий, учет условно-накопительных счетов, накопительных счетов и профессиональных пенсионных систем (в переходный период).

По сравнению с Концепцией 1995 года Программа 1998 года более четко очертила контуры будущей пенсионной системы. Основные элементы реформы – переход к расчету пенсий на основе всей страховой биографии, введение накопительных принципов финансирования, учет продолжительности жизни в расчете пенсий, реформа досрочных пенсий – обеспечивали создание финансово устойчивой пенсионной системы с четкой связью между взносами и выплатами. Конечно, оставалось еще много вопросов: как именно будут реализованы заложенные в Программе 1998 года идеи и какого уровня пенсионного обеспечения удастся достичь. И детали организации новой пенсионной системы отсутствовали, несмотря на то, что реформу предполагалось начать через полгода после принятия Программы. Тем не менее Программа впервые отражала результат публичного обсуждения и политического консенсуса и поэтому имела высокие шансы на успех.

Однако еще до начала ее реализации разразился валютно-финансовый кризис 1998 года, который кардинально изменил социально-экономические условия существования пенсионной системы. Второй раз за 1990-е годы реальные пенсии сократились вдвое (табл. 1). К концу 1998 года средняя пенсия опустилась до 80% прожиточного минимума пенсионера. Кризис вернул в российскую реальность задолженность по выплате пенсий (рис. 3). Падение зарплаты и еще большее снижение налогооблагаемой базы уменьшили доходы ПФР на 77% в 1998 году по сравнению с 1997 годом. Задолженность по выплате пенсий составила в конце 1998 года 26,3 млн деноминированных рублей, или 15% годового бюджета ПФР[38]. В 1999 году падение продолжилось: в течение трех первых кварталов минимальная пенсия с компенсацией не превышала 50%, а средняя пенсия – 70% прожиточного минимума пенсионера (рис. 5) [39]. В отличие от ситуации 1992–1993 годов пенсии падали около года, а на их восстановление до уровня 1997 года потребовалось почти четыре года.

Неудивительно, что в течение полутора лет после кризиса правительство заботилось прежде всего о повышении минимальных выплат пенсионерам, сокращая и без того невысокую дифференциацию размеров пенсий. К идее усиления связи пенсии и зарплаты вернулись лишь в мае 2000 года, когда благоприятная экономическая конъюнктура позволила полностью погасить задолженность и сформировать резерв в ПФР. В мае 2001 года соотношение заработков, используемое в расчете ИКП, вышло на максимальный уровень, предусмотренный законом 1997 года, – 1,2 раза. Такое соотношение позволяло полностью учитывать зарплату 75–80% пенсионеров.

Поскольку средняя пенсия по-прежнему оставалась ниже прожиточного минимума пенсионера, в 2000 и 2001 годах в дополнение к повышению пенсий, рассчитываемых с применением ИКП, были индексированы все пенсионные выплаты. В результате к концу 2001 года средняя пенсия приблизилась к прожиточному минимуму пенсионера.

Возвращение к пенсионной реформе в 2000–2001 годах

Кризис 1998 года, «демографическое окно» и начало нового политико-делового цикла повлияли на сроки старта пенсионной реформы в России и определили «коридор возможностей» реформирования. Но окончательный выбор модели пенсионной реформы был сделан в результате столкновения интересов Министерства экономического развития и торговли, ПФР, бизнеса и государства.

Кризис сорвал установленный в Программе 1998 года срок старта реформы – с 1 января 1999 года, ограничил масштабы и скорость введения накопительного элемента, а также степень дифференциации пенсий в рамках сохранявшегося распределительного компонента. Несмотря на то что задолженность перед пенсионерами была погашена, пенсии все еще были ниже, чем накануне кризиса, приоритетной была задача их повышения и перераспределения пенсионных средств в пользу наименее обеспеченных пенсионеров. Увязывание размера пенсии с прежними заработками должно было стать ориентиром на будущее.

Препятствия для введения обязательных накоплений были еще более очевидными. Дефолт по внутренним и внешним долговым обязательствам России, сжатие рынка корпоративных ценных бумаг в сочетании с банковским кризисом существенно ограничили возможности для инвестирования пенсионных средств. Быстрое внедрение накопительной компоненты в этих условиях означало бы, что вскоре после старта реформы объем накопленных средств мог превысить емкость рынков. Кроме того, дефолт подорвал доверие населения к финансовому сектору в целом.

Учитывая слабость частных российских финансовых компаний, Россия обратилась к опыту государственных накопительных пенсионных фондов в Сингапуре, Малайзии, а также Швеции, в которой наряду с многочисленными частными было создано два государственных фонда. Тому, что шведский опыт был активно использован на последних этапах доработки реформы в России, способствовали присутствие шведов в составе консультантов и поездка российских чиновников в Швецию. В результате в российской реформе 2002 года появилось понятие государственной управляющей компании, которая – наряду с частными управляющими компаниями и негосударственными пенсионными фондами – получила право управлять средствами обязательных пенсионных накоплений.

Кризис 1998 года сместил фокус реформы с создания устойчивой и эффективной пенсионной системы для будущих поколений на улучшение условий жизни нынешних поколений пенсионеров и лиц предпенсионного возраста[40]. Напротив, обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы в то время отошло на второй план. Пенсионная реформа стала рассматриваться как один из инструментов роста доходов населения в среднесрочной перспективе. В результате необходимость идти на большие политические жертвы ради финансовой стабильности пенсионной системы отпала. Этому способствовала также благоприятная демографическая ситуация в начале 2000-х годов. Пенсионных возрастов достигали немногочисленные поколения родившихся в 1940-е годы. В трудоспособный возраст, напротив, вступали дети беби-бума 1980-х годов. Это открывшееся на 5–7 лет «демографическое окно», с одной стороны, позволяло начать реформу в условиях благоприятной динамики застрахованных и пенсионеров и тем самым ослабить дисбаланс доходов и расходов системы в начале проведения реформы. С другой стороны, оно снижало потребность в радикальных и политически болезненных вариантах реформирования.

Несмотря на то что неотвратимость старения российского населения была очевидна, позитивные тенденции в изменении структуры населения усилили позиции сторонников более консервативных вариантов реформы. Вопрос о возможном повышении пенсионного возраста был официально закрыт, а реформирование льготных пенсий отложено на неопределенную перспективу благодаря лоббистским усилиям работодателей.

Особенности пенсионной реформы 2002 года

К обсуждению общих принципов пенсионной реформы вернулись в 2000 году, но основная работа началась в марте 2001 года с создания Национального совета по пенсионной реформе при президенте, в который вошли представители ПФР, Министерства экономического развития и торговли, Министерства труда и социального развития, Государственной Думы, Совета Федерации, профсоюзов. Все участники Национального совета были согласны с тем, что необходимость в реформе давно назрела, ее рамки заданы Программой 1998 года, следует остановиться на смешанной распределительно-накопительной системе, так как переход к ней не будет излишне обременительным для бюджета и слишком рискованным для населения, и она позволит ослабить негативное влияние старения населения.

Дискуссия развернулась относительно: величины накопительного элемента и темпов его развития, поскольку от этого зависит величина недополучаемых ПФР доходов; объема компенсации заработанных населением в прежней системе прав (так называемого скрытого долга пенсионной системы), который определяет будущие расходы ПФР; роли частных институтов в накопительном пенсионном обеспечении, направлений возможных инвестиций, включая вложения в зарубежные активы. Были и другие разногласия.

Однако уже в середине декабря 2001 года были приняты три основных закона[41], сформировавших каркас новой пенсионной системы. Скорость их принятия ограничила возможности сближения позиций, достижения компромисса. Победила идея щедрого учета прежних пенсионных прав, сохранения значительного перераспределения и сильной роли государства в пенсионной системе.

В Концепции 2001 года (пенсионной реформе 2002 года), как и в Программе 1998 года, разделены пенсионное обеспечение (первый уровень) и пенсионное страхование (второй уровень). Социальные пенсии предоставляются без проверки нуждаемости. Пенсии второго уровня состоят из двух частей, финансируемых на распределительных и накопительных принципах. Третий уровень также формируют дополнительные пенсии, которые могут быть индивидуальными и профессиональными (корпоративными, отраслевыми); в определенных случаях профессиональные пенсионные системы могут быть обязательными (табл. 4).

Отличия в том, что размеры первого уровня в реформе 2002 года существенно расширены за счет возврата к идее 1995 года об универсальных базовых пенсиях, не зависящих от трудового (страхового) вклада пенсионера. Причем базовые части трудовых пенсий предоставляются независимо от того, работает ли пенсионер (под давлением работодателей и пенсионеров разработчики реформы 2002 года сняли все ограничения на занятость пенсионеров, существовавшие в 1998–2001 годах). То, что базовые части пенсии вводятся Законом «О трудовых пенсиях» и финансируются из средств единого социального налога (ЕСН), означает шаг назад в построении системы, четко разделяющей функции компенсации утраченного заработка (перераспределение внутри жизни одного человека) и борьбы с бедностью (перераспределение от богатых к бедным).

Еще одно отличие от Программы 1998 года состоит в модификации концепции «условно-накопительных» счетов, в нынешней реформе названной «страховой частью трудовой пенсии». Теперь условный «пенсионный капитал» (взносы на страховую часть пенсии плюс индексация) при расчете пенсии делится на зафиксированный в законе период получения пенсии, который после окончания переходного периода (с 2013 года) составит 19 лет для мужчин и женщин. То есть эта часть пенсионной системы не защищена от изменений ожидаемой продолжительности жизни. И если давняя мечта о снижении смертности в России сбудется, система окажется несбалансированной[42]

.

Скорость введения накопительной компоненты в реформе 2002 года оказывается даже выше, чем в Программе 1998 года, но максимальная ставка взносов ниже – всего 6%. По мнению международных экспертов, такой уровень отчислений в накопительную систему не позволит сформировать достаточный объем накоплений[43].

В отличие от Концепции 1997 года усилена роль государственного сектора в управлении пенсиями. Средства поступают на индивидуальные счета в ПФР, который может передать их в доверительное управление государственной или частным управляющим компаниям. Негосударственные пенсионные фонды стали участниками этой системы на год позже. По умолчанию накопления остаются в ПФР и под управлением государственной управляющей компании, имеющей максимально консервативный портфель с преобладанием в нем государственных ценных бумаг и средств на счетах в банках. Причем пенсионные накопления, как и другие средства пенсионной системы, по-прежнему остались в собственности государства.

Авторы реформы из Министерства экономического развития и торговли полагали, что более высокая доходность частных управляющих компаний и НПФ приведет к быстрому оттоку населения из государственной управляющей компании в частные структуры, как произошло в Казахстане. Там государственный фонд, занимавшийся инвестированием пенсионных накоплений, через несколько лет реформы утратил лидирующие позиции. Но Россия пошла по другому пути: большинство застрахованных остались в государственной управляющей компании. Сказались провал информационной кампании по освещению пенсионной реформы, возможность оставаться в госкомпании по умолчанию и слабые различия в доходности государственной и частных компаний. Опыт первых лет реформы показывает абсолютное доминирование государственного управления и инвестиций в государственные активы.

В отличие от всех предыдущих концепций и программ реформа 2002 года не предполагает участия работника в финансировании будущей пенсии. Во многом это связано с проведением с 2000 года налоговой реформы, в соответствии с которой 1% отчислений в ПФР был отменен, а все платежи во внебюджетные фонды, включая ПФР, заменены единым социальным налогом, ставки которого снижаются для более высоких уровней заработной платы. Введение ЕСН преследовало благородную цель: снизить налоговое давление на экономических акторов. Но поскольку существовавшие ранее платежи в размере 1% доходов работника в ПФ были отменены и выплата ЕСН полностью ложилась на работодателя, то отчисления в пенсионную систему стали восприниматься как еще один вид налога, а выплата пенсий – как дело, за которое несет ответственность государство.

Таким образом, профицит бюджета ПФР и федерального бюджета, стабилизация экономической ситуации «связали руки» реформаторам. На этапе экономического роста были отвергнуты политически болезненные решения и выбран осторожно-консервативный вариант реформы. В очередной раз подтвердилось правило: политическая воля к реформированию обратно пропорциональна темпам экономического роста.

Тем не менее позитивным было уже само начало, пусть несовершенной, но системной пенсионной реформы. Иногда можно услышать, что с реформой следовало повременить до формирования более благоприятных экономических условий, достижения определенного уровня заработных плат, формирования более развитых финансовых рынков.

Однако напомним, что представление о необходимости реформирования пенсионной системы утвердилось в 1995 году, когда она окончательно потеряла равновесие. К концу 1990-х годов стало очевидным, что не только внешние условия, но и само ее устройство не позволяют одновременно бороться с бедностью пенсионеров и компенсировать пенсионерам утраченный заработок. Если с бедностью пенсионная система хотя бы формально справлялась не хуже других социальных институтов[44], то из-за низкой дифференциации размеров пенсий участие в ней было не интересно более обеспеченному среднему классу. Правила назначения и расчета пенсий были запутанными и неравными для разных категорий участников, отсутствовали стимулы платить взносы в пенсионную систему и откладывать выход на пенсию. Поэтому главная проблема российской пенсионной системы была не в том, что реформу начали слишком рано, а в том, что непростительно надолго затянули.

Третий этап – 2002–2008 годы: реализация пенсионной реформы

Итак, если принятию Программы 1998 года предшествовало активное (хотя и не всегда результативное) обсуждение проектов реформы, то реформа 2002 года стала результатом исключительно внутриправительственных решений. Наличие политической воли к реализации пенсионной реформы сделало ее запуск стремительным и неожиданным для большинства населения.

В ее реализации просматриваются два этапа: первый, «настройка» системы (2002–2004 годы) – принятие различных регламентов, подзаконных актов и других документов, позволявших реализовать намеченное в основных пенсионных законах; второй (с 2005 года) – корректировка законодательства в сторону более медленного внедрения накопительной компоненты, увеличения доли базовой пенсии, активного расширения обязательств пенсионной системы. В это же время финансирование пенсионной системы становится все более зависимым от бюджетных дотаций.

2002–2004 годы: «настройка» новой пенсионной системы

Последствия изменения пенсионного законодательства быстрее всего сказываются на текущем размере пенсий. Хотя пенсионная реформа в теории должна быть адресована прежде всего будущим поколениям пенсионеров, в России ее главной целью, как уже отмечалось, было повышение реального размера пенсий.

Покупательная способность пенсий продолжала расти и после начала реформы, но темпы замедлились. Правительство проводило по две индексации пенсий в год, но соотношение пенсии и прожиточного минимума пенсионера за 2002–2004 годы выросло лишь со 100,0 до 106,3%. Реальный размер пенсии с IV квартала 2001 года к концу 2004 года вырос только на 9%.

Еще одним ключевым индикатором уровня пенсионного обеспечения является коэффициент замещения, рассчитываемый как соотношение среднего размера пенсии и средней зарплаты в экономике. В СССР и всю первую половину 1990-х годов он варьировал в пределах 30–35%, накануне дефолта приблизился к 40%, а с 2002 по 2004 год упал с 31,6 до 28,4% (табл. 1). Причина этого – в новой системе индексации пенсий. Рост зарплаты учитывается при индексации только страховой части пенсии. Эта индексация не может быть выше индекса роста доходов ПФР, направляемых на выплату страховой части пенсии, в расчете на одного пенсионера. В условиях снижающихся тарифов ЕСН и растущих отчислений на накопительную часть индексация страховой части все меньше отражала темпы роста даже легальной заработной платы.

Вместе с тем уже первые годы реализации пенсионной реформы показали, что она не защищена от тех же проблем, что и когда-то закон 1990 года. Едва новые правила были введены в действие, их начали изменять, повышая уровень пенсионного обеспечения жителей районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий. В ноябре 2003 года поправки к закону о трудовых пенсиях установили, что выплата базовой части пенсии с учетом районных коэффициентов финансируется за счет общих поступлений на выплату базовой части пенсии (то есть за счет части ЕСН и других средств федерального бюджета). В мае–августе 2004 года вернули районные коэффициенты лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, на весь период проживания в указанных местностях. Кроме того, в мае 2004 года было повышено пенсионное обеспечение федеральным госслужащим, а до этого расширен перечень категорий, подпадающих под действие Закона «О государственном пенсионном обеспечении».

Несмотря на смещение целей реформы в пользу действующих пенсионеров, первые три года ее реализации правительство основные усилия концентрировало все же на внедрении принципов учета пенсионных прав и организации накопительной компоненты системы для будущих поколений пенсионеров.

ПФР смог избежать масштабных ошибок с «мертвыми» счетами и нераспределенными по счетам средствами, с которых начались польская и венгерская пенсионные реформы. А вот сроки введения накопительной компоненты пенсионного обеспечения были нарушены. Предполагалось, что застрахованные будут выбирать доверительного управляющего пенсионными накоплениями летом-осенью 2003 года – через полтора года после начала реформы. Но принятие нормативных актов, обеспечивающих выполнение пенсионного законодательства, затянулось. В итоге конкурс по отбору частных управляющих компаний состоялся только летом 2003 года, при этом критерии допуска компаний к участию в конкурсе были максимально ослаблены, победителями объявили 55 компаний, далеко не все из которых были лидерами на рынке. А по отбору государственной управляющей компании правительство вообще отказалось от конкурса, просто назначив на эту роль Внешэкономбанк (ВЭБ).

Далее выяснилось, что ПФР не справляется с объемами документооборота, рассылка застрахованным извещений с информацией о состоянии их счетов потребовала значительно большего времени. Пришлось переносить все сроки обмена информацией между основными участниками накопительного пенсионного обеспечения. Сведения о компаниях, которым можно доверять управление пенсионными накоплениями, и величине средств на накопительных счетах поступали почти «с колес».

Что еще более важно – население не было подготовлено к проведению пенсионной реформы. Информационно-разъяснительная кампания на тему, что происходит в пенсионной системе, какими правами располагают застрахованные, что и как они должны выбирать, в России не проводилась. Поэтому большинство не знало, что делать, и предпочло «по умолчанию» остаться в государственной управляющей компании. Доля выбравших частные управляющие компании в 2003 году оказалась мизерной – порядка 2%.

Первое время эта ситуация не вызывала особого беспокойства. Во-первых, оставалась надежда, что спустя год-два население оценит более высокую доходность накоплений, управляемых частными компаниями. Во-вторых, пока деньги оставались в ВЭБе, они размещались в основном на рынке государственных долговых обязательств и на счетах в банках, что первое время было даже неплохо, учитывая слабость российских рынков корпоративных ценных бумаг. Ситуация не изменилась и с приходом в 2004 году на этот рынок НПФ. Забегая вперед, нужно сказать, что даже в конце 2007 года 95,6% участников накопительной реформы оставалось в государственной управляющей компании, 3% – выбрало НПФ, менее 1,5% – частные управляющие компании.

К 2005 году российская пенсионная реформа подошла с социальным беспокойством по поводу слишком медленного улучшения положения пенсионеров, почти полным отсутствием интереса работников к накопительной составляющей реформы и нараставшим давлением пенсионных средств на рынок государственных ценных бумаг.

2005–2008 годы: смена приоритетов?

В 2004 году Минфин, исходя из потребностей бюджета и стремясь вывести доходы из «тени», принял решение о снижении с 2005 года единого социального налога. Расчет на то, что потери от снижения тарифов ЕСН будут компенсированы расширением налоговой базы благодаря выводу из «тени» заработков, не оправдался – реакция работодателей оказалась заметно слабее прогнозировавшейся Минфином. В результате налоговые поступления в ПФР сократились, возник текущий дефицит. Чтобы его компенсировать, правительство вывело из накопительной системы когорту средних лет – мужчин 1953–1966 годов рождения и женщин 1957–1966 годов рождения и отложило повышение ставок отчислений на накопительную часть с 2005 до 2007 года. В результате темпы роста пенсионных накоплений в 2005 году упали почти вдвое и продолжили затухать. Доля когорты средних лет в общей численности занятых в 2004 году как раз и составляла примерно 46%[45]. Но «экономия» за счет ограничения числа участников накопительной системы оказалась небольшой.

Эти новации имели два негативных последствия вне финансовой сферы: во-первых, население получило сигнал о возможности почти произвольных изменений «правил игры», во-вторых, из накопительной системы исключили возрастные группы с наиболее высокими уровнями занятости, приличными заработками и уже думающие о своей пенсии[46]. Приближение пенсионного возраста побуждает людей сознательнее относиться к пенсии и решать, где хранить пенсионные накопления. У молодых людей, даже более сведущих в финансовых операциях, меньше стимулов тратить время на выбор управляющей компании или НПФ.

Создание регламентов в накопительной компоненте отставало от хода реформы. Предусмотренные Законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии» стандарты раскрытия информации Минфин утвердил только в середине 2005 года[47]. Во второй половине того же года наконец-то были подготовлены правила расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений[48]. Соответственно лишь с 2006 года Федеральная служба по финансовым рынкам начала размещать в открытом доступе отчеты о результатах инвестирования средств пенсионных накоплений управляющими компаниями и НПФ[49] – информацию, без которой даже заинтересованным гражданам трудно выбрать управляющую компанию или страховщика.

В мае 2005 года поправками к закону об инвестировании законодатели отменили обязательную рассылку застрахованным форм для выбора управляющей компании или НПФ, ссылаясь на необходимость «снизить административные расходы на сопровождение реформы». А транзакционные издержки населения, связанные с выбором частной компании или страховщика, выросли, что пагубно в российских условиях, когда большинство населения и так предпочитает ничего не выбирать.

Сохранение значительной доли пенсионных накоплений под управлением Внешэкономбанка спровоцировало дискуссию о необходимости принудительно направлять средства «молчунов» на рынки корпоративных ценных бумаг. Предлагалось перераспределять эти средства между частными управляющими компаниями[50], расширить перечень активов, в которые может вкладывать средства ВЭБ, вообще отказаться от накопительной компоненты, направив накопления на погашение текущего дефицита ПФР и увеличение пенсий[51]. Все это свидетельствовало о том, что в глазах не только населения, но и правительства идея введения накопительной компоненты не получила безоговорочной поддержки. Тем не менее консенсус ни по одной из позиций не был достигнут, и все осталось как было.

После введения нового законодательства базовая и страховая части пенсии индексировались в соответствии с Законом «О трудовых пенсиях». Ситуация изменилась, когда остро негативная реакция населения и массовые (впервые после реформ 1990-х годов) протестные акции льготополучателей после введения в действие с 1 января 2005 года так называемого закона о монетизации социальных льгот[52] вынудили правительство срочно искать пути снятия напряжения в обществе. В марте того же года базовая часть пенсии по старости была повышена до 900 рублей (на 36%) и соответственно увеличены базовые пенсии всем другим категориям пенсионеров, превысив обоснованные нормативные пороги. Ради опережающего повышения базовой части запланированная (в соответствии с Законом «О трудовых пенсиях») дополнительная индексация страховой части пенсии была отложена на август, тем самым создан еще один прецедент нарушения пенсионного законодательства.

К испытанному инструменту обратились и в предвыборном 2007 году, увеличив базовую часть трудовой пенсии в октябре с 900 до 1260 рублей (на 40%), в декабре – до 1560 рублей (на 23,8%). Страховые части пенсии за тот год были проиндексированы только один раз – 1 апреля на 9,2%. Хотя социальные аргументы в пользу такой политики понятны: средняя пенсия едва превышала прожиточный минимум, уровень пенсий снижался относительно других доходов, ускоренное повышение базовой части нарушает сложившийся баланс между ней и страховой частью.

Обязательства пенсионной системы повышались не только из-за индексации. В 2007 году были установлены повышенные пенсии лицам, работавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях. Причем получать их можно в любом регионе. Правом получать трудовые пенсии (в дополнение к пенсиям за выслугу лет) наделили военнослужащих, служащих силовых министерств и государственных служащих. При расчете пенсии стал учитываться также стаж за те периоды работы, когда страховые взносы не уплачивались или уплачивались не в полном объеме. Был расширен перечень «нестраховых» периодов, включаемых в расчет пенсии, разница между трудовым и страховым стажем-де-факто исчезла.

Нараставшие обязательства не удавалось покрыть за счет отчислений работодателей, приходилось увеличивать долю бюджетного финансирования пенсионной системы. Благодаря этому ПФР удавалось сводить бюджет без дефицита. По оценкам Е. Гурвича, в 2005–2006 годах дополнительные трансферты, направленные в пенсионную систему из федерального бюджета за счет общих налогов, достигали 0,9% ВВП[53]. В других экономических условиях подобная ситуация привела бы к появлению задолженности по выплате пенсий. И финансово-экономический кризис, начавшийся осенью 2008 года, дает основания для таких опасений.

Сам по себе текущий дефицит пенсионной системы в период проведения реформы не является неожиданностью. Выпадающие из-за введения накопительной компоненты доходы страны, проводящей реформы, компенсируют, как правило, привлекая средства из внешних источников, чаще всего это доходы от приватизации[54]. В России механизм такой компенсации отсутствовал. Поскольку обязательства пенсионной системы продолжали увеличиваться, а тарифы ЕСН с 2005 года были снижены, ПФР не хватало налоговых поступлений для выплаты пенсий. Дефицит нарастал, а четкой политики по его покрытию не было – эксперты заговорили о кризисе пенсионного обеспечения[55]. Начавшийся финансово-экономический кризис повысил риски несбалансированности бюджета ПФР[56]. Таким образом, в 2008 году стало ясно, что реформа не смогла обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость новой пенсионной системы.

Полноценное включение России в мировой экономический кризис, начавшееся осенью 2008 года, не могло не ударить по пенсионной системе – крупнейшей составляющей социальной политики государства. Тем более что ситуация в пенсионном обеспечении тесно связана с положением на рынке труда, финансовых рынках и состоянием государственных финансов в целом. Поэтому неудивительно, что в опубликованном в феврале 2009 года заключении Счетной палаты отмечается рост несбалансированности бюджета ПФР и невозможность обеспечить его финансовую устойчивость в среднесрочной перспективе[57].

Пока основные усилия властей направлены на то, чтобы не допустить резкого падения уровня жизни пенсионеров. Для этого в 2009 году пенсии повышаются трижды: дважды индексируется базовая часть трудовой пенсии, которая для пенсионеров по старости к 1 декабря 2009 года должна была достичь 2562 рубля в месяц, один раз, в апреле, была повышена страховая часть пенсии. С 2010 года социальная пенсия будет равна прожиточному минимуму пенсионера. Готовятся и рассматриваются в Госдуме законопроекты, направленные на реализацию Программы совершенствования пенсионной системы, утвержденной в октябре 2008 года, в соответствии с которой будут увеличены пенсии (за счет перерасчета пенсионных прав) тем, кто работал до 2002 года, и особенно значительное – работавшим до 1991 года. Это означает окончательный разворот пенсионной реформы в сторону поддержки нынешних пенсионеров. А ситуация с пенсионным обеспечением будущих пенсионеров – кому выходить на пенсию через 15–20 лет – открыто не обсуждается, хотя 2008 год стал худшим для доходности пенсионных накоплений[58].

Любое политическое решение имеет свои плюсы, минусы и свою цену. Российские старики уже давно получают маленькие пенсии, поэтому решения правительства об их повышении социально оправданны. Но чем это обернется для пенсионной системы, бизнеса и работающих поколений? Программа совершенствования пенсионной системы предполагает увеличение пенсионной нагрузки на работодателей. Для финансирования возрастающих пенсионных расходов было принято решение о повышении тарифов отчислений в ПФР. Несмотря на общую политику по снижению налогового бремени на бизнес в период экономического кризиса, решения правительства о повышении пенсионных отчислений остаются в силе, но лишь отложены до 2011 года. Бизнес же не соглашался с необходимостью больше платить в пенсионную систему даже в экономически благополучные годы, не говоря о кризисной ситуации[59]. Именно поэтому нельзя исключать, что даже если пенсионные взносы будут повышены, фактические поступления в ПФР не вырастут из-за возврата к неформальным платежам и задолженности по уплате взносов. Справится ли с возросшей пенсионной нагрузкой федеральный бюджет, зависит от глубины и продолжительности экономического кризиса в России.

В 2008 году были приняты решения об ускоренном повышении базовых частей пенсии и введении системы дополнительных пенсионных накоплений по принципу «тысяча на тысячу»[60]. Работнику предоставлено право в дополнение к тем деньгам, которые платит за него в ПФР работодатель, перечислять на свой именной накопительный счет не менее 2 тыс. рублей в год. Федеральный бюджет увеличит сумму накоплений на такую же величину, но не более 12 тыс. рублей в год. Дополнительный взнос на счет работника может сделать и работодатель. Все это направлено на увеличение будущей пенсии. Система начала действовать в октябре 2008 года и рассчитана на 15 лет, в течение первых пяти лет (до 2013 года) в нее могут вступать все желающие. Бюджет обязуется перечислять дополнительные средства на счета работников на протяжении 10 лет с момента их вступления в эти отношения. Предусмотрена также более щедрая государственная поддержка тех, кто решил участвовать в формировании дополнительных накоплений, отложив выход на пенсию.

Пенсионное будущее России

Вот уже 14 лет пенсионная реформа находится в эпицентре обсуждения, и идет восьмой год ее реализации. Какой «пенсионный багаж» накоплен страной за это время?

Проведенный анализ показал, что за исключением 1997–1998 и 2001–2002 годов пенсионная реформа не была приоритетом государственной политики. В начале экономических реформ это было оправданно: на повестке стояли более насущные проблемы, без решения которых пенсионная система существовать не могла. Однако принципиально ситуация не изменилась и позднее. До сих пор о пенсионной реформе вспоминают преимущественно в контексте компенсации каких-то иных проблем: будь то реформа социальных льгот или новый экономический кризис.

Проблемы в самой пенсионной системе также рассматриваются в основном как отражение общеэкономических проблем. Ни у власти, ни у экспертного сообщества, ни у населения не сложилось единой позиции в отношении необходимости реформирования самой системы и его критериев. Почти за два десятилетия так и не выработано социально приемлемой и экономически реалистичной модели пенсионной системы. В результате в ней сохраняются признаки категориальности советской системы с ее разным обеспечением для различных групп, присутствует риторика о связи пенсии с заработком и трудовыми заслугами и-де-факто сохраняется перераспределение доходов в пользу бедных слоев населения. По сути, борьба с крайними формами бедности – это единственная успешно реализуемая функция российского пенсионного обеспечения.

Отсутствие целостности в представлениях о фактическом устройстве пенсионной системы создает серьезные препятствия для ее развития в будущем. Отдельные элементы, заимствованные из разных пенсионных моделей и хорошо работающие внутри них, вступают друг с другом в противоречие. Так, категориальность постоянно провоцирует расширение льгот отдельным группам пенсионеров. Наличие универсальной базовой части пенсии в составе трудовых пенсий, цель которых – отражать страховой вклад человека, создает конфликт между перераспределением доходов и поддержкой бедных, с одной стороны, и усилением страховых принципов – с другой. В такой ситуации чужеродным элементом оказалась накопительная компонента, развитие которой пока не приостановлено, но и не получает поддержки.

В результате на протяжении почти всего рассматриваемого периода пенсионная реформа в России буксует, а пенсионная политика состоит в основном из мер тактического реагирования на изменившиеся социально-экономические условия. По сей день актуальны проблемы советской пенсионной системы: множественность различных схем пенсионного обеспечения и соответственно непрозрачность правил назначения и расчета пенсии; низкий фактический возраст назначения пенсий; отсутствие у населения личной ответственности за пенсионное будущее; высокая зависимость системы от бюджетных средств. Такой букет проблем создает высокие риски для будущего пенсионной системы России в условиях масштабного финансово-экономического кризиса и набирающего обороты старения населения. За семь лет реализации пенсионная реформа не завоевала признания у ее участников, поэтому с такой легкостью сейчас обсуждается в экспертных и политических кругах возможность отказа от накопительной составляющей[61].

В сравнении с очевидными успехами, достигнутыми страной за период ее независимости в сугубо экономических сферах, ситуация в пенсионной системе не может не вызывать тревоги. Последние два года показали, что власти осознали кризис в пенсионной сфере, но пока нет оснований говорить о начале следующего этапа в развитии российской пенсионной реформы. Чтобы он наступил, необходим целостный подход к вопросам пенсионного обеспечения и его реформирования, новые решения старых проблем.

---

[1] Подробнее о пенсионном обеспечении в СССР и его проблемах см.: Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М. Э. Дмитриева, Д. Я. Травина. СПб.: Норма, 1998. С. 44–46; Захаров С., Рахманова Г. Демографический контекст пенсионного обеспечения: история и современность // Современные проблемы пенсионной системы: комментарии экономистов и демографов / Под ред. Т. Малевой. М., 1997. С. 32–59; Синявская О. В. Человек и государство в российской пенсионной системе // Pro et Contra. Том 6. 2001. № 3 – Человек в социальном государстве. С. 47–62.

[2] Здесь приводятся экспертные оценки. По закону выплата пенсий рабочим и служащим обеспечивалась государством за счет средств, ежегодно ассигнуемых по государственному бюджету СССР, образуемых из взносов предприятий, учреждений, организаций и колхозов без каких-либо вычетов из заработной платы. Тарифы отчислений на цели пенсионного обеспечения в законе не были установлены.

[3] Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М. Э. Дмитриева, Д. Я. Травина. С. 44.

[4] По данным медицинских обследований, проведенных в конце 1970-х – начале 1980-х годов, примерно 80% пенсионеров первого пенсионного пятилетия (мужчины в возрасте 60–64 лет, женщины 55–59 лет) и значительная часть пенсионеров второго пятилетия являются полностью или частично трудоспособными людьми. См.: Микульский К.И., Роговин В.З., Шаталин С.С. Социальная политика КПСС. М.: Политиздат, 1987. С. 218.

[5] Finding the Balance: Financing and Coverage of Social Protection in Europe / Ed. by W. van Ginneken. Occasional papers on social security. Geneva: ISSA, 1996. P. 137.

[6] Из выступления М. Можиной на «круглом столе» в ИСЭПН РАН // Общественные науки и современность. 1994. № 6. С. 16. См. также: Баскаков В.Н., Баскакова М.Е. О пенсиях для мужчин и женщин. М., 1998. С. 22–23.

[7] Тенденции социокультурного развития России. 1960–1990 гг. / Отв. ред. И. А. Бутенко, К. Э. Разлогов. М., 1996. С. 209.

[8] Соловьев А.К. Финансовая система государственного пенсионного страхования в России. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 15.

[9] Гайдар Е.Т. Аномалии экономического роста // Е. Гайдар. Сочинения в двух томах. Т. 2. М.: Евразия, 1997.

[10] Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2122–1.

[11] Эта норма закона была введена лишь в конце 1992 года. До этого из-за тяжелого экономического положения в стране максимальная пенсия не могла превышать двух минимальных размеров пенсии. См.: Закон РФ «О досрочном введении в действие закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» от 3 апреля 1992 года и Закон РФ «О повышении государственных пенсий в Российской Федерации» от 21 октября 1992 года.

[12] Вне пенсионной системы оставались лишь никогда не работавшие женщины в возрасте 55–59 лет и мужчины в возрасте 60–64 лет, так как для назначения социальных пенсий требовался возраст, на 5 лет превышающий официальный пенсионный возраст.

[13] В начале 2000-х годов пенсии вне всеобщей системы государственного пенсионного обеспечения, по оценкам Всемирного банка, получали от 2 млн до 6 млн человек. (Реформа системы пенсионного обеспечения в России: структура и реализация / Всемирный банк. М.: Весь мир, 2003. С. 72.)

[14] Тариф отчислений для большей части работодателей в 1991 году составлял 20,6% фонда оплаты труда, в 1992 году – 31,6%. С 1993 года и до перевода страховых платежей в ПФР в составе ЕСН тариф сохранялся на уровне 28%. При этом некоторые категории работодателей и занятых (сельхозпроизводители, фермерские хозяйства, адвокаты и пр.) имели право платить взносы по пониженному тарифу.

[15] Закон РФ «Об индексации доходов и сбережений граждан в РСФСР» от 24 октября 1991 года № 1799–1.

[16] Указ Президента РФ «О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации» от 2 марта 1992 года № 210 и подготовленные в развитие этого указа Методические рекомендации Минтруда России по расчетам прожиточного минимума по регионам Российской Федерации от 10 ноября 1992 года.

[17] В результате минимальную пенсию по старости на 1 января 1992 года получали 11,7 млн человек, на 1 января 1993 года – 6,5 млн.

[18] Указ Президента РФ «О компенсационных выплатах пенсионерам в связи с ростом стоимости жизни» от 27 октября 1993 года № 1766.

[19] В ноябре 1993 года минимальная пенсия по старости составляла 14 620 рублей, компенсационная выплата – 11 700 рублей. Компенсационная выплата была повышена до 19 700 рублей в феврале 1994 года, а минимальная пенсия – до 19 000 рублей – лишь в мае того года.

[20] Можина М. А. Уровень жизни: дифференциация и бедность // Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития / Под общ. ред. Т. И. Заславской. М.: Аспект-Пресс, 1995. С. 153.

[21] Доля получателей пенсии при неполном стаже и безработных достигла максимума в 1995 году, но и тогда она не превышала 2% среди пенсионеров по старости (данные Министерства труда РФ, Форма-94 СОБЕС).

[22] Оценки ПФР, приведенные в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации 1995 года.

[23] Например, на выплату социальных пенсий, некоторых пенсий по инвалидности и т. п.

[24] См., например: Люблин Ю. З. Задачи реформы пенсионной системы // Пенсия. 1997. № 1; Люблин Ю.З., Роик В. Д. Российская пенсионная реформа: проблемы, противоречия, перспективы // Человек и труд. 1999. № 2. С. 25–27; Тучкова Э. Г. Формирование системы пенсионного обеспечения в России (правовые проблемы) // Пенсионная система в России: оценка специалистов / Под. ред. В. Н. Баскакова, А. С. Орлова // Пенсия. 1999.

[25] Постановление Правительства РФ «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» от 7 августа 1995 года № 790.

[26] Используемое в российской терминологии понятие «страховых принципов» в пенсионном обеспечении по смыслу аналогично пришедшим из англоязычной литературы терминам «система с установленным размером взносов» и «актуарно нейтральная» система. В обоих случаях речь идет о зависимости размера пенсии от взносов, уплаченных в пенсионную систему за весь период трудовой деятельности.

[27] Аббревиатура EET (Exempted – Exempted – Taxed) описывает налогообложение пенсионных систем, в которых объектом налогообложения выступают только пенсионные выплаты.

[28] Опрос проводился весной-летом 2007 года Независимым институтом социальной политики в рамках второй волны обследования «Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе» (РиДМиЖ) при финансовой поддержке Пенсионного фонда, Фонда народонаселения ООН, Сбербанка, Детского фонда «Виктория» и Фонда Форда. Концепция и инструментарий обследования были адаптированы к российским условиям Независимым институтом социальной политики с участием Независимой исследовательской группы «Демоскоп». Репрезентативная на национальном уровне выборка охватила 11 117 человек в возрасте 18–79 лет.

[29] Более подробно о Концепции 1995 года см.: Обзор экономической политики за 1997 год. Бюро экономического анализа. М., 1998. С. 151–155.

[30] Малева Т.М., Васин С.А., Голодец О.Ю., Бесфамильная С. В. Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики. М., 1999. С. 87, 106–113.

[31] Там же.

[32] Указ Президента РФ «О неотложных мерах по улучшению пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации» от 15 апреля 1996 года № 550.

[33] Эта новация была введена Законом «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» от 21 июля 1997 года № 113-ФЗ.

[34] Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М. Э. Дмитриева, Д. Я. Травина. С. 245–247.

[35] Программа пенсионной реформы в Российской Федерации. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 года № 463.

[36] Средства, находящиеся на условно-накопительном счете в момент обращения человека за пенсией, делятся на ожидаемое количество месяцев получения пенсии, которое определяется оценками продолжительности жизни на пенсии. Например, если продолжительность жизни на пенсии 60-летнего мужчины равна 14 годам, то размер его пенсии будет равен частному от деления «пенсионного капитала» на 168 месяцев. При увеличении продолжительности жизни знаменатель будет расти, значит, тот же самый «пенсионный капитал» будет обеспечивать меньший размер пенсии. При расчете накопительной пенсии числитель увеличивается также на ожидаемую годовую доходность пенсионных накоплений.

[37] Начало внедрения накопительной системы планировалось на 2000 год с внесения на именные накопительные счета 1% зарплаты, к 2009 году эту ставку намечалось поднять до 7%.

[38] Закон «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1998 год» от 30 мая 2001 года № 68-ФЗ.

[39] С учетом выплаты ранее задержанных пенсий доходы пенсионеров сократились меньше, чем по официальным данным. Причем в наиболее выигрышном положении оказались пенсионеры регионов, где до кризиса 1998 года был накоплена наибольшая задолженность. После кризиса пенсии стали единственным видом социальных выплат, снижавших уровень бедности.

[40] По сути, это был возврат к интерпретации целей и задач пенсионной реформы середины 1990-х годов, когда ждали, что она прежде всего повысит уровень пенсионного обеспечения (Концепция 1995 года, Программа социальных реформ в РФ на период 1996–2000 годов).

[41] Закон «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ, Закон «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ, Закон «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ, Закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ. Институциональный каркас новой пенсионной системы кроме этих составили и уже действовавшие Закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» от 1 апреля 1996 года № 27-ФЗ и Закон «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ. Первоначально предполагалось включить в этот пакет также законы «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ» и «О профессиональных пенсионных системах в РФ», но они так и не были приняты.

[42] Если средняя продолжительность жизни на пенсии мужчин и женщин превысит 19 лет, на выплату будет расходоваться больше средств, чем имеется в системе. Это приведет к дефициту в ПФР или потребует внести изменения в Закон «О трудовых пенсиях», где фиксируется период получения пенсии. Проще было бы сразу установить в знаменателе формулы расчета пенсии период получения пенсии, равный ожидаемой продолжительности жизни на пенсии в каждом году.

[43] Реформа системы пенсионного обеспечения в России: структура и реализация / Всемирный банк. М.: Весь мир, 2003.

[44] Согласно абсолютному подходу к определению бедности на основании установленной законодательством черты бедности – прожиточного минимума пенсионеры имеют более низкие риски бедности, чем семьи с детьми. Более того, даже после двукратного падения реального размера пенсий в результате кризиса 1998 года из-за начавшейся одновременно выплаты ранее задержанных пенсий падение доходов пенсионеров было менее глубоким, чем это показывает официальная статистика. По мнению экспертов, после кризиса 1998 года пенсии оставались единственным видом социальных выплат, получение которых уменьшало бедность.

[45] Оценки на основе данных о возрастном распределении занятых. Труд и занятость в России. 2005. Стат.сб. М.: Росстат, 2006. С. 58.

[46] По данным РМЭЗа, среди лиц 1967 года рождения и моложе не задумывались о том, на что они будут жить на пенсии, 42,4% опрошенных в 2003 году и 31,9% – в 2004 году, в средней когорте – 3,1 и 1,2% соответственно.

[47] Приказ Министерства финансов РФ «Об утверждении стандартов раскрытия информации об инвестировании средств пенсионных накоплений» от 22 августа 2005 года № 107н.

[48] Приказ Министерства финансов РФ «Об утверждении порядка расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений для их отражения в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц» от 18 ноября 2005 года № 140н.

[49] Эта и другая полезная информация доступна на сайте Федеральной службы по финансовым рынкам: http://www.fcsm.ru/catalog.asp?ob_no=3610

[50] Такой точки зрения придерживалось Министерство экономического развития и торговли РФ. См.: http://www.newsru.com/money/01dec2006/pension.html

[51] Эта позиция была представлена Министерством здравоохранения и социального развития РФ. См.: http://www.rg.ru/2007/02/16/zurabov-pensii.html, http://www.kdostatku.ru/art/detail.php? ID=1736

[52] Закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 года № 122.

[53] Гурвич Е. Т. Перспективы российской пенсионной системы // Вопросы экономики. 2007. № 9.

[54] Хольцман Р., Хинц Р. и др. (2005). Обеспеченная старость в XXI веке: Пенсионные системы и реформы в международной перспективе / Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия.

[55] Гурвич Е. Т. Перспективы российской пенсионной системы // Вопросы экономики. 2007. № 9; Соловьев А.К. и др. Актуарное обоснование совершенствования пенсионной системы // SPERO: Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2006. № 4. C. 24–43; Малева Т.М., Синявская О. В. Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы. М., 2005.

[56] Катренко В. С. Заключение Счетной палаты РФ на проект Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // Бюллетень Счетной палаты. 2009. № 2. http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/08-buleten_doc_files-fl-1736.pdf

[57] Там же.

[58] По данным управляющих компаний, даже номинальная годовая доходность обязательных пенсионных накоплений за 2008 год оказалась отрицательной http://npf.investfunds.ru/ratings/1/; http://www.fcsm.ru/catalog.asp?ob_no=36685

[59] О позиции РСПП по вопросу пенсионной реформы http://www.rspp.ru/Default.aspx? CatalogId=283&d_no=1612

[60] Закон «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» от 30 апреля 2008 года № 56-ФЗ.

[61] Пенсионеров хотят отправить в автономку // Независимая газета. 25 марта 2009 года. http://www.ng.ru/economics/2009-03-25/4_pensionery.html