Бюджетная система СССР до середины 1980-х годов в целом была сбалансированной. Доходы союзного бюджета на 0,5–1,5% ВВП превышали его расходы. Особенностью бюджета СССР была аномально высокая доля государственных расходов в ВВП, что было связано с государственной собственностью на предприятия и необходимостью государственных инвестиций в их развитие. Расходы консолидированного бюджета СССР (сумма союзного и республиканских бюджетов) превышали половину ВВП.

Дефицит бюджета СССР впервые возник в 1985 году и нарастал в последующие годы. С 1988 года он составлял примерно 10% ВВП и финансировался за счет внешних займов, продажи золотовалютных резервов и кредитов Центрального банка союзному правительству.

Ситуация резко изменилась после распада СССР. Со второй половины 1993 года масштабы прямого государственного вмешательства в экономику начали стремительно сокращаться в условиях острейшего налогового кризиса. Из-за плохо предсказуемого снижения доходов бюджета потребовалось резко уменьшить его расходы. Их структура оказалась крайне нерациональной, так как урезание (секвестирование) статей расходов бюджета проходило в острейшей политической борьбе, под давлением различных лоббистских групп (АПК, ВПК, банки, сырьевой сектор). В целом за 1992–1998 годы государственные расходы (включая внебюджетные фонды) в долях ВВП сократились почти наполовину, причем наиболее существенно – на оборону, на народное хозяйство[1], на науку, на бюджетные ссуды. Доля расходов консолидированного бюджета на государственное управление и охрану общественного порядка практически не менялась.

Справедливости ради следует отметить, что вынужденное сокращение вмешательства государства в экономику в рассматриваемый период наблюдалось во всех постсоциалистических странах. Более того, считалось, что приватизация, снижение государственных расходов и облегчение налогового бремени создают необходимые условия для роста частных сбережений и инвестиций, которые по определению эффективнее государственных. Однако если такое сокращение государственного регулирования было необходимо и оправданно для стабилизации финансов и поддержания краткосрочного равновесия бюджета, то оно явно превышало пределы, которые позволили бы обеспечить устойчивое долгосрочное развитие.

Все это происходило на фоне кардинальных изменений межбюджетных отношений – отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

Изменение межбюджетных отношений

Децентрализация властных полномочий, активно происходившая в начале 1990-х годов, способствовала сохранению в переходный период социально-экономической и политической стабильности. Однако во второй половине 1990-х годов распределение полномочий и предметов ведения между органами власти различных уровней, сложившееся стихийно или под воздействием текущих политических задач, перестало соответствовать целям и принципам проводимых экономических реформ. Этим объясняются последовавшие существенные изменения в сфере межбюджетных отношений.

Основными характеристиками федеративного государства являются[2]:

– существование двух уровней государственной власти, каждый из которых действует непосредственно от имени своих избирателей;

– закрепленная Конституцией автономия каждого уровня государственной власти в решении вопросов в сфере своей компетенции;

– наличие специального института (как правило, одна из палат парламента), обеспечивающего участие субнациональных властей в решении общенациональных вопросов;

– невозможность внесения изменений в Конституцию без их одобрения большинством субъектов Федерации;

– наличие институтов, которые разрешают споры между уровнями государственной власти и решают вопросы по предметам их совместного ведения.

Конституция РФ 1993 года формально удовлетворяла этим критериям. Но если стоит задача создать федеративное государство, сохраняющее общий рынок, важно не просто оформить административно-территориальное устройство страны как федерации, но и разграничить полномочия между властями разного уровня. Однако в Конституции РФ не было определено место самой Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в важнейшем вопросе – распределения налогово-бюджетных полномочий[3].

«Федерализм, сохраняющий общий рынок»[4] (или единое экономическое пространство) характеризуют следующие признаки:

региональная автономия. Региональным властям принадлежит приоритетное по сравнению с федеральным центром право регулирования региональной экономики. Они имеют достаточно источников доходов для исполнения своих обязательств;

общенациональный рынок товаров, услуг и рабочей силы. У Федерации имеется достаточно полномочий для его создания и поддержания. Единство такого рынка подразумевает отсутствие барьеров для перемещения товаров, капиталов и трудовых ресурсов между регионами и использование единой валюты. Иногда понятие «общий рынок» толкуется более широко, включая также унификацию налогообложения и процентных ставок;

жесткие бюджетные ограничения. Федеральный центр лишает регионы иллюзий, что в случае их непродуманной финансовой политики им будет оказана гарантированная помощь за счет федерального бюджета. На федеральном уровне устанавливаются ограничения для субнациональных заимствований и/или разрабатывается процедура банкротства региональных властей;

институционализация полномочий. Разделение полномочий между уровнями государственной власти четко закрепляется в Конституции или в иных нормативно-правовых актах, изменить которые в одностороннем порядке не вправе ни федеральный центр, ни регионы.

Если эти признаки налицо, то в условиях такого федерализма власти разного уровня ограничивают вмешательство друг друга в регулирование рыночной экономики. При правильном распределении полномочий ни одна из них не обладает монополией.

При формально федеративном устройстве в 1990-х годах России не удалось создать «федерализм, сохраняющий общий рынок» прежде всего потому, что из-за политического противостояния исполнительной и законодательной властей в 1993–1999 годах не были четко разделены полномочия органов власти. У федеральных и региональных властей оставались возможности самим конкретизировать полномочия в сферах совместного ведения, закрепленных в Конституции. В такой ситуации рано или поздно нарушаются и остальные принципы «федерализма, сохраняющего общий рынок». Что и произошло в России.

В начале 1990-х годов существенная часть бюджетных обязательств перекладывалась на региональные и местные бюджеты. Вместе с тем Якутия, Татарстан и Башкортостан отказывались перечислять налоги в федеральный бюджет. Они добивались права оставлять в своем бюджете все или основную часть собираемых в регионе налогов. Иногда региональные власти требовали предоставить им право перечислять в федеральный бюджет единственный платеж, величина которого долго оставалась бы неизменной и определялась путем переговоров с федеральными властями. Подписанные с такими регионами договоры о разграничении полномочий содержали особые условия распределения налоговых доходов и финансирования бюджетных расходов между федеральным и региональными бюджетами. Это усилило неравенство субъектов Федерации в налогово-бюджетной сфере. Нередко между различными территориями возводились административные торговые барьеры, что разрушало общий рынок страны, единое экономическое пространство.

Бюджетное устройство и бюджетный процесс в регионах регулировало не только федеральное законодательство, но и многочисленные законодательные акты органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Некоторые субъекты Федерации просто игнорировали федеральное бюджетное и налоговое законодательство, принимали местные законы, противоречившие федеральному законодательству.

Действовавший до принятия Бюджетного кодекса Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…»[5] не ограничивал органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в проведении собственной бюджетной политики. Она была неэффективна и вела к росту бюджетного дефицита. Кроме того, государственные средства перекачивались во внебюджетные фонды, неподконтрольные представительным органам.

Впрочем, бюджетное законодательство позволяло перераспределять финансовые потоки между бюджетами разного уровня с помощью мягких правил распределения налоговых доходов и финансовой помощи. Более того, без четкого разграничения полномочий федеральный центр сознательно шел на смягчение бюджетных ограничений, предоставляя регионам бюджетные ссуды без утвержденных прозрачных методик их обоснования. К примеру, в 1994 году на такие непрозрачные ссуды пришлось 75% всех средств, переданных бюджетам других уровней власти[6].

В результате налоговой, бюджетной и федеративной реформ 1999–2005 годов ситуация кардинально изменилась. Реальной базой для развития в России «федерализма, сохраняющего общий рынок» стали Налоговый и Бюджетный кодексы, а также Закон «Об общих принципах местного самоуправления» от 22 августа 2004 года. Они урегулировали почти все стороны межбюджетных отношений, ввели методики распределения средств федерального Фонда финансовой поддержки регионов и других фондов, задействованных в межбюджетных отношениях.

Таким образом, история развития российского федерализма делится на два периода. В начале 1990-х годов жесткая унитарная структура советского строя сменилась резкой децентрализацией, а с конца 1990-х снова стала преобладать тенденция к централизации. Тому было несколько причин.

Первая – в Конституции не были четко прописаны права и обязанности субъектов Федерации, значительная часть жизненно важных для общества полномочий была отнесена к совместной компетенции федерального центра и регионов. В результате институциональная среда российского федерализма оказалась столь расплывчатой, что баланс распределения властных полномочий легко мог сдвигаться в сторону как децентрализации (вплоть до распада страны), так и централизации (вплоть до-де-факто унитарного государства). Все зависело от того, кто возьмет в свои руки решающие финансовые и властные ресурсы – центр или регионы. Когда властная вертикаль центра окрепла, шаткое равновесие сменилось централизацией.

Вторая – в условиях экономических кризисов (начала 1990-х годов и 1998 года) и неравномерного размещения производства у многих регионов не было денег для реализации полученных полномочий. Поэтому центр приобрел дополнительные возможности по перераспределению средств между регионами. Большинство из них было заинтересовано в таком перераспределении, а значит, в усилении власти центра. Кроме того, в условиях спада производства и снижения налогооблагаемой базы центр сосредоточил источники доходов, недоступные региональным властям (расширенная эмиссия национальной валюты, приватизация крупнейших объектов государственной собственности, внешние и внутренние заимствования).

Третья – интересы многих регионов были диаметрально противоположны. В результате они не смогли выработать единую позицию по распределению полномочий и отстоять ее перед федеральным центром.

Четвертая – необходимость проведения общенациональных реформ и решения общенациональных проблем (например, всеобщая консолидация перед угрозой распространения терроризма) сделала в глазах общества более ценным единство политического и экономического пространства.

В России стала формироваться национальная модель федерализма, которая парадоксально сочетала принципы кооперации и конкуренции[7]. С одной стороны, регионы конкурируют друг с другом за размещение на их территории прибыльных предприятий и получение финансовой помощи из центра. С другой – важнейшие полномочия и финансовые ресурсы сосредоточены в руках федерального центра, который обеспечивает единство налоговой системы для всей страны.

Неразвитость в России партийной системы поставила перед центром трудную задачу – административными методами добиться эффективности регионального управления. Он стал рассматривать регионы как филиалы корпорации «Россия», формулировал им стратегические цели и оценивал региональные власти по результатам их работы.

Для борьбы с массовыми бюджетными правонарушениями и укрепления бюджетной дисциплины в декабре 1992 года перешли на казначейскую систему исполнения бюджета, основанную на принципе «единства кассы»[8]. Вместо множества разрозненных счетов распорядителей бюджетных средств ввели единый счет Федерального казначейства, где отражались все поступления в федеральный бюджет и все платежи из него. Казначейство получило право проверять правильность использования бюджетных средств, приостанавливать их перечисление при несоблюдении целевого назначения. Но формирование органов Федерального казначейства на местах оказалось делом чрезвычайно длительным и сложным.

С принятием Конституции 1993 года баланс сместился в пользу исполнительной власти. На федеральном уровне минусы этого дисбаланса отчасти компенсировались реформистской ориентацией президента и правительства. Зато в регионах, где на выборах губернаторов побеждали антиреформаторские силы, они зачастую использовали свои властные полномочия для проведения разорительной для бюджета популистской политики или просто самообогащения. При этом регионы, грубо нарушавшие бюджетное право, продолжали получать финансовую помощь из федерального бюджета.

Правовое регулирование бюджетного процесса оставалось неравномерным: одни его стадии были разработаны лучше, другие – хуже. Так, в законодательстве практически отсутствовали нормы, регламентировавшие исполнение бюджетов и контроль над их исполнением, а также ответственность за нарушение бюджетных обязательств.

Неустойчивость бюджетной политики в первые годы реформ

Правительство Ельцина-Гайдара с самого начала стремилось избежать гиперинфляции, связанной с либерализацией цен. Это требовало проводить жесткую бюджетную и кредитно-денежную политику. В первой половине 1992 года правительство смогло удерживать низкий дефицит бюджета благодаря тому, что расходы бюджета не индексировались автоматически в связи с ростом цен. Их индексация определялась давлением различных политических группировок, преследовавших свои отраслевые интересы. Она мало затрагивала социальные расходы государства.

К середине весны 1992 года усилилось давление Верховного Совета РФ на правительство и президента под лозунгом усиления финансовой поддержки населения и предприятий. В результате с мая по август было принято два десятка законов, указов президента и постановлений правительства, которые потребовали дополнительного (по сравнению с законом о бюджете) финансирования на социальные цели в размере около 2,5% ВВП.

За счет средств Центрального банка предприятиям предоставлялись крупные кредиты на пополнение оборотных средств, инвестиции и преодоление неплатежеспособности. В конце весны ЦБ выделил огромные суммы сельхозпредприятиям и компаниям, завозившим товары в районы Крайнего Севера. Выданные в июле–сентябре 1992 года льготные кредиты отраслям превысили 8% ВВП.

Расходы государства на народное хозяйство за январь–июнь 1992 года составили 8,4% ВВП, а за январь–август – уже 10,7% ВВП, социальные расходы – соответственно 5,0 и 7,9% ВВП, средства, выделенные на содержание органов государственного управления и охраны порядка, – 0,3 и 0,5% ВВП.

Резкий рост бюджетных расходов летом 1992 года во многом объясняется тем, что правительство балансировало на грани отставки. По инициативе Верховного Совета в связи с реализацией дополнительных мер по социальной поддержке населения и народного хозяйства проект бюджета на 1992 год был пересмотрен. Принятый в июле Закон «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год» отразил компромисс между правительством и Верховным Советом, который требовал увеличить и доходы, и расходы бюджета. В законе доходы были увеличены на 4%, расходы – на 10% по сравнению с вариантом, представленным правительством, а дефицит консолидированного бюджета планировался на уровне 4,1% ВВП (15,5 трлн рублей).

Финансирование дефицита бюджета за счет денежной эмиссии осенью спровоцировало резкий взлет инфляции. Она «съела» дополнительные доходы получателей бюджетных средств. Поэтому, несмотря на значительный рост денежной массы, осенью 1992 года бюджетная политика даже ужесточилась.

В 1993 году противоборство исполнительной и законодательной властей нарастало. В результате увеличились расходы бюджета на финансирование популистских решений, принимаемых обеими ветвями власти и не подкрепленных соответствующим увеличением доходов. Впрочем, Министерство финансов-де-факто проводило относительно жесткую политику, не выделяя бюджетным организациям запланированные суммы, что сдерживало инфляцию. Из-за противостояния ветвей власти и противоречий между различными группами внутри правительства бюджет на 1993 год удалось провести через парламент лишь в конце марта. Запланированный дефицит бюджета увеличился до 18% ВВП.

Еще в апреле 1993 года было подписано совместное заявление Центрального банка и правительства об экономической политике и установлены квартальные лимиты централизованного кредитования. Указ Президента РФ «О некоторых мерах по сдерживанию инфляции» от 3 июня 1993 года № 842 ввел мораторий на увеличение расходов бюджета, не обеспеченных финансированием. Благодаря этому Минфин смог уменьшить дефицит бюджета до 5–7% ВВП, однако цены продолжали неумолимо расти.

После роспуска Верховного Совета в сентябре 1993 года баланс политических сил радикально изменился. У правительства появилась реальная возможность привести расходы бюджета в соответствие с доходами и лимитами кредитования правительства Центральным банком. Отменили индексацию цен на зерно и другие сельхозкультуры, поставляемые государству, дотации на хлеб. Одновременно ввели пособия на хлеб малообеспеченным гражданам. Ликвидировали импортные субсидии и большинство льготных кредитов, кроме бюджетных. Повысили ставку рефинансирования ЦБ. Удалось серьезно сократить государственные капиталовложения, на 20% урезать все расходы федерального бюджета в IV квартале 1993 года. Пенсионный фонд и другие внебюджетные фонды были переподчинены правительству, которое получило возможность использовать их свободные средства для финансирования дефицита бюджета. И все равно в IV квартале дефицит сохранялся на уровне 9–10% ВВП. Как следствие – инфляция измерялась двузначными цифрами, что не давало надежд на начало экономического роста.

Законодательство о бюджетном процессе

Новая Конституция и изменение политической системы к началу 1994 года подготовили почву для реализации программы финансовой стабилизации. Поскольку президент твердо удерживал власть, правительство перестало зависеть от популистских решений парламента. Ему не приходилось больше балансировать между неизбежной отставкой и продолжением реформ.

Конституция ввела в российское законодательство обычное для мировой практики правило: законопроекты, касающиеся государственных финансов, принимаются Государственной Думой к рассмотрению только при наличии заключения правительства. Ранее в Верховном Совете бюджетные поправки принимались «с голоса» и могли пересматриваться в любой момент.

Стало совершенствоваться и законодательство о бюджетном процессе. До 1995 года единственным законом, регламентировавшим порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, был Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года № 1734–1. Он определял лишь самые общие принципы бюджетного процесса, декларировал принцип сбалансированности бюджета, но не давал реальных гарантий его соблюдения. Возможность перераспределения утвержденных ранее расходов для финансирования новых порождала множество законодательных инициатив о пересмотре утвержденного бюджета. При этом многие законы, которые влекли увеличение бюджетных расходов, принимались без ведома правительства, а иногда и без предварительной экспертизы Бюджетного комитета парламента.

До 1995 года уже при первом чтении законопроект о бюджете подлежал постатейному рассмотрению. Распределение расходов при дальнейшем рассмотрении бюджета неоднократно менялось. Независимо от результатов первого чтения он возвращался на доработку в правительство. Поскольку сами депутаты в ней не участвовали, вероятность того, что уточненный проект будет одобрен парламентом в правительственной редакции, была мала.

Когда доработанный проект вновь вносился в парламент, заново утверждались общие расходы бюджета и верхний предел дефицита, затем шло постатейное утверждение. Если какая-то конкретная расходная статья не получала одобрения, приходилось пересматривать всю расходную часть. При этом депутаты имели право вносить поправки в проект бюджета в любое время, что делало процесс согласования безразмерным. Любой депутат, недовольный ассигнованиями по той или иной статье, мог нарушить достигнутый компромисс и спровоцировать пересмотр всей расходной части. Неудивительно, что бюджеты на текущий год до 1995 года обычно утверждались лишь в середине года.

Но главный изъян бюджетной процедуры был в фактическом отстранении правительства от участия в рассмотрении бюджета. Его позиция не учитывалась даже при определении основных характеристик бюджета, депутаты могли изменить их в одностороннем порядке. Тем более не учитывалось мнение правительства при голосовании постатейных поправок. Исполнительная власть не обладала правом вето. После рассмотрения бюджета в парламенте правительство получало его в неузнаваемом виде.

В Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» было множество пробелов. В нем отсутствовали нормы о порядке предоставления бюджетных кредитов, субсидий и гарантий федерального правительства; об установлении предельных значений бюджетного дефицита, государственного внутреннего и внешнего долга; о принципах отбора объектов инвестирования и условиях предоставления инвестиций.

С 1995 года бюджетный процесс стал регламентироваться разовыми законами о порядке рассмотрения и утверждения бюджета на текущий год. С каждым годом они становились все более обстоятельными и подробными. Бюджетные процедуры совершенствовались. Расширился перечень документов, вносимых в Госдуму одновременно с проектом бюджета на текущий год. Рассмотрение и утверждение бюджета было упорядочено и систематизировано. Анализируя параллельно и налоговые, и бюджетные проблемы, законодатели стали более ответственно подходить к принятию решений. Чтобы помешать одобрению откровенно популистских законопроектов, была введена норма о необходимости приостановки действия тех законов, финансирование которых не предусмотрено проектом бюджета.

С 2005 года Госдума стала рассматривать Закон «О бюджете» в четырех чтениях. В первом чтении утверждаются доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета, а также источники покрытия дефицита; расходы федерального бюджета. Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении, а также размер федерального Фонда финансовой поддержки регионов. В третьем чтении – распределение расходов федерального бюджета по подразделам их функциональной классификации и всем уровням ведомственной классификации. В четвертом чтении закон утверждается в целом после дополнительной сверки на предмет сбалансированности.

Поскольку на каждой последующей стадии запрещено пересматривать параметры бюджета, утвержденные на предыдущей, он стал рассматриваться более оперативно. Все поправки к бюджету обязательно проходили через Бюджетный комитет и соответствующий профильный комитет Госдумы, где по возможности устранялись разногласия, а несогласованные позиции выносились на рассмотрение Думы. Если принятые поправки по подразделам функциональной классификации превышали утвержденную во втором чтении сумму ассигнований по соответствующему разделу, они выносились на рейтинговое голосование.

Большое значение имели нормы о взаимодействии Федерального Собрания и правительства при рассмотрении федерального бюджета. Например, Закон «О порядке рассмотрения бюджета на 1998 год» не допускал изменения парламентом основных характеристик бюджета без ведома правительства. Поправки к подразделам функциональной классификации требовали обязательной экспертизы в правительстве. Если Дума отклоняла основные характеристики бюджета, то был возможен один из трех вариантов: создавалась трехсторонняя (представители обеих палат парламента и правительства) согласительная комиссии для корректировки этих характеристик, законопроект возвращался на доработку в правительство или выражалось недоверие правительству.

Поначалу серьезной проблемой было отсутствие четких законодательных правил исполнения бюджета. Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» ввел банковскую систему кассового исполнения бюджета. Центральный банк, его учреждения на местах (если их не было, то другой банк по его поручению) вели счета и являлись кассирами исполнительной власти. Каждое федеральное отраслевое министерство и ведомство распоряжалось бюджетными средствами по соответствующему разделу бюджетной классификации и самостоятельно переводило их подведомственным учреждениям, организациям и другим получателям. Четкого контроля над расходами бюджетных средств не было. В результате нередким было их нецелевое использование. Бюджетные счета региональных и местных органов власти открывались в коммерческих банках. Те задерживали зачисление поступивших на бюджетные счета средств и «прокручивали» их в своих интересах. Все это пагубно отражалось на экономике страны.

Последствия финансового кризиса 1998 года

В середине 1990-х годов налоговые поступления постепенно сокращались, рос дефицит бюджета. Он немного уменьшился в сентябре–октябре 1996 года, когда были сокращены расходы бюджета. Немалую роль в этом сыграл Указ Президента РФ «О неотложных мерах по обеспечению режима экономии в процессе исполнения бюджета во втором полугодии 1996 года» от 18 августа 1996 года № 1208. Он временно приостановил действие всех решений об увеличении расходов бюджета, за исключением указов по выплате пенсий и постановления по обеспечению жильем военнослужащих. Это решение помогло поддержать финансовую стабильность. Но оно шло вразрез с политической этикой, поскольку нарушало взятые исполнительной властью обязательства, в том числе предвыборные.

В августе 1996 года, после переизбрания президентом Б. Н. Ельцина, было сформировано «правительство младореформаторов». В 1997 году перед ним стояла основная цель – преодолеть бюджетный кризис. Для балансирования бюджета предстояло реструктурировать расходы и существенно их сократить – шаг, исключительно болезненный с политической и социальной точек зрения.

До тех пор ни одному российскому правительству не удавалось преодолеть давление популистски настроенного парламента и обеспечить принятие реалистичного бюджета. Его расходы из года в год превышали доходы. Из-за неспособности обеспечить сбор налогов дефицит до 1995 года покрывался за счет эмиссии, а в дальнейшем – за счет наращивания заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках. Такая практика делала национальную экономику крайне уязвимой по отношению к внутренним и внешним шокам. Все это в конечном счете и предопределило финансовый кризис 1998 года.

Государственные расходы к середине 1998 года колебались в пределах 46–48% ВВП. С начала 1990-х годов существенно изменилась их структура: социальные расходы и расходы на государственное управление выросли примерно на треть, а расходы на оборону и правоохранительные органы сократились в 1,5 раза, на услуги народному хозяйству – почти в 2 раза. Параллельно росли расходы на обслуживание государственного долга. В 1996 году они взлетели в связи с финансированием дополнительных бюджетных расходов в период выборов президента и депутатов Госдумы. И это при том, что серьезные послабления в налоговой политике привели к снижению налоговых поступлений.

Сокращения расходов оказалось недостаточно для обеспечения бюджетного равновесия. Государственный сектор экономики сжимался, одновременно сокращались дотации госпредприятиям. Это сопровождалось принятием нового социального законодательства, которое законсервировало еще советские социальные обязательства государства и не стимулировало реформы этой крайне чувствительной области. В результате увеличилось финансирование социальной сферы и государственного управления. Бюджетные средства из производственной и оборонной сфер перетекли в социальную.

В 1998 году правительство попыталось навести порядок в расходовании средств федерального и местных бюджетов[9]. В июне 1998 года была принята Программа экономии государственных расходов. Предполагалось сократить неэффективные социальные льготы, инвестиции и дотации в отдельные отрасли и тем самым снизить расходы бюджета до 1,6% ВВП. Но усилия в основном сводились к упорядочиванию отдельных расходов и ликвидации особенно нерациональных их направлений. Проблема осложнилась: следовало отказаться от многих обязательств государства, выполнить которые было невозможно без опасного наращивания государственного долга, и изменить порядок финансирования расходов бюджета.

Главной предпосылкой финансового кризиса 1998 года стало наращивание внутреннего и внешнего государственного долга. За 1994–1999 годы внутренний долг увеличился с 21,7 до 28,0% ВВП, причем в начале периода основная его часть приходилась на кредиты ЦБ, а к концу – на обязательства по государственным ценным бумагам. Расходы на обслуживание внутреннего долга в 1996 году составляли 2,3% ВВП, в 1997 году – уже 4,7% ВВП, а в первой половине 1998 года снизились до 3,6% ВВП. В 1996–1998 годах шло активное заимствование на внешних финансовых рынках.

На 1 января 1998 года общая долговая нагрузка на российскую экономику достигала 49,8% ВВП и была относительно невысокой по сравнению с другими странами. При этом собственно российский долг составлял лишь четверть суммы, остальное – долг, доставшийся России в наследство от СССР. Однако за 8 месяцев 1998 года доля долговых обязательств России в общей сумме внешнего долга, включая задолженность СССР, достигла 36,7%.

За 1997–1998 годы задолженность по государственным ценным бумагам выросла до 95% общего внутреннего долга. Особенность ситуации состояла в том, что внутренний долг был краткосрочным, и значительная его часть принадлежала нерезидентам. Это создавало большие риски. Правительство подготовило программу выхода из кризиса и согласовало ее с МВФ 16 августа 1998 года. Она предусматривала введение плавающего курса рубля с его девальвацией до конца года примерно до 9 рублей за доллар; введение трехмесячного моратория на погашение внешних долгов российских банков; принудительную реструктуризацию долгов по государственным ценным бумагам (ГКО-ОФЗ).

Правительство обнародовало программу 17 августа, но без схемы реструктуризации внутреннего госдолга. После такого объявления фондовый рынок за неделю обвалился на 29%. С недельным опозданием правительство все же представило общественности и схему реструктуризации. Общая сумма замороженного внутреннего долга России составила 265,3 млрд рублей (42,2 млрд долларов по курсу на 14 августа 1998 года). В обращении остались ОФЗ на сумму около 75 млрд рублей со сроками погашения в 2000–2001 годах.

26 августа Центральный банк, растратив значительные запасы валютных резервов на поддержание курса рубля, приостановил торги на ММВБ на неопределенный срок. С 28 августа приостановили торги и региональные валютные биржи. В дальнейшем из-за сокращения своих валютных резервов ЦБ уже не мог удерживать курс рубля, к 9 сентября он упал до 20 рублей за доллар. При такой цене доллара банки не могли погасить валютные кредиты, банкротство многих из них в условиях начавшейся паники стало неизбежным.

Бюджетный кодекс и совершенствование бюджетного процесса

Бюджетный кризис 1998 года подействовал отрезвляюще на политическую элиту. Стало ясно, что необходимо наводить порядок со сбором налогов и расходованием бюджетных средств. В 1998 году под давлением международных финансовых организаций был принят Бюджетный кодекс, вступивший в действие с 1 января 2000 года. Он определил правовые основы бюджетной системы, уточнил положения субъектов бюджетных правоотношений, порядок их регулирования, регламентировал бюджетный процесс, определил основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Были введены следующие важные новации в правовом регулировании:

четкая регламентация межбюджетных процедур, в частности распределение доходов по уровням бюджетной системы, разграничение расходных полномочий и ответственности между ее уровнями и разработка порядка передачи расходов и доходов бюджетов, форм финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, форм взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;

открытое составление бюджета благодаря увеличению перечня документов, сопровождающих проект бюджета;

четкая регламентация бюджетной классификации, позволившая контролировать расходование бюджетных средств;

упорядочение механизмов различных государственных расходов, в частности подготовка списка бюджетных инструментов, порядка их использования и отражения в бюджете.

В Бюджетный кодекс были включены нормы, которые регламентировали формирование и исполнение региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов, установили пределы дефицита бюджета и долга соответствующих бюджетов.

Вступление в силу Бюджетного кодекса совпало с существенным улучшением бюджетной ситуации и политической стабилизацией в стране. Так, с 1999 года потеряла остроту проблема роста кредиторской задолженности бюджетов разного уровня во многом в связи с общим перевыполнением плановых показателей. А благодаря упорядочению бюджетного процесса ситуация только улучшилась.

В то же время многие важные проблемы бюджетной сферы не были решены Бюджетным кодексом или проявились уже после его вступления в силу. В частности, инструменты планирования исполнения и контроля над исполнением бюджета по-прежнему не отвечали потребностям общества, оставался неурегулированным статус внебюджетных доходов бюджетных учреждений.

После принятия Бюджетного кодекса реформирование бюджетной системы и бюджетного процесса отошло на второй план. В 1999–2000 годах оно уступило место налоговой реформе и пересмотру распределения доходов между федеральным и региональными бюджетами в рамках реформы межбюджетных отношений. В 2001 году реструктуризация расходов федерального бюджета вновь стала актуальной, и правительство приняло Концепцию государственной бюджетной политики в области расходов.

В апреле 2007 года в Бюджетный кодекс были внесены поправки, которые принципиально изменили систему бюджетного процесса, позволили перейти к трехлетнему программно ориентированному бюджету. Если раньше федеральный бюджет утверждался на год, то в Законе «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ впервые показатели федерального бюджета были утверждены раздельно на 2008 год и на 2009–2010 годы. При этом предполагалось, что показатели на 2009 и 2010 годы будут уточняться при составлении и утверждении проекта федерального бюджета на соответствующий год. Главным распорядителям бюджетных средств с 2008 года разрешено в ходе исполнения федерального бюджета перераспределять ассигнования между текущим финансовым годом и плановым периодом.

Регионам предоставлено право составлять бюджет на три финансовых года или по-прежнему утверждать ежегодный бюджет и трехлетний среднесрочный финансовый план. Не важно, составляется проект бюджета субъекта Федерации на трехлетний период или охватывает только очередной финансовый год, законодательство субъекта Федерации должно четко определять полномочия участников бюджетного процесса.

Новая редакция Бюджетного кодекса обеспечила большую самостоятельность региональных и местных бюджетов, разграничила полномочия между различными уровнями бюджетной системы. Региональный и местный уровни получили более широкие возможности выбора механизмов бюджетного планирования, формирования бюджетной классификации и т. д. С одной стороны, это повысило гибкость региональной и местной бюджетной политики, с другой – снизило ее прозрачность, поскольку Минфину стало сложнее «читать» региональные и местные бюджеты.

Такие изменения улучшили понимание обществом проводимой правительством среднесрочной бюджетно-налоговой политики, увеличили определенность в финансовом обеспечении принятых расходных обязательств на три года вперед, и одновременно ужесточили требования к качеству бюджета, повысили ответственность за допущенные при планировании ошибки.

Бюджетная политика в 2000–2008 годах

2000-е годы (вплоть до 2008 года) прошли под влиянием благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, что позволило заметно улучшить ситуацию с доходами и сводить бюджеты с существенным профицитом (табл. 1).

На фоне устойчивого роста доходов бюджета расширенного правительства совокупные расходы продолжали увеличиваться до 2003 года включительно, затем последовало их сокращение практически на 5 п.п. ВВП в течение нескольких лет. Такая коррекция бюджетной политики была вызвана двумя причинами.

Первая: наращивание бюджетных расходов шло вразрез с задачей обеспечения финансовой стабильности путем сдерживания инфляции. Проводимая бюджетная политика не позволяла поддерживать макроэкономическую стабильность и реализовать начавшуюся административную реформу, направленную в том числе на дерегулирование экономических отношений. Поэтому для снижения инфляции до 4–5,5% в год при сохранении стабильности и предсказуемости курса рубля Минфин принял решение в среднесрочной перспективе, начиная с 2005 года, сдерживать рост расходов федерального бюджета и ограничивать темпы роста контролируемых государством тарифов на газ, электроэнергию, железнодорожные перевозки и жилищно-коммунальные услуги.

Вторая: накопленный за предыдущие годы огромный груз социальных обязательств, зачастую заведомо невыполнимых или неадекватно отражавших социально-экономические и демографические реалии, также нуждался в сокращении. Поэтому были ужесточены требования к выделению бюджетных средств, предприняты попытки оптимизировать сеть бюджетных учреждений и внедрить бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).

Ослабление бюджетной политики началось с 2007 года в связи с принятием дополнительных социальных обязательств государства перед населением, в том числе в рамках реализации приоритетных национальных проектов, а также в связи с утверждением новых инвестиционных программ и проведением президентских выборов. Расходы на всех уровнях бюджетной системы опять стали расти быстрее доходов, и впервые за предшествующие пять лет сократился профицит бюджета расширенного правительства.

В 2007 году и доходы, и расходы бюджетов всех уровней выросли по сравнению с 2006 годом. За 2008 год в условиях финансово-экономического кризиса доходы бюджета расширенного правительства и федерального бюджета сократились (соответственно на 1,2 п.п. и на 0,9 п.п. ВВП), а доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации увеличились (на 0,4 п.п. ВВП).

В целом в 2000-х годах предпринимались неоднократные попытки повысить как устойчивость бюджетной системы, так и эффективность распределения государственных средств. Наиболее важными в бюджетной политике стали следующие события.

Cоздание в 2004 году Стабилизационного фонда для аккумулирования части поступлений от высоких цен на нефть: части доходов от вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефть) при цене на нефть сорта «Юралс», превышающей базовую цену[10]. Фонд был призван обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также способствовать связыванию излишней ликвидности, тем самым удерживая расходные обязательства на прогнозируемом и стабильном уровне, не зависящем от неконтролируемых внешних условий. Постоянно растущие в 2004–2007 годах цены на нефть позволили накопить в Стабилизационном фонде достаточно средств не только для того, чтобы обеспечить устойчивость государственных финансов, но и для досрочного погашения части внешнего долга страны. Более того, использование этого фонда придавало бюджетной политике 2004–2007 годов оправданно контрциклический характер. С февраля 2008 года Стабилизационной фонд был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В период кризиса дефицит федерального бюджета финансируется в основном из Резервного фонда.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, для повышения качества управления бюджетными средствами. Такой подход позволяет распределять бюджетные средства не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим задачам достижения определенных конечных результатов. Внедрение БОР началось в России в 2003–2004 годах, но, к сожалению, проходило волнообразно, не было преемственности положительных итогов реформирования между этапами.

Саму эту идею дискредитировало низкое качество институциональной среды в России. Надо отметить, что БОР и целевое программирование относительно хорошо зарекомендовали себя в Великобритании, США, Новой Зеландии, Австралии, но практически не применялись в странах со слабой институциональной средой. В России эти сложные управленческие процедуры внедрялись в бюджетное планирование в условиях, когда оставались нерешенными такие фундаментальные вопросы бюджетной сферы, как реформирование бюджетной сети, усиление стимулов на низовом уровне к более эффективному использованию бюджетных средств, повышение эффективности госзаказа.

Поэтому ожидать прорыва в качестве управления государственными средствами не приходилось. БОР не доведено до стадии инструмента управления эффективностью расходования средств. Оно и целевое программирование не стали неотъемлемыми элементами бюджетного процесса, обосновывающими заявленные в законе о бюджете потребности министерств и ведомств. То есть реального расширения самостоятельности субъектов бюджетного планирования и повышения их ответственности за результаты не произошло.

Совершенствование законодательных основ закупок для государственных и муниципальных нужд. В Законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ ранее разрозненные нормы были собраны воедино и дополнены отсутствовавшими процедурами. В новой закупочной системе прямое законодательное регулирование размещения заказов было распространено на все уровни бюджетной системы, ограничены риски коррупции за счет сужения сферы применения неконкурентных процедур (закрытые конкурсы, размещение заказа у единственного поставщика), внедрены более прозрачные способы размещения заказа (аукцион, закупка на товарных биржах) и др.

Международный опыт показывает, что потребности государства в товарах, работах и услугах удовлетворяются более адекватно и эффективно, если все процедуры технологического цикла госзаказа (планирование, формирование и размещение) встроены в единую институциональную среду, урегулированы исходя из общих для всех процедур ориентиров, упорядочены по структуре и составу элементов. Однако в настоящее время российское законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла размещения заказа.

Так, на стадии планирования заказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования средств бюджета, на стадии исполнения государственных контрактов применяются общие положения гражданского законодательства, а специфические механизмы регулирования практически не используются. Наиболее урегулирована стадия размещения госзаказа благодаря постоянной доработке Закона № 94-ФЗ. Но и здесь не решены многие важные вопросы: возможность переноса заказчиком бюджетных средств, направленных на оплату госконтрактов, из текущего финансового периода в следующий; повышение самостоятельности расходования экономии бюджетных средств, полученной по итогам выполнения закупок; применение мониторинга цен для обоснования стартовой цены закупок; перспективы централизации госзакупок; совершенствование порядка установления расценок в строительстве; возможность привлечения специализированных компаний к контролю над исполнением контракта с точки зрения целевого использования средств, эффективности организации работ, соблюдения технологий (банки и инжиниринговые компании).

Реализация приоритетных национальных проектов (ПНП) как альтернативной формы программного управления бюджетными расходами. Для достижения поставленной президентом в сентябре 2005 года цели «существенно повысить качество жизни россиян» были разработаны четыре приоритетных национальных проекта: «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» и «Развитие АПК». Больше внимания было уделено первым двум, что можно объяснить традиционно высоким уровнем доступности услуг этих сфер для граждан и их значимостью как вложений в человеческий капитал.

Анализ реализации приоритетных национальных проектов в 2006–2008 годах показал, что их плановые показатели были преимущественно выполнены или даже перевыполнены. ПНП стали нетрадиционным способом решения самых наболевших проблем российской экономики и социальной сферы. Но, не подкрепленные институциональными реформами (изменение модели экономики в социальной сфере), они свелись к выделению дополнительных бюджетных средств для ослабления остроты ситуации в ключевых направлениях социальной сферы.

Поскольку не было системного подхода к формированию содержания проектов, перечень направлений и мер государственной поддержки ежегодно расширялся, требовались дополнительные бюджетные расходы на финансирование новых «узких мест» (например, сначала школы подсоединили к Интернету, затем потребовалось оплачивать трафик, так как в муниципальных бюджетах на это не были предусмотрены средства).

Реализация ПНП породила дополнительные расходы региональных бюджетов, поскольку в основном за региональными властями закреплены сферы, выбранные в качестве общенациональных приоритетов. В рамках проектов «Образование» и «Здоровье» зарплата отдельных категорий работников повышалась на фоне планового роста оплаты труда в целом в образовании и здравоохранении. В результате увеличились дифференциация доходов и переток кадров в более материально обеспеченные виды деятельности. Региональным властям пришлось повышать зарплату и прочим работникам образования и здравоохранения. Кроме того, не в полной мере было предусмотрено финансирование расходов на содержание и эксплуатацию высокотехнологичной медицинской техники, переподготовку специалистов для работы на ней.

Создание институтов развития для формирования в стране единой инновационной системы развития, стимулирования инвестиционной деятельности на принципах государственно-частного партнерства и перехода на инновационно-производственную модель экономики. С 2005 года появилось несколько десятков институтов развития, в том числе в форме государственных корпораций – Внешэкономбанк, «Роснанотех», «Ростехнологии», в форме открытых акционерных обществ – «Российские экономические зоны», «Российская венчурная компания», Россельхозбанк. А Инвестиционный фонд РФ, образованный для реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства, финансируется как целевая статья федерального бюджета.

Институты развития получили значительную финансовую поддержку из федерального бюджета, чаще всего в виде взносов в их уставный капитал. Так, Инвестиционному фонду (пожалуй, самому финансоемкому институту развития в России) в бюджетах 2006–2007 годов было выделено порядка 270 млрд рублей. Внешэкономбанк в 2007 году получил 180 млрд рублей, что позволило увеличить его уставный капитал до 250 млрд рублей, а «Роснанотеху» было передано 130 млрд рублей. Институтам развития было разрешено поддерживать частный сектор, выдавая ему кредиты, страхуя экспортные риски, приобретая ценные бумаги юридических лиц, участвуя в их капитале, в реализации концессионных соглашений или прямо субсидируя.

Несмотря на весомую государственную поддержку, эти институты так и не стали катализаторами инвестиционного роста экономики. Это связано с отсутствием эффективной системы их взаимодействия, размытостью компетенций, несогласованностью применяемых инструментов с механизмами бюджетной поддержки, оторванностью от разработки отраслевых стратегических документов и т. п.

Еще одна особенность институтов развития в России – размещение находящихся в их распоряжении инвестиционных ресурсов обязательно должно быть коммерчески оправданным. Поэтому законодательно были созданы предпосылки для быстрой коммерциализации выделенных им бюджетных средств в ущерб их изначальному предназначению. Они задумывались для долгосрочного инвестирования в инфраструктуру и инновационную сферу, где высоки риски неполучения прибылей и иного положительного эффекта. В целом система институтов развития до конца пока так и не сформирована.

Таким образом, то, что большая часть мероприятий бюджетной политики, проводимых в 2000-х годах, не достигла цели, не в последнюю очередь связано с ошибками в выборе приоритетов бюджетной реформы.

Профицит/дефицит бюджетов и долговая политика государства

Профицит и дефицит государственного бюджета России сильно зависят от мировых цен на экспортируемое сырье. В годы, когда они были высокими, профицит рос, когда они снижались, уменьшался и профицит. Сейчас в условиях кризиса мы вновь имеем значительный дефицит бюджета.

Дефицит региональных бюджетов в начале 2000-х годов был вызван тем, что региональные власти активно занимали деньги для инвестиций в социально-экономическое развитие своих территорий, то есть строили «сегодня» в счет доходов, которые собирались получить «завтра».

В структуре государственного долга в 2000–2001 годах преобладали внутренние источники (76% заимствований), если не учитывать реструктуризацию долгов Лондонскому клубу и Центральному банку РФ в 2000 году. В августе 2000 года завершилось переоформление реструктурированного российского долга Лондонскому клубу кредиторов в еврооблигации с различными сроками погашения.

Самым громким событием на рынке внешнего долга в 2002 году стало объявление Министерством финансов в ноябре о реструктуризации коммерческой задолженности бывшего СССР на сумму 1,1 млрд долларов в еврооблигации с погашением в 2010 и 2030 годах. За 2002 год внешний долг увеличился со 146,3 до 152,3 млрд долларов. Такой рост был вызван в основном существенным укреплением основных мировых валют по отношению к доллару и соответственно большими положительными курсовыми переоценками. Львиную долю внешнего долга России (около 65% всей задолженности) составляли обязательства государственного сектора (табл. 2). В 2003 году на обслуживание долга было потрачено 1,7% ВВП, в 2004 году – 1,2% ВВП.

На рынке внутреннего долга в 2000-х годах Минфин проводил консервативную политику и медленно наращивал объем заимствований. Это позволило сократить к 2008 году внутренний долг до 3,6% ВВП (табл. 3).

В 2005–2008 годах неуклонно росли мировые цены на основные товары российского сырьевого экспорта. В результате профициты федерального бюджета и бюджета расширенного правительства нарастали в 2005–2006 годах и немного снизились в 2007 году из-за существенного роста расходов по сравнению с доходами.

Исполнение бюджетов регионами в 2006 и 2007 годах было неоднородным. В 2007 году консолидированный бюджет регионов был практически сбалансированным. В 2000–2007 годах дефицит региональных бюджетов редко превышал 10% полных бюджетных доходов. Он финансировался в основном за счет федеральных бюджетных ссуд.

В 2005 году – первой половине 2008 года в сфере внешнего долга складывалась благоприятная обстановка благодаря стабильной макроэкономической ситуации в нашей стране. Агентства S&P’s и Fitch повысили кредитный рейтинг России, которая досрочно погасила часть суверенного долга Парижскому клубу кредиторов. Досрочное погашение зарубежного долга и отказ от новых заимствований на международных рынках снизили внешнюю долговую нагрузку. Вместе с тем в 2005 году часть долга была рефинансирована на внутреннем рынке, что увеличило расходы по обслуживанию рублевых обязательств.

В 2005 году 72% перечислений пришлось на досрочное погашение обязательств перед Парижским клубом кредиторов (15 млрд долларов), МВФ (3,3 млрд долларов) и Центральным банком РФ (около 4,3 млрд долларов). В 2006 году внешний долг был погашен на сумму 28,4 млрд долларов (с учетом досрочного погашения обязательств), или 2,9% ВВП, в 2007 году – 7,4 млрд долларов, или 0,6% ВВП.

В 2008 году продолжалось замещение внешних источников заимствования внутренними, доля которых в общем объеме государственного долга России возросла.

Российская модель бюджетного федерализма

Хотя Россия стремится создать «федерализм, сохраняющий общий рынок» и усилить конкурентные черты российского федерализма, многие вопросы остаются открытыми и зависят от политических предпочтений властей и населения.

Какова желательная степень децентрализации доходных полномочий и расходных обязательств? Возможно ли в России увеличение доли налоговых доходов, зачисляемых в региональные бюджеты? Какую роль должны играть региональные и местные органы власти в налоговом законотворчестве и администрировании? Здесь требования централизации для сохранения общенационального экономического пространства и недопущения негативной налоговой конкуренции могут противоречить росту самостоятельности региональных властей, способствовать их финансовой зависимости от граждан и фирм, работающих в регионе.

Какова желательная степень бюджетной «уравниловки» для регионов? Финансовая помощь регионам сглаживает различия между ними. При этом власти субъектов Федерации зачастую теряют интерес самостоятельно расширять доходы регионального бюджета, обеспечивая условия для экономического роста. Значит, нужно искать компромисс между выравниванием бюджетной обеспеченности регионов и сохранением у них стимулов к проведению самостоятельной и эффективной экономической политики.

Каковы механизмы эффективного делегирования полномочий? С одной стороны, стремление федерального центра брать на себя не помощь вообще, а решение конкретных задач, стоящих перед регионами, – безусловный плюс для бюджетной системы в целом. С другой – федеральный бюджет предусматривает значительное число малых субвенций. По ним отдельные субъекты Федерации получают менее 1 млн рублей. Например, в 2007 году Республика Алтай получила 176 тыс. рублей для финансового обеспечения полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов. Затраты на администрирование таких субвенций могут превысить размер самих субвенций.

Где проходит грань между реализацией общенациональных приоритетов и отраслевым или территориальным лоббизмом? То есть надо определиться с границами софинансирования расходных обязательств.

От ответов на эти вопросы во многом зависит успех построения в России «федерализма, сохраняющего общий рынок».

К настоящему времени возобладала тенденция к формированию национальной модели бюджетного федерализма. Вот ее характерные черты.

Централизация финансовых источников в федеральном бюджете. Доля налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете упала с 56,6% в 1998 году до 33,2% в 2008 году, а доля расходов сократилась значительно меньше – с 54,1 до 49,2% (табл. 4). Это говорит о возросшем вертикальном дисбалансе в распределении доходов и закреплении расходов между (за) федеральным центром и региональными властями.

Унификация законодательства – в результате налоговой, бюджетной и федеративной реформ 1998–2005 годов была создана нормативно-правовая база, которая позволила унифицировать налоговое законодательство и сделать отношения между центром и регионами более прозрачными и прогнозируемыми.

Мягкие бюджетные ограничения. Они возникают, когда федеральные власти при распределении средств не придерживаются заранее заявленных принципов и оказывают дополнительную помощь регионам, испытывающим финансовые трудности. Мировой опыт показывает, что мягкие бюджетные ограничения вызывают негативные экономические последствия, в частности, препятствуют росту частных инвестиций и способствуют распространению неэффективных и рискованных инвестиционных проектов. Мягкие бюджетные ограничения ослабляли бюджетную систему России на протяжении всей ее постсоветской истории. В 1992–1998 годах до 70% средств, переданных бюджетам нижних уровней, приходилось на дотации в форме взаимных расчетов. В 1997 году к ним добавилась выдача центром бюджетных ссуд регионам на выплату зарплаты бюджетникам.

С 1998 года бюджетные ограничения были ужесточены. Взаимные расчеты между федеральным и региональными бюджетами и бюджетные ссуды вытеснялись более прозрачными и объективными механизмами предоставления финансовой помощи региональным бюджетам. Но с 2002 года ситуация вновь обострилась. В 2002–2008 годах финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Федерации значительно превышала объемы финансирования, которые были изначально предусмотрены ежегодными законами о федеральном бюджете и доведены до сведения региональных властей (рис. 1).

Каналы предоставления финансовой помощи из федерального бюджета

В 1992–1994 годах основным видом межбюджетных трансфертов были средства, передаваемые по взаимным расчетам, которые отличались крайней непрозрачностью и субъективизмом. В 1994 году для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации был создан федеральный Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). С момента его создания делались попытки формализовать систему межбюджетных отношений, но до 2000 года безуспешно. Дотации из него распределялись на основе фактических доходов и расходов региональных бюджетов. То есть чем выше были их расходы и ниже доходы, тем больше дотаций они получали. Это стимулировало региональные власти предоставлять предприятиям налоговые льготы и увеличивать расходы.

Ситуация резко изменилась после 2000 года, когда средства стали распределяться с учетом таких показателей, как валовой региональный продукт, численность населения и основных потребителей бюджетных услуг, недоимка по налогам и сборам. Сразу повысилась заинтересованность региональных властей в росте налогового потенциала и снижении стоимости бюджетных услуг.

В 2001 году для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы, был создан федеральный Фонд компенсаций. С 2005 года он объединил средства на финансирование всех существовавших в законодательстве расходных мандатов, установленных в явном виде, на федеральном уровне. Субвенции из этого фонда распределяются между субъектами Федерации пропорционально численности населения; числу потребителей соответствующих бюджетных услуг; числу лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, и др.

В 2002 году был создан Фонд софинансирования социальных расходов для поддержки социально значимых мероприятий, которые проводятся по направлениям, регулируемым региональным и местным законодательством, но важны для Федерации в целом, и их реализация на федеральном уровне менее эффективна (социальная поддержка ветеранов труда и тружеников тыла, выплата государственных ежемесячных пособий на ребенка гражданам, имеющим детей, а также лицам, пострадавшим от политических репрессий).

Внедрение передовых технологий в бюджетной и налоговой сфере (в частности, бюджетирования, ориентированного на результат) стимулируется через федеральный Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, созданный в 2001 году.

В 2000 году был образован Фонд развития регионов для софинансирования инвестиционных проектов региональных и местных властей в области социальной инфраструктуры на конкурсной основе. Но эта цель так и не была достигнута за все время его существования (до 2005 года). Фонд объединил федеральные целевые программы развития регионов, при этом средства Федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002–2010 годы и до 2015 года)»[11] (основной источник софинансирования инвестиционных проектов в области социальной инфраструктуры) составляли лишь незначительную часть.

Такая структура предоставления межбюджетных трансфертов (дотаций) имела недостатки, но в целом отвечала условиям «федерализма, сохраняющего общий рынок». Она обеспечивала региональную автономию, так как значительную часть помощи Фонд финансовой поддержки регионов распределял по объективным и прозрачным механизмам. Но упорядочение межбюджетных трансфертов не было доведено до конца, а структура межбюджетных отношений стала деформироваться.

Во-первых, с 2004 года субъекты Федерации стали получать дотации на поддержание сбалансированности региональных бюджетов. Максимального объема (0,24% ВВП, или 10% общего объема межбюджетных трансфертов) они достигли в 2005 году, когда требовалось сгладить последствия монетизации льгот. Поскольку размеры этих дотаций не основывались на утвержденной и понятной методике расчетов, были произвольны, региональные власти получили сигнал, что в кризисных ситуациях федеральный центр поможет им, руководствуясь неформальными критериями. Это усугубляет проблему мягких бюджетных ограничений для региональных и местных властей.

Во-вторых, в структуре межбюджетных трансфертов упала доля Фонда финансовой поддержки регионов (с 62% в 2000 году до 30% в 2008 году). В 2003 году он выделил максимум средств – 1,36% ВВП, а в 2008 году минимум – 0,79% ВВП. Такое снижение было вызвано прежде всего действовавшим до 2008 года порядком ежегодной индексации ФФПР на индекс потребительских цен. Так как этот фонд является самым объективным и прозрачным инструментом распределения финансовой помощи из федерального бюджета, уменьшение его доли в общем объеме межбюджетных трансфертов оказалось плохой новостью.

В-третьих, к 2008 году появилось 58 направлений софинансирования региональных расходов из федерального бюджета, выходящих за рамки сложившейся к 2005 году системы софинансирования социальных расходов. При этом выделение некоторых субсидий неоднозначно влияет на фискальное поведение субнациональных властей и развитие региональной экономики, в частности субсидии сельскому хозяйству[12]. Передача на региональный уровень полномочий по поддержке сельского хозяйства привела к тому, что наиболее активно эта поддержка оказывается не в регионах с самыми благоприятными природно-климатическими условиями, а в регионах с большими финансовыми возможностями для подобной политики. Выделение из федерального бюджета денег на сельское хозяйство в рамках софинансирования может усилить данную тенденцию. Например, самые финансово сильные регионы получат поддержку в «торговых войнах» за сельскохозяйственные рынки с наиболее финансово слабыми.

В 2005 году эта система окончательно оформилась, когда вступил в силу Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ. Федеральный центр принял односторонние решения по монетизации льгот, проведению административной реформы и реализации национальных проектов. При этом региональным и местным властям досталась роль «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, финансируемых и контролируемых из федерального центра.

Приоритетные национальные проекты сильно повлияли на увеличение субсидий из федерального бюджета регионам. Их реализация привела к мощным вливаниям бюджетных средств в образование, здравоохранение, сельское хозяйство и жилищное строительство. Положительные социальные результаты хорошо известны. Но не обошлось и без проблем. Невозможно полностью учесть предпочтения местного населения при финансировании приоритетных направлений напрямую из федерального бюджета. В одном регионе необходимо увеличивать заработную плату врачам общей практики, другой больше нуждается во врачах-специалистах или в строительстве медицинских центров. Выбранные в качестве общенациональных приоритетов сферы в основном закреплены за региональными властями. Это создало для них дополнительные расходные мандаты.

Итак, с одной стороны, межбюджетные трансферты стали более прозрачными и понятными, были реально разграничены доходные и расходные полномочия между уровнями власти, сокращены нефинансируемые федеральные мандаты. С другой – система межбюджетных трансфертов становится все более сложной и запутанной. В развитых федеративных государствах, как правило, существует два канала предоставления межбюджетных трансфертов: на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и на поддержание региональных расходов по приоритетным направлениям на социально приемлемом уровне. В результате, как правило, имеются 1–3 крупнейших трансферта из федерального бюджета бюджетам территорий и 3–15 более мелких. В России же насчитывается около сотни различных трансфертов, по 24 направлениям финансирование составило менее 1 млрд рублей в 2008 году. Это означает, что субъект Федерации по какому-то направлению может получить из федерального бюджета лишь десятки или сотни тысяч рублей. Издержки по оценке целевого использования этих средств, не говоря уже об оценке эффективности расходов, превышают выгоду от них.

---

[1] Отмечаемое некоторыми исследователями временное увеличение доли расходов на народное хозяйство в 1992 году и ее резкое снижение в 1993 году во многом объясняются ростом реального обменного курса рубля и снижением оценки расходов благодаря внешним кредитам. (См.: Лопатников Л., Назаров В., Синельников-Мурылев С. Статистическая ошибка маститого экономиста // Научный вестник ИЭПП.ру. № 3. 18 июня 2008 года).

[2] См.: Watts, Ronald L. Comparing Federal Systems. McGill-Queen’s University Press: Montreal & Kingston, 1999. P. 7.

[3] Экономика переходного периода: Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1998–2002. М.: Дело, 2003. С. 231

[4] Weingast B. R. Тhe Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development // Journal of Law Economics and Organization. 1995. № 11. P. 1–31.

[5] Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 года № 4807-I.

[6] См.: Трунин И., Катамадзе А., Назаров В. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы в 2004 году // Российская экономика в 2004 году: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2005.

[7] Подробнее о кооперативной и конкурентной моделях федерализма см.: Назаров В. Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт // Экономическая политика. Март 2007 года. № 1(5).

[8] Указ Президента РФ «О Федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 года № 1556.

[9] Постановление Правительства РФ «Об утверждении программы экономии государственных расходов» от 17 июня 1998 года № 600 принято во исполнение Указа Президента РФ «О мерах по обеспечению экономии государственных расходов» от 26 мая 1998 года № 597. На экономию расходов были направлены также Постановление Правительства РФ «О мерах по укреплению финансовой дисциплины» от 12 мая 1998 года № 438, Указ Президента РФ «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации» от 14 мая 1998 года № 554, Распоряжение Правительства РФ от 17 июля 1998 года № 970-р.

[10] С 1 января 2004 года базовая цена была установлена на уровне 20 долларов за баррель сорта «Юралс», а с 1 января 2006 года — 27 долларов. Несмотря на продолжавшийся рост цен на нефть, «цена отсечения» больше не увеличивалась, и средства Стабилизационного фонда внутри страны не использовались из-за риска повышения инфляции и усиления зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

[11] Утверждена Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 года № 717.

[12] В конце этого периода субсидии сельскому хозяйству существенно увеличились и в бюджете на 2008 год превысили 11% общего объема субсидий (35 млрд рублей).