Романтический этап судебной реформы

Романтическим этапом судебной реформы как по существу возлагавшихся на нее надежд, так и по самоотверженности ее главных деятелей, ныне преданных забвению, считаются 1991–1996 годы.

В то время депутатский корпус и власть вообще вобрали в себя небольшое число людей, имевших опыт реального противостояния тоталитаризму и наслышанных о схемах отправления государственных функций, как тогда выражались, в «цивилизованных» странах: о демократии, разделении властей, независимости судов, несменяемости судей, суде присяжных. Марксистская методология причудливо сочеталась у них с идеологией свободной рыночной экономики и демократического правового государства.

Данный этап завершился к середине 1990-х годов, когда выведенная из равновесия номенклатура не только восстановила, но и приумножила свои привилегии. Например, председатели и заместители председателей судов добились пожизненного утверждения их в должностях, став несменяемыми. Столь беспрецедентное новшество ввел Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ.

К этому моменту власти сумели противопоставить прогрессивным преобразованиям судопроизводства собственные технологии, нейтрализующие эффект от возрождения суда присяжных, установления судебного контроля над применением заключения под стражу и др. Реформаторы отечественного правосудия оказались не у дел, а структуры, успешно проводившие содержательные преобразования, были распущены. Например, такая участь постигла в 1995 году отдел судебной реформы и судопроизводства (ранее – отдел по судебной реформе) Государственно-правового управления Президента РФ. Судебная реформа и бюрократическая контрреформа в России конца XX столетия вершились параллельно, как и в предыдущем веке.

Доставшаяся новой России от советской власти судебная система играла важную роль в стабилизации положения в стране, поскольку составляла разветвленный каркас государственной власти, несмотря на идущие политические процессы, в том числе нежелательные, деструктивные. Поэтому пресекались попытки местных властей подмять под себя суды – например, назначая районных судей в обход Москвы. Правда, в тяжелые времена губернаторы и мэры, зачастую небескорыстно, подкармливали аппараты судов и самих судей, незаконно доплачивая им из бюджетов субъектов Федерации, помогая с автомобилями, канцтоварами, финансируя капитальный и текущий ремонты аварийных судебных зданий.

Усилия преобразователей имели важные последствия, несмотря на поражение реформаторов, которым не дали довести до конца их замыслы: добиться возвращения в страну судебной власти как самостоятельной влиятельной силы и утверждения в судах «правды и милости». Законодательное и ресурсное обеспечение судебной системы достигло определенных высот. Ее совершенствованию были посвящены правительственные целевые программы на 2002–2006 и на 2007–2011 годы[1]. Добиться столь масштабных финансовых вливаний в судебную систему в 1990-е годы не удавалось из-за кризисных явлений, сопутствовавших переводу национальной экономики на рыночные рельсы.

Изменились также юридическая доктрина, практика судов и понимание судьями права, хотя в юридическом образовании и в судебных актах продолжают воспроизводиться стандарты советского времени. Окостенение разума более выражено, чем стремление учреждений к неизменности своих структур.

К сожалению, не произошло серьезных подвижек в правоохранительной системе, погрязшей в коррупции, фальсификациях и насилии, которые плодят бесправие граждан. Президент Б. Н. Ельцин еще в 1993 году подписал указ, в преамбуле которого говорилось: «Система органов ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-КГБ-МБ оказалась нереформируемой… Система политического сыска законсервирована и легко может быть воссоздана… Существующая система обеспечения безопасности Российской Федерации изжила себя, неэффективна, обременительна для государственного бюджета, является сдерживающим фактором проведения политических и экономических реформ»[2]. И судебной, разумеется.

Советская судебная система

Советская судебная система в начале 1990-х годов включала:

– суды СССР – Верховный суд СССР и военные трибуналы. Система военных трибуналов была двухзвенной: нижняя ступень – военные трибуналы армий, флотилий, соединений и гарнизонов; высшая ступень – военные трибуналы видов Вооруженных сил СССР, округов, групп войск и флотов. Высшей инстанцией для военных судов выступала Военная коллегия Верховного суда СССР;

– суды союзных республик. К примеру, судебная система РСФСР включала: Верховный суд РСФСР; Верховные суды автономных республик, краевые, областные, Московский и Ленинградский городские суды, суды автономных областей, суды автономных округов; районные (городские) народные суды.

В соответствии с Конституцией СССР 1997 года и Конституцией РСФСР 1978 года все судьи избирались сроком на 5 лет, причем народные судьи – непосредственно населением. В результате связанных с именем М. С. Горбачева изменений 1988–1989 годов срок полномочий судей увеличился до 10 лет, а граждане утратили право избирать и отзывать народных судей. Всех судей стали избирать Советы народных депутатов разных уровней.

В судопроизводстве советского времени участвовали народные заседатели, причем состав суда для всех рассматриваемых по первой инстанции дел был одинаков: судья и два народных заседателя, которые считались равноправными судье, наравне с ним голосовали в совещательной комнате за приговор по уголовному делу или решение по гражданскому делу.

Организационно деятельность судов обеспечивали Министерство юстиции СССР, Министерство юстиции РСФСР и его органы на местах.

В 1990–1991 годах действовал Комитет конституционного надзора СССР, учрежденный в соответствии с Законом СССР от 23 декабря 1989 года. Однако он не входил в судебную систему страны, так как по своей юридической природе судом не являлся. Его решения о неконституционности актов органов государственной власти носили рекомендательный характер, он не имел права отменять или объявлять их недействующими.

При Совете Министров СССР действовал Государственный арбитраж СССР, который также не входил в судебную систему, но разрешал споры между предприятиями. Его история восходит к сентябрю 1922 года, когда были учреждены Высшая арбитражная комиссия при Совете труда и обороны и арбитражные комиссии при областных экономических совещаниях. В 1987 году органы государственного арбитража оформились в относительно самостоятельную систему. При Торгово-промышленной палате СССР действовали два арбитражных квазисудебных органа. Ведомства учреждали собственные арбитражи для рассмотрения споров между своими предприятиями. Высший арбитражный суд СССР, о создании которого было объявлено на излете перестройки, к работе практически не приступил.

Концепция судебной реформы

Партийное руководство судами, подбор и расстановка судейских кадров райкомами, обкомами и ЦК КПСС не позволяли им осуществлять правосудие в собственном смысле слова. Зависимость судей от «директивных органов» подрывала их авторитет в глазах населения. Впоследствии пороки российской судебной системы были с опорой на многочисленные архивные материалы вскрыты перед Конституционным судом РСФСР, который рассматривал так называемое «дело КПСС» 26 мая – 30 ноября 1992 года.

Авторы Концепции судебной реформы в РСФСР, внесенной президентом в Верховный Совет РСФСР и одобренной депутатами 24 октября 1991 года[3], констатировали кризисное состояние российской судебной системы. Оно проявлялось:

– в неспособности судов справиться с возложенными на них задачами, низкой эффективности их усилий;
– в кадровом голоде и непрестижности судейской службы;
– в отсутствии сплоченной и независимой судейской корпорации, сознательно реализующей интерес права;
– в нищете судов, слабости гарантий для их работников[4].

В итоге в Концепции делался вывод о необходимости судебной реформы и преобразования судебной системы, предлагались законодательные и организационные меры по преобразованию судопроизводства на демократических основах. В частности, провозглашалась необходимость возрождения суда присяжных, института мировых судей, введения судебного контроля над правомерностью заключения под стражу, несменяемости судей, формирования судейской корпорации и органов судейского сообщества, пересмотра ведомственных показателей работы правоохранительных органов и судов. Предлагалось отказаться от пресловутого «единства судебной системы»[5] и учредить арбитражные и другие специализированные суды. Было признано целесообразным, обеспечивая независимость судов от местных властей, создавать судебные округа, не совпадающие с границами административно-территориального деления.

Верховный Совет РСФСР, в соответствии с замыслом авторов Концепции, признал важнейшими направлениями грядущей судебной реформы:

– «создание федеральной судебной системы;

– признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;

– расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля над законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;

– организацию судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;

– дифференциацию форм судопроизводства;

– совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости»[6].

Основополагающие идеи Концепции судебной реформы фиксировались в 1991–1993 годах в конституционном законодательстве и постепенно реализовались в нормативных актах, несмотря на сопротивление силовиков.

Конституционный суд РСФСР

Съезд народных депутатов РСФСР 15 декабря 1990 года принял решение об образовании Конституционного суда РСФСР, в Конституцию РСФСР была внесена соответствующая поправка. Тем самым российский законодатель отказался от идеи создания Комитета конституционного надзора, предпочитая ему независимый орган судебной власти, который бы, по замыслу, пользовался значительными полномочиями, в частности, правом судить о соответствии законов СССР российской Конституции.

Закон РСФСР «О Конституционном суде РСФСР» был принят Верховным Советом 6 мая 1991 года и утвержден Съездом народных депутатов РСФСР 12 июля 1991 года. Мне, как разработчику этого закона, пришлось обосновывать в Верховном Совете необходимость его принятия: «Закон о Конституционном су¬де… нужен для того, чтобы бросить на весы разделения властей свою гирю. С этой трибуны часто звучали сравнения российской государственности с кораблем, который вынужден лавировать между различными политическими течениями и порой отклоняться от главного курса, чтобы поймать в паруса ветер. Так вот, на этом корабле Конституционный суд – тот самый компас, который независимо от политической конъюнктуры, не¬зависимо от каких-то других соображений показывает всегда одно направление. Это направление на Конституцию»[7].

Камнем преткновения и основным предметом споров была возможность индивидуальной жалобы, то есть признания за физическими лицами (а не только за президентом, правительством и депутатами) права непосредственного обращения в высший орган конституционного контроля с заявлениями о нарушении их конституционных прав и свобод. В конце концов законодатель согласился с первоначальным проектом закона, согласно которому гражданин был вправе принести жалобу, если нарушение, которое он оспаривает, вытекает из содержания закона либо сложившегося «обыкновения правоприменительной практики»[8].

Из 15 членов Конституционного суда, которых требовалось избрать в соответствии с Законом «О Конституционном суде РСФСР», V (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР 30 октября 1991 года избрал 13 судей. По замыслу, Конституционный суд не должен был иметь никакого касательства к политике. Он обязан был выражать правовую позицию, свободную от «практической целесообразности и политических склонностей». Соответственно его судей-правоведов надлежало избирать в личном качестве. К сожалению, фактически все 13 судей выдвигались от депутатских фракций, что не в последнюю очередь обусловило серьезные проблемы конституционного судопроизводства.

Так, Конституционный суд на протяжении полугода проверял конституционность нескольких указов президента Б. Н. Ельцина о запрете деятельности КПСС и КПРФ и национализации их имущества, а также рассматривал встречный иск о признании Коммунистической партии неконституционной организацией. В итоге 30 ноября 1992 года он вынес противоречивое, уклончивое и невнятное постановление по «делу КПСС». Суд прекратил рассмотрение вопроса о конституционности КПСС, хотя в свое время сам же добился полномочий по проверке конституционности деятельности партий. Историческая возможность покончить с тоталитарным прошлым и создать правовые предпосылки люстрации была безвозвратно упущена. В процессе разбирательства этого дела судьи Конституционного суда приняли от одной из сторон конфликта (президента) производство в высший квалификационный класс и 30%-ю прибавку к жалованью, установленную закрытым для печати пунктом президентского распоряжения.

В 1992 году председатель Конституционного суда вмешался в конфликт президентской и законодательной властей, но достигнутый успех оказался временным. По сути, это была попытка с негодными средствами.

В апреле 1993 года Конституционный суд уклонился от вынесения какого-либо решения в связи с обращением федерального Союза адвокатов относительно практики массовых незаконных арестов граждан. Выслушав стороны и экспертов, суд удалился на совещание и… юридически до сих пор с него не возвратился.

В период «поэтапной конституционной реформы» президент приостановил деятельность Конституционного суда, потому что он «оказался в глубоком кризисном состоянии. Дважды в течение 1993 года Конституционный суд… своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны»[9]. Его деятельность была возобновлена только в феврале 1995 года[10]. На этот раз в его состав было введено 19 судей. Нынешний состав Конституционного суда усвоил урок, преподанный президентом.

Однако в 1991 году первый в истории России закон о высшем судебном органе конституционного контроля играл роль «первой ласточки» судебной реформы и важного ориентира. В нем еще до одобрения Концепции судебной реформы провозглашались – пусть и для небольшой группы судей – несменяемость, иммунитет от произвольного приостановления и прекращения полномочий, уголовного преследования; высокий уровень жалованья и других гарантий, который запрещалось снижать. Вдобавок в Конституционном суде вводились: выборность председателя, заместителя, судьи-секретаря самими судьями[11]; возможность их досрочного отзыва по инициативе части судей; принцип самостоятельного формирования аппарата (секретариата), не только обеспечивавшего суд, но и отсекавшего явно недопустимые обращения. Впервые в советской истории в законе упоминалась старорежимная должность – пристав.

Закон «О Конституционном суде» 1991 года дал толчок развитию правовой доктрины и законодательства. На него ссылались реформаторы, отстаивая идеи несменяемости и независимости судей, освобождения их от преследования со стороны мстительных властей, недовольных их решениями. Даже термин «пристав» прижился в нашем законодательстве. Из этого зернышка вырос солидный институт судебных приставов[12].

Преобразование судебной системы

Конституция 1993 года гласит: судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Соответственно структурно судебная система подразделяется на три ветви: конституционную, общей юрисдикции и арбитражную. При этом суды общей юрисдикции осуществляют правосудие в форме гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а арбитражные суды – в форме гражданского и административного судопроизводства.

В 1991 году в России на смену по своей природе административным государственным арбитражам пришли арбитражные суды. 4 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «Об арбитражном суде», а 5 марта 1992 года – первый Арбитражный процессуальный кодекс. Арбитражным судам доверили осуществление судебной власти при разрешении споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) и из правоотношений в сфере управления (споры в сфере управления).

Система арбитражных судов двухзвенная:

– Высший арбитражный суд РФ;
– высшие арбитражные суды республик в составе Российской Федерации, краевые арбитражные суды, областные арбитражные суды, городские арбитражные суды, арбитражные суды автономных областей, арбитражные суды автономных округов.

Переход на судебный порядок рассмотрения экономических споров, включая некоторые споры с участием граждан, коренным образом изменил обширную сферу правоотношений. По новому законодательству, инициированному руководством Государственного арбитража РСФСР и поддержанному реформаторами, бывшие арбитры, а ныне судьи арбитражных судов обрели несменяемость раньше, чем их коллеги из судов общей юрисдикции.

Впоследствии были приняты Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ и новый Арбитражный процессуальный кодекс – в 1995 году и 2002 году. В арбитражных судах процесс все больше приближался к состязательному судопроизводству, несмотря на обилие письменных материалов и малочисленность свидетелей по делу. Был преодолен существенный порок системы арбитражных судов – объединение в судах низшего звена функций первой и апелляционной инстанций. До этого жалобы на решения арбитражных судов уровня субъектов Федерации приходилось приносить в суды, постановившие решение. И хотя жалобы разбирали другие судьи, сказывалась их принадлежность к одному трудовому коллективу.

Перед Россией как правопреемницей СССР встал вопрос о судьбе доставшихся ей союзных судов. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР «Об упразднении Верховного суда СССР, Высшего арбитражного суда СССР и Прокуратуры СССР» от 28 декабря 1991 года эти органы были упразднены со 2 января 1992 года, а их правопреемниками были объявлены Верховный суд РСФСР и Прокуратура РСФСР.

В тот же день Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР «О военно-судебных органах, дислоцированных на территории РСФСР» Военная коллегия Верховного суда СССР была включена с ее организационно-штатной структурой в состав Верховного суда РСФСР. 13 января 1992 года в Постановлении № 2182–1 Президиум Верховного Совета РФ признавал действие на территории России Положения о военных трибуналах 1958 года. Однако в тот же год военные трибуналы были преобразованы в военные суды, их структура, как и в советское время, оставалась двухзвенной. Военные суды, не упомянутые в Конституции РФ 1993 года, отнесли к категории судов общей юрисдикции. Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ окончательно закрепил преобразование военных трибуналов СССР в военные суды России.

В Конституции РФ были признаны: разделение властей; естественные права и свободы человека; непосредственное действие на территории России норм международного права; право человека на обращение в международные судебные органы и комитеты; состязательное судопроизводство. После ратификации в 1998 году Конвенции о защите прав человека и основных свобод[13] и признания юрисдикции Европейского суда по правам человека в Страсбурге жалобы граждан на нарушение Конституции российским государством и российскими судами стали предметом рассмотрения в этом суде. Он не вправе пересматривать, отменять и изменять акты национальных судов. Однако судебная система России вынуждена ориентироваться на принятые в мировом сообществе принципы эффективного и справедливого правосудия, осуществляемого независимым, компетентным и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Возрождение суда присяжных

Поистине революционным шагом судебной реформы стало возрождение в России суда с участием присяжных заседателей. Поэтапное возрождение суда присяжных было обеспечено Законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О судоустройстве РСФСР“, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» от 16 июля 1993 года № 5451–1. Предполагалось сформировать вокруг нового института правовое сообщество, заинтересованное в прогрессивном изменении советского неоинквизиционного судопроизводства, переводе его на рельсы состязательности и уважения прав человека. В прежний, 1960 года, УПК был введен термин «состязательность». Если в советские времена отказ прокурора от обвинения был безразличен суду, то отныне в суде присяжных он должен был повлечь оправдание подсудимого. Потерпевший получил право выступать с речью и репликами в прениях сторон. Из разбирательства были исключены недопустимые (то есть полученные с нарушением закона) доказательства. Все эти нововведения впоследствии были закреплены в Конституции 1993 года и одобрены решениями Конституционного суда, который распространил некоторые из них на весь уголовный процесс, даже если присяжные заседатели не участвовали в разбирательстве дела.

Впервые правовая возможность учреждать суды присяжных появилась в ноябре 1989 года, когда Основы законода¬тельства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве определили, что «в порядке, установленном законодательством союзных республик, по делам о преступлениях, за совершение которых законом предусмотрена смертная казнь либо лишение свободы на срок свыше десяти лет, вопрос о виновности подсу¬димого может решаться судом присяжных (расширенной коллегией народных заседателей)». Но центр реформ довольно быстро пе¬реместился с союзного на республиканский уровень, да и приведенная форму¬лировка не свидетельствовала о глубоком понима¬нии вопроса: расширение коллегии народных заседателей, засе¬дающих и решающих дела совместно с судьей, – это далеко не то же самое, что введение суда с участием присяжных заседа¬телей, которые самостоятельно выносят вердикты по вопросам дока¬занности обвинения и виновности подсудимого.

Концепция судебной реформы пред¬полагала конституционное закрепление права обвиняемого «на рассмотрение его дела судом присяжных, если ему грозит нака¬зание в виде лишения свободы на срок свыше одного года»[14].

По замыслу, суды присяжных должны были действовать в федеральных районных судах (один профессиональный судья и 12 присяжных заседателей), в федеральных окружных судах и в Верховном суде (три профессиональ¬ных судьи и 12 присяжных заседателей). Однако многочисленные юридические, организационные, финансовые и психоло¬гические прег¬рады отсрочили воплощение в жизнь одобренных депутатами идей воз¬рождения в России суда присяжных.

Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 1 ноября 1991 года часть 1 статьи 166 Конституции была изложена в новой редакции: «Рассмотре¬ние гражданских и уголовных дел в судах осуществляется кол¬легиально и единолично; в суде первой инстанции – с участием присяжных заседателей, народных заседателей либо коллегией из трех профессиональных судей или единолично судьей». Одна¬ко из-за проявленной депутатами непоследовательности при изменении отраслевого законодательства эта норма два последующих года оставалась просто декларацией.

Реальное движение началось, когда президент своим Распоряжением от 22 сентября 1992 года № 530-рп поручил разработать программу проведения в нескольких регио¬нах эксперимента по отработке на практике принципиально новых положений процессуального законодательства и законодательства о судоустройстве. Изучив состояние дел на местах, отдел по судебной реформе Государственно-правового управления Президента РФ отказался от логики эксперимента и предложил поэтапное введение суда присяжных, начи¬ная с наиболее подготовленных регионов.

При отборе регионов, где впервые вводился суд присяжных, учиты¬вались: позиции глав местной администрации, судей, начальни¬ков управлений юстиции, местных Советов; состояние нацио¬нальных, политических, демографических и криминологических проблем; обеспеченность судов благоустроенными помещениями и другие материально-технические предпосылки.

10 января 1993 года проект закона о суде присяжных президент направил в Верховный Совет РФ. Дважды в Совете Национальностей не удавалось набрать нужного числа голосов для его принятия в первом чтении, но в конце концов все препятствия были преодолены, и 16 июля 1993 года Верховный Совет принял этот закон (№ 5451–1), который стал правовой основой введения суда с участием присяжных заседателей.

Параллельно с перипетиями законотворческого процесса на местах разворачивалась подготовка к новым формам судопроиз¬водства. Около 600 судей прошли специальный курс учебы в Российской правовой академии. В регионах были созданы меж¬ведомственные координационные советы, объединившие предста¬вителей областной, краевой администрации, судейского кор¬пуса, органов внутренних дел, прокуратуры, адвокатуры, а иног¬да – и сотрудников юридических учебных заведений, средств массовой информации.

С 1 ноября 1993 года началось создание судов присяжных в Московской, Ивановской, Рязанской, Сара¬товской областях и Ставропольском крае, с 1 января 1994 года – в Алтайском и Краснодарском краях, Ростовской и Ульяновской областях.

Первое уголовное дело с участием присяжных заседателей было рассмотрено 15–17 декабря 1993 года в Сара¬товском областном суде под председательством А. И. Галкина. Речь шла об убийстве трех человек, которое вменялось братьям Мартыновым. В процессе рассмотрения дела прокурор частично отказался от обвинения, а присяжные заседатели сочли подсудимых виновными лишь в убийстве при превышении пределов необходимой самообороны.

После распространения с 1 января 2010 года действия законодательства о суде присяжных и на Чеченскую Республику присяжные заседатели могут участвовать в рассмотрении уголовных дел во всех судах уровня субъектов Федерации, в окружных (флотских) военных судах, а также в Верховном суде[15].

Организационное обеспечение деятельности судов

Настоящий прорыв в обеспечении независимости судебной системы связан с двумя решениями, принятия которых добились реформаторы.

Во-первых, органам судебной власти была предоставлена возможность влиять на финансирование судебной системы. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ правительство разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями высших судов России, руководителем Судебного департамента и Советом судей. При наличии разногласий правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента и Совета судей вместе со своим заключением. Представители судейской корпорации получили право участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании. Размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не может быть уменьшен без согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей.

Во-вторых, организационное обеспечение деятельности судов было передано от Минюста самим судам. Деятельность высших судов стала обеспечиваться их аппаратами; деятельность арбитражных судов – Высшим арбитражным судом; нижестоящих судов общей юрисдикции – Судебным департаментом при Верховном суде[16].

Статус судей

Неудовлетворенность судей униженным состоянием судебной власти и негарантированностью собственного положения побудила их на I Всероссийском съезде судей (октябрь 1991 года) сформи¬ровать Совет судей и поставить вопрос о подготовке российского закона о статусе судей.

Катализаторами процесса подготовки соответствующего нор¬мативного акта послужили три обстоятельства:

– после распада СССР унаследованные союзные акты о статусе судей сохраняли действие лишь до принятия аналогичных российских законов;
– возрастала активность правоохранительных орга¬нов по обеспечению своим сотрудникам правовых, материальных и социальных льгот. Нельзя было обойти вниманием и судей;
– судебная система России перестала быть однородной, причем впервые образованные суды – Конституционный и арбитражные – порой оказывались в более привилегированном положении, чем традиционные «судебные места», рассматривавшие уголовные и гражданские-де¬ла.

Уже 3 апреля 1992 года на заседании Пленума Верховного суда РСФСР рассматривался проект закона о статусе судей, предложенный Советом судей. Многочисленные критические замечания не позволили рекомендо¬вать его для внесения в Верховный Совет. Образо¬ванная Пленумом рабочая группа с участием судей, представите¬лей Государственно-правового управления Президента РФ и Министерства юстиции создала практически, но¬вый законопроект. Но первые разработки, эскиз будущего норма¬тивного акта были плодом самого судейского сообщества.

17 апреля 1992 года Пленум Верховного суда РФ воспользовался своим правом законодатель¬ной инициативы и официально внес в парламент проект Закона «О статусе судей в Российской Федерации», поддержанный законодательными инициативами президента и Комитета Верховного Совета по законодательству. Это был беспрецедентный и до сих пор единствен¬ный случай совместной акции органов трех ветвей власти при подготовке и принятии законов.

В принятом 26 июня 1992 года Законе «О статусе судей в Российской Федерации» впервые в истории отечественного законодательства было закреплено, что судебная власть самостоятельна и независима от законодательной и испол¬нительной властей. Также впервые был разработан институт единства статуса судей, означающего, что судьи независимо от занимаемой должности, присвоенного классного чина и места службы в одинаковой мере ответственны перед законом, их права равно защищены федеральным законодательством, они пользуются теми же правами, что и другие члены судейского сообщества, на них полностью распространяются обязанности и ограничения, вы¬текающие из факта принадлежности к корпусу судей.

Однако принцип единства судейского статуса на практике проводился непоследовательно. Существенное изъятие из правила о единстве судейского статуса было сделано, когда 9 декабря 1992 года Съезд народных депутатов РФ ограничил время пребывания граждан в должности мировых судей пятилетним сроком. 14 апреля 1993 года были внесены изменения в Закон «О статусе судей»: установлен пятилетний срок полномочий впервые избираемых судей районных (городских) народных судов и военных судов гарнизонов[17].

Впервые в законодательстве устанавливался конкурсный порядок отбора кандидатов в судьи, сменивший их «подбор» орга¬нами исполнительной власти, а в советском прошлом – также и партийными комитетами. Любой гражданин России, имеющий высшее юридическое образование и достигший 25-летнего возраста, имеет право сдать экзамен на должность судьи, а затем обратиться в квалификационную коллегию судей с просьбой о рекомендации на эту должность.

Закон от 26 июня 1992 года не ограничивал, по общему пра¬вилу, полномочия судей определенным сроком и гаран¬тировал их несменяемость. 9 декабря 1992 года часть 8 статьи 164 Конституции была изложена в редакции, вытекающей из Закона «О статусе су¬дей»: «Полномочия судей в Российской Федерации не ограничены определенным сроком, поскольку иное не установлено Конституци¬ей и законами Российской Федерации. Судьи несменяемы». Правда, при этом данные положения не были автоматически распространены на судей, ранее избранных на определенный срок (5 и 10 лет). К сожалению, гражданское общество упустило возможность обновить судейский корпус, препятствуя переназначению на «пожизненный» срок одиозных судей, особенно высокопоставленных, чей срок полномочий истекал.

Действовавшие в соответствии с законодательством СССР институты отзыва и досрочного освобождения судей российским Законом «О статусе судей» были заменены более четкими и всеобъемлющими институтами приостановления и прекращения их пол¬номочий.

Важное место среди гарантий судейской независимости занял невиданный ранее институт отставки судьи, которая означает по¬четный уход или почетное удаление судьи с должности без одновре¬менной утраты им принадлежности к судейскому сообществу. За ним сохраняются звание судьи, га¬рантии личной неприкосновенности, в установленных случаях по его выбору выплачивается пенсия на общих основаниях или крупное ежемесячное пожизненное содержание.

Создание Советов судей и квалификационных коллегий повысило роль судейской корпорации. Каприз чиновника перестал определять судьбу судьи. Избираемые судьями квалификационные коллегии были наделены обшир¬ными полномочиями: давать заключения о рекомендации кандидата на судейскую должность; приостанавливать и прек¬ращать полномочия судьи, прекращать отставку судьи, а также согласовывать или запрещать привлечение его к ответственности и применение к нему мер процессуального принуждения; проводить аттестацию судей и присваивать им квалификационные классы. За¬кон добавил к уже действовавшим квалифи¬кационным коллегиям Высшую квалификационную коллегию судей.

Специальные нормы Закона от 26 июня 1992 года, сконструи¬рованные с учетом полученных сотрудниками других ведомств льгот и преимуществ, касались материального обеспечения су¬дей и мер их социальной защиты. То есть в переходный к рыночной экономике период использовался нерыночный, «админист¬ративно-командный» распределительный механизм. Чтобы подчеркнуть высокий независимый статус судей, для них были введены мантии.

Дальнейшее преобразование судебной системы

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» в субъектах Федерации с 1997 года стали создаваться конституционные (уставные) суды и несудебные органы конституционного контроля, которые проверяли соответствие актов региональных органов государственной власти конституциям республик или уставам других субъектов Федерации. Компетенция, структура и численность конституционных (уставных) судов определяются законодательством субъектов Федерации. Они появились далеко не во всех субъектах Федерации, существуют, в частности, в Адыгее, Башкортостане, Татарстане, Якутии (Саха), Свердловской и Тюменской областях. В некоторых субъектах Федерации созданы также несудебные органы конституционного контроля.

Конституционные (уставные) суды, будучи органами конституционного контроля, не составляют с Конституционным судом единой системы, поскольку последний не наделен правом проверять их решения.

В 1998 году судебная система была дополнена мировыми судьями[18], каждый из которых имеет свой участок деятельности из расчета от 15 до 23 тысяч жителей на подведомственной судье территории. В Москве – 429 таких участков, в Смоленской области – 56, в Чукотском автономном округе – 4 участка. Мировые судьи могут избираться населением, но во всех субъектах Федерации это полномочие приняли на себя законодательные собрания, то есть региональные депутаты.

К сожалению, современная мировая юстиция встроена в систему судов общей юрисдикции, и ее служители мало похожи на участковых и почетных мировых судей, появившихся в России благодаря реформам Александра II Освободителя. Однако мировые судьи выполнили главные задачи, возложенные на них судебным начальством: приблизили правосудие к населению, оттянули на себя от федеральных районных судов примерно 40% уголовных, 70% гражданских дел и 95% дел об административных правонарушениях.

Таким образом сложилась четырехзвенная система судов общей юрисдикции:

– Верховный суд РФ;
– верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных областей и автономных округов;
– районные суды;
– мировые судьи.

Военные суды считаются судами общей юрисдикции. По полномочиям гарнизонные военные суды фактически приравнены к районным судам, окружные (флотские) военные суды – к судам уровня субъектов Федерации (областные и им подобные суды). Высшей инстанцией для них выступает Верховный суд, в частности его Военная коллегия.

Система арбитражных судов все время усложнялась и после поправок 2003 года[19] также имеет четыре уровня:

– Высший арбитражный суд РФ;
– 10 федеральных арбитражных судов округов (арбитражных кассационных судов);
– 20 арбитражных апелляционных судов;
– арбитражные суды первой инстанции в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономных областях, автономных округах (арбитражные суды субъектов Федерации).

Особое место занимает Дисциплинарное судебное присутствие[20], которое считается федеральным судом и рассматривает дела по жалобам на решения квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков и об отказе в досрочном прекращении судейских полномочий. В состав Присутствия входят 6 судей, избираемых на паритетных началах из судей Верховного суда и Высшего арбитражного суда.

Все суды считаются федеральными и финансируются полностью из федерального бюджета, кроме конституционных (уставных) судов и мировых судей. Впрочем, мировые судьи получают жалованье из федерального бюджета, но материально-техническое обеспечение их деятельности финансируется из бюджета субъекта Федерации.

Судьи в Российской Федерации несменяемы. Полномочия судей федеральных судов не ограничены определенным сроком, они могут пребывать в должности до достижения 70-летнего возраста. Судьи субъектов Федерации назначаются на определенные сроки, обычно на 3–10 лет. Председатели, заместители председателей арбитражных судов и судов общей юрисдикции с 2001 года назначаются на срок 6 лет и могут занимать соответствующие должности не более двух сроков подряд[21].

К сожалению, в современной России слабо реализовано требование Конституции об участии граждан в отправлении правосудия. Федеральный закон «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции» от 2 января 2000 года № 37-ФЗ подтвердил, что институт народных заседателей сохранится в отечественном судопроизводстве, хотя единоличный порядок рассмотрения уголовных и гражданских дел захватывал все новые рубежи. Фактически же с принятием в 2001 году Уголовно-процессуального кодекса и в 2002 году Гражданского процессуального кодекса институт народных заседателей, продержавшийся до 2003 года, был упразднен.

С декабря 2003 года в российских судах по уголовным делам стали заседать присяжные заседатели. Однако с их участием рассматривалось не более 1 тыс. дел в год, к примеру, в 2009 году рассмотрено с вынесением вердикта и приговора всего 554 уголовных дела[22].

В арбитражных судах первой инстанции учрежден институт арбитражных заседателей (сначала – в порядке эксперимента, затем – на основе Федерального закона от 30 мая 2001 года № 70-ФЗ[23]). Но участие арбитражных заседателей предусмотрено далеко не по всем делам, да и стороны редко ходатайствуют об их допуске.

Идут дискуссии о формировании административных судов, которые разбирали бы административные правонарушения и конфликты между человеком и государственными органами; даже подготовлены законопроекты. Продолжаются споры и о создании системы ювенальной юстиции, в частности обособленных судов по делам несовершеннолетних (ювенальных судов).

---

[1] Утверждены Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 года № 805 и Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006 года № 583.

[2] Указ Президента РФ «Об упразднении Министерства безопасности Российской Федерации и создании Федеральной службы контрразведки Российской Федерации» от 21 декабря 1993 года № 2233.

[3] Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С. А. Пашин. М.: Республика, 1992. С. 108–109.

[4] Концепция судебной реформы в РСФСР. С. 16.

[5] Там же. С. 48.

[6] Там же. С. 109.

[7] Бюллетень совместного заседания Совета Республики и Совета Националь¬ностей / Третья сессия Верховного Совета РСФСР. 1991. 6 мая. № 26. С. 13–14.

[8] Подробнее о понятии «обыкновение правоприменительной практики» см.: Пашин С. Конституционный суд России: обращаться могут все // Советская юстиция. 1992. № 2. С. 11–12; Пашин С. А. Как обратиться в Конституционный суд России: закон комментирует автор. М., 1992.

[9] Указ Президента РФ «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» от 7 октября 1993 года № 1598.

[10] Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ.

[11] Этот демократический порядок был упразднен в 2009 году. (См.: Федеральный конституционный закон от 2 июня 2009 года № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации»).

[12] См.: Федеральный закон «О судебных приставах» от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ.

[13] Федеральный закон «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ.

[14] Концеп¬ция судебной реформы в Российской Федерации. С. 41.

[15] За весь период действия в России суда присяжных Верховный суд не рассмотрел с их участием ни одного уголовного дела.

[16] Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации» от 8 января 1998 года № 7-ФЗ.

[17] Затем этот «срок искуса» был сокращен до трех лет и наконец в 2009 году отменен. (См.: Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и в статьи 17 и 19 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» от 17 июля 2009 года № 157-ФЗ).

[18] Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ.

[19] Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 4 июля 2003 года № 4-ФКЗ.

[20] Федеральный конституционный закон «О Дисциплинарном судебном присутствии» от 9 ноября 2009 года № 4-ФКЗ.

[21] Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 года № 169-ФЗ.

[22] Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2009 году (рассмотрение уголовных дел) // Российская юстиция. 2010. № 8. С. 60.

[23] Федеральный закон «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации» от 30 мая 2001 года № 70-ФЗ.