В Европе, США и многих других странах социальным обеспечением занимается правительство, а платят за это налогоплательщики. Автор «сингапурского чуда» Ли Куан Ю в статье «Справедливое общество, а не государство всеобщего благоденствия»[1] рассказал, как ему и его единомышленникам удалось реализовать более эффективную схему.

Ли Куан Ю: «Наблюдая за постоянно растущей стоимостью социального обеспечения в Великобритании и Швеции, мы отказались от подобной практики. Мы заметили, что там, где правительство брало на себя ответственность за выполнение функций главы семьи, люди начинали расслабляться. Система социального обеспечения подрывала в людях сознание того, что в жизни следует полагаться на себя. Им не надо было больше работать на благо своей семьи, подачки становились образом жизни. Эта нисходящая спираль становится бесконечной, по мере того как мотивация людей к труду ослабевает, а производительность труда снижается. Люди утрачивают стремление добиваться успеха, потому что они платят слишком много налогов. С другой стороны, они начинают зависеть от государства в удовлетворении своих основных потребностей».

Кроме того, люди в любой стране склонны отдавать предпочтение текущим благам и смолоду всерьез не задумываются о старости. Заставить копить на старость можно только принудительно. Для такого принуждения придуманы обязательные накопительные пенсионные системы. Вот только их эффективность по странам сильно различается.

Ли Куан Ю считал, что более справедливо и разумно, когда каждое поколение платит за себя, и каждый работник регулярно откладывает деньги в личный фонд и не только на будущую пенсию, но и на образование свое и своих детей, на медицинское обслуживание, на обеспечение семьи жильем. И принудил к этому всех граждан Сингапура, использовав Central Provident Fund (CPF).

Эта удивительная конструкция сыграла огромную роль в достигнутом высоком уровне благосостоянии, жилищного строительства и медицины. Позволила удерживать государственные расходы и затраты на социальное обеспечение на низком уровне, одновременно поддерживая высокий уровень сбережений и инвестиций.

Валовые сбережения в Сингапуре составили в 1971–1980 годах 27,2% ВВП, в 1981–1985 годах – 40,3, в 1986–1990 годах – 39,9, в 1991–2000 годах – 47,7, в 2001–2012 годах – 43,1% ВВП [2]. При этом доля частных сбережений достигала 75%.

Познакомимся с Central Provident Fund поближе. В литературе встречаются разные его переводы: Центральный фонд социального обеспечения, Центральный накопительный фонд, Центральный резервный фонд, Центральный сберегательный фонд, Центральный страховой фонд. И это все о нем, о CPF.
Все работающие граждане (только граждане) Сингапура и их работодатели делают обязательные фиксированные ежемесячные взносы в CPF, которые распределяются на три индивидуальных счета работника:

• обычный (ordinary account) – для покупки жилья, оплаты ипотеки, страхование – защита семьи, образовательный заем, инвестиции;
• специальный (special account) – накопления на будущую пенсию, инвестиции;
• медицинский (medisave account) – расходы на медицинское обслуживание, приобретение полиса медицинского страхования.

Принудительное сбережение – наполнение индивидуальных счетов в CPF

Размер взносов зависит от возраста работника и его зарплаты. Правительство держит на фиксированном уровне (20%) отчисления от зарплаты работника до 55 лет, а с 55 до 65 лет они снижаются (от 13 до 5%). Взносы работодателя тоже сокращается, но меньше. Отчисления работодателя варьируется в зависимости от фазы делового цикла для стимулирования или дестимулирования занятости. CPF стал инструментом контрциклического регулирования экономики через влияние на уровень издержек бизнеса и поглощение излишней покупательной способности, для стабилизиции инфляции через совокупную ставку обязательных взносов работников и работодателей.

Совокупная ставка (работник плюс работодатель) обязательных взносов в CPF: 1955–1960 годы – 11%, 1961–1970 – 11%, 1971–1975 – 26%, 1976–1980 – 34%, 1981–1985 – 47%, 1986–1990 – 37%, 1991–2000 – 38%, 2001–2012 годы–35%[3].

Распределение по счетам жестко контролируется правительством, плательщики их изменить не могут. До 55-летнего возраста работника преимущество имеет обычный счет, а далее – медицинский (см. таблицу).

При достижении гражданином 55 лет на его имя автоматически открывается пенсионный счет (retirement account), на который переводится часть накоплений с обычного и специального счетов для формирования минимальной суммы, необходимой для приобретения пожизненного аннуитета. Правительство изменяет минимальную сумму в соответствии с экономической ситуацией. Так, в 2012 году она составляла 120 тыс. сингапурских долларов (97,5 тыс. долларов США), в 2014–2015 годах – 155 тыс. (126 тыс. долларов США).

Ли Куан Ю: «Ежегодно Национальный совет по заработной плате увеличивал зарплату, основываясь на экономическом росте предшествующего года. Я знал, что, как только рабочие привыкнут к более высокой “чистой“ зарплате, они будут сопротивляться любому увеличению взносов в CPF, которое уменьшит сумму денег, которую они могли бы свободно тратить. Поэтому практически ежегодно я увеличивал уровень отчислений в CPF, но так, чтобы количество денег, которое рабочие приносили домой, все-таки увеличивалось. Это было безболезненно для рабочих и позволяло держать инфляцию под контролем. Подобное увеличение зарплаты было возможно благодаря тому, что экономика ежегодно росла быстрыми темпами».

Использование средств, накапливаемых на индивидуальных счетах

Член (участник) CPF может оставаться пассивным до 55-летнего возраста и просто получать гарантированный доход, как в обычном банке. Схема начисления процентов в CPF сложная, имеются нюансы в зависимости от стартовой суммы, минимально необходимой суммы на каждом счете, сроков и т. д., но рамки таковы: на средства на специальном и медицинском счетах правительство гарантирует доходность не ниже 4%, на обычном – не ниже 2,5%.

При достижении 55 лет гражданин может забрать с накопительных счетов все деньги, оставив необходимую минимальную сумму, и использовать их по своему усмотрению. Минимальную остаточную сумму он может использовать для покупки пожизненной ренты в лицензированной страховой компании, или разместить в лицензированном банке, или оставаться на счете в CPF.

В Сингапуре люди живут в среднем 82–83 года. На пенсию выходят в 62–65 лет, срок дожития составляет в среднем 23 года. Начиная с 62 лет (пенсионный возраст), с минимальной остаточной суммы производятся ежемесячные выплаты, чтобы обеспечить базовые потребности на пенсии. Если была куплена пожизненная рента, то выплаты продолжатся в течение всей жизни. Если минимальная остаточная сумма осталась на пенсионном счете (retirement account) в CPF или переведена в лицензированный банк, то выплаты пенсионер будет получать, пока не иссякнут деньги. Ежемесячные выплаты по желанию можно начать позже, тогда денег хватит дольше. Например, если выплаты начались в 63 года вместо 62, то их хватит до 84 лет вместо 82.

Если участник CPF навсегда покидает страну, перестает быть гражданином Сингапура, то ему отдаются все накопления со всех счетов, потому что это его личные деньги.

Взносы в CPF, процентные доходы на вклады и от инвестиций, изъятия из фонда налогами не облагаются в отличие от взносов и выплат в частных страховых компаниях. Таким образом государство откровенно стимулирует развитие CPF. Неудивительно, что частные пенсионные фонды для участников CPF отсутствуют.

После смерти человека накопленные на счетах средства передается по наследству, распределяется между родственниками по завещанию или по закону.

До сих пор речь шла о пассивных участниках CPF. Для активных граждан предусмотрены различные интересные возможности.

Приобретение жилья с использованием накоплений на обычном счете в CPF

Ли Куан Ю: «Я верил, что чувство собственности жизненно важно для нашего общества, которое не имело глубоких корней, уходивших в общее историческое прошлое… Моей главной заботой было обеспечение каждому гражданину его доли в богатстве страны и места в ее будущем. Я хотел, чтобы наше общество состояло из домовладельцев. Я видел своими глазами разницу между многоквартирными домами с низкой арендной платой, находившимися в плачевном состоянии, и жильем, принадлежавшим частным домовладельцам, которым они гордились… Я был убежден, что, если каждая семья будет владеть жильем, то это сделает ситуацию в стране более стабильной».

Ли Куан Ю и его сторонники провели уникальную жилищную реформу, превратившую Сингапур в «страну новоселов». Была реализована масштабная государственная программа, обеспечившая предложение высококачественного современного жилья. А средства на ее финансирование и спрос на жилье появились во многом благодаря принудительному сбережению в CPF.

Главным звеном в жилищной реформе стал Housing and Development Board (HDB), Совет по жилищному строительству и развитию. Решив вопрос расселения сингапурских трущоб, и тем самым устранив крупную социальную проблему, Совет приступил к строительству более крупных и дорогих апартаментов с улучшенной планировкой. HDB заказывает, проектирует и строит дома высокого качества, причем планируются не только квартиры и дома, но и районы в целом так, чтобы все базовые услуги были в пределах шаговой доступности. Эта госкомпания строит 80% жилья в островной стране, а частный сектор больше задействован на строительстве элитного жилья.

Имея в штате лишь 12 тыс. человек, HDB справляется с огромным объемом работ потому, что распределяет на открытых торгах подряды на строительство и все виды коммунального обслуживания, включая водоснабжение, канализацию, вывоз мусора, стрижку газонов, содержание автостоянок. HDB сохраняет в своих руках лишь эксплуатацию 12 тыс. лифтов, бесперебойная работа которых имеет ключевое значение в Сингапуре. Совет создал собственные кирпичные заводы, карьеры для добычи песка и щебня, чтобы снижать себестоимость квартир.

Сегодня сингапурцам предлагаются 2-5-комнатные современные квартиры со всеми удобствами в жилых массивах, построенных государством на государственной земле. Дома расположены на огороженной территории, с полной инфраструктурой внутри (бассейн, джакузи, маленький спортзал, теннисные корты, парковки, кондиционирование). Более 82% сингапурцев проживают в государственных общественных домах (HDB-house), построенных на условиях займа. Наиболее распространены 4-комнатные площадью 90 кв. м. Средняя стоимость такой квартиры варьируется в зависимости от месторасположения от 149 тыс. до 194 тыс. долларов. Роскошные апартаменты стоят более 450 долларов. Большая часть жилья, предоставляемого по госпрограмме, выкуплена сингапурцами в собственность, лишь 9% остается в найме. На душу населения приходится 33–35 кв. м.

Откуда берутся средства? Правительство делает выгодные предложения, но только гражданам Сингапура, удовлетворяющим определенным критериям. Им разрешено покупать субсидируемые квартиры HDB (с использованием средств обычного счета), получать Housing Grant (грант 30 тыс. сингапурских долларов), субсидию Main Upgrading Subsidy, льготные процентные ставки для оплаты стоимости модернизации жилья, ипотечные кредиты HDB по льготной процентной ставке. А вот ипотечные кредиты банков могут получать не только граждане, но и постоянные жители. Работники могут использовать сбережения, накопленные на обычном счете в CPF, для выплаты первоначального 25-процентного взноса на квартиру и выплат по жилищному займу HDB в рассрочку в течение более 20 лет. Чтобы ускорить покупку квартиры, близким родственникам (родителям и детям, братьям и сестрам) разрешено объединять средства, которые они накопили на своих обычных счетах в CPF.

Надо сказать, что удачно организованная жилищная программа (в отличие от России) сделала строительную индустрию мощным двигателем экономичного развития государства, что, в конечном счете, позволило Сингапуру занять лидирующие позиции в мире по многим направлениям.

Добровольное повышение активов – инвестиционные схемы обычного и специального счетов

Ли Куан Ю: «Мы решили перераспределять общественное богатство не через субсидирование потребления, а через накопление собственности. Даже те, кто не смог завоевать высших наград в рыночной конкуренции, получали достаточно ценные подарки за участие в жизненном марафоне. Тот, кто хотел потратить накопленные средства, мог продать активы, которыми он владел. Замечательно, что таких людей было немного. Вместо этого люди предпочитали инвестировать и увеличивать стоимость своих активов, используя на потребление только полученный с них доход… Владение собственностью, вместо выделения субсидий на социальное обеспечение, предоставило людям широкие возможности и возложило на них ответственность за то, на что потратить свои деньги».

Правительство разрешило накопления сверх установленных минимумов на обычном и специальном счетах направлять в определенные финансовые инструменты. По мере развития фондового рынка и увеличения накоплений в CPF увеличивался размер и виды средств, которые могли быть инвестированы, расширялся перечень финансовых инструментов. К примеру, в 1986 году разрешалось инвестировать в акции, фонды и золото только 20–40% средств обычных счетов, превышавших минимальную сумму, в 1993 году – 80%, в 2000–2001 годах – 100%. Сегодня разрешено инвестировать средства в акции и облигации, взаимные фонды, биржевые фонды, банковские депозиты, индивидуальные счета доверительного управления, страховые инвестиционные продукты, золото [4]. Если доход по этим инвестициям превышает сумму процентов, начисляемых на остатки по счетам CPF, владельцы счетов могут снять излишки. С расширением возможностей инвестирования сокращались выплаты участникам CPF по обычным счетам.

Решение использовать инвестиционную схему участник принимает добровольно. И при этом сам несет инвестиционный риск, доходность этих вложений государство не гарантирует. Но оно и не бросает его на произвол судьбы, так как заинтересовано в инвестициях. Правительство создает надежные объекты инвестирования, например, компании Singapore Bus Services и Singapore Telecom.

Ли Куан Ю: «Мы учредили компанию Singapore Bus Services, выпустили ее акции на фондовой бирже и разрешили членам CPF использовать до 5 тыс. долларов на их счетах для покупки акций. Я хотел, чтобы число владельцев компании было максимальным, и ее прибыль возвращалась рабочим, которые пользовались услугами общественного транспорта. У них было меньше стимулов требовать снижения платы за проезд и правительственных субсидий на развитие транспорта».

Ли Куан Ю: «Мы продали значительную часть компании Singapore Telecom всем взрослым гражданам страны за половину стоимости – чтобы перераспределить излишки госбюджета, накопившиеся за годы устойчивого экономического роста. Мы хотели, чтобы наши люди владели акциями крупной сингапурской компании – осязаемой частью материального богатства страны. Чтобы предотвратить немедленную продажу акций для получения прибыли, как случилось в Великобритании при приватизации British Telecom, мы предложили акционерам право на получение бесплатных акций после одного, двух, четырех и шести лет владения акциями при условии, что они не продадут первоначально полученные акции. В результате 90% всех работников владели акциями Singapore Telecom. Вероятно, это наивысший показатель в мире».

Правительство вводит различные ограничения для обеспечения сохранности накапливаемых средств. В частности, не разрешает использовать деньги, находящиеся на счете и активы, приобретенные из этих сбережений, для покрытия долгов участника CPF или судебных исков. Жилье HDB, купленное за счет средств CPF, также не может стать добычей кредиторов. Только само HDB может принимать меры против владельца жилья, который не расплатился по займу, выданному на его приобретение.

Средства CPF (как «длинные деньги» для экономики) размещаются на депозиты в финансовом регуляторе Monetary Authority Singapore (MAS) и направляются на приобретение специальных выпусков государственных облигаций Special Singapore Goverment Securities (SSGS). Эти ценные бумаги на рынок не поступают, выпускаются только для CPF на срок 20 лет. Ставка процента по облигациям соответствует процентной ставке, выплачиваемой CPF по счетам участников. Деньги, привлеченные с помощью SSGS, направляются в Валютное управление Сингапура для конвертации в зарубежные активы. В разные периоды средства CPF составляли 50–70% международных резервов Сингапура.

Ли Куан Ю: «Финансовая стабильность, сбалансированный бюджет, низкие налоги поощряли значительные инвестиции и высокую производительность. С 1960-х годов мы ежегодно сводили бюджет с профицитом. Бюджетных поступлений было достаточно для финансирования текущих расходов и инвестиций, мы оставались конкурентоспособными по отношению к другим странам в налоговой сфере… Мы не допускали расточительных затрат, это позволяло сохранить низкий уровень инфляции и не прибегать к иностранным займам». Правительство удерживало инфляцию на стабильно низком уровне: в среднем 2,3% в 1980–2013 годах. Все это вселяло и вселяет уверенность сингапурцев в том, что завтра их накопления не обесценятся или не будут «позаимствованы» правительством на неотложные нужды, а то и вовсе изъяты.

Медицинское страхование по правительственной программе

Ли Куан Ю: «Я хотел создать систему здравоохранения, при которой затраты и расточительство ограничивались бы путем частичного покрытия расходов со стороны пациентов. Субсидии на содержание здравоохранения были необходимы, но они могли привести к расточительству и стать губительными для госбюджета… Люди, обладающие значительными сбережениями и активами, по-другому относятся к жизни. Они более уверены в собственных силах и принимают на себя ответственность за себя и свои семьи. Они не подвержены “буфетному синдрому“, который возникает, когда, заплатив страховую премию, люди стараются пройти через такое количество медицинских обследований и процедур, какое только заблагорассудиться их докторам или им самим».

Система здравоохранения Сингапура по оценке Всемирной организации здравоохранения признана лучшей в Азии, а на мировом уровне опережает Германию, Израиль, Швейцарию, США. Сингапурская медицина развивается в авангарде мировой науки и техники. Сингапур дал жизнь многим разработкам, применяемым во всем мире, а либеральная налоговая политика способствует быстрому внедрению медицинскими учреждениями передовых научных разработок и достижений. Клиники оснащены самым современным оборудованием и используют передовые медицинские технологии.

В Сингапуре 80% медицинских услуг и 20% услуг по госпитализации поставляет частных сектор. В частных клиниках и больницах пациенты платят за услуги по прейскуранту, цены определяются рынком. Государственные больницы управляются, как неприбыльные частные организации. Они конкурируют на рынке и борются за каждого потребителя, хотя цены на их услуги регулирует государство. Конкуренция заставляла правительственные больницы улучшать качество лечения. Она также ведет к инвестициям в новое оборудование и инновационные методы лечения.

Успех сингапурской модели обеспечен за счет гораздо большей свободы выбора потребителей. На долю правительства приходится менее трети всех расходов. Это значит, что каждый человек несет ответственность за свое здоровье сам, чтобы не допустить ухудшения качества услуг и их дороговизны. Расчеты ведутся непосредственно между врачами и пациентами, а не между правительством и посредниками в лице страховых компаний.

Создать систему здравоохранения, основанную на принципе индивидуальной ответственности, в которой правительство играет вспомогательную роль, удалось опять же благодаря CPF. В нем создан стабильный источник финансирования – персональные медицинские счета medisave. Средства с этого счета могут быть использованы для оплаты больниц, хирургических операций не в стационаре, определенных дорогостоящих процедур (типа химиотерапии), а также на оплату таких услуг близким родственникам.

Установлены лимиты на то, сколько денег можно потратить с медицинского счета, исходя из стоимости пребывания в обычной палате. Например, пациенты в 1-2-местных палатах полностью покрывают издержки (наличными или с дополнительной добровольной страховки). Те, кто выбирает больший уровень комфорта, минимум 20% стоимости услуг обязаны оплатить сами, а остальное им частично покрывает правительство. Оно оборудовало различные отделения больниц так, что они значительно отличаются по уровню комфорта и соответственно по стоимости. Каждый пациент может выбрать то, что ему по карману.

Ли Куан Ю: «Частичная оплата медицинских услуг пациентами предотвращала расточительство. Субсидии на оплату медицинских расходов в государственных больницах составляли до 80% стоимости услуг, в зависимости от типа лечения и качества ухода за больным, который избирали сами пациенты. По мере роста доходов все меньшее людей предпочитали недорогие виды услуг, которые в наибольшей степени субсидировались правительством, и выбирали лечение в более комфортных условиях, которые стоили дороже, но субсидировались правительством в меньшей степени».

Средства medisave разрешено использовать для оплаты счетов частных клиник (при этом установлены предельные цены для различных видов лечения), но запрещено с них оплачивать посещение поликлиник или частных терапевтов, чтобы люди не обращались к доктору без особой необходимости, по незначительным поводам. Оплата наличными удерживает их от этого.

Счета medisave доказали свою эффективность в сокращении зависимости пациентов от субсидий государства. Это позволило правительству сконцентрировать ресурсы на поддержке наиболее нуждающихся. Оно дополнительно учредило систему добровольного страхования для покрытия стоимости лечения фатальных заболеваний MediShield. Средства со счетов medisave могут быть использованы для оплаты взносов в MediShield (от 30 до 750 сингапурских доллара в зависимости от возраста участника). Существует ограничение на годовую сумму 50 тыс. и 200 тыс. сингапурских долларов в течение всей жизни. Это сокращает возможности чрезмерного потребления медицинских услуг (наряду с нормой оплачивать 20% затрат из своего кармана). К тому же правительство Сингапура активно пропагандирует здоровый образ жизни, борется с курением, с 9-летнего возраста дети регулярно проходят тесты на выполнение физических нормативов, взвешивание, проводится образовательная программа по здоровому питанию и занятию спортом. Известно, что затраты на поддержание здорового образа жизни ниже, чем на лечение.

Правительство также создало финансируемый из бюджета Medifund для покрытия медицинских расходов малоимущих граждан, которые исчерпали средства со счетов medisave и Medishield и не имеют близких родственников, которые могли бы помочь. При этом они обязаны доказать, что их доход меньше установленного минимума.

Обязательная система накоплений на медицинских счетах в CPF, ограничение сумм на покупку медицинских услуг, надо требование совместного финансирования со стороны граждан, свобода выбора дополнительной медицинской страховки создали благоприятную ситуацию в здравоохранении при относительно невысоких государственных расходах.

Кроме CPF, существует еще три альтернативные системы социального страхования: система обязательного государственного страхования госслужащих категорий «А» и «В», система страхования военнослужащих (в дополнение к обязательному участию в CPF), система обязательных социальных пенсий (предоставляется тем, у кого закончились накопления, после проверки на нуждаемость, уровень выплат официально установлен ниже уровня бедности).

Госслужащие элитного корпуса «А» в Сингапуре не получают пенсий, так как они обеспечены мощным денежным и социальным пакетом, чтобы чиновник, ответственный за принятие важных решений, не думал о том, как прокормить семью, и на что он будет жить в старости. Высокопоставленные госслужащие входят в 10% самых богатых сингапурцев. Но, естественно, цена ошибки такого чиновника, тем более коррупционной, резко возрастает. В том числе для него самого. Правительству удалось преодолеть унаследованное с прошлого представление о том, что госслужащие должны получать скромное жалование, что их должность, статус и влияние сами по себе – достаточное вознаграждение.

Ли Куан Ю: «Если наверху находятся слабые люди, то вся система медленно рушится. Это неизбежно… Каждый год мы получаем данные о размере подоходного налога, уплаченного бизнесменами и специалистами разных профессий. Пользуясь этими данными, мы рассчитываем зарплаты министров и высших должностных лиц. Мы ориентируемся на доходы 10% самых высокооплачиваемых людей, поскольку, если наши чиновники не входят в самый высокооплачиваемый слой, то зачем они правительству. Всего у нас 6 категорий зарплат, мы находим средний показатель в каждой категории и платим госслужащим 80% этой рыночной ставки. Причем каждый год зарплаты повышаются или понижаются вместе с бумом или рецессией».

Татьяна Бойко

[1] Ли Куан Ю. Сингапурская история: 1965–2000 годы: из третьего мира – в первый. М.: МГИМО-Университет. 2-е изд. 2010. Глава 7. Справедливое общество, а не «государство всеобщего благоденствия». С. 93–106.

[2] Бахтерева К. Сингапур: роль финансовой системы в «экономическом чуде» // Финансы и кредит. № 13. 2015. С. 2–11.

[3] Там же.

[4] CPF Investment Scheme – CPF Board. 22.04.2015. – http://www.sofia-trade.com/stati/osnova-finansovoy-sistemy-singapura.html