– Михаил Александрович, многие участники реформ начала 1990-х годов, включая их авторов, признают, что сегодня в России построено совсем не те государство и общество, которые они пытались создать. А их противники утверждают, что и строили не то, что нужно. Что Вы об этом скажете? На каком этапе пошло «не так»?

– Я – юрист, который занимается конституционным правом – наукой о том, как устроена и функционирует власть, почему она так устроена. И вижу в нынешних результатах следы тех наших наивных, ошибочных, но без злого умысла представлений.

Одна из развилок истории состояла в том, что в самом начале мы – прежде всего власть – себя фактически не самоидентифицировали. Конечно, в законах, относящихся к международным отношениям, сказано, что Российская Федерация – правопреемник СССР. Но это связано с вопросами зарубежной собственности, а во всех других? С одной стороны, мы до сих пор протягиваем руку Белой эмиграции. Владимир Жириновский даже предлагал принять закон о реабилитации Белого движения. Не знаю, зачем ему это понадобилось, но сам факт показателен. С другой стороны, мы числим себя прямыми потомками и продолжателями СССР. И не только теоретически: у нынешней России, называющей себя демократической, фактически те же друзья и враги, что и у тоталитарного Советского Союза. Возможно, так случилось из-за нашей неподготовленности к столь резким и неожиданным переменам, которые исторически внезапно свалились на нас – на народ, на новую власть.

– Гавриил Попов говорил, что мы готовились к десятилетиям упорной борьбы за демократию, а страна вдруг «упала к нашим ногам».

– Именно так. Если сравнить ситуацию с революцией 1917 года, то Ленин готовился к долгой и упорной борьбе, а октябрьский переворот был во многом ситуативен. Однако большевистская партия была подготовлена к этому и теоретически, и организационно. Большевики хотя бы четко осознавали, против кого они борются, чего добиваются.

А мы, кроме общих лозунгов демократии и рыночной экономики, не очень-то понимали, куда и под какими знаменами предстоит идти, что строить, какие ценности сохранять, создавать и оберегать, а от каких придется отказываться. Опасная для страны сложилась ситуация. Общество не только не выдало политический заказ, но и не было готово к определенному самопожертвованию. Общество в целом, а не отважные люди у Белого дома в августе 1991 года. А не было готово потому, что само не боролось все эти годы ни за свободу, ни за демократию, ни за правовую государственность. Поэтому и воспринимают многие эти ценности как навязанные.

После того как прежний режим рухнул, и в стране начались исторические перемены. Необходимо было совершить важные правовые действия, в том числе дать официальную правовую оценку периоду, который предшествовал нынешней российской государственности. Речь идет не о поиске виновных, не о репрессиях, а только о правовой оценке, чтобы потом можно было сказать: этим мы гордимся, потому что это достижение народа, а этого должны стыдиться.

Так сделали в Германии, хотя и не сразу. По данным социологических опросов, там до середины 1960-х годов симпатии к Гитлеру были достаточно сильными. Но им это удалось переломить благодаря последовательной, целенаправленной политике. А у нас: пришел один президент – появились трехцветный флаг и гимн на музыку Глинки, пришел другой – флаг остался, но вернулся сталинский гимн. Это говорит лишь о том, что мы не знаем себя. Кто мы? Что мы? Это первая развилка истории, которую мы проскочили, «не заметив».

Вторая развилка более близка мне по тематике – это принятие Конституции. Не будем сейчас обсуждать, нужно ли было издавать Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в РФ» от 21 сентября 1993 года № 1400 – о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Он готовился в обстановке повышенной секретности. О нем я услышал по телевидению, но я был «за» и считаю, что он даже запоздал: в идеале нужно было распустить советские органы власти сразу после августа 1991 года. А далее началась борьба относительно того, какие правила игры будут заложены в новую Конституцию. Правила, которые и сегодня на 60–70% определяют нашу жизнь – с ее гигантским государственным произволом. Именно там содержатся ответы на актуальные ныне вопросы: где у нас разделение властей? Почему в стране существует «главный начальник», а другие властные институты «сдулись»: нет ни подлинного парламента, ни независимой судебной власти?

– Так почему же? Что было «не так» в Конституции, принятой, как иногда выражаются, «на высокой демократической волне»?

– Не только на демократической волне, но и в результате наступившей у демократов эйфории появления чувства победителя, который теперь определяет правила игры и которому уже никто не мешает.

– Эти правила тогда гласили: победитель получает всё.

– Примерно так. Хотя поверхностный взгляд этого не обнаружит. Как известно, дьявол прячется в деталях. Как-то я проанализировал такие «детали» (к сожалению, занялся этим слишком поздно). Хотя в любом случае вряд ли Борис Николаевич позволил бы что-то менять, он трепетно относился к этой Конституции, защищал ее, никому не давал даже приблизиться для внесения каких-либо изменений. Правда, эта трепетность относилась не к тексту, не к «букве», а в целом к документу как факту истории. Конституция была выстрадана им лично, поэтому – не трогайте ее!

Однако она содержала и содержит серьезные пороки, прежде всего дисбаланс в системе сдержек и противовесов. Помню, как вскоре после 1993 года глава КПРФ Геннадий Зюганов сказал, что у президента России полномочий больше, чем у египетского фараона, русского царя и арабского шейха, вместе взятых. Простим ему непонимание, что к абсолютному монарху вообще не применимо понятие «полномочия». Абсолютная власть и есть абсолютная власть. Полномочия предполагают, что есть ограничения. Поэтому дело не в количестве полномочий – какие-то я бы даже добавил президенту, – а в том, что ему практически никто ничего не может противопоставить. Покажу на примерах.

Начнем с порядка назначения правительства, ибо именно оно проводит политический курс. Но чей курс? Исключительно президентский. В полном соответствии с нашей Конституцией российское правительство всегда будет «карманным», полностью подчиняющимся президенту (сегодняшняя ситуация «дуумвирата» парадоксальным образом лишь подтверждает это). Следовательно, парламентские выборы становятся фикцией. Ибо парламент, не имеющий возможности влиять на проводимый курс, – это не парламент. Это даже не законосовещательный орган, каким была Госдума до 1917 года. А все из-за того, что фактически полностью отсутствует политическая конкуренция. Правда, нельзя сказать, что нормальная конкуренция существовала и до 2000 года.

Представим, что в России проведены действительно свободные, демократические выборы, и в Госдуме появились депутаты, представляющие реальные политические силы, конкурирующие партии. Все равно этот парламент будет отстранен от формирования правительства, следовательно, и от определения внутренней и внешней политики. Разговоры о том, что в будущем в России появится правительство партийного большинства, ни на чем не основаны. Имитация – да, возможна. Но в реальности при нынешней конструкции ни одна партия не сможет сформировать правительство и нести за свой курс ответственность.

– Хотя, казалось бы, по Конституции у парламента для этого есть все возможности: президент лишь вносит кандидатуру председателя правительства, а Госдума может согласиться, а может и отказать.

– Вот я и говорю: на поверхностный взгляд вроде бы вполне нормально и демократично. Но! Если Госдума три раза не согласится с кандидатурой, предложенной президентом, он обязан ее распустить. Не пойти на компромисс, не представить другую кандидатуру, а распустить! Только потому, что она не согласилась с «высочайшим повелением» утвердить именно эту кандидатуру главы правительства. Мало того, президент обязан не просто распустить Думу, но и назначить даже не исполняющего обязанности, а полноценного премьера. Конституция тем самым как бы издевательски говорит депутатам: согласны вы или не согласны, а премьером будет тот, кого желает видеть глава государства.

Вот и получается: чтобы не уходить досрочно, Дума обязана утвердить выбор президента, что и происходит у нас регулярно. Было лишь одно подобие компромисса, когда в 1998 году после увольнения Сергея Кириенко с должности премьера Госдума заспорила по кандидатуре ранее уволенного Виктора Черномырдина, которого Ельцин опять предложил в премьеры. Но тогда ситуация в стране была настолько накалена, что Борис Николаевич не решился настаивать, в итоге появилась кандидатура Евгения Примакова.

Теоретически у Госдумы есть право позже выразить недоверие правительству. Но практически она не может этого сделать – опять же в целях самосохранения. Ведь согласно Конституции, если такое недоверие будет выражено, президент не обязан, как во многих других странах, отправить правительство в отставку, а только вправе либо сделать это, либо распустить саму Думу. Ясно, что он выберет второй вариант, так как правительство создано им, а не его политическими противниками.

По Конституции президент у нас не входит ни в одну из ветвей власти и описан как некий арбитр. В Конституции Франции, которая по модели очень близка нашей, прямо говорится, что президент – арбитр. И это хорошо! Причем президент не должен быть слабым, парламентская республика при всех ее плюсах в России в те годы вряд ли бы сработала – скорее, привела бы к хаосу. То есть президент должен быть сильным – но именно сильным арбитром: иметь силовые рычаги, но не быть активным политическим игроком, каким является сегодня. А у нас получается, что судья на поле одновременно играет за одну из команд. Поэтому политической конкуренции нет вовсе не из-за того, что практически нет нормальных партий, а есть группы беспринципных политических деятелей. Наоборот, цивилизованная партийная система с ответственными политиками не формируется как раз из-за того, что ни одна партия еще не получала (и при нынешней системе не получит) мандат на проведение собственного курса, за который она сама или вместе с партнерами по коалиции будет нести полную ответственность. Без политической конкуренции, между прочим, бессмысленно надеяться и на создание системы независимого правосудия, и на подконтрольность правоохранительных служб, и на преодоление масштабной коррупции.

Существует еще одна уникальная особенность в нашем политическом устройстве. В Европе, без учета СНГ, по моим подсчетам, у восьми стран, в том числе у Франции, Португалии, Словении, Болгарии, конституции схожи с российской. Но ни в одной из них у президента нет права отправлять правительство в отставку без повода. У нашего президента такое право есть, хотя это нонсенс. Впервые оно было реализовано весной 1998 года, когда Борис Ельцин уволил Виктора Черномырдина. Далее это стало обычной практикой.

Зародилась даже такая традиция: глава правительства отстраняется от должности, отправляется в отставку, при этом президент выступает по телевидению и объясняет, что в целом работой правительства он доволен. Если доволен – почему увольняешь? Общество должно знать, почему отправляется в отставку правительство. Премьер-министр становится марионеткой в руках главы государства, если его можно уволить не за конкретные ошибки и просчеты, а просто так – ну, не понравилось выражение лица нынешним утром. Вот такое негативное следствие конституционной статьи.

– А откуда это взялось? Как прошло в Конституцию? Известно, что предварительный ее вариант, подготовленный еще в начале 1993 года, был более сбалансированным и более либеральным…

– Вариантов было много. Сейчас заканчивается издание многотомной истории создания Конституции под руководством бывшего ответственного секретаря Конституционной комиссии Верховного Совета Олега Румянцева. Там можно найти практически все проекты и сопутствующие документы. Сказать, какой из проектов (а было к тому же много редакций одних и тех же проектов) более сбалансированный и более либеральный, трудно. Ведь дело не в том, как описываются общие принципы, права и свободы. При всех различиях в формулировках эти положения почти не отличались друг от друга. Главная борьба велась вокруг проблемы, говоря бытовым языком, «кто главнее» – президент или парламент? А этот вопрос во многом зависел от того, в чьих руках окажется правительство.

У венгерского исследователя Андроша Шайо есть хорошее высказывание: конституции рождаются как отражение наших былых страхов. Очень точно, потому что законы, в том числе самые главные, пишут живые люди. А «страхи» экспертов президентской стороны заключались в том, что основной помехой президенту в проведении реформ стал Верховный Совет. Такое отношение и было перенесено на будущий парламент: надо сделать так, чтобы у него не было возможности что-то диктовать президенту, это президент должен диктовать парламенту. Вполне рациональная в той ситуации позиция, хотя, как оказалось, недальновидная. Она и была заложена в июльском (1993 года) проекте, подготовленном Конституционным совещанием, которое было созвано Борисом Ельциным и проходило под его патронатом. И само это совещание, и его проект стали противовесом проекту, который поддерживал Верховный Совет, хотя оттуда были взяты многие положения. Кстати, любопытно, что первый президент формально до конца так и оставался председателем Конституционной комиссии.

С учетом того что проект разрабатывался не Учредительным собранием (что надо было бы сделать), а только одной стороной в том драматическом конфликте, он и получился перекошенным в пользу президентских прерогатив. Но в этом проекте дисбаланс в системе власти был еще не такой сильный. После октябрьских событий 1993 года проект дорабатывался. Таким образом, если еще летом требовалось оглядываться на Верховный Совет, то потом не было и этого «контрагента». В таких условиях появился окончательный текст Конституции. При этом по стенограммам видно, что многие видные эксперты – люди вполне демократических убеждений выражали свое недоумение по поводу откровенно несбалансированных положений. Но их мнение не было учтено.

– Тогда многие считали, что страна стоит перед дилеммой: или реформы – при обязательном поражении в правах парламента и неподконтрольности ему правительства, или демократия – но тогда точно не будет никаких серьезных реформ…

– Согласен. Я тоже был сторонником этой идеи и во многом остаюсь им в отношении – подчеркну – революционных периодов. Президенту нужны были сильные, властные рычаги, потому что он был олицетворением и движителем реформ, которые просто необходимо было проводить. Однако у нас это соединилось с идеей, что мы должны создать Конституцию на века. Ориентиром была американская Конституция, которой более 200 лет. Но американский опыт нам не стоило повторять, потому что США впервые рождались как государство, а у России за плечами уже была тысяча лет государственности. А главное: надо было понимать, что мы – не свободные колонисты, а люди, вышедшие из тоталитарного строя. Поэтому Конституцию следовало делать временную, переходную.

А ее сделали неприкосновенной. И не продумали элементарных вещей: что будет, когда закончатся два срока президентства Ельцина? Можем ли мы гарантировать, что его сменит мировоззренческий единомышленник? Подобные вопросы не приходили в голову разработчикам, видимо, потому, что все были охвачены эйфорией и считали: если будем иметь власть, то выберем того президента, который нужен для реформ. Думали: переломим ситуацию, и процесс будет необратимым – никакого реванша ни коммунизма, ни тоталитаризма уже не будет. А теперь видим фактически прежнюю «советчину», только в странном обличье, как бы обрамленную Белым движением. Тут и Сталин, и Деникин – на языке психиатров это называется шизофренией.

Впрочем, причины понятны. При всей сложности системы ценностей людей можно разделить на тех, кто считает, что государство – для человека, и тех, кто убежден, что человек – для государства. У власти сегодня находятся те, кто исповедует вторую систему ценностей. Поэтому для них нет никакого «когнитивного диссонанса»: и Сталин – «эффективный менеджер», поскольку «державу строил», и приветствуются те русские мыслители и политические деятели, которые хотя и ненавидели советскую власть, но на первое место вроде бы тоже ставили государство. На самом деле тот же Иван Ильин, если читать его внимательно, вовсе не примитивный «державник». Однако из его произведений вырывается то, что помогает обожествить государство.

– Если наша нынешняя Конституция требует серьезных корректив, то, может быть, целесообразно пересмотреть саму систему государственного устройства? В Восточной Европе большинство посткоммунистических стран избрало парламентскую форму правления. Потому там, с одной стороны, больше демократии, а с другой – гораздо жестче относятся к коррупции.

– В принципе, я – сторонник парламентской республики, если говорить абстрактно. По оценкам специалистов, она, как ни странно, более устойчива (хотя правительства, например, в Италии падали после войны чуть ли не два раза в год) и в большей степени обеспечивает демократию – не в аппаратном смысле, а как волю народа, реализуемую через властные органы. А еще лучше парламентская, то есть конституционная монархия – вообще, наиболее устойчивая форма правления в современном мире. Но созрела ли нынешняя Россия для парламентской демократии? Мы с коллегой проанализировали, могли ли партии, представленные в Госдуме первого созыва – в 1993–1995 годах, договариваться между собой хотя бы по ключевым вопросам? И пришли к отрицательному выводу[1]. А с конституционной монархией у нас еще более сложно, так как после убийства царской семьи прервалось легитимное престолонаследие, и разные ветви Дома Романовых не приходят к единому мнению. Да, к сожалению, и общество, похоже, не очень разделяет эту идею. Поэтому именно президентская республика могла бы помочь вырасти партиям.

– Почему же партии не выросли, а, наоборот, начался процесс разложения?

– Я привожу своим студентам такой пример: купите чистокровных арабских скакунов и поставьте их в стойло. Кормите, чистите, но не выпускайте на скачки. Через год вы получите ленивых, ожиревших, дряблых животных, не способных пробежать даже один круг. То же самое у нас с партиями, поскольку они не имеют стимулов к политической борьбе, не получают главного – возможности проводить свой политический курс, который заявляют перед гражданами. А потому максимум, за что борются политики, – получить побольше мест в Думе, хотя от числа депутатских мест почти не зависит проводимая в стране политика. Это влияет только на «аппаратный вес» партийных функционеров.

В соответствии с Конституцией в России вся власть и все политическое влияние отданы президенту, он определяет основные направления внутренней и внешней политики. А какое может быть разделение властей, если один субъект определяет всю политику? Его обязаны слушать и слушаться беспрекословно хотя бы потому, что судьба любого министра, тем более премьера и вице-премьера, зависит исключительно от президента. На самом деле кадровая судьба гораздо более широкого числа должностных лиц зависит от главы государства. Я задумал написать статью на тему «Чья кадровая судьба зависит от президента». Прямо или косвенно – фактически всех деятелей федерального и регионального уровней, отчасти и муниципального. Поэтому как же не соглашаться с основными направлениями внутренней и внешней политики, определяемыми президентом? А тут еще и Конституционный суд в 1999 году вынес вердикт, что эти основные направления обязательны для правительства.

С Госдумой сложнее – она часто составляла некую фронду Ельцину. Но не более того. Потому что законы, которая она пыталась принимать в пику президенту, он просто отклонял или они «умирали» в Совете Федерации (например, законопроект об индексации дореформенных вкладов в Сбербанке). Сейчас такое даже трудно себе представить. Но мало кто знает, что полной лояльности парламента способствуют не только множество аппаратных рычагов, но и опять же юридическое решение. Немыслимо, но в 2002 году Конституционный суд провозгласил, что направления политики, которые определяет президент, обязательны и для Госдумы. Надо ли удивляться, что нынешняя Дума с неприличной скоростью штампует любые решения, которые поступают из Кремля? Так, в мае 2009 года она сразу в трех чтениях одобрила президентские поправки в законы «О статусе судей в РФ» и «О Конституционном суде РФ», изменившие процедуру назначения председателя Конституционного суда и его заместителей. Хотя даже эстетически это выглядит неприлично.

– Законопроект можно похоронить не только на уровне парламента. Достаточно не заложить необходимые средства в федеральный бюджет, не выделить их на реализацию, что было со многими законами, принятыми Госдумой. Сегодня она не может вынести на голосование те или иные статьи бюджета, не получив одобрения правительства. А оно не может выступать против основных направлений, которые определил президент. Три контура, которые отсекают всё…

– Мало того, есть и менее публичные рычаги – номенклатурные привилегии, предоставляемые через Управление делами президента. До событий сентября 1993 года у Верховного Совета и президента были отдельные Управления делами, затем их объединили. Управление делами президента стало обеспечивать все ветви власти. Это – страшная вещь для разделения властей, потому что там работают живые люди, они хотят получать новые квартиры в определенных домах и районах Москвы, ездить на престижных машинах, отдыхать на определенных дачах и т. д. Я уж не говорю про иерархию средств связи, что, правда, проходит по другому ведомству. Эти житейские соблазны Кремль использует весьма активно.

– Оппоненты Кремля говорят, что этим законом был вбит еще один гвоздь в крышку гроба, где похоронена независимость судебной власти в России, без которой невозможна демократия. Но обществу нужен инструмент для разрешения споров – беспристрастный независимый суд. Власть же утверждает обратное: дескать, судебная реформа прошла, и прошла успешно…

– В этой сфере развилка была в 1991–1992 годах, когда, изменив политический курс и объявив, что вместо тоталитарного государства будем строить демократическое, мы отказались от проведения люстрации. После объединения Германии судьям из ГДР не позволили занимать судейские должности. Исходили из того, что они могут быть прекрасными людьми, но правосознание их искажено тоталитарным строем. Возможно, это было несправедливо по отношению к каким-то конкретным судьям, у которых и правосознание было прогрессивным, но немцы не стали рисковать.

У нас этого не произошло. Были такие предложения, но здесь Борис Николаевич показал себя реалистом. Он понимал, что, во-первых, не получит достаточной поддержки в правоохранительных органах. Ведь массовая опора у него была в народе, а в этих органах ему противостояла достаточно сплоченная корпорация. Во-вторых, у него не было для этого подготовленного кадрового резерва. Это следствие объективной неподготовленности к реформам.

Хочу заострить внимание на том, что в отличие от многих других реформ того времени судебная была предварительно обоснована и сформулирована в Концепции судебной реформы[2], представленной Борисом Ельциным и одобренной Верховным Советом РСФСР уже 24 октября 1991 года. При определенной наивности и сиюминутности некоторых своих положений она была замечательной. Но с самого начала у судебной реформы не было политической поддержки, судебная система фактически оказалась предоставлена сама себе, потому что главными в то время считались экономические реформы. На них были направлены публичное внимание, аппаратная и партийная активность. Споры шли вокруг экономических законов, приватизации, а судебная реформа оказалась на периферии внимания. Ее считали «неглавной», тогда еще не осознали, что именно она изначально должна была стать важнейшим делом нарождавшейся демократии. Может быть, тогда бы многое пошло по-другому.

В 1992 году Закон «О статусе судей в Российской Федерации» отменил выборность судей населением, потому что люди все равно не знали, кого выбирали. Но и советы, которым перешла эта функция, тоже не знали, кого они утверждают в должности судей. Закон потом многократно редактировался[3]. В 1993 году для судей ввели пятилетний испытательный срок, затем его сократили до трех лет. Но на практике это быстро выродилось в «короткий поводок». С июня 2009 года после внесения очередных поправок в этот закон испытательный срок вообще отменили. Но одновременно скорректировали и срок полномочий судьи. Теперь он ограничивается достижением предельного возраста пребывания в должности – 70 лет.

Как я уже говорил, в мае 2009 года внесли поправку и в процедуру избрания председателя Конституционного суда. Теперь он утверждается по представлению президента. На мой взгляд, это сильно урезает независимость Конституционного суда. Председательский корпус в судах – нормальный институт, который есть во многих странах. Но в России от председателя слишком многое зависит в карьере и вообще в жизни судьи: назначение, выдвижение и даже увольнение от должности, поскольку председатель соглашается или нет с рекомендацией квалификационной комиссии. Он также существенно влияет на материальное обеспечение и бытовые условия судей.

В стране выстроили целую «председательскую вертикаль». Согласно Закону «О статусе судей» кандидатуры председателя (и его заместителя) Верховного суда и председателя Высшего Арбитражного Суда утверждает Совет Федерации по представлению президента – это явное нарушение Конституции. В ней сказано, что президент только представляет кандидатуры судей Верховного суда и Высшего Арбитражного Суда. Не более того.

С этим можно было бы смириться, если бы президент вносил кандидатуру председателя один раз и пожизненно. Тогда председателю от президента ничего было бы не надо. Ну, внес – и спасибо! И президент для него – такой же «клиент», как все остальные. А у нас? Председатели обоих судов назначаются на шесть лет с правом переназначения, переизбрания. То есть весь свой срок они будут помнить, что век их недолог, и, естественно, постараются не раздражать президента.

А председателей нижестоящих судов президент просто назначает – по представлению председателей Верховного суда и Высшего Арбитражного суда (и тоже на шесть лет). Видите, круг замкнулся. Так образовалась институциональная связь. Документы на каждого кандидата президенту готовит аппарат – в том числе на основе данных из прокуратуры, ФСБ, МВД. Традиционно считается, что эти службы к власти ближе. И председатели судов хорошо понимают, что если им пришел сигнал «оттуда», то он, скорее всего, «согласован». А если даже не согласован, то все равно не нужно идти против мнения прокуратуры или ФСБ, которые имеют гораздо больше возможностей передать соответствующий сигнал президенту или его окружению.

– Такая институциональная связь – полная аналогия с райкомами партии. Коммунисты избирали секретаря своего парткома, но их голос не играл роли до тех пор, пока райком партии не утвердит его кандидатуру.

– Они хотя бы избирали, а председателей даже не избирают. Они являются назначенцами. Конечно, ввести выборность председателей судов самими судьями – это не панацея, но нужно ликвидировать хотя бы самые одиозные вещи и главное – огромную административную власть председателей судов.

– В самом начале становления судебной системы отсутствие политического внимания, политической поддержки судебной реформы обернулось отсутствием денег в судах.

– Помню, как в начале 1995 года на имя президента потоком шли телеграммы из областных и городских судов: останавливается правосудие, денег нет даже на повестки для вызова свидетелей! В то время от судебной власти слышались только стоны о материальной поддержке. Большая часть моей аппаратной работы заключалась в том, чтобы через президента эту поддержку «выбить» у правительства. Я инициировал указы по поддержке судебной власти, писал проекты президентских поручений правительству, положения о необходимости обеспечения судебной власти включались в ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию. Но все попытки изменить ситуацию не помогали. Правда, государственная казна в те годы была крайне скудна. Но финансирование судов – это важнейший приоритет. Однако правительство тогда, видимо, так не думало.

Чувствуете ненормальность ситуации? Хотя в те годы я об этом не думал. Чиновник в администрации президента аппаратными способами пытается добиться, чтобы была реализована ни больше ни меньше конституционная норма статьи 124, требующая финансировать суды в таком объеме, чтобы обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия. Где партии, где политические лидеры, которые бы дрались, отстаивая такое финансирование? Говорю не к тому, чтобы похвалить себя. Наоборот, сегодня вижу множество собственных ошибок. Сказал же об этом только для того, чтобы проиллюстрировать абсурдность системы, работающей без политической конкуренции, системы, где за всё отвечает один президент. Но если отвечает за всё, это есть абсолютизм.

С 1998 года ситуация начала понемногу выправляться. Возможно, в какой-то мере сказались и аппаратные усилия, и то, что материально-организационное обеспечение судов общей юрисдикции перешло от Министерства юстиции к созданному в апреле 1998 года Судебному департаменту при Верховном суде[4]. Однако попутно развивались и негативные процессы. Судебная система, оставшись практически без внимания, становилась все более закрытой. В ней усиливалась, с одной стороны, централизация (вертикаль), с другой – коррупция.

– Это был период разраставшегося рейдерства, ни одно такое дело не обходилось без подкупленных судей и судебных приставов. Но исполнительная власть этого будто не замечала.

– Это лишний раз свидетельствовало об отсутствии политического внимания к формированию третьей власти, точнее, об однобокости этого внимания. В то время приходилось больше заботиться о повышении авторитета судей, об укреплении материальных гарантий независимости судебной системы. Президент периодически демонстрировал свое уважение к судебной власти. Например, когда Павел Грачев, будучи министром обороны, судился с «Московским комсомольцем» по поводу статьи «Паша-Мерседес», районный суд обязал его явиться на слушание дела о защите чести и достоинства, но он отказывался. Тогда я обратился с запиской к Борису Николаевичу с просьбой, чтобы ради уважения и поднятия престижа суда он обязал Грачева явиться в суд. Министр все-таки посетил судебное заседание. Но престижа от одного факта, естественно, не добавилось. Это пришлось бы делать регулярно и повсеместно…

Честно говоря, мысли о возможной зависимости судей от исполнительной власти, от Кремля тогда как-то не приходили в голову. Да и дел, подобных делу Михаила Ходорковского и «ЮКОСа», тогда тоже не было. Хотя «шпионские» дела против ученых уже начинались. Так вот, позаботившись о том, чтобы судьи были независимы от власти, мы упустили из виду, что они могут попасть в иную пагубную зависимость – от денег. Возможно, тем самым предопределив реставрацию административной зависимости…

– Но одно дело – невмешательство в дела судебной власти как личная позиция, и совсем иное – правовые гарантии от такого вмешательства. Со временем выстраивалась судебная вертикаль. В результате появились чиновники, в том числе в администрации президента, чуть ли не основными обязанностями которых стало «управление» судебной системой. В конечном счете, это вылилось в «басманное правосудие».

– Согласен с тем, что правовыми (и не только правовыми) гарантиями мы вовремя не озаботились. Судебная система и так была крайне несовершенной, постепенно ситуация только ухудшалась, особенно после ухода Ельцина. Судебную власть все больше привязывали к политической. С одной стороны, влияла общая атмосфера «номенклатурного управления», с другой – это делалось с помощью законодательных актов. Вносились поправки, превращавшие «третью власть» в номенклатурную вертикаль – составную часть общей вертикали власти. Усиливалось административное давление. А судьи в большинстве были прежние – советские, привыкшие к «телефонному праву»… Принадлежность к юридическому сословию, к сожалению, не стала гарантией порядочности, честности и профессионализма. Знаю юристов, которые по приказу «свыше» оформят любое незаконное решение и даже не покраснеют.

– Все так безнадежно? Ничего нельзя изменить?

– При наличии понимания остроты проблемы на политическом олимпе изменить можно многое. Например, повторяю, можно ликвидировать огромную административную власть председателей судов. Предложений на сей счет масса, опубликованы статьи и книги, где сказано, что необходимо делать – хотя бы вначале, потому что панацеи нет. К сожалению, у нас такая политическая система: кто бы что ни предлагал, это не будет замечено, если не соответствует взглядам чиновника высокого ранга. То есть мы возвращаемся к тому, с чего начали: такая политическая система мертвит общество, не позволяет реализовывать многие толковые предложения.

Я готов покаяться: в том, что произошло, есть и моя профессиональная вина. Как помощник президента по правовым вопросам, я должен был этот процесс отслеживать. Может быть, меня несколько оправдывает то, что у меня были и другие серьезные сферы внимания, а особой актуальности системной поддержки судебной власти я тогда просто не осознавал. К сожалению.

– Судебную систему хотя бы пытались реформировать. Почему этого не делалось в отношении милиции и прокуратуры?

– В Концепции судебной реформы о них тоже говорилось, правда, немного. Например, предлагалось лишить прокуратуру общего надзора, то есть права проводить проверки любой организации вне конкретного уголовного дела, а лишь на предмет общего соблюдение законности. С советских времен известно, как эти проверки используются.

С тех пор ситуация только ухудшилась: если в СССР в органах прокуратуры работало 34 тысяч сотрудников, то в России, население которой вдвое меньше, – около 50 тысяч Прокуратура проводит многочисленные проверки, принимает огромное число актов прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления), но эффективность этой деятельности невелика. Яркое тому подтверждение: десятки тысяч актов органов государственной власти субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству. В то же время главная функция прокуратуры – уголовное преследование – не обеспечена ни кадрами, ни материальными ресурсами.

Были неудачные попытки улучшить ситуацию. Помните, по совету кого-то из силовиков Борис Ельцин создал суперведомство. 19 декабря 1991 года он подписал Указ «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» (МБВД), который упразднил Министерство внутренних дел СССР, Министерство внутренних дел РСФСР, Агентство федеральной безопасности РСФСР и Межреспубликанскую службу безопасности. К счастью, Конституционный суд уже 14 января 1992 года признал этот указ не соответствующим Конституции. На следующий день Борис Николаевич отменил его. После этого желающих заняться реформированием этих служб поубавилось. Но основная причина, по-моему, была в том, что он трепетно относился к силовым структурам: не то чтобы побаивался их, просто не хотел лишний раз раздражать.

В 1996 году обозначилась развилка и в этой сфере: попытались создать муниципальную милицию, отдельную от МВД. Вполне здравая идея: на уровне муниципальных образований создать местную милицию с выборным начальником во главе, который будет избираться населением, – значит, ему придется отвечать перед своими избирателями. Милицейский начальник будет знать, что он лишится должности, если его подчиненные творят произвол в отношении жителей. Если бы удалось создать такую систему, вряд ли стала бы возможна трагедия, когда в Москве начальник ОВД «Царицыно» майор Евсюков расстрелял посетителей супермаркета. Кстати, мировая практика показала, что муниципальная милиция особенно эффективна в больших и средних городах.

Пробивать идею было тяжело, прежде всего в Государственно-правовом управлении администрации президента, где работало много людей из ФСБ и МВД. Некоторые руководители МВД даже считали, что муниципальная милиция – это форма легального вооружения сепаратистов. Тем не менее компромисс был достигнут: сошлись на поэтапном реформировании МВД – с выделением из его системы муниципальной милиции.

Тем временем в Москве по инициативе мэра Юрия Лужкова уже проводился подобный эксперимент. Но это была не муниципальная милиция, а фикция: она состояла на городском обеспечении, но административно все равно оставалась в МВД. Столица могла себе это позволить. В результате началось противостояние богатой муниципальной и бедной федеральной милиции. Ни к чему хорошему это не привело. И Лужков отменил свой эксперимент.

А 17 сентября 1998 года появился Указ Президента РФ № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления». Муниципальная милиция по-прежнему оставалась в системе МВД, но главный просчет оказался в другом – она в принципе не может быть эффективной там, где местная власть нищенствует, побирается в вышестоящих кабинетах. Муниципальная милиция должна целиком содержаться на местные деньги, но налоговая система оставляет местному самоуправлению жалкие крохи. Так что если решать эту проблему, то только в комплексе с обеспечением местного самоуправления материальной базой, источниками финансирования. На этом у нас сломались многие хорошие начинания. Ибо в России привыкли строить государство «сверху» – условно говоря, сначала Кремлевский дворец сделать с позолотой, а «внизу» бараки подождут. На самом деле государство надо строить «снизу». Там, где люди живут хорошо, государство имеет прочный фундамент.

– В этом еще один порок Конституции. В дальнейшем его не удалось поправить даже с помощью Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В России местное самоуправление рассматривается как «нижний этаж», и отношение к нему соответствующее: можно отобрать и налоги, и милицию, и все что угодно.

– Полностью разделяю эту точку зрения.

– Но дальше мы упираемся в тупик. Ибо бюрократия, да еще ставшая всесильной, которая собирает со страны второй налог в виде откатов и взяток, делая государство неконкурентоспособным, никогда сама себя не реформирует. Причем это сопротивление не зависит от убеждений чиновника, а определяется исключительно занимаемым им должностным положением. Есть ли иные движущие силы, которые могут подвигнуть нас к назревшим реформам?

– На этот вопрос у меня нет ответа. Наверное, такую задачу можно было решить сразу после выборов 1996 года – это был вполне подходящий момент для наведения правового порядка в стране. Объективно после любой революции обязательно бывает период хаоса: новые институты еще не устоялись, старые разрушены. Не могут, кстати, поэтому не возмущать эпитеты, даваемые 1990-м годам. Ведь сколько дерьма накопилось – изо всех щелей поперло. Еще неизвестно, чем бы всё кончилось, если бы не Борис Ельцин. Другое дело, что в таких условиях чрезвычайно опасно пренебрегать проблемами государственного строительства.

Не столько трезво понимая, сколько инстинктивно ощущая такую потребность, я в сентябре 1996 года написал Борису Николаевичу записку. В ней говорил о том, что явно обозначилась диспропорция в политических приоритетах, которая проявляется в том, что основные усилия государственной власти, прежде всего исполнительной, направлены на социально-экономическое переустройство. Однако такие усилия пробуксовывают из-за недооценки самой главной составляющей части реформы – государственно-правового строительства. Разумеется, я не мог дать рецепты, только поставил проблему и для начала предложил посвятить этому вопросу очередное, 1997 года, Послание президента РФ Федеральному Собранию, а параллельно дать поручение начать разрабатывать Программу государственного строительства. Но президент был уже очень болен (сердце!), ему не передавали никакие бумаги – даже от помощников. Записка попала к Анатолию Чубайсу, который только что возглавил администрацию президента. Он согласился.

Так и сделали. Послание называлось «Порядок во власти, порядок в стране». Для выполнения поручения я собрал экспертов, нам предоставили государственную дачу в Волынском, где мы и работали над программой с мая 1997 года. Но администрация почти не интересовалась ее ходом и результатами. Чтобы поправить положение, придать работе над документом более высокий – если не политический, то хотя бы аппаратный вес – мы с коллегами инициировали создание комиссии по разработке Программы государственного строительства. Ее возглавил Валентин Юмашев, который к тому времени стал главой администрации президента. В нее вошли Сергей Шахрай, Сергей Степашин, Александр Котенков, Руслан Орехов, Максим Бойко, Евгений Савостьянов, Георгий Сатаров и другие.

Мы готовили вариант за вариантом (всего их было 12 или 13, точно не помню). Комиссия их обсуждала. К четвертому варианту изменилось название документа: Программа государственного строительства превратилась в Концепцию административной реформы. Мы осознали, что за отведенное время имеющимся коллективом подготовить целостную программу переустройства всех властных институтов нереально. Поэтому решили сконцентрировать усилия на административной реформе, которая охватывала более узкий спектр вопросов, относившихся к компетенции исполнительной власти. А проблемы взаимодействия исполнительной власти с другими публично-властными институтами и перестройка последних лишь затрагивались.

В частности, подчеркивалось, что отставание перемен в системе исполнительной власти от перемен в общественном устройстве страны, от бурно развивавшихся новых экономических и политических отношений стало основным тормозом в преобразовании России в экономически развитое, социально и политически стабильное демократическое государство. Говорилось, что люди не видят в государстве систему обслуживания интересов общества, подконтрольную ему и ответственную перед ним, поэтому даже в обоснованных государственных решениях они усматривают интересы госаппарата, а не заботу об общественном благе. Исполнительная власть непрозрачна для контроля со стороны формирующегося гражданского общества и для общественных инициатив. Ведущим мотивом огромного числа чиновников в их взаимоотношениях с гражданами остается «собственное усмотрение», в государственных органах граждане находятся в положении просителей. По-прежнему не создана независимая, авторитетная судебная власть – лицо правового государства.

Там было много подобных констатаций. Так, по Конституции президент, не вмешиваясь в компетенцию разных ветвей власти, обеспечивает их согласованное функционирование, является верховным досудебным арбитром в спорах между законодательной и исполнительной властями. Поэтому предлагалось политически дистанцировать главу государства от исполнительной власти – по сути, создать правительство партийного большинства. Но эту часть Концепции комиссия быстро отбросила.

– Благодаря административной реформе страна получила бы возможность исправить ошибки, заложенные в Конституции?

– Так вопрос не ставился. Просто было понимание, что у нас есть аморфная масса под названием «государственный аппарат», который следовало структурировать, сделать функционально более простым и эффективным.

В Концепции был раздел о повышении политического влияния и политической ответственности Федерального Собрания. Мы предлагали: обеспечить гарантии адекватности представительства основных групп интересов в Госдуме, стабильности политических организаций, выражавших эти интересы, сохранения преемственности в их деятельности при каждых новых выборах; расширить возможности для парламентского контроля за исполнительной властью в целом и за отдельными ее структурами.

Фактически речь шла о модернизации госаппарата на принципах, которые уже были апробированы в разных странах и дали хороший результат. Например, предлагалось реорганизовать аппарат правительства. Любопытно такое сравнение: резиденция и канцелярия премьер-министра Великобритании занимают небольшой дом на Даунинг-стрит с одним полицейским у двери. А российское правительство трудится в огромном здании на Краснопресненской набережной, окруженном трехметровым стальным забором, с солидной системой охраны. Однако речь шла не о механическом уменьшении числа чиновников, а о проведении кардинальных перемен. В частности, аппарат нашего Белого дома завязан на множество вице-премьеров, курирующих определенный «куст» министерств, ведомств и правительственных департаментов. В такой системе министр лишается политической ответственности, многие решения буксуют в аппарате правительства. При этом возрастает коррупциогенный фактор. Поэтому предлагалась гораздо более облегченная структура правительственного аппарата и ликвидация множественности вице-премьеров. Но нам не удалось провести эти предложения.

– В 2004 году нечто подобное пытался сделать Владимир Путин: оставил одного вице-премьера, ввел трехзвенную систему госуправления.

– В данном случае были использованы «осколки», вырванные из системы и переделанные, мягко говоря, не лучшим образом. Взятая только в «инженерном» варианте, административная реформа – именно так проводил ее Путин – ничего не даст. Даже если создадим трехуровневую систему органов исполнительной власти, оставим только одного вице-премьера, и министры будут нести личную ответственность за дела в отрасли, успеха не добьемся без «маленькой детали» – без нормальной, прежде всего конкурентной, политической системы. Ничего не выстраивается, потому что плох фундамент – сама структура нашей власти. Но стоило только заикнуться о том, что для этого надо менять Конституцию, как дальше никто ничего не хотел слушать. Понятно, что это взрывоопасный вопрос даже в спокойном обществе, а тем более в нашем – бурлящем. Но тогда мы должны честно сказать себе, что не будем возлагать особых надежд на административную реформу.

– Почему же административная реформа забуксовала в 1998 году – при Ельцине?

– Не при Ельцине, а при Юмашеве. Мы писали вариант за вариантом, но дальше комиссии эти документы не уходили. Я интересовался: когда они попадут к Борису Николаевичу? Ответа не было. Подошел март 1998 года. Я предложил опубликовать наши наработки не как готовую концепцию, а от имени рабочей группы или комиссии – только для обсуждения. Важно было выпустить их в публичное пространство, до этого они неформально «гуляли лишь по коридорам». А тем временем из правительства, от вице-премьеров приходили отрицательные отзывы – и тоже кулуарно. Но на опубликование Валентин Юмашев не пошел. Может быть, не хотел выпускать из Кремля более или менее радикальный документ, не знаю.

А дальше – 23 марта 1998 года – был снят Виктор Черномырдин, премьером стал Сергей Кириенко, которому я и вручил эту Концепцию в надежде, что «младореформаторам» она пригодится. Но и потом, после своего ухода из Кремля в мае 1998 года, во многом связанного с отношением к Концепции административной реформы, я не видел в публичном пространстве даже малейшего намека на этот документ. Получилось, что полтора года мы работали «в стол».

Правда, в конце 1999 года, когда Центр стратегических разработок (ЦСР) под руководством Германа Грефа начал подготовку программных документов для нового президента, я получил от него приглашение поучаствовать в этой работе. Пригодились прошлые наработки. Я возглавил в ЦСР группу, которая готовила раздел о реформе власти.

К тому времени уже пришло понимание, что нужно системно и институционально менять правила игры. Определяя общие цели реформы, мы писали, что, когда необходимо принять и провести решения, отвечающие интересам узких групп влияния, власть на любом – федеральном, региональном, местном – уровне действует быстро и жестко. Когда же речь идет об удовлетворении интересов общества, крупных социальных групп, о защите гражданина, властные структуры становятся анемичными, неумелыми, а их действия – раскоординированными. Когда в поле зрения чиновников попадает предприниматель, в ход пускается весь контрольный и фискальный арсенал, расцветает коррупция. Но когда нужно защитить права предпринимателя, оградить его от недобросовестной конкуренции и от преступных посягательств, чиновники «умывают руки». Все это означает, что государство не выполняет своих прямых конституционных обязанностей.

Из этого следовал вывод, что целью реформы власти должно быть превращение государства в эффективный инструмент российского общества, обеспечивающий безусловное и повсеместное соблюдение прав и свобод человека и гражданина, их быструю и действенную защиту как от преступных посягательств, так и от чиновничьего произвола; экономический рост с обеспечением его качества; существенное улучшение социальных показателей (прежде всего средней продолжительности жизни, уровня рождаемости, качества всех видов образования, здравоохранения, социального обеспечения); рост материального благосостояния российских граждан.

Для обеспечения политической конкуренции мы предлагали усилить роль президента, но именно как главы государства, что требовало его равного дистанцирования от всех ветвей власти. При этом превращение поста президента в сугубо представительский для современной России было бы самоубийством. Речь шла об изменении баланса президентских функций и полномочий в сторону укрепления его роли стабилизатора всей политической жизни, гаранта прав человека, который эффективно обеспечивал бы согласованную работу органов государственной власти. Одновременно нужно было значительно повысить роль и увеличить полномочия правительства, ввести полноценный парламентский контроль за исполнительной властью – в частности, создать институт парламентских расследований и даже учреждать на время расследования должность независимого прокурора.

Был также раздел о формировании чувства гражданства, подготовленный Эмилем Паиным. Он писал, что в граждански незрелом обществе (каким пока является наше посттоталитарное общество) искажается и утрачивается смысл демократических ценностей. В этом случае становится востребованным авторитаризм в неприкрытом виде. О зрелости гражданского общества говорят: наличие многочисленных негосударственных структур (общественных, политических, коммерческих); гражданское самосознание, то есть осознание гражданами своих прав и своей ответственности перед страной; реальное влияние институтов гражданского общества на власть; ответственность структур гражданского общества; гражданская солидарность, без которой деятельность, акции отдельных негосударственных структур остаются без внимания со стороны власти и не дают ожидаемого эффекта.

В разделе, посвященном правоохранительным органам, констатировалось, что их деятельность, скорее, носит репрессивный характер, нежели направлена на защиту права. Население воспринимает это не столько как собственно защиту, сколько как демонстрацию силы и устрашение. К тому же эти органы все чаще используются для обеспечения незаконной конкуренции между бизнесом и властью. Для «лечения» правоохранительной системы и в этой сфере предлагалось наладить действенный внешний контроль. В программе говорилось: лишь осознавая, что любое неправомерное действие в рамках уголовно-процессуальной, административно-юрисдикционной или иной властной деятельности может быть обжаловано в подлинно независимом суде, сотрудник правоохранительного органа станет чувствовать ответственность не только перед своим непосредственным начальником (который во имя корпоративных интересов может закрыть глаза на его прегрешения), но и перед гражданином, для которого важно соблюдение его прав и законных интересов, защита его безопасности.

Причем мы предлагали реформу правоохранительной системы проводить обязательно в комплексе с судебной реформой, где предусматривалось равенство сторон перед законом и судом любого субъекта спорного правоотношения – человека, общественного объединения, государства. Ибо нам необходимо отрешиться от традиционных, ставших привычными представлений о приоритете публичного начала в праве и реализовать, наконец, концепцию ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед человеком. Предусматривались также меры по обеспечению прозрачности судебной деятельности, доступности профессионалам, публике, прессе всех судебных решений и судебных заседаний во всех судах.

– И куда все это делось?

– Когда после полугода работы программный документ был готов, ко мне и другим экспертам стали обращаться журналисты. Я рассказывал им об основных идеях программы «Реформа власти». Однако вскоре мне позвонили из ЦСР с просьбой не говорить о том, что есть такая программа. Мне было сказано, что она передана в администрацию президента, но в публичном пространстве ее как бы нет… Для себя я объяснил это тем, что администрация не хочет связывать себя публичными обязательствами, если документ будет опубликован, а собирается действовать по ситуации – какие-то идеи реализовывать, какие-то отбрасывать. Действительно, на протяжении почти пяти лет я наблюдал, как отдельные положения программы воплощались в жизнь. Но это происходило вне общей системы и в искаженном виде, поэтому не работало на общую идею демократического правового порядка. Не хочу сказать, что наш «продукт» был идеален. К тому же это была именно программа, а не конкретный план действий. Тем не менее общее направление реформы, считаю, было верным. Но оно, видимо, не очень укладывалось в ту систему ценностей, которая в конечном итоге возобладала.

– Получается, что за 13 лет административной реформы (с 1996 по 2009 год) сформулированы и уже выкристаллизовались все рациональные предложения по реформированию госаппарата. Но реализация одних затормозилась, а других и не начиналась. Нельзя сказать, что это не нужно власти. Она, с одной стороны, понимает, что при неэффективном, коррумпированном административном аппарате страна неконкурентоспособна, а с другой – не хочет допустить политической конкуренции. Чем все это закончится?

– Если не проводить реальную (не имитационную) политическую реформу, а цены на нефть останутся низкими, то нас ждет стагнация, превращение в слаборазвитую страну с ядерными ракетами. Я не желаю такого будущего для своей страны.

Беседу провел Петр Филиппов
Октябрь 2009 года

Источник: © 2010 www.ru-90.ru

[1] Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: Институт права и публичной политики, 2008.

[2] Это был явный прорыв благодаря разработчикам Концепции – юристам Борису Золотухину, Тамаре Морщаковой, Сергею Вицину и другим.

[3] В Закон «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 года № 3132-I изменения вносились 14 апреля и 24 декабря 1993 года, 21 июня 1995 года, 17 июля 1999 года, 20 июня 2000 года, 15 декабря 2001 года.

[4] Закон «О судебном департаменте при Верховном суде РФ» от 8 апреля 1998 года № 7.