12 июня 1990 года в Московском Кремле произошло два события, внешне между собой не связанных, однако предопределивших, как минимум, на последующее 15-летие ход политических, социальных, культурных, экономических и других процессов на постсоветском пространстве. Речь идет о принятии I Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР и об одобрении Верховным Советом СССР Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации». Тот факт, что эти документы появились на свет в один день и в одном месте, наводит на мысль о достаточно прозрачном намеке, который История посылает нашим согражданам – как властвующим, так и подвластным: свобода прессы и современная российская государственность, как сиамские близнецы, обречены либо вместе жить, либо вместе сгинуть.

Все последующие события убедительно доказали, что ущемление свободы прессы неминуемо ведет к нарастанию угроз национальной безопасности (пример – тотальная коррупция, поразившая весь государственный аппарат), а всякая угроза государственному суверенитету страны – к попыткам ограничения свободы прессы. Что, в свою очередь, снижает вовлеченность общества в ликвидацию угрозы и тем самым повышает ее опасность. Наглядный пример – освещение в СМИ так называемых «чеченских войн». Когда в период военных действий в Чечне телекомпания НТВ показывала хроникальные репортажи с поля боя, первый вице-премьер О. Н. Сосковец пригрозил изъять у нее лицензию на вещание, заявив, что «у журналистов не хватает мозгов, чтобы показать законность действий российского правительства в Чечне». В ответ телекомпания заявила: «Мы целиком осознаем всю серьезность происходящего в стране и всю меру нашей ответственности. Наша позиция состоит в том, чтобы доносить до наших телезрителей максимально полную информацию, какой бы горькой она подчас ни была. В этом мы видим наш журналистский и гражданский долг. Мы убеждены, что в этом заинтересованы как общество, так и власть»[1].

Нельзя не согласиться с этим утверждением. Действительно, объективная информация крайне полезна власти, если, конечно, та хочет знать о реальном положении дел в обществе. Следовательно, гарантированная законом независимость средств массовой информации является не угрозой, а гарантией национальной безопасности страны.

Столь символичное совпадение двух судьбоносных событий – далеко не единственный повод именовать Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» своеобразным юридическим чудом. Примем во внимание то, что официально он был продекларирован за 73 года до принятия, однако стал результатом не спланированных действий властей, а несанкционированной частной инициативы, получившей небывалую общественную поддержку. «Когда новый порядок упрочится, – говорилось в Декрете СНК РСФСР о печати от 27 октября 1917 года, – всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону»[2].

Продекларированный закон так и не появился в те долгие десятилетия, когда «новый порядок» был прочен и, казалось, вечен. Напротив, именно дряхлость «нового порядка», в том числе появление в социальном организме всевозможных «складочек-морщиночек», куда не проникал «свет решений» очередного съезда партии, где был бессилен Главлит и имели хождение человеческие отношения между людьми, позволили появиться и реализоваться инициативному авторскому проекту закона о печати и других СМИ.

Закон о печати или о пропаганде?

В догорбачевский период предпринималось несколько попыток дополнить советскую правовую систему законом о печати. Все они были безрезультатны. Причины неудач коренились в самой природе советского режима, для которого «ликвидация свободы была не политикой, подверженной конъюнктуре, а структурной реформой общества. Она, как и уничтожение политических партий, только прикрывалась диктатурой пролетариата, а в действительности предназначалась на всю эпоху строительства социализма и коммунизма»[3]. Потому и закон о печати, лишенный главного – правовых гарантий свободы печати – даже членам Политбюро ЦК КПСС представлялся очевидным нонсенсом. Единственный вариант, который, в принципе, мог рассматриваться, – это законодательное оформление сложившегося статус-кво.

Вот почему закон о печати неминуемо должен был стать не правовой основой права на информацию и свободы выражения мнений, а законом о пропаганде. Хотя социальная природа пропаганды такова, что она не только не нуждается в правовом регулировании, но и не поддается ему. Однако в тоталитарном государстве ничто не мешает придавать неправовым решениям форму закона.

Первый проект советского закона о печати относится ко второй половине 1960-х годов. Не исключено, хотя сомнительно, что у него могла быть вполне благополучная судьба, появись он на свет в 1966 или 1967 году. Но он дошел до обсуждения в Политбюро ЦК КПСС только к осени 1968 года, когда советские руководители уже имели опыт «пражской весны», закончившейся 21 августа 1968 года вводом советских войск в Чехословакию. В ходе обсуждения законопроекта решающей стала реплика главного идеолога М. А. Суслова: «Известно, что между отменой цензуры в Чехословакии и вводом советских танков прошло всего несколько месяцев. Я хочу знать: если мы примем этот закон, кто будет вводить танки к нам?»[4] Так паника, охватившая партийно-государственный истеблишмент при виде чехословацкого «социализма с человеческим лицом», поставила крест на законопроекте.

Весной 1976 года был подготовлен новый проект, не в последнюю очередь вызванный к жизни тем, что с 23 марта 1976 года СССР присоединился к Международному пакту о гражданских и политических правах, который гарантировал каждому человеку «свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору».

Конечно, данный проект был бесконечно далек от обещанного в 1917 году «самого широкого и прогрессивного» закона. Его предназначение сводилось к тому, чтобы засвидетельствовать соблюдение Советским Союзом принятых на себя международных обязательств. Он был рассчитан на пропагандистский эффект, но никак не на правоприменение. Поэтому в нем превалировала общеполитическая демагогия, а механизм реализации отсутствовал. Проект так и не стал законом, видимо, потому, что советское руководство было готово идти по пути имплементации международных пактов о правах человека лишь в узких пределах. В вопросе о средствах массовой информации оно не желало идти на уступки, усматривая опасность для своего режима даже в самых безобидных законодательных установлениях. Признаем, что этот страх имел основания.

Впрочем, то, что в период застоя не был принят закон о печати, даже хорошо. Укоренившаяся в те годы традиция создания псевдоправовых нормативных актов со значительным преобладанием общеполитических норм-деклараций могла породить такой закон о печати, который только затруднил бы приход гласности.

Символ политики гласности

28 августа 1986 года Президиум Верховного Совета и Совет Министров СССР утвердили план подготовки первоочередных нормативных актов, в который вошел и проект закона о печати. В какой-то мере это было связано с обязательствами, которые принял на себя СССР, подписав Итоговый документ Венской встречи государств – участников СБСЕ (ныне – ОБСЕ): «разрешать отдельным лицам, учреждениям и организациям при уважении прав на интеллектуальную собственность, включая авторское право, получать, обладать, воспроизводить и распространять информационные материалы всякого рода». Однако гораздо важнее то, что и сам Итоговый документ, и проект закона о печати стали прямым следствием политических интенций М. С. Горбачева по перестройке советской системы на началах гласности.

Именно с гласности, оплодотворившей сначала прессу, а затем и все общественное сознание, началось то, что получило название «перестройка». Слово было единственным, что лидеры перестройки могли сразу же дать народу. И хотя оно не заменяло недостающих продуктов питания и товаров, не возвращало сыновей из Афганистана, не спасало от экологических бедствий, не снимало многих других острейших проблем, но вселяло надежду на выход из тупика, давало людям возможность начитаться, наслушаться, насмотреться, выговориться – словом, ощутить себя вполне совершеннолетними гражданами своей страны.

Впрочем, Горбачев, видимо, имел в виду именно «управляемую гласность», когда появлению той или иной публикации, телепередачи предшествовало получение санкции «с самого верха»[5]. Причем привилегия на гласность была, как правило, персонифицирована, поскольку то, что позволялось, например «Московским новостям», было абсолютно запрещено для «Московской правды». Привилегия предоставлялась обычно в пределах определенного периода времени, кампании, темы или даже конкретного материала. И тот факт, что тому или иному автору было дозволено свободно изложить отклонявшуюся позицию в одной статье, не создавал прецедента.

Разумеется, новации М. С. Горбачева в области гласности имели целью не ослабление роли партийно-государственного левиафана, а, скорее, большую легитимность и цивилизованность форм его властвования. Вот почему и после принятия закона о печати и исключения из Конституции СССР статьи 6 о «руководящей и направляющей силе» КПСС продолжала вмешиваться в деятельность даже организационно не связанных с ней СМИ. Конституционный Суд констатировал: КПСС стремилась и далее контролировать средства массовой информации, в 1990 году партийное руководство поручило Гостелерадио создать регулярную телепрограмму, посвященную проблемам КПСС, ее роли и месту в современном обществе; идеологический отдел высказывал замечания Госкино по фильму, в котором были показаны кадры Нюрнбергского процесса; в 1991 году отделы ЦК КПСС признали необходимым, чтобы МИД обратил внимание западных держав на неприемлемую деятельность радиостанций «Голос Америки», Би-би-си, «Свобода»[6].

Ратуя за скорейшее принятие закона о печати, М. С. Горбачев, думается, не отдавал себе отчета в том, что провозглашенная им гласность под влиянием этого закона потеряет для власти прелести распределяемой сверху привилегии и превратится в юридически признанную свободу массовой информации, в равной мере принадлежащую всем субъектам политических отношений.

В изложении М. С. Горбачева перестройка прежде всего требовала обеспечения реальной гласности и создания действенного механизма аккумулирования и сопоставления мнений, свободного диалога, критики и самокритики. Об этом он говорил еще на апрельском (1985 года) Пленуме ЦК КПСС. Эти задачи, закономерно трансформировавшиеся в традиционную демагогию, были положены в основу официального проекта закона о печати, который разрабатывался в ЦК КПСС. Летом 1988 года под скромным названием «Рабочий материал к проекту Закона Союза Советских Социалистических Республик о печати и других средствах массовой информации» он был разослан в заинтересованные ведомства, в Институт государства и права АН СССР, во ВНИИ советского законодательства, в организации Союза журналистов и редакции.

Проект сохранял принцип партийного руководства прессой, цензуру, закреплял право на выпуск печатных изданий только за партийными, государственными органами и общественными организациями. Лишь им могли принадлежать технические средства телевидения, радиовещания, полиграфическое оборудование. Деятельность органа печати должна была соответствовать уставным целям учредителей. Был предусмотрен формально регистрационный, а фактически разрешительный порядок создания СМИ. Для отказа в регистрации было достаточно того, что печатный орган создан с нарушением любого из положений данного закона. СМИ наделялись правом получать от государственных и общественных организаций только информацию, необходимую им «в соответствии с профилем их деятельности». Проект обходил молчанием такие принципиально важные вопросы, как редакционная самостоятельность, информационный плюрализм, гарантии профессиональной деятельности журналистов, их права в области подготовки и распространения информации.

Такой законопроект не мог стать символом гласности и перестройки. Редакции дали на него крайне негативные заключения. Он вновь и вновь возвращался на доработку. С конца 1986 года общественность регулярно информировали о том, что работа над ним завершается или уже завершена, но текст так и не публиковался для обсуждения общественностью. По мнению Ю. М. Батурина, сложилась патовая ситуация, когда ни те, кто защищает прессу, видя в ее свободе и независимости важную гарантию необратимости перестройки, ни те, кто ищет среди журналистов «стрелочников», не могли рассчитывать на гарантированный успех своей линии при принятии закона о печати[7].

Официальный проект этого закона и по содержанию, и по механизму создания опоздал минимум на пять лет, что в перестроечную пору означало – на целую эпоху. Когда в ЦК КПСС спорили, стоит ли хотя бы для проформы провозгласить отсутствие цензуры, в реальной жизни полным ходом шли неподконтрольные властям процессы. Газеты, журналы, теле- и радиопрограммы стали значительно чаще предоставлять возможность для высказывания различных, часто противоположных мнений. Особенно этому способствовал прямой эфир на телевидении и радио. Например, идея создания Народного фронта Эстонии была сформулирована в прямом эфире телепередачи «Подумаем еще», подготовленной республиканским телевидением. А через несколько месяцев это общественное движение стало реальной политической силой, получившей конституционный статус. Аналогично движение «зеленых» первоначально организовалось вокруг телепрограммы «Панда», посвященной охране природы. Ее ведущий – журналист Юхан Ааре стал признанным лидером движения.

Наметилась дифференциация среди СМИ, отразившая различия в редакционной политике изданий, которые соответствовали формировавшемуся в тот момент политическому сознанию: от максималистского подталкивания преобразований до активного им противодействия, основанного в том числе на политическом суеверии и политическом нигилизме.

Насколько редакционная политика соответствовала интересам аудитории, можно было судить по тиражу изданий. За 1985–1989 годы подписка выросла у газеты «Аргументы и факты» на 136%, у «Литературной газеты» – на 127, у «Советской культуры» – на 78, у «Известий» – на 76%. Одновременно она снизилась у «Сельской жизни» на 25%, у «Красной Звезды» – на 15%, осталась практически без изменений у «Правды». Подписка увеличилась у журналов: «Дружба народов» – на 820%, «Знамя» – на 532, «Огонек» – на 417, «Новый мир» – на 311%. А у «Агитатора», «Партийной жизни» и «Политического самообразования» снизилась на 20%, и практически без изменений осталась у журналов «Коммунист» и «Здоровье»[8].

Значительно увеличившийся общий тираж периодики отражал стремительный рост доверия к СМИ. Не случайно среди народных депутатов РСФСР, избранных в 1989 году, было много журналистов. Социологические опросы показывали, что избиратели более всего хотели видеть своими депутатами экономистов, юристов или журналистов. Наметилась беллетризация и политизация даже научной периодики. Политическая публицистика часто появлялась и в сугубо теоретических и научно-популярных журналах («Химия и жизнь», «Наука и жизнь», «Проблемы мира и социализма»).

Произошел значительный отрыв центральной прессы от местной по уровню открытости в обсуждении насущных проблем и критике недостатков. Это было связано с большей зависимостью местных СМИ от партийных и советских органов, с меньшей компетентностью и профессиональной подготовленностью сотрудников редакций. Сказывалась и социально-политическая ситуация конкретного региона. Так, в Прибалтике пресса быстро достигла уровня гласности, характерного для центральных СМИ.

В общем контексте изменения фактического положения СМИ в политической системе родилась «новая пресса», которую выпускали неформальные движения, объединения, клубы, кооперативы. Широкое распространение получили информационные листки, которые создавались, как правило, на принципе самоокупаемости с разрешения местных партийных и советских органов или без легитимации. Во многих регионах после принятия Закона «О кооперации в СССР» появились кооперативные периодические издания, которые размножались преимущественно на ротапринтах, ротаторах, ксероксах. А 30-тысячный тираж газеты «Атмода» (издания Латвийского Народного фронта) печатался в типографии ЦК КП Латвии.

Системы кабельного телевидения с собственной программой начали работать в Свердловске – в МЖК «Комсомольский», в московском МЖК «Сабурово», в Волгограде, Подольске и других городах. Фактически статус «новой прессы» определялся в рабочем порядке, волевым решением, не подкреплялся правовым обеспечением ее деятельности.

Появились первые негосударственные информационные агентства «ИНТЕРФАКС» и «Постфактум». Произошла легализация самиздата. Если раньше, скажем, самиздатская «Хроника текущих событий» существовала-де-юре только как орудие преступления – уголовно наказуемого «распространения заведомо ложных измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй», то теперь она просто перестала существовать-де-юре. Поэтому относительно свободно могли распространяться по Москве самиздатские газеты «Экспресс-хроника» и «Гласность». На волне возрождения гражданского общества самиздат умножился и разросся. Но, выйдя из-под дамоклова меча уголовного закона, он попал в сферу административной ответственности: его распространителей милиция задерживала и штрафовала за «торговлю в неположенном месте», конфискуя изъятые экземпляры. Из-за регулярной гибели части тиража распространители были вынуждены поднимать цены, рискуя быть обвиненными в спекуляции.

Новые правила функционирования СМИ формировались бессистемно, «в рабочем порядке» или «в порядке исключения», как конъюнктурный ответ на сиюминутные вызовы. Например, резкий рост числа демонстраций, митингов, пикетов привел к появлению Положения о порядке допуска и пребывания представителей органов массовой информации в местах проведений мероприятий по обеспечению общественного порядка от 18 января 1989 года. Его подписали три генерала – первый заместитель министра внутренних дел первый заместитель министра обороны – и председатель Всесоюзного совета по профессиональной этике и праву Союза журналистов. Документ разрешал пребывание в охраняемой зоне только корреспондентам, имевшим карточку «Пресса». А круг лиц, которым она выдавалась, определяли руководители МВД по письменным представлениям органов массовой информации.

Инициативный авторский законопроект – новый жанр

В связи с происходившими в сфере массовой информации процессами требование скорейшего принятия закона о печати стало одним из центральных политических лозунгов. Причем звучал он со стороны как адептов, так и противников свободной прессы. Сторонников мог удовлетворить не любой закон, а только такой, который воплотил бы идеи свободы выражения мнений, права на информацию, запрета цензуры, редакционной независимости. Именно о таком законе шла речь на «круглом столе», организованном редакцией газеты «Московские новости» и Союзом журналистов СССР в июне 1988 года. Журналисты и юристы решили заранее определить, каким должен быть закон, чтобы не оказаться связанным уже подготовленным другим текстом, когда проект официально будет вынесен на обсуждение. Ведь тогда любое самое дельное предложение станет учитываться только в том случае, если оно ложится в русло заданного варианта[9].

Доработать официальный проект было поручено рабочей группе во главе с руководителем государственно-правового отдела ЦК КПСС А. С. Павловым. Незабываемый разговор с ним автора этих строк произошел в сентябре 1988 года по окончании очередного заседания. «Почему вы наотрез отказываетесь рассматривать наш альтернативный вариант?» – спросил я. «Потому что есть решение Политбюро о доработке именно того проекта, который был представлен Секретариатом ЦК КПСС». – «Но ведь XIX партконференция признала пользу многовариантности». – «Вы забываете, что в партии действует принцип демократического централизма, его никто никогда не отменит. Мы не имеем права даже рассматривать ваш проект, а вы – сочинять его». – «Но ведь наш проект разработан под эгидой Союза журналистов – общественной, а не партийной организации». – «Это ничего не меняет. Ведь Афанасьев[10] – коммунист. Вы – коммунист». – «Я – нет». После минутного замешательства, означавшего полное недоумение по поводу того, каким образом в состав рабочей группы пробрался беспартийный, А. С. Павлов изрек: «Ну, вот вы можете…». «Так именно мы и пишем».

Осознание абсолютной бесперспективности участия в работе над официальным проектом привело старших научных сотрудников Института государства и права АН СССР Ю. М. Батурина, В. Л. Энтина и автора этих строк, в то время доцента Всесоюзного юридического заочного института, к идее написать инициативный авторский проект закона о печати и других СМИ. К 12 июля 1988 года он был готов. Этому предшествовали многие годы научной работы авторов над политико-правовыми проблемами организации и деятельности СМИ. Называя свой проект инициативным авторским, мы хотели подчеркнуть, что, с одной стороны, взялись за его подготовку не по чьему-либо поручению, трудились над ним в свободное от работы время и не получали материального вознаграждения, с другой – всё, что написано в его статьях, отражает собственное мнение авторов, а не позицию организаций, в которых мы работали.

Из чего мы исходили, создавая свой проект? Из того, что это должен быть закон прямого действия. Чтобы он не превратился в набор благих пожеланий, четко установили, кто, куда и по каким поводам обращается, какая существует ответственность за нарушение предписаний закона. Мы были убеждены, что одним из демократических идеалов в правовом государстве является недопустимость цензуры массовой информации. Считали важным расширить круг тех, кто вправе учреждать СМИ. Особенно актуально это стало после того, как в декабре 1988 года Совет Министров СССР запретил кооперативам заниматься издательской деятельностью по выпуску произведений науки, литературы и искусства. Преодолеть этот запрет можно было, закрепив за кооперативами право учреждать и издавать печатные СМИ.

Создание инициативного авторского проекта впервые в советской законодательной практике сделало реальным принцип вариантности, позволило представить парламенту два альтернативных проекта. Дальнейшая судьба нашего проекта зависела от того, станет ли он достоянием общественности и получит ли ее поддержку. Поэтому важно было опубликовать проект, чему, казалось бы, благоприятствовала обстановка расширявшейся гласности. Но власти всячески препятствовали этому. Когда журнал «Журналист» попытался опубликовать его в виде неофициального проекта, он не получил согласия на это. Складывалась странная ситуация: чтобы напечатать проект закона о печати, провозглашающий свободу прессы, нужно было сначала принять закон о печати, освобождающий прессу от цензуры.

Выход был найден в Прибалтике, где контроль цензуры, особенно в отношении изданий на национальных языках, был уже довольно поверхностным. Благодаря моим личным связям в Союзе журналистов Эстонии проект был напечатан 14 октября 1988 года в спортивной газете Spordileht на эстонском языке, а 21 октября – на русском в газете «Молодежь Эстонии». Впоследствии его неоднократно печатали советские газеты и журналы, так как для перепечатки материалов из других подцензурных изданий не требовалось разрешения Главлита.

Пока официальный проект не был обнародован, инициативный авторский активно обсуждали в писательских и журналистских организациях, в университетах, на Форуме социальных новаторов СССР. Большой интерес он вызвал и за рубежом, особенно после того, как был представлен Ю. М. Батуриным на общеевропейском Информационном форуме, проходившем в Лондоне в апреле – мае 1989 года. Благодаря тому что министр иностранных дел СССР и член Политбюро ЦК КПСС Э. А. Шеварднадзе намеревался преподнести этот законопроект на форуме в качестве зримого символа гласности, удалось сломить сопротивление Главлита, долго блокировавшего его издание отдельной брошюрой.

Эту брошюру мы раздали участникам I Съезда народных депутатов СССР. Батурин подарил ее и Б. Н. Ельцину, попросив поддержать проект. Многие депутаты-журналисты еще раньше включили в свои предвыборные программы требование скорейшего принятия закона о печати. А после того как они передали брошюру с инициативным авторским проектом в секретариат съезда, он стал документом официальной законодательной инициативы.

Летом 1989 года борьба за закон о печати вступила в новую фазу. Теперь уже в Верховном Совете СССР была создана рабочая группа[11], которой предстояло предложить парламенту единый вариант из так называемого «официального», представленного депутатам за подписью В. Г. Афанасьева, и нашего инициативного авторского. Союз журналистов поддерживал оба. Рабочая группа, проявив чудеса дипломатического искусства, сумела добиться консенсуса: каждый чем-то поступился и в чем-то выиграл. В окончательном варианте некоторые нормы оказались даже демократичнее, чем в нашем проекте.

Противостояние российской и союзной властей

12 июня 1990 года Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» был принят, но еще не введен в действие. Мы с коллегами-юристами стали разрабатывать редакционные уставы, протоколы собраний трудовых коллективов и другие документы, чтобы помочь «Огоньку», «Комсомольской правде», «Знамени», «Октябрю», «Известиям», «Литературной газете», «Собеседнику» и другим центральным и местным изданиям быстрее стать независимыми. Наши юридические разработки использовались и при создании радиостанции «Эхо Москвы». В начале июля 1990 года только что назначенный российский министр печати и массовой информации М. Н. Полторанин предложил мне стать его заместителем. Я согласился не в последнюю очередь потому, что стремился помочь доверившимся нам изданиям не только интеллектуальным, но и «административным» ресурсом.

Разработка правительственного постановления о порядке регистрации СМИ стала для меня первой пробой сил, показавшей, что в этой команде можно многое сделать для практической реализации демократического потенциала Закона «О печати…». Именно на это и был рассчитан утвердившийся в российском министерстве порядок регистрации СМИ по принципу «first come – first served» («первым пришел – первым обслужился») или «наперегонки в Мининформпечать». Когда 1 августа 1990 года закон вступил в силу, трудовые коллективы многих существовавших изданий сразу же заявили себя в качестве учредителей и представили свои газеты и журналы на регистрацию в Министерство печати и массовой информации РСФСР.

Первым рискнул стать самостоятельным журнал «Октябрь». Его примеру последовали литературные журналы «Знамя», «Иностранная литература», «Волга», «Дружба народов», «Юность», «Новый мир», «Урал», «Звезда». Затем покинули своих прежних квазиучредителей газеты «Смена», «Литературная газета», «Мегаполис-Экспресс», журналы «Человек и закон», «Огонек». Так начался распад взаимозависимых издательских империй КПСС, ВЦСПС и ВЛКСМ.

В то же время прежние их квазиучредители продолжали действовать в привычном номенклатурном ключе, целиком ориентировались на Госкомитет СССР по печати, пытались зарегистрировать в нем газеты и журналы, многие из которых уже были зарегистрированы в российском Министерстве печати и информации как независимые издания. Возникавшие конфликты решались в судебном порядке.

Еще одно поле противостояния российской и союзной властей после вступления в силу Закона «О печати…» – проблема легитимации и дальнейшего существования совместных партийно-советских газет на общероссийском («Советская Россия») и на областном, краевом, районном, городском уровнях.

За десятилетия советской системы сложилась практика, когда прибыльные совместные газеты, в основном центральные и областные, находились на балансе Управления делами ЦК КПСС, а убыточные – на балансе Госкомиздата РСФСР и его органов на местах. При этом далеко не вся издательская и полиграфическая база КПСС за 70 лет сформировалась за счет партийного бюджета.

Стремясь вернуть хотя бы малую часть утраченной государственной собственности, чтобы наладить выпуск независимых от КПСС государственных и негосударственных газет, российское Мининформпечати развернуло массированную атаку на партийные структуры. 21 августа 1990 года М. Н. Полторанин объявил о введении с 1991 года монопольного распределения газетной и печатных сортов бумаги, произведенной в РСФСР. Он добился принятия Верховным Советом РСФСР Постановления «О газетах и журналах Верховного Совета РСФСР и газетах местных Советов народных депутатов» от 22 сентября 1990 года, в котором речь шла о создании комиссии «по разделу имущества и полиграфической базы московских партийных издательств с учетом необходимой компенсации государственных средств, вложенных в их развитие, и утраченной прибыли», о «возвращении местных издательских мощностей в собственность Советов».

Атака завершилась частичной победой: 16 октября М. Н. Полторанин и управляющий делами ЦК КПСС Н. Е. Кручина подписали Соглашение о взаимодействии в вопросах издательской деятельности, позволившее сломать существовавшую практику. Под угрозой предъявления претензий в отношении прежних прибылей газеты «Советская Россия» ЦК КПСС был вынужден поделиться своими полиграфическими мощностями в издательстве «Московская правда» для обеспечения выпуска только что учрежденной «Российской газеты». Стороны также договорились о паритетном финансировании тех изданий, которые Советы народных депутатов признают целесообразным выпускать совместно с территориальными организациями КПСС. Впервые КПСС согласилась на равное долевое участие в частичной дотации убыточных изданий и равное обеспечение совместных изданий газетной бумагой. События августа 1991 года поставили крест на этой компромиссной модели: все имущество КПСС перешло государству, а его СМИ перерегистрировались как независимые издания.

Одним из главных направлений использования появлявшихся у Мининформпечати ресурсов стало создание в 1990 году сети межрегиональных газет. Стремясь сократить влияние областных и краевых партийных газет, Б. Н. Ельцин принял наше предложение о создании нескольких десятков газет, которые распространялись бы сразу в нескольких сопредельных автономиях или областях. Причем Мининформпечати должно было стать соучредителем каждой такой газеты вместе с журналистским коллективом, а в некоторых случаях – и с другими организациями. Министерство было необходимо как источник финансирования и как «крыша» от репрессий со стороны местных властей.

К сожалению, многие из этих газет создавались наспех, без разработки бизнес-планов, без изучения рынка, а порой даже без элементарной проверки главных редакторов, которым доверялись бюджетные средства. В результате многие из этих изданий канули в Лету уже через год-два. Но свою роль свободной трибуны и независимого от местных властей источника информации на региональном уровне они сыграли – особенно в дни августовского путча 1991 года.

Совершенно иначе проходила борьба за аудиовизуальные СМИ. Российские власти стремились получить хотя бы минимальное место в телерадиоэфире. В РСФСР, в отличие от других союзных республик, не было республиканского телевидения, республиканских каналов. Но в каждом регионе имелись телерадиокомитеты, напрямую подчиненные Гостелерадио СССР. Руководство этого ведомства, заранее подготовившись по указанию ЦК КПСС к возможным притязаниям российских властей, 7 января 1990 года создало видеоканал «Советская Россия», который регулярно выходил в эфир по субботам и воскресеньям с 14 часов 30 минут до 17 часов. Фактически это был тележурнал с аполитичным набором сюжетов.

Не удовлетворившись этим, I Съезд народных депутатов РСФСР 21 июня 1990 года своим Постановлением «О средствах массовой информации РСФСР» решил создать Парламентский совет, в ведение которого передавались кадровая, финансовая и техническая политики развития телевидения и радиовещания в России. Во исполнение этого решения Верховный Совет РСФСР 13 июля 1990 года учредил Государственное телевидение и радио РСФСР (с 14 июля 1990 года – Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания – ВГТРК) и потребовал от союзных властей предоставить отдельные каналы вещания с соответствующей материально-технической базой (студии, передающие станции, спутники, наземные ретрансляторы).

Ответом стал Указ Президента СССР «О демократизации и развитии телевидения и радиовещания в CCCР» от 14 июля 1990 года, едва ли не главной целью которого было сохранение в эфире монополии Гостелерадио СССР. Известно, что заместитель председателя Гостелерадио СССР П. Н. Решетов лично запрещал предоставлять эфир Б. Н. Ельцину вплоть до его избрания председателем Верховного Совета РСФСР[12]. В указе говорилось, что отдельный канал для России появится лишь тогда, когда в Москве будет построен для него аппаратно-студийный комплекс. Однако российское руководство, ликвидировав часть учреждений, высвободило необходимые помещения и финансовые ресурсы, и в мае 1991 года, за месяц до дня вступления в должность первого президента РСФСР, российское телевидение вышло в эфир, получив несколько часов в неделю на втором общесоюзном канале.

Закон «О печати и других средствах массовой информации» активизировал формирование и негосударственного вещания. Поскольку в нем мало говорилось об аудиовизуальных СМИ, особенностях их учреждения и легитимации, а союзное Положение о порядке регистрации СМИ, осуществляющих телевизионное и радиовещание на территории СССР, утвержденное 17 октября 1970 года, устанавливало только общие нормы, в специальном циркулярном письме российского Мининформпечати было разъяснено, что на территории РСФСР это Положение распространяется лишь на теле- и радиопрограммы, рассчитанные на общесоюзную аудиторию. Иными словами, учредителю достаточно было в заявлении указать, что его программы рассчитаны преимущественно на аудиторию РСФСР, и он автоматически попадал под российскую юрисдикцию.

Этим воспользовались многие оппозиционеры, уверенные, что в лице российских властей они найдут надежную защиту. В отличие от союзных нормативных актов российское Положение признавало право учреждать телерадиопрограммы за массовыми движениями, творческими союзами, кооперативными, религиозными и иными объединениями граждан, трудовыми коллективами и гражданами. А главное – допускало регистрацию уже существовавших теле- и радиопрограмм.

Благодаря этому самостоятельность обрели не только реально независимые от государства телекомпании типа «Ники». Российское Мининформпечати в своем стремлении разрушить монополию и монолитность Гостелерадио СССР открыло лазейку для регистрации отдельных цикловых радио- и телепередач в качестве самостоятельных СМИ. Это, с одной стороны, противоречило концептуальной базе законодательства об интеллектуальной собственности, с другой – позволяло защитить создателей программ от произвола руководителей телерадиокомпаний. Только к середине 2000-х годов эта правовая конструкция исчерпала себя в качестве средства защиты интересов создателей теле- и радиопрограмм.

Закон «О печати…» стал костью в горле союзных властей, особенно в связи с событиями в Вильнюсе, Тбилиси, Баку, Фергане, Северной Осетии и Чечне. Неудивительно, что в январе 1991 года, выступая в Верховном Совете СССР, М. С. Горбачев вдогонку событиям у вильнюсского телецентра предложил Верховному Совету СССР взять на себя функцию обеспечения плюрализма мнений во всех СМИ, приостановив действие этого закона. Правда, ограничились угрозой, реальных действий по созданию органов «парламентской цензуры» за этим не последовало.

В 1990 году все попытки партийно-союзных властей приструнить прессу были обречены, потому что, во-первых, СМИ, пользуясь обстановкой декларированной гласности, немедленно делали достоянием общественного мнения все факты давления на них. Во-вторых, российское руководство выступало единым фронтом в защиту свободы массовой информации, встало на сторону журналистов, которые, в свою очередь, обеспечили ответную и вполне искреннюю и добровольную поддержку. По сути, это был взаимовыгодный союз демократических СМИ и команды Б. Н. Ельцина против партийно-советской номенклатуры, которую олицетворяли союзные органы власти.

Союзный закон проработал в России около полутора лет. 27 декабря 1991 года ему на смену пришел российский Закон «О средствах массовой информации». Он также родился из инициативного авторского проекта. Хотя оба текста создавались одними и теми же людьми, произошедшие в стране перемены были столь разительными (крах СССР, запрет КПСС), что республиканский вариант оказался значительно радикальнее. Союзный закон был документом демократического романтизма, с неминуемыми компромиссами с защитниками старых тоталитарных порядков, а российский был почти лишен политического противоборства.

Если союзный закон декларировал свободу печати, то российский – презюмировал ее как естественное состояние прессы, требующее недвусмысленных и разумных ограничений, позволяющих свободу одних гармонично сочетать со свободой всех прочих. Союзный закон имел многочисленные и неизбежные в тех политических условиях пробелы и двусмысленности (например, в вопросах о собственности, о статусах учредителя, редакции, издателя). При создании российского закона горький опыт «войны законов» заставил заполнить эти пробелы, пойти на «нормотворчество от достигнутого». Причем многое из того, что содержалось в первом инициативном авторском проекте, но оказалось отвергнутым союзным парламентом, было использовано при выработке республиканского варианта. Вот почему союзный закон о печати навсегда останется первым российским законом о свободе прессы[*].

[*] Полную версию очерка см.: Федотов М. Закон СССР о печати как юридическое чудо // НЛО. 2007. № 83. — http://magazines.russ.ru/nlo/2007/83/fe32-pr.html

[1] Журналистика и война: Освещение российскими СМИ военных действий в Чечне / Под ред. А. Г. Рихтера. М.: Центр «Право и СМИ», 1998. С. 17.

[2] СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 7. На основании этого декрета до конца 1917 года были закрыты 92 газеты, а сам этот нормативный акт был отменен в 1929 году, хотя фактически утратил силу значительно раньше.

[3] Баглай М. В. Дорога к свободе. М.: Международные отношения, 1994. С. 131.

[4] Федотов М. А. Право массовой информации в Российской Федерации. М.: Международные отношения, 2002. С. 48.

[5] Например, в 1987 году публикация моей сугубо научной статьи «Гласность и цензура: возможность сосуществования» в академическом журнале «Советское государство и право» по требованию Главлита была задержана на два года (до 1989 года, № 7). Ее основные положения в менее академичной форме удалось опубликовать 23 октября 1988 года в газете «Московские новости» после семикратного снятия с полосы.

[6] Вестник Конституционного суда РФ. 1993. № 4/5. С. 55–56.

[7] Батурин Ю. М. На чем сошелся клином свет гласности // Пульс реформ. Юристы и политологи размышляют. М.: Прогресс, 1989. С. 282.

[8] Подсчитано по: Известия ЦК КПСС. 1989. № 1. С. 137.

[9] Московские новости. 1988. 17 июля. См. также: Гласность: мнения, поиски, политика / Под ред. Ю. М. Батурина. М.: Юридическая литература, 1989. С. 161–166.

[10] В. Г. Афанасьев — главный редактор «Правды» и одновременно председатель Союза журналистов СССР.

[11] В нее вошли члены Комитета по законодательству Н. В. Федоров (руководитель группы), K. Д. Лубенченко, А. Е. Себенцов, Г. Х. Шахназаров, члены Комитета по гласности А. С. Ежелев, Б. Н. Никольский, М. Н. Полторанин, консультант журнала «Журналист» Н. В. Вайнонен, начальник юридического отдела Гостелерадио В. К. Жарков, инструктор идеологического отдела ЦК КПСС М. М. Рассолов, заведующий отделом Союза журналистов В. М. Сергеев, член коллегии Госкомпечати М. В. Шишигин и создатели инициативного авторского проекта Ю. М. Батурин, М. А. Федотов, В. Л. Энтин.

[12] Перестройка в Гостелерадио? // Аргументы и факты. 1990. № 3.