– В России нельзя открыть бизнес, не обзаведясь «крышей». Беловоротничковая коррупция стала нормой. Возникли кланы чиновников и бизнесменов. Откаты и «крыши» снижают уровень жизни населения, делают неконкурентоспособной нашу страну на мировом рынке. Что не так было сделано в ходе экономических реформ в 1990-е годы? Почему развитие нашего общества пошло по пути чиновничьего, кланового капитализма?

– Особого выбора в этом отношении не было. Россия оказалась примерно в такой же ситуации, что и другие страны из бывшего СССР, которые столкнулись с длительным, затяжным спадом при переходе к рынку. В тот период менялось буквально всё: от политического режима до системы планирования, от социальной сферы до отношений собственности и подходов к регулированию финансового сектора. Разваливались институты плановой экономики и очень медленно формировались институты рыночной экономики. Разлагался реальный сектор. Достаточно вспомнить феномен «красных директоров», которые разворовывали свои предприятия, или феномен олигархов, сколачивавших гигантские состояния нечистоплотными методами.

В таких условиях кардинальное изменение работы органов исполнительной власти, направленное на устранение неэффективности, обуздание коррупции, модернизацию на демократических принципах, повышение подотчетности, было чревато окончательной потерей управляемости в стране. Российская власть в 1990-е годы сознательно откладывала радикальные решения, рассматривала систему госуправления как островок стабильности в море перемен, пыталась опереться на остатки сохранившегося советского потенциала. Правда, он позволял обеспечить лишь минимум управляемости и качества принятия решений, в том числе в проведении рыночных реформ. К тому же в этой системе уже произошли спонтанные изменения, которые резко ухудшили ее дееспособность по сравнению и с советской системой, и с тем, что мы наблюдаем в демократических государствах с рыночной экономикой.

В таких условиях госаппарат сохранил методы, традиции и стереотипы, унаследованные от советской бюрократической системы. Но там многие важнейшие функции, обеспечивавшие работоспособность и эффективность управления, были сосредоточены в партийном аппарате. Прежде всего, это система номенклатуры при назначении руководителя, которая включала право секретаря соответствующего партийного комитета согласовывать ведомству кандидатуру чиновника на должность, входившую в номенклатуру данного партийного руководителя, а также другие механизмы контроля за кадровой политикой для руководящих должностей госаппарата. Она заменяла систему управления персоналом высокого уровня, включая формирование кадрового резерва, переподготовку до планирования карьеры и ротацию кадров. Партийные органы играли ключевую роль и в этическом контроле. При своей ущербности такая система работала, а уровень коррупции в СССР был значительно ниже, чем в постреформенной России.

В ведомствах остались отделы кадров, но они лишь по формальным признакам ведут досье на госслужащих, необходимые для оформления на работу и увольнения, начисления заработной платы и т. п. В постсоветской бюрократической среде так и не сформировалась новая культура управления персоналом. К сожалению, утрачены навыки и в планировании развития, и в проектном управлении. Поэтому сегодня мы не в состоянии реализовать масштабные инвестиционные проекты. Пример национальных проектов показывает, насколько тяжело возрождать все это с нуля.

В результате в 1990-е годы в системе госуправления мы фактически сохранили советскую бюрократию – централизованную, инерционную, с повышенным вниманием к бумажному документообороту, а главное – с акцентом на формальное принятие решений и со слабым интересом к их сути. Бюрократию, никому не подотчетную, поскольку механизмы внешнего контроля исчезли.

– Партийные механизмы исчезли, а политические?

– Политические механизмы стали формироваться только в начале текущего десятилетия. Как показывает индекс Transparency International, с усилением обратной связи и конкурентности в российской политике к концу 1990-х годов заметно снизился уровень коррупции. Эта тенденция прекратилась в середине текущего десятилетия, когда стало наблюдаться существенное замедление, более того, – поворот вспять демократизации, снижение конкурентности и прозрачности в политике.

Для системы госуправления 1990-е годы были тяжелым испытанием еще и потому, что государство как работодатель, да и весь бюджетный сектор теряли конкурентоспособность на рынке труда. Если в советское время талантливые люди стремились попасть в эту систему, которая обеспечивала им пик профессиональной карьеры, то в 1990-е годы они активно покидали ее, особенно средние должности, где как раз готовится и принимается огромное количество решений. Выпадение целых блоков, важнейших для развития госуправления, в сочетании с огромными кадровыми потерями привело к тому, что на рубеже тысячелетия мы получили крайне неэффективный и чудовищно коррумпированный госаппарат. Постепенно пришло понимание того, что с таким аппаратом развивать страну, проводить рыночные преобразования и добиться успехов в экономике практически невозможно.

Примерно так выглядит картина того времени. Но утверждать, что многое было упущено, – значит, на мой взгляд, сильно переоценивать возможности власти той поры. Повторяю: у нее были другие приоритеты – от финансовой стабилизации до наведения порядка в политической системе, которая находилась в состоянии хаоса. В таких условиях заниматься еще и чрезвычайно сложными реформами в системе госуправления было действительно рискованно.

– Перейдем в текущее десятилетие. В июне 2003 года Вы, как заместитель министра экономического развития и торговли, огласили основные принципы, или «презумпции», административной реформы. Напомним их для читателей. Предполагалось, что государство откажется от выполнения тех функций, которые приносят меньше, чем тратится на их выполнение. Государственное регулирование будет устранено везде, где только можно. Будет проведена приватизация везде, где только можно. И вообще, государство уйдет с рынка конкурентных услуг. Речь также шла о нецелесообразности расходов на многие государственные программы, о добросовестности госконтроля, об информационной открытости, о разработке административных регламентов и стандартов доступности и качества услуг, оказываемых государством. Кроме того, предлагалось перейти с порядка финансирования ведомств по числу работников на финансирование расходов на выполнение конкретных функций. Что удалось сделать? Куда двигались – вперед или вспять?

– Административная реформа и в целом модернизация системы государственного управления в начале этого тысячелетия упирались в то, что требовалось не просто провести комплексные институциональные преобразования внутри системы, но и многое изменить вне ее, чтобы она эффективно работала. Например, реформировать правоохранительные органы, судебную систему, повысить качество работы демократических институтов, хотя бы потому, что без этого невозможно остановить массовую коррупцию.

Известно, что реформировать систему госуправления изнутри нереально, потому что у разных групп чиновников есть свои особые интересы, не совпадающие с целями повышения эффективности государственной администрации. Кроме того, в системе госуправления, которую мы получили, потенциал для институциональных преобразований был весьма ограничен. Не хватало и до сих пор не хватает кадров и возможностей для реализации сложных, многоуровневых программ, требующих высокой управленческой квалификации.

Поведение властей при реформировании госуправления в последнее десятилетие напоминало действия спелеолога, который ходит по пещере с фонариком и начинает разбираться с тем, что попало в круг света. Каждые год-полтора менялись приоритеты, фокус внимания и усилий властей смещался с одного вопроса на другой. И нигде проблемы не были полностью решены, прогресс был ограниченным. Этим во многом вызван негативный эффект реформ в системе госуправления.

В 2001 году под председательством Дмитрия Медведева была создана Комиссия по вопросам реформирования государственной службы, которая немало времени потратила на обсуждение проблем и приоритетов в этой сфере. Там столкнулись две точки зрения: одна – государственническая, которую в основном продвигали представители силовых ведомств, другая – в стиле нового государственного управления, которую отстаивали Минэкономразвития и значительная часть экспертного сообщества. Медведев инстинктивно стремился добиться баланса, не готов был занять чью-либо сторону. В результате был принят компромиссный вариант. Но и он реализовывался непоследовательно, всё более скатываясь к традиционным советским подходам в госуправлении.

– В чем была разница в подходах?

– Прежде всего – в кадровой политике. Государственники исходили из устаревшей по современным международным меркам идеи превращения госслужбы в замкнутую касту, изолированную от остального рынка труда, куда люди входят в молодости и в которой, не выходя, работают до старости. Где существует негибкая система оплаты труда с окладами, не ориентированными на результаты и не связанными с уровнем зарплат на рынке труда, а также с надбавками за выслугу лет. Чем дольше человек работает в системе, тем больше может получить. Оклады жестко привязаны и к должностям, и к «табели о рангах» (к системе классных чинов). Почти армейская система классных чинов для гражданских госслужащих была разработана для того, чтобы обеспечить сопоставимость системы госслужбы в гражданском секторе с военной и правоохранительной системами и облегчить ротацию кадров внутри аппарата госуправления. Потенциально это могло привести к изоляции гражданской службы от внешнего рынка труда.

Альтернативный подход состоял в том, чтобы повысить конкурентоспособность госслужбы на рынке труда, иметь возможность привлекать квалифицированных специалистов не только на верхние, но и на средние и даже низовые уровни администрации (последнее в действующей системе практически недостижимо). Для этого предлагались гибкая система оплаты труда, стимулирование за результаты, использование индивидуальных контрактов, которые ограничены определенным сроком и ориентируются на уровень вознаграждения аналогичных специалистов в других сферах деятельности. Вместо пожизненной карьеры – мобильность перехода госслужащих в негосударственный сектор и обратно. Предстояло убрать ограничения, при которых невозможно занять высокую руководящую должность, не имея определенного стажа работы в системе госслужбы. Естественно, предполагалось использование современных методов управления персоналом – развитие лидерства, планирование карьеры и обучения, ротация, которые характерны для кадровых служб системы управления персоналом в развитых странах (не только в госорганах, но и в бизнесе).

Концепция реформы госуправления и новая редакция Закона «О государственной гражданской службе» были основаны на компромиссах. Однако в процессе реализации была введена негибкая система окладов, отрегулированы механизмы найма и увольнения, ограничивающие приток свежих сил, то есть фактически сделан крен в сторону традиционной государственнической компоненты в ущерб модернизационной.

С большим трудом вводились элементы этического регулирования и контроль за конфликтом интересов, крайне важные для сдерживания коррупции. Хотя нормативная база в этой сфере была разработана еще в начале текущего десятилетия и прошло пять лет после принятия Закона «О государственной гражданской службе», эти механизмы все еще не нашли практического применения.

Со временем на первый план стали выдвигаться проблемы, которые касались государственных органов, их взаимоотношений друг с другом и с внешними субъектами, функций и структуры органов исполнительной власти. В результате появилось новое направление, названное административной реформой в противовес реформе системы государственной службы, которая фокусировалась на кадрах и управлении персоналом.

– Административная реформа охватывала многочисленные проблемы, связанные с организацией процессов принятия решений, мотивацией и подотчетностью, транспарентностью, эффективностью структур управления, порядком оказания государственных услуг, оптимизацией функций, дебюрократизацией. С чего начали реформаторы?

– С изменения структуры и функций государственных органов на федеральном уровне. В России любая административная реформа начинается с наиболее понятного политикам элемента – перестановки квадратиков в структуре госуправления, что, как правило, контрпродуктивно. Не стал исключением и данный случай. Переставлялись квадратики, кого-то пересаживали из одного кресла в другое, казалось, шел живой процесс, с помощью которого можно на что-то повлиять…

Первые полтора года административной реформы были потрачены на то, чтобы убрать избыточные функции органов исполнительной власти, освободить бизнес от излишней нагрузки и сформировать трехуровневую структуру госуправления, выделив из министерств организации низового уровня (службы, агентства), подотчетные министерствам. Идея состояла в том, чтобы министерства сосредоточились на выработке политики и разработке правил поведения, подготовке нормативных актов, которыми должны руководствоваться нижестоящие службы и агентства, выполняющие функции контроля, надзора, распоряжения имуществом и оказания государственных услуг.

Я считал, что не стоит спешить с формированием трехуровневой структуры. Сначала следовало бы укрепить кадровый потенциал системы управления и отработать в пилотном режиме новые форматы административных процедур. А это было невозможно без реформы государственной службы и создания гибких механизмов привлечения и найма работников, без увеличения оплаты труда до конкурентного уровня, повышения подотчетности, развития навыков инжиниринговых процессов, изменения мотивации как органов, так и отдельных людей. Эти и многие другие существенные элементы реформы так и остались нереализованными.

Поэтому внедрение трехуровневой структуры только усилило хаос и дезорганизацию. Положительные эффекты оказались минимальными. Сама идея трехуровневой структуры была дискредитирована, поскольку ее применили к госаппарату, чья эффективность оставалась низкой при любой структуре. Это как у Крылова: как, господа, вы не садитесь, всё в музыканты не годитесь.

После того как данная стадия реформы зашла в тупик, из широкой повестки реформы теперь уже под влиянием предвыборного цикла был выхвачен еще один блок вопросов. Идея заключалась в том, чтобы продемонстрировать желание властей добиться улучшения результатов деятельности госорганов, показать, что их работа действительно меняется к лучшему, они поворачиваются лицом к гражданам. Тем самым ставилась задача повысить популярность реформы и привлекательность власти в глазах населения.

Главным приоритетом в 2005–2006 годах стала разработка стандартов оказания услуг государственными органами и регламентов государственных функций. Внедрение современных процедур оказания государственных услуг – чрезвычайно трудоемкая работа. Опять-таки она опирается на наличие или отсутствие управленческих кадров, их качество и способность внедрять современные деловые процедуры, эффективные системы управления.

В российских условиях эта работа, вырванная из остального контекста, вылилась в формальное написание многих тысяч регламентов государственных функций и стандартов оказания услуг, которые в основном закрепляют исторически сложившиеся административные практики. Она активно проводится в течение более трех лет, еще не завершена, но ни население, ни бизнес не почувствовали отдачи от нее. Так, нам обещали, что еще в начале 2007 года загранпаспорта в пилотных регионах будут выдаваться по упрощенной процедуре, в течение трех недель и заявления на их оформление можно будет подавать в электронной форме, – до сих пор эти обещания не реализованы. За ускоренное оформление загранпаспорта посредники в Москве даже в условиях кризиса запрашивают по 500 долларов с человека. Во многих сферах ситуация даже ухудшилась – например, в налоговых органах при декларировании доходов физических лиц. А сроки и мытарства при оформлении прав собственности на землю бьют все рекорды… Лишь отдельные пилотные проекты (регистрация организаций, создание многопрофильных центров предоставления государственных услуг) сделали более доступными некоторые услуги.

Поскольку узкие направления административной реформы не сопровождались улучшением в других сферах, общее состояние системы госуправления улучшалось крайне медленно, а порой и ухудшалось. В частности, наблюдалось дальнейшее падение квалификации госслужащих, потому что, несмотря на повышение зарплаты в госсекторе, он – по крайней мере, на федеральном уровне – по-прежнему существенно отставал от частного сектора, особенно для служащих средних и низовых звеньев. Кадры уходили, качество управления в ведущих ведомствах снижалось, что стало особенно заметно накануне экономического кризиса. На этом фоне разработка регламентов и стандартов услуг вылилась в формальную бюрократическую процедуру: существующий механизм принятия решения просто подробно описывался на бумаге, незначительно подправлялся, что, естественно, не приводило к кардинальному улучшению ситуации.

И все же административная реформа была задумана достаточно разумно, если не считать отдельных фрагментов, например, в системе госслужбы, где были допущены ошибки, за которые мы дорого заплатили в кадровом плане. Но возможности для реализации намеченных планов были крайне ограничены. Правда, в этом плане Россия – не исключение, с аналогичными трудностями в ходе административной реформы сталкиваются практически все страны. Мне не известны примеры успешного и последовательного проведения административной реформы в короткие сроки. Даже в наиболее развитых странах – от Швеции до Новой Зеландии – на административные реформы уходили десятилетия. Эти реформы идут неровно, с перерывами, со сбоями, вызывают много критики, а результаты оказываются зачастую противоречивыми. А российская власть не менее амбициозную реформу вынуждена проводить в условиях ослабленной системы исполнительной власти и острейшего дефицита компетентных управленческих кадров. Это не может не сказаться на результатах.

– Сегодня административную реформу многие воспринимают как синоним борьбы с коррупцией…

– Да, без обуздания коррупции всерьез говорить о повышении эффективности исполнительной власти невозможно. И дело не в том даже, что кто-то наживается на этом, нарушаются чьи-то законные интересы или этические нормы. Недееспособным в широком смысле становится само государство, в котором коррупционные мотивы доминируют над всеми остальными.

В Китае времен гражданской войны 1920-х годов можно было купить даже услуги крейсера, который, стоя на рейде, за деньги обслуживал любую из противоборствующих сторон: утром стрелял по одному берегу, вечером – по другому.

В России коррупция зачастую доходит до абсурда, до крайности, не позволяя обеспечить минимально приемлемое исполнение государственных функций. Сформировалась среда, где коррупция считается естественной нормой поведения. Более того, те, кто не подвержен ей, вытесняются из определенных сфер деятельности. Поэтому порочный круг неэффективного и коррумпированного госуправления можно разомкнуть, лишь добившись ограничения коррупции. Эта задача должна стать неотъемлемой частью любой реформы системы госуправления, иначе остальные усилия по изменению мотивации не принесут ожидаемых результатов.

К счастью, есть средство, способное радикально улучшить ситуацию. Один из американских президентов сказал, что коррупция, как микробы, не выносит солнечного света. Действительно, многочисленные исследования показывают четкую обратную зависимость между уровнем открытости в обществе и уровнем коррупции. Это один из немногих случаев, где просто значительное повышение свободы СМИ, возможность получать информацию о деятельности государственных органах и свободно ее распространять ведет к ограничению коррупции и повышению качества работы госаппарата.

В 2002 году в Минэкономразвития начали разрабатывать Закон «О доступе к информации о деятельности органов государственной власти», который готовился при участии шведских экспертов и во многом строился по образцу шведского законодательства. Это законодательство по тем временам считалось одним из наиболее последовательных в мире с точки зрения доступности информации о деятельности государственных органов. Законопроект фактически был готов в 2003 году, а принят лишь в начале 2009 года. Почему именно в это время? Острейший заказ на ограничение коррупции, по-моему, был спровоцирован нынешним кризисом: власть поняла, что оказалась на «горящей сковороде», – бороться с коррупцией ей придется уже потому, что иначе доверие населения в условиях кризиса сохранять будет крайне трудно.

– Между законодательством и правоприменительной практикой огромная пропасть…

– Разумеется. Мы опять упираемся в то, что этот закон может работать только в условиях высокой степени свободы средств массовой информации, в том числе электронных и телевидения. Сегодня в России эта свобода ограничена. Вряд ли удастся изменить ситуацию без развития конкурентной политической системы.

– Если закон все-таки приняли в 2009 году, значит ли это, что дальше будет шаг в сторону свободы?

– Абсолютно ничего не значит! Эти вещи взаимосвязаны только с точки зрения необходимости каждой из них для получения конечного результата. Но, если мы начнем делать что-то одно, отнюдь не факт, что всё остальное самой собой будет развиваться в нужном направлении.

– Госслужащие, беря откаты, поступают экономически рационально – обеспечивают себе старость. Альтернативой этому в мировой практике стали государственные гарантии, высокий уровень оплаты, а главное – социальные пособия (бесплатное медицинское обслуживание для них и их семей, возможность детям получать образование по льготным программам и т. п.). Идея экономически вытеснить откаты государственными гарантиями, судя по Вашим словам, относится, скорее, к сфере государственнического подхода. Пробовали ли ее реализовать хотя бы частично? Реальна ли она в российских условиях?

– Чтобы работа на госслужбе за зарплату и социальные блага в виде медицинского обслуживания, социальных услуг, достойной пенсии действительно компенсировала отказ от взяток, незаконного обогащения, вознаграждение нужно повысить существенно. А это требует значительного сокращения численности персонала в госсекторе. Сейчас она явно превышает наши возможности финансирования по конкурентоспособным ставкам. Только сотрудников правоохранительных органов в расчете на тысячу жителей в России в три раза больше, чем в США и других развитых странах. Избыточность штатов неизбежно порождает их недофинансирование.

Кроме того, борьба с коррупцией – проблема многоплановая и комплексная. Адекватный уровень оплаты труда и социальные гарантии – необходимое, но недостаточное условие для снижения коррупции. Поскольку многие другие направления борьбы с ней в течение последнего десятилетия практически игнорировались, мотивация госслужащих не могла серьезно измениться только в результате введения жесткой системы окладов и небольшого увеличения пенсий. Ведь никаких существенных изменений в системе пенсионного обеспечения и медицинского страхования сделано не было.

На российском рынке труда существуют серьезные перекосы в уровнях оплаты. Есть специальности (высококвалифицированные финансисты, менеджеры, юристы, специалисты в области информационных и телекоммуникационных технологий), уровни вознаграждения которых невозможно «втиснуть» в жесткую, негибкую сетку окладов в системе госуправления. Поэтому, если мы хотим, чтобы они пришли туда, необходимо дифференцировать оплату с учетом реальной квалификации и спроса на работников данной квалификации на рынке, сделать оплату более гибкой, привязанной к результатам. Это, в частности, предполагает расширение самостоятельности руководителей органов власти при заключении трудовых контрактов и определении вознаграждения в пределах установленного фонда оплаты труда и с учетом результатов работы.

Пока же, несмотря на реформирование, государственный сектор продолжает терять наиболее квалифицированные кадры, что особенно болезненно – в среднем и низовом звеньях управления, где уровень окладов настолько непривлекательный, что там остаются в основном люди с низкой подготовкой и маловостребованные в других сегментах рынка труда.

– И все-таки может ли сегодня успешный менеджер, не имеющий стажа госслужбы и звания государственного советника высокого ранга, быть назначенным, скажем, на должность заместителя министра?

– Такие случаи мне неизвестны. Формально кандидат на должность замминистра должен иметь опыт работы в органах государственной власти, хотя на практике председатель правительства вполне может утвердить в этой должности кандидата без такого стажа.

– Поговорим об опыте других стран в декларировании богатства и источников его происхождения. Так, в Швеции сумма в 500 евро, происхождение которой гражданин не может доказать, оборачивается повесткой в суд. Шведский чиновник стоит перед выбором: принять взятку, которую он не может легализовать, или оставаться в рамках закона. В России предпринимаются робкие попытки обязать чиновников отчитываться о своих доходах и имуществе. Однако декларированию подлежит имущество только госслужащего и его супруги, а взрослые дети от декларирования освобождены. Между тем система откатов базируется на широком использовании родственных и дружеских связей, на участии в офшорных компаниях и т. п. Поэтому в России эффекта от деклараций пока не видно.

– Вы говорите о «незаконном обогащении», преследование за которое рекомендовано Конвенцией ООН о борьбе с коррупцией. Россия ее подписала и ратифицировала. Исходя из нее, к должностным лицам государственных органов могут применяться различные механизмы ответственности, которые освобождают правоохранительные органы от необходимости доказывать факт получения взятки и другие случаи незаконного обогащения. Достаточно предъявить судебным органам свидетельство об имуществе чиновника, происхождение которого он не может объяснить своими легальными доходами и доходами членов его семьи. В этом случае принцип презумпции незаконного обогащения, как минимум, позволяет отстранить и дисквалифицировать госслужащего, как максимум – подвергнуть уголовному преследованию и конфисковать незаконно приобретенное имущество.

– Что реально изменилось в России с подписанием Конвенции?

– Мы внесли немало изменений в уголовное законодательство. Кроме того, ужесточены процедуры представления чиновниками и членами их семей деклараций о доходах и принадлежащем им имуществе (дома, квартиры, автомашины, финансовые активы). Эти же требования обязаны выполнять и все вновь поступающие на госслужбу. Новые правила усиливают внимание к проверке достоверности деклараций. В прошлом декларации практически никогда не проверялись. Факт получения взятки доказывать трудно, значительная доля коррупции не связана с ее получением, расплачиваются иным способом – через сложную систему взаимных обязательств сторон. Зато факт необоснованного обогащения доказать проще, тут сам чиновник вынужден оправдываться. Это намного упрощает борьбу с коррупцией.

Предотвращать коррупцию, контролируя ее косвенные признаки, помогает регулирование конфликта интересов чиновников. Я считаю, что в стране, где коррупция стала нормой поведения, такой подход надо существенно расширить. Надо бороться с коррупцией, опираясь на ее признаки, которые легче всего выявляются. Например, через антикоррупционную экспертизу препятствовать принятию правовых актов, которые заведомо создают благоприятные условия для коррупционных действий. Чем, кроме коррупционных намерений, можно объяснить тот факт, что в Москве для получения разрешения на строительство нужно получить более 400 согласований? И количество их за последние несколько лет выросло примерно вдвое.

На мой взгляд, создание благоприятных условий для коррупции в ряде случаев следует рассматривать, по меньшей мере, как должностной проступок, который может наказываться, скажем, увольнением и дисквалификацией госслужащего. Когда преднамеренные решения создают благоприятную среду для коррупции и случаи эти становятся массовыми, эффективнее обеспечить профилактику, чем преследовать состоявшиеся факты коррупции.

Но, повторяю, нет ни одного решения, которое само по себе способно радикально улучшить ситуацию. Необходимо двигаться сразу в нескольких направлениях. Одно из ключевых – транспарентность. Ее следует дополнить контролем за коррупцией по косвенным признакам, которые гораздо легче выявляются с точки зрения и профилактики, и контроля за состоявшимися случаями коррупции.

Еще одно направление – использование специальных процедур в наиболее подверженных коррупции сферах. Например, во многих странах работа таможенников разбита на этапы, организован перекрестный контроль и создана система процедурных ограничений – типа ограничения жесткой регламентации действий сотрудников, возможности быстрого обжалования нарушений, ограничения случаев непосредственного контакта сотрудников таможни и участников внешнеэкономической деятельности. Полезна также периодическая ротация сотрудников подразделений с наибольшим риском коррупции. Такая ротация препятствует налаживанию устойчивых коррупционных связей.

Хорошо зарекомендовал себя принцип «стеклянной стены», когда чиновник вынужден работать под телекамерой и все его переговоры записываются. Скажем, штраф считается незаконным, если инспектор выписал его и вел переговоры с нарушителем вне машины, где установлена телекамера. Возможны и другие процедуры, затрудняющие получение взяток.

Но опять-таки они должны действовать вкупе с мерами по ограничению необоснованного вмешательства государства в деловую активность, в частности, в оценку последствий регулирующего воздействия. Это позволяет существенно снизить бремя такого воздействия и устранить причины коррупционных отношений.

Разумеется, все эти меры лучше работают в демократической среде, в условиях свободы средств массовой информации, привлечения бизнеса и общественности, тесного взаимодействия между государственными органами и экспертным сообществом. Нет ничего уникального в российской истории по сравнению с другими странами, в том числе с Китаем. Поэтому я не согласен с теми, кто считает борьбу с коррупцией в России безнадежной.

– Известно, что бюрократия сама себя реформировать не может. Нужны внешнее воздействие и заинтересованность в совершенствовании работы органов исполнительной власти и шире – системы государственного управления. До сих пор реформирование проводилось по инициативе «сверху». Результаты малоутешительны. Что Вы скажете о методах совершенствования госуправления под давлением «снизу» – через демократические процедуры?

– Анализ международного опыта борьбы с коррупцией свидетельствует о наличии ярко выраженной связи между уровнем свободы средств массовой информации и уровнем коррупции. Свыше 50% вариации в индексе коррупции Transparency International объясняется различиями в величине индекса политических свобод, а в составе этого индекса – почти полностью значением индекса свободы СМИ.

По другим направлениям давление общественного мнения может оказывать как позитивное, так и негативное воздействие. Общество, как мы неоднократно убеждались, имеет не всегда адекватное представление о том, что делать с коррупционерами. Спросите об этом человека с улицы – он ответит: во-первых, расстрелять всех взяточников, во-вторых, понизить чиновникам зарплату до уровня минимальной пенсии. Очевидно, что реализация подобных общественных запросов не повысит эффективность системы госуправления. В рамках демократического процесса мы наблюдали случаи, когда интересные и многообещающие изменения в ней блокировались искаженными представлениями людей о том, что действительно способно принести хорошие результаты. А популистские идеи встречались населением на ура. Яркий пример – судьба инициативы Бориса Немцова пересадить всех чиновников на отечественные «Волги». Уже через полгода всем стало ясно, что от этой меры работа госаппарата ни на йоту не улучшилась.

Достаточно сложные реформы успешно провели страны с развитыми конкурентными демократическими и политическими системами – Новая Зеландия, Швеция, отчасти США, Великобритания, Австралия и Канада. Благодаря им удалось повысить мотивацию и профессионализм, привнести в систему госуправления современные методы управления, заимствованные из бизнеса, добиться роста эффективности и результативности работы, улучшить качество и повысить доступность услуг для населения.

Однако не менее успешно такие методы внедрялись и в неконкурентных политических системах. Авторитарный Сингапур, где существует политическая цензура и который до сих пор не имеет рейтинга полной демократии, создал одну из самых эффективных в мире систем госуправления. Долгое время по этому показателю он занимал второе место после Финляндии – страны с развитой демократией.

На постсоветском пространстве определенных достижений в реформировании административной системы достиг Казахстан, который трудно отнести к числу демократических государств. Конкуренцию ему составляла Грузия в первые годы президентства Михаила Саакашвили. Там действительно добились успехов в дебюрократизации, удалось резко ограничить коррупцию, улучшить работу полиции, повысить эффективность государственных услуг. Но в Грузии политическая система в тот период двигалась в сторону демократизации, а в Казахстане никакой демократизации не было.

– А страны Восточной Европы?

– В бывших странах советского блока, которые вошли в программу присоединения к Евросоюзу, отчетливо проявилось давление извне. Хотя формально условия присоединения не предусматривали серьезных реформ в системе госуправления, Евросоюз разработал для этих стран специальные программы, оказал им консультационную и техническую помощь. В некоторых министерствах были созданы специальные подразделения по подготовке к вступлению в ЕС, реализованы масштабные программы переподготовки госслужащих и т. п. Резко возрос потенциал подразделений, непосредственно работавших с Евросоюзом, туда попали квалифицированные кадры, которые продолжали развивать свои компетенции. Многие из них потом перешли на работу в Еврокомиссию, потому что оказались востребованными, у них был большой потенциал.

Характерно, что под прессингом задачи присоединения административные органы этих стран предпринимали энергичные усилия по совершенствованию системы госуправления – и именно в тех сферах, где Евросоюз требовал улучшений: в экологическом и техническом регулировании, аграрной политике, таможенном регулировании. Там и были видны хорошие результаты, но за пределами этих сфер почти ничего не происходило. Более того, после присоединения, как только давление спало, стал ослабевать и интерес к административной реформе.

В итоге не могу назвать ни одну страну из новых членов Евросоюза, которая действительно создала бы современную, конкурентоспособную систему госуправления, полностью отвечающую требованиям Организации экономического сотрудничества и развития. Лучше других положение в Эстонии, Латвии и Литве, но и их достижения фрагментарны, им многое не удалось. В частности, не слишком успешны были попытки создать современную систему управления кадрами.

– Поговорим о давлении «снизу». Имеются в виду квазисудебные ведомственные органы внесудебного обжалования, подобные тем, что действуют в США, а также судебные иски в защиту неопределенного круга лиц, которые позволяют гражданину отстаивать общественные интересы, требуя отмены нерациональных, коррупциогенных или противоречащих Конституции и законам правил, стандартов, решений органов исполнительной власти, местных представительных органов. Это такое сильное оружие, как право граждан на частное обвинение чиновников, злоупотребивших властью, – уголовное преследование госслужащих, минуя прокуратуру. Реально ли в России использовать такие демократические способы административной реформы? Или зависимость наших судов от исполнительной власти и устоявшийся правовой нигилизм населения заведомо обрекают их на неудачу?

– Механизмы внесудебного обжалования, безусловно, полезны и при наличии политической воли могут быть широко внедрены уже в ближайшее время. В России найдется достаточно настойчивых граждан, которые станут с их помощью отстаивать и свои, и общественные интересы. Об этом свидетельствует практика работы Конституционного суда.

С самого начала разработки административной реформы мы закладывали в нее механизмы внесудебного обжалования гражданами и организациями решений, действий и бездействия должностных лиц. Кое-что даже делается. Например, Центр стратегических исследований готовит предложения по созданию электронной системы сопровождения досудебного обжалования государственных услуг.

Однако, повторяю, подобные механизмы будут эффективны лишь как часть комплексных усилий по реформированию всей системы госуправления. В ней необходимо развить внутреннюю систему сдержек и противовесов. Надо обеспечить независимость органов внесудебного обжалования от самих ведомств, чьи действия или бездействие становятся предметом обжалования, наделить их достаточными полномочиями не только блокировать принятие незаконных решений, но и совершенствовать сами процедуры управления. Преимущество этих органов – в упрощенной процедуре и быстроте принятия решений. При этом издержки граждан, связанные с обращением в них, должны быть ниже судебных издержек. Обращение в орган внесудебного обжалования не должно лишать гражданина права обращаться в судебные инстанции, если он не удовлетворен результатом внесудебного рассмотрения. Но государственный орган нужно лишить возможности обжалования в суде этих решений.

Вопрос использования судебных исков в пользу неопределенного круга лиц нуждается в тщательной правовой проработке. Мы этим не занимались.

– Вы говорите, что реформа будет успешной, если удастся создать прозрачную, дееспособную и доступную систему управления. Но как этого добиться?

– Для этого особенно важно сделать систему госуправления подотчетной обществу – через публичные механизмы контроля. Известны разные механизмы контроля: реальная многопартийность, независимый суд, прозрачность деятельности, постоянное внимание средств массовой информации, формирование различных надзорных комитетов, органов внесудебного обжалования с включением на паритетной основе представителей государства и представителей структур гражданского общества.

Подотчетность обществу необходима, потому что мы знаем о смычке различных правоохранительных органов (круговая порука, уход от ответственности, замалчивание нарушений). Если органы внесудебного обжалования будут действовать в существующей административно-замкнутой среде, базирующейся на круговой поруке, при отсутствии этических критериев, внешнего контроля, транспарентности, то ясно, во что они выродятся. А в нынешней сложной, чрезвычайно деформированной и неэффективной административной системе ни одна подобная мера сама по себе ситуацию не улучшит. Не является панацеей и политическая конкуренция. В условиях конкурентной политической системы известно много исторических примеров катастрофических реформ системы госуправления, проводимых под популистскими лозунгами.

Мы должны добиваться радикального улучшения работы всей системы государственной власти. Так как осуществлять работу надо параллельно по многим направлениям, а возможности для этого весьма ограничены, процесс будет долгим. На это уйдут не годы, а десятилетия напряженной работы. При этом важно понимать взаимосвязь решений, способных привести к улучшению в будущем, иметь четкий, понятный людям план и политическую волю его исполнить.

Беседу провели Петр Филиппов и Татьяна Бойко
Март 2010 года

Источник: © 2010 www.ru-90.ru