Из выступления Б.Н. Ельцина 5 апреля 1993 года в концертном зале гостиницы «Россия» на «Собрании граждан Российской Федерации»:

«…На первый план вышел вопрос: какой быть России – президентской или парламентской республикой? В республике парламентского типа президент не более чем декоративная фигура. Правительство формируется парламентским большинством и смещается им. При нынешней расстановке политических сил, в том числе в парламенте, пока еще зачаточном состоянии многопартийности в России, да еще в условиях глубокого кризиса, переход к парламентской форме правления был бы, конечно, крайне трудным, нежелательным, я думаю, что просто недопустимым.

Постоянная внутрипарламентская борьба на фоне неблагоприятных социально-экономических условий будет приводить к правительственной чехарде. Это заблокирует работу исполнительной власти, и она вообще не сможет провести никаких реформ в этих условиях. Это путь, который в последнее время усиленно навязывается нам частью депутатов Верховного Совета. Считаю его неприемлемым. Он вновь обрекает на блуждание в потемках и постоянное запаздывание. Снова начнутся бесконечные разговоры и политические игры с псевдодемократическими ритуалами. В условиях кризиса такая политика равносильна самоубийству. Я, как президент, никогда на этот вариант не соглашусь.

Именно в нынешней ситуации, может быть в течение двух-трех лет, речь может идти только о президентской республике. Это, разумеется, не означает наделения президента неограниченными правами. Он должен исполнять свои обязанности по защите конституционного строя, демократического порядка, прав человека, целостности страны – России. Президент должен иметь возможность в полной мере нести ответственность перед избравшим его народом за судьбу России и реализовывать свою программу».

Свернуть текст

Конституция Российской Федерации

Статья 1

1. Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Статья 2

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Статья 3

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Статья 4

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Статья 5

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. 3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Статья 6

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Статья 7

1. Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Статья 8

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Статья 9

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Статья 10

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Статья 11

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 13

1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.

2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. 3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

4. Общественные объединения равны перед законом.

5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Статья 14

1. Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

2. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Статья 15

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. 3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Статья 16

1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.

2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Свернуть текст

С 1930-х годов в СССР установилась классическая советская модель местного самоуправления, с модификациями просуществовавшая до конца 1980-х годов. Ее главные характеристики:

– КПСС руководила всем и вся, ее иерархическая структура пронизывала все уровни управления страной и принятия политических решений;

– местные органы власти формально были разделены на представительные (Советы, которые избирались от сельского до областного уровня на безальтернативной основе по 25–300 депутатов), и исполнительные (исполкомы Советов, избиравшиеся из депутатов). Деятельность исполкомов контролировали органы КПСС соответствующего уровня;

– местные органы власти юридически и фактически обладали лишь теми полномочиями, которые им делегировали вышестоящие органы власти;

– в централизованной плановой экономике экономические и финансовые ресурсы (включая бюджетные средства и инвестиции) распределялись сверху вниз, от центра к республикам, регионам и муниципалитетам на основе единых централизованно установленных нормативов. Эта «веерная» схема местных финансов номинально включала в себя местные налоги и сборы, а, по сути, не предполагала экономической и финансовой автономии местного самоуправления, хотя на местные бюджеты в 1970-е годы приходилась почти пятая часть бюджета страны.

Такова точка отсчета постсоветских реформ местного самоуправления. Первым их шагом в 1990 году стали конкурентные выборы депутатов Советов всех уровней и принятие Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства». Он провозгласил местное самоуправление как таковое и местную автономию, отменив вертикальную соподчиненность выборных Советов и их исполкомов. Советы получили право контролировать состав и деятельность их исполкомов, приобрели собственную компетенцию в налоговой и бюджетной сферах. Была отменена практика двойного подчинения исполкомов местным Советам и вышестоящим органам исполнительной власти, что привело к демонтажу прежней иерархической системы управления.

6 июля 1991 года был принят первый российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», в соответствии с которым коллегиальные исполкомы сменили главы местных администраций, избираемые на всеобщих выборах на альтернативной основе. Причем Советы не могли вмешиваться в деятельность местных администраций – это было компромиссное решение. Официальный лозунг коммунистического периода «Вся власть Советам!», по замыслу, уступал место разделению властей. Но на практике закон в полной мере не был реализован.

Провал государственного переворота в августе 1991 года, распад СССР и начало экономических реформ существенно изменили политику в сфере местного самоуправления. Намеченные на конец 1991 года выборы глав местных администраций отменили. По требованию Б. Н. Ельцина Съезд народных депутатов РСФСР предоставил ему дополнительные полномочия, в том числе право назначать и снимать глав администраций краев и областей. Последние, в свою очередь, получили право назначать и снимать глав местных администраций – так называемая вертикаль исполнительной власти. Главы администраций региональных столиц назначались и снимались непосредственно президентом.

В декабре 1991 года были приняты законы об основах налоговой системы (предполагавшие введение местных налогов и сборов) и постановление о разграничении собственности на федеральную, региональную и муниципальную. Но экономический спад нанес удар по реформе местного самоуправления, не оставил возможности поддержать местную автономию. На фоне конфликта между президентом и парламентом в сентябре–октябре 1993 года органы местного самоуправления оказались заложниками противоборства властных группировок. С победой президентской стороны была укреплена вертикаль исполнительной власти, Советы распустили, а полномочия местного самоуправления передали назначенным главам местных администраций. Так в 1993 году был завершен советский период истории местного самоуправления.

Свернуть текст

Ленинград был поделен на районы, в каждом из которых также имелись Совет (100–150 депутатов) и исполком (20–30 человек). В административном подчинении у Ленсовета находились города областного подчинения и поселки, где действовали свои органы власти. К 1990 году всего было 29 Советов.

Реальную власть в городе, как и в стране, имела КПСС в лице своих комитетов. Советы были лишь послушными придатками партии. Обком (горком, райком) принимал принципиальные решения, который готовил его аппарат. Затем решения одобрялись на сессии соответствующего Совета и исполнялись исполкомом. Председатели исполкомов являлись членами районных или городских комитетов КПСС, то есть напрямую выполняли партийные директивы.

Партийные органы рассматривали и одобряли кандидатуры будущих депутатов, «всенародные» выборы были безальтернативными и являлись простой формальностью. Многочисленные депутаты (в городских и районных Советах насчитывалось 5–6 тысяч депутатов) выполняли декоративную роль. Их функции практически сводились к формальным выборам (на деле – к утверждению) исполкомов и их руководителей, принятию бюджетов и отчетов об их исполнении.

В 1989 году прошли первые свободные выборы на Съезд народных депутатов СССР, а в 1990 году – на Съезд народных депутатов РСФСР и в местные Советы. Вновь избранным Советам КПСС уже ничего не могла приказывать. В апреле 1990 года Законом СССР «Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» местным Советам были даны чрезвычайно широкие полномочия, они были наделены собственной компетенцией. Закон, по сути, реализовал лозунг большевиков «Вся власть Советам!»

К сожалению, вместо управления местным хозяйством Советы начали делить между собой государственную собственность. Так, некоторые московские районные Советы объявляли своей собственностью воздушный столб над их территорией и недра земли, куда попала ветка метрополитена, а ленинградские районные Советы – часть Невского проспекта, форты и акваторию Финского залива. Естественно, Советы высшего уровня отменяли подобные решения, но в целом местное хозяйство управлялось крайне неэффективно.

В полной мере проявился главный недостаток советской власти: Советы и их президиумы подменяли профессионалов-управленцев исполнительной власти, постоянно вмешивались в их деятельность (благо партия теперь не мешала), решали открытым голосованием вопросы, составлявшие суть оперативного управления территорией: кому передать объект недвижимости, где сделать остановку городского транспорта и т. п. На вопросы оперативного управления городом приходилось около 30% решений Ленсовета.

Ситуация стала неуправляемой. В 1991 году в России в систему местных органов власти были внесены коренные изменения, сделавшие ее похожей на систему МСУ. Вместо исполкомов были образованы местные администрации, которые не подчинялись Советам, в систему органов исполнительной власти был введен принцип единоначалия. (…)

Расцвет местного самоуправления в Санкт-Петербурге: 1991–1993 годы. На референдуме 12 июня 1991 года был избран президент Б. Н. Ельцин, Ленинграду было возвращено его историческое название Санкт-Петербург, его жители избрали мэра (А. А. Собчака) – единоличного главу исполнительной власти. Одновременно с петербургскими прошли выборы мэров Москвы (избран Г. Х. Попов) и Северодвинска. Это были первые выборы мэров в постсоветской России.

6 июля 1991 года был принят Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» № 1550–1. Он исключил из органов местной власти краевые и областные органы, отнеся их к государственной власти. Были четко определены предметы ведения и полномочия Совета и администрации на уровне города, района, района в городе, поселка. Администрация была выведена из подчинения Совету. Он лишился права приказывать ей, но по-прежнему мог отменять ее решения и отрешать ее главу от должности.

Закон ввел должность единоличного главы администрации. Он избирался всем населением (правда, большинство первых глав местных администраций было назначено руководителями регионов), был подотчетен Совету и обладал правом вето на решения Совета, которое преодолевалось 2/3 голосов депутатов.

Закон оставил за Советами высшего уровня право отменять решения Советов низшего, но уже не позволял навязывать им свои решения. То есть в систему исполнительной власти были введены принципы разделения властей и единоначалия, частично устранены недостатки системы советской власти и повышена эффективность управления.

К концу 1991 года практически повсеместно были упразднены президиумы Советов. Вместо них в 1992 году большие Советы стали избирать малые Советы. Они увеличили эффективность работы представительных органов, хотя и снизили их «представительность». В малых Советах было существенно меньше депутатов. В Санкт-Петербурге горсовет состоял из 400 депутатов, малый Совет – из 35. Малый Совет работал постоянно (заседания проводились каждую неделю) и решал все вопросы ведения большого Совета, за исключением кадровых и бюджетных. Решения малого Совета затем утверждались или отклонялись большим Советом.

Аналогичные принципы были введены в систему органов государственной власти в краях и областях (…) 5 марта 1992 года. До декабря 1993 года в Санкт-Петербурге действовали городской Совет и мэрия – органы государственной власти, 19 районных в городе Советов и 19 районных в городе администраций, 3 городских Совета (в городах областного подчинения – Зеленогорске, Павловске и Ломоносове) и 3 городские администрации, 5 поселковых Советов и 5 поселковых администраций. Главами районных в городе администраций в большинстве районов в городе стали бывшие председатели районных в городе Советов, назначенные мэром.

Петербургский горсовет и мэрия Санкт-Петербурга, помимо функций органов государственной власти, обладали правами и несли обязанности органов МСУ на территории Санкт-Петербурга, то есть решали на этой территории вопросы местного значения. Городские, районные в городе и поселковые Советы и администрации осуществляли МСУ в административно-территориальных единицах Санкт-Петербурга. Представительные органы были избраны населением, исполнительные органы подотчетны представительным. Каждая территория имела свой бюджет, который принимался соответствующим Советом и исполнялся администрацией.

Советы решали вопросы местного значения, а администрации исполняли решения в рамках своей компетенции. Для решения общегородских вопросов местного значения в Санкт-Петербурге в составе городской администрации имелись гороно (образование), горздрав (здравоохранение), горсобес (социальная сфера), подразделения, отвечающие за благоустройство, содержание и управление тепло-, электро- и газосетями, за работу транспорта, систем связи, за обеспечение ритуальными услугами и др. Для решения вопросов местного значения в районах в городе в их администрациях имелись районо (образование), райздрав (здравоохранение), райсобес (социальная сфера), подразделения, отвечающие за благоустройство, и др.

Самостоятельность органов МСУ была неполной, поскольку Петербургский горсовет имел право отменять их решения, правда, практически не пользовался им. В горсовете работала постоянная комиссия по вопросам МСУ, при горсовете действовало совещание председателей районных Советов, решения местных вопросов готовились и согласовывались, поэтому необходимости в их отмене не возникало. А вот незаконные, с точки зрения депутатов, распоряжения мэра, в основном касавшиеся недвижимости, передаваемой в процессе приватизации в частную собственность, отменялись часто.

Суммарный бюджет всех местных Советов составлял 15–20% консолидированного бюджета Санкт-Петербурга. Город играл первостепенную роль в крупнейших ассоциациях местного самоуправления (Союз российских городов и Союз городов Северо-Запада России).

В 172 микрорайонах Петербурга действовало более 120 комитетов общественного самоуправления. Районные в городе Советы были самостоятельными и в принятии решений, и в финансово-экономической сфере. Управленцы и депутаты оказывали влияние на становление петербургской системы МСУ, настаивали на восстановлении районной модели.

В то время система органов местной власти развивалась в направлении, которое позволяло эффективно решать местные вопросы: децентрализация, четкое разграничение компетенции. Баланс между управлением и демократией сместился в сторону демократии – явление в новейшей российской истории достаточно редкое. В дальнейшем вмешалась высокая политика. И во все последующие периоды в Санкт-Петербурге управление превалировало над демократией.

Муниципальная политика. Под муниципальной политикой понимается деятельность органов государственной власти (федеральных и субъектов Федерации), которая влияет на систему местного самоуправления (упраздняет или изменяет ее, изменяет систему должностных лиц и органов местного самоуправления, их предметы ведения, территорию муниципального образования, экономическую и финансовую основы, участие граждан в самоуправлении).

Система МСУ представляет собой подсистему политической системы страны. Органы государственной власти для местного самоуправления являются внешней средой, которая воздействует на него, требуя соблюдать законодательство, осуществлять отдельные государственные полномочия, и обеспечивая правовую, организационную, экономическую и финансовую основы его деятельности.

Органы МСУ являются подзаконной властью, законы принимаются на федеральном и региональном уровнях. Федеральные законодательные акты могут разрушить систему местного самоуправления, распустить его органы. Стабильность и устойчивость системы определяются балансом сил, интересов и ресурсов. Необходимо, чтобы баланс если и нарушался, то не слишком сильно. Можно сказать, что сутью муниципальной политики является поддержание или нарушение баланса отношений между органами власти и элитами разных уровней, которое воздействует на МСУ.

Федеральные власти имеют различные рычаги воздействия на местное самоуправление: силовые, правовые (устанавливают законы, по которым формируется и действует МСУ), и экономические (предоставляют финансовую помощь из федеральных фондов выравнивания и компенсации, передают объекты в муниципальную собственность). А региональные власти контролируют органы местного самоуправления, адаптируют федеральные законы о МСУ к особенностям региона, регулируют избирательный процесс, предоставляют финансовую помощь из региональных фондов выравнивания и компенсации, передают объекты в муниципальную собственность из собственности субъекта Федерации.

Муниципалы в деятельности федеральных властей участвуют через федеральных депутатов, избранных на территории муниципального образования, через Российский союз муниципальных образований, Союз российских городов, Союз малых городов, Союз городов Северо-Запада России и группы давления. А в деятельности региональных властей они участвуют через региональных депутатов, избранных на территории муниципального образования, ассоциации регионального уровня и группы давления, через право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Федерации. Здесь муниципалы более или менее успешно представляют и отстаивают свои интересы.

В стабильной ситуации органы местного самоуправления стремятся иметь как можно больше прав, самостоятельности, полномочий, собственности, финансов. Региональные же власти заинтересованы в том, чтобы отдать МСУ как можно меньше, а если и отдавать, то все самое невыгодное (дошкольное образование, ЖКХ). У федеральных властей свой интерес: использовать МСУ в качестве противовеса региональным властям, чтобы не допустить их чрезмерного усиления и развития регионализма. Но и федеральным, и региональным властям важно, чтобы местное самоуправление было действенным. Иначе им самим придется обеспечивать жизнедеятельность населения, чтобы избежать социальной напряженности, представляющей угрозу для власти.

Налицо сложная система отношений между органами власти разных уровней, при которой сохраняется баланс между ними и обеспечивается в том числе устойчивость МСУ. Органы государственной власти принимают решения исходя из своих интересов, сил и ресурсов, в определенной мере учитывая интересы местного самоуправления.

Совсем иное дело, когда складывается чрезвычайная ситуация (война, голод, стихийное бедствие) и происходит резкая централизация власти, все вопросы, в том числе местные, решает центр. Или когда страна переживает переходный период, ситуация нестабильная, хотя и не чрезвычайная, складываются различные союзы элит и конфигурации интересов, как следствие, возможны разнообразные сценарии муниципальной политики.

Свернуть текст

Из интервью с М. А. Красновым, референтом помощника президента РФ по национальной безопасности Ю. М. Батурина в 1993–1995 годах, помощником Б. Н. Ельцина по правовым вопросам в 1995–1998 годах:

…Правила, заложенные в Конституцию, и сегодня на 60–70% определяют нашу жизнь – с ее гигантским государственным произволом. Именно там содержатся ответы на актуальные ныне вопросы: где у нас разделение властей? Почему в стране существует «главный начальник», а другие властные институты «сдулись»: нет ни подлинного парламента, ни независимой судебной власти?

– Что было «не так» в Конституции, принятой, как иногда выражаются, «на высокой демократической волне»?

– Не только на демократической волне, но и в результате наступившей у демократов эйфории появления чувства победителя, который теперь определяет правила игры и которому уже никто не мешает.

– Эти правила тогда гласили: победитель получает всё.

– Примерно так. Хотя поверхностный взгляд этого не обнаружит. Как известно, дьявол прячется в деталях. Как-то я проанализировал такие «детали» (к сожалению, занялся этим слишком поздно). Хотя в любом случае вряд ли Борис Николаевич позволил бы что-то менять, он трепетно относился к этой Конституции, защищал ее, никому не давал даже приблизиться для внесения каких-либо изменений. Правда, эта трепетность относилась не к тексту, не к «букве», а в целом к документу как факту истории. Конституция была выстрадана им лично, поэтому – не трогайте ее!

Однако она содержала и содержит серьезные пороки, прежде всего дисбаланс в системе сдержек и противовесов. Помню, как вскоре после 1993 года глава КПРФ Геннадий Зюганов сказал, что у президента России полномочий больше, чем у египетского фараона, русского царя и арабского шейха, вместе взятых. Простим ему непонимание, что к абсолютному монарху вообще не применимо понятие «полномочия». Абсолютная власть и есть абсолютная власть. Полномочия предполагают, что есть ограничения. Поэтому дело не в количестве полномочий – какие-то я бы даже добавил президенту, – а в том, что ему практически никто ничего не может противопоставить. Покажу на примерах.

Начнем с порядка назначения правительства, ибо именно оно проводит политический курс. Но чей курс? Исключительно президентский. В полном соответствии с нашей Конституцией российское правительство всегда будет «карманным», полностью подчиняющимся президенту (сегодняшняя ситуация «дуумвирата» парадоксальным образом лишь подтверждает это). Следовательно, парламентские выборы становятся фикцией. Ибо парламент, не имеющий возможности влиять на проводимый курс, – это не парламент. Это даже не законосовещательный орган, каким была Госдума до 1917 года. А все из-за того, что фактически полностью отсутствует политическая конкуренция. Правда, нельзя сказать, что нормальная конкуренция существовала и до 2000 года.

Представим, что в России проведены действительно свободные, демократические выборы, и в Госдуме появились депутаты, представляющие реальные политические силы, конкурирующие партии. Все равно этот парламент будет отстранен от формирования правительства, следовательно, и от определения внутренней и внешней политики. Разговоры о том, что в будущем в России появится правительство партийного большинства, ни на чем не основаны. Имитация – да, возможна. Но в реальности при нынешней конструкции ни одна партия не сможет сформировать правительство и нести за свой курс ответственность.

– Хотя, казалось бы, по Конституции у парламента для этого есть все возможности: президент лишь вносит кандидатуру председателя правительства, а Госдума может согласиться, а может и отказать.

– Вот я и говорю: на поверхностный взгляд вроде бы вполне нормально и демократично. Но! Если Госдума три раза не согласится с кандидатурой, предложенной президентом, он обязан ее распустить. Не пойти на компромисс, не представить другую кандидатуру, а распустить! Только потому, что она не согласилась с «высочайшим повелением» утвердить именно эту кандидатуру главы правительства. Мало того, президент обязан не просто распустить Думу, но и назначить даже не исполняющего обязанности, а полноценного премьера. Конституция тем самым как бы издевательски говорит депутатам: согласны вы или не согласны, а премьером будет тот, кого желает видеть глава государства.

Вот и получается: чтобы не уходить досрочно, Дума обязана утвердить выбор президента, что и происходит у нас регулярно. Было лишь одно подобие компромисса, когда в 1998 году после увольнения Сергея Кириенко с должности премьера Госдума заспорила по кандидатуре ранее уволенного Виктора Черномырдина, которого Ельцин опять предложил в премьеры. Но тогда ситуация в стране была настолько накалена, что Борис Николаевич не решился настаивать, в итоге появилась кандидатура Евгения Примакова.

Теоретически у Госдумы есть право позже выразить недоверие правительству. Но практически она не может этого сделать – опять же в целях самосохранения. Ведь согласно Конституции, если такое недоверие будет выражено, президент не обязан, как во многих других странах, отправить правительство в отставку, а только вправе либо сделать это, либо распустить саму Думу. Ясно, что он выберет второй вариант, так как правительство создано им, а не его политическими противниками.

По Конституции президент у нас не входит ни в одну из ветвей власти и описан как некий арбитр. В Конституции Франции, которая по модели очень близка нашей, прямо говорится, что президент – арбитр. И это хорошо! Причем президент не должен быть слабым, парламентская республика при всех ее плюсах в России в те годы вряд ли бы сработала – скорее, привела бы к хаосу. То есть президент должен быть сильным – но именно сильным арбитром: иметь силовые рычаги, но не быть активным политическим игроком, каким является сегодня. А у нас получается, что судья на поле одновременно играет за одну из команд. Поэтому политической конкуренции нет вовсе не из-за того, что практически нет нормальных партий, а есть группы беспринципных политических деятелей. Наоборот, цивилизованная партийная система с ответственными политиками не формируется как раз из-за того, что ни одна партия еще не получала (и при нынешней системе не получит) мандат на проведение собственного курса, за который она сама или вместе с партнерами по коалиции будет нести полную ответственность. Без политической конкуренции, между прочим, бессмысленно надеяться и на создание системы независимого правосудия, и на подконтрольность правоохранительных служб, и на преодоление масштабной коррупции.

Существует еще одна уникальная особенность в нашем политическом устройстве. В Европе, без учета СНГ, по моим подсчетам, у восьми стран, в том числе у Франции, Португалии, Словении, Болгарии, конституции схожи с российской. Но ни в одной из них у президента нет права отправлять правительство в отставку без повода. У нашего президента такое право есть, хотя это нонсенс. Впервые оно было реализовано весной 1998 года, когда Борис Ельцин уволил Виктора Черномырдина. Далее это стало обычной практикой.

Зародилась даже такая традиция: глава правительства отстраняется от должности, отправляется в отставку, при этом президент выступает по телевидению и объясняет, что в целом работой правительства он доволен. Если доволен – почему увольняешь? Общество должно знать, почему отправляется в отставку правительство. Премьер-министр становится марионеткой в руках главы государства, если его можно уволить не за конкретные ошибки и просчеты, а просто так – ну, не понравилось выражение лица нынешним утром. Вот такое негативное следствие конституционной статьи.

– А откуда это взялось? Как прошло в Конституцию? Известно, что предварительный ее вариант, подготовленный еще в начале 1993 года, был более сбалансированным и более либеральным…

– Вариантов было много. Сейчас заканчивается издание многотомной истории создания Конституции под руководством бывшего ответственного секретаря Конституционной комиссии Верховного Совета Олега Румянцева. Там можно найти практически все проекты и сопутствующие документы. Сказать, какой из проектов (а было к тому же много редакций одних и тех же проектов) более сбалансированный и более либеральный, трудно. Ведь дело не в том, как описываются общие принципы, права и свободы. При всех различиях в формулировках эти положения почти не отличались друг от друга. Главная борьба велась вокруг проблемы, говоря бытовым языком, «кто главнее» – президент или парламент? А этот вопрос во многом зависел от того, в чьих руках окажется правительство.

У венгерского исследователя Андроша Шайо есть хорошее высказывание: конституции рождаются как отражение наших былых страхов. Очень точно, потому что законы, в том числе самые главные, пишут живые люди. А «страхи» экспертов президентской стороны заключались в том, что основной помехой президенту в проведении реформ стал Верховный Совет. Такое отношение и было перенесено на будущий парламент: надо сделать так, чтобы у него не было возможности что-то диктовать президенту, это президент должен диктовать парламенту. Вполне рациональная в той ситуации позиция, хотя, как оказалось, недальновидная. Она и была заложена в июльском (1993 года) проекте, подготовленном Конституционным совещанием, которое было созвано Борисом Ельциным и проходило под его патронатом. И само это совещание, и его проект стали противовесом проекту, который поддерживал Верховный Совет, хотя оттуда были взяты многие положения. Кстати, любопытно, что первый президент формально до конца так и оставался председателем Конституционной комиссии.

С учетом того что проект разрабатывался не Учредительным собранием (что надо было бы сделать), а только одной стороной в том драматическом конфликте, он и получился перекошенным в пользу президентских прерогатив. Но в этом проекте дисбаланс в системе власти был еще не такой сильный. После октябрьских событий 1993 года проект дорабатывался. Таким образом, если еще летом требовалось оглядываться на Верховный Совет, то потом не было и этого «контрагента». В таких условиях появился окончательный текст Конституции. При этом по стенограммам видно, что многие видные эксперты – люди вполне демократических убеждений выражали свое недоумение по поводу откровенно несбалансированных положений. Но их мнение не было учтено.

– Тогда многие считали, что страна стоит перед дилеммой: или реформы – при обязательном поражении в правах парламента и неподконтрольности ему правительства, или демократия – но тогда точно не будет никаких серьезных реформ.

– Согласен. Я тоже был сторонником этой идеи и во многом остаюсь им в отношении – подчеркну – революционных периодов. Президенту нужны были сильные, властные рычаги, потому что он был олицетворением и движителем реформ, которые просто необходимо было проводить. Однако у нас это соединилось с идеей, что мы должны создать Конституцию на века. Ориентиром была американская Конституция, которой более 200 лет. Но американский опыт нам не стоило повторять, потому что США впервые рождались как государство, а у России за плечами уже была тысяча лет государственности. А главное: надо было понимать, что мы – не свободные колонисты, а люди, вышедшие из тоталитарного строя. Поэтому Конституцию следовало делать временную, переходную.

А ее сделали неприкосновенной. И не продумали элементарных вещей: что будет, когда закончатся два срока президентства Ельцина? Можем ли мы гарантировать, что его сменит мировоззренческий единомышленник? Подобные вопросы не приходили в голову разработчикам, видимо, потому, что все были охвачены эйфорией и считали: если будем иметь власть, то выберем того президента, который нужен для реформ. Думали: переломим ситуацию, и процесс будет необратимым – никакого реванша ни коммунизма, ни тоталитаризма уже не будет…

– Если наша нынешняя Конституция требует серьезных корректив, то, может быть, целесообразно пересмотреть саму систему государственного устройства? В Восточной Европе большинство посткоммунистических стран избрало парламентскую форму правления. Потому там, с одной стороны, больше демократии, а с другой – гораздо жестче относятся к коррупции.

– В принципе, я – сторонник парламентской республики, если говорить абстрактно. По оценкам специалистов, она, как ни странно, более устойчива (хотя правительства, например, в Италии падали после войны чуть ли не два раза в год) и в большей степени обеспечивает демократию – не в аппаратном смысле, а как волю народа, реализуемую через властные органы. А еще лучше парламентская, то есть конституционная монархия – вообще, наиболее устойчивая форма правления в современном мире. Но созрела ли нынешняя Россия для парламентской демократии? Мы с коллегой проанализировали, могли ли партии, представленные в Госдуме первого созыва (1993–1995 годы), договариваться между собой хотя бы по ключевым вопросам? И пришли к отрицательному выводу. А с конституционной монархией у нас еще более сложно, так как после убийства царской семьи прервалось легитимное престолонаследие, и разные ветви Дома Романовых не приходят к единому мнению. Да, к сожалению, и общество, похоже, не очень разделяет эту идею. Поэтому именно президентская республика могла бы помочь вырасти партиям.

– Почему же партии не выросли, а, наоборот, начался процесс разложения?

– Я привожу своим студентам такой пример: купите чистокровных арабских скакунов и поставьте их в стойло. Кормите, чистите, но не выпускайте на скачки. Через год вы получите ленивых, ожиревших, дряблых животных, не способных пробежать даже один круг. То же самое у нас с партиями, поскольку они не имеют стимулов к политической борьбе, не получают главного – возможности проводить свой политический курс, который заявляют перед гражданами. А потому максимум, за что борются политики, – получить побольше мест в Думе, хотя от числа депутатских мест почти не зависит проводимая в стране политика. Это влияет только на «аппаратный вес» партийных функционеров.

В соответствии с Конституцией в России вся власть и все политическое влияние отданы президенту, он определяет основные направления внутренней и внешней политики. А какое может быть разделение властей, если один субъект определяет всю политику? Его обязаны слушать и слушаться беспрекословно хотя бы потому, что судьба любого министра, тем более премьера и вице-премьера, зависит исключительно от президента. На самом деле кадровая судьба гораздо более широкого числа должностных лиц зависит от главы государства. Я задумал написать статью на тему «Чья кадровая судьба зависит от президента». Прямо или косвенно – фактически всех деятелей федерального и регионального уровней, отчасти и муниципального. Поэтому как же не соглашаться с основными направлениями внутренней и внешней политики, определяемыми президентом? А тут еще и Конституционный суд в 1999 году вынес вердикт, что эти основные направления обязательны для правительства.

С Госдумой сложнее – она часто составляла некую фронду Ельцину. Но не более того. Потому что законы, которая она пыталась принимать в пику президенту, он просто отклонял или они «умирали» в Совете Федерации (например, законопроект об индексации дореформенных вкладов в Сбербанке). Сейчас такое даже трудно себе представить. Но мало кто знает, что полной лояльности парламента способствуют не только множество аппаратных рычагов, но и опять же юридическое решение. Немыслимо, но в 2002 году Конституционный суд провозгласил, что направления политики, которые определяет президент, обязательны и для Госдумы. Надо ли удивляться, что нынешняя Дума с неприличной скоростью штампует любые решения, которые поступают из Кремля? Так, в мае 2009 года она сразу в трех чтениях одобрила президентские поправки в законы «О статусе судей в РФ» и «О Конституционном суде РФ», изменившие процедуру назначения председателя Конституционного суда и его заместителей. Хотя даже эстетически это выглядит неприлично.

– Законопроект можно похоронить не только на уровне парламента. Достаточно не заложить необходимые средства в федеральный бюджет, не выделить их на реализацию, что было со многими законами, принятыми Госдумой. Сегодня она не может вынести на голосование те или иные статьи бюджета, не получив одобрения правительства. А оно не может выступать против основных направлений, которые определил президент. Три контура, которые отсекают всё…

– Мало того, есть и менее публичные рычаги – номенклатурные привилегии, предоставляемые через Управление делами президента. До событий сентября 1993 года у Верховного Совета и президента были отдельные Управления делами, затем их объединили. Управление делами президента стало обеспечивать все ветви власти. Это – страшная вещь для разделения властей, потому что там работают живые люди, они хотят получать новые квартиры в определенных домах и районах Москвы, ездить на престижных машинах, отдыхать на определенных дачах и т. д. Я уж не говорю про иерархию средств связи, что, правда, проходит по другому ведомству. Эти житейские соблазны Кремль использует весьма активно.

Свернуть текст

Из интервью с Т.Г. Морщаковой, судьи Конституционного суда в 1991–2002 годах была судьей, заместителя председателя Конституционного суда в 1995–2002 годах:

Был создан Конституционный суд РФ, единственным делом которого стала проверка соответствия содержания законов Конституции. Очень важный шаг, во-первых, потому что законы наконец-то стали проверяться, что обеспечивает подчинение законодательной власти Конституции, во-вторых, эта функция конституционного правосудия должна была приучить и другие суды анализировать содержание применяемых законов. В советском суде контроль за содержанием закона не предполагался. Какой есть закон – такой и применяй. Судья не мог позволить себе, например, оправдать человека, который занимался частнопредпринимательской деятельностью или коммерческим посредничеством, потому что по закону это было уголовно наказуемое деяние. А оценить соответствие таких запретов праву на свободу использования своих способностей для участия в предпринимательской деятельности суд был не правомочен. (…)

В странах общего права суды создают своими решениями прецеденты и тем самым творят право. Там такая функция суда естественна. Однако судьи и в тех европейских странах, где существует система статутного, основанного на законе права, применяя закон, имеют право и обязанность проверять, соответствует ли он общим принципам права и конституционному закону страны. В СССР такой функции у суда никогда не было. Но без этого судебная власть не становится властью. Она (…) начинается там, где может сказать законодателю «нет». К сожалению, контроль суда за содержанием законов плохо внедряется в российскую практику. Суды порой признают недействующими статьи региональных законов, противоречащие федеральному законодательству. Но делают это крайне редко. (…)

Система разделения властей существует исключительно для того, чтобы обеспечивать защиту прав и свобод людей в государстве и от государства. Разделение властей диктуется стремлением не допустить узурпации власти в одних руках. Неограниченная власть небезопасна с позиции защиты человека и общества от власти. Для того чтобы избежать такой угрозы, и существуют судебная власть и правосудие.

Правосудие обеспечивает охрану прав и свобод – это конституционная норма. Повторяю, основной целью правосудия является именно это, а не защита государственной безопасности или государственного суверенитета. Государственная безопасность, государственный суверенитет и само государство оправданны и существуют только потому, что на них возлагаются обязанности по защите прав людей. Все качества правосудия, которые могут обеспечить достижение этой цели, провозглашены, закреплены и гарантированы Конституцией РФ. Другое дело – как эти конституционные требования воплощаются в законодательстве, регулирующем конкретную деятельность судов и судей. (…)

– Чтобы стать независимым, суд должен был обрести возможность противостоять и исполнительной, и законодательной власти, по своему статусу быть в состоянии оспаривать их решения. В советском суде это трудно было даже представить. В новой России предстояло отделить судебную власть от других ветвей в организационном, процессуальном и иных отношениях. Как это делалось и что не удалось?

– Статус самостоятельной судебной системы и связанный с этим статус судей имеют определенные характеристики. Речь идет о трех классических «не» судейского статуса – независимость, несменяемость, неприкосновенность. Они провозглашены Конституцией РФ и не были предметом спора среди разработчиков Концепции судебной реформы. Но, к сожалению, судебная реформа в духе Концепции развивалась только до конца 1990-х годов. Позже появилось желание откорректировать ее направление, что реализовано в законах, проекты которых исходили от исполнительной власти.

Наглядно это видно на примере судейского статуса. Первоначально в соответствии с Концепцией он был заявлен как равный чуть ли ни поднебесной мощи: судьи обрели несменяемость даже без возраста отставки. В 1995 году в Закон «О статусе судей» внесли поправки, согласно которым судья назначается на должность только на три года, если это назначение происходит впервые, – якобы для проверки, подходит ли человек для судейской деятельности. Это новшество несколько раз было обжаловано в Конституционном суде. Его вердикт: трехлетний срок может существовать лишь в качестве испытательного срока при условии, что, если через три года судье предъявят решение об его профессиональной непригодности, оно должно быть мотивированным – с письменно изложенными фактами, подтверждающими непригодность, а судья будет иметь возможность обжаловать это решение, чтобы приведенные в нем факты были проверены в судебном порядке.

Надо отметить, что испытательный срок существует во многих странах и всегда связан с проверкой результатов деятельности, которая основана не на оценках начальства и не на том, что какие-то решения судьи отменены, а на конкретных фактах, подтверждающих профессиональную непригодность. Она проверяется в судебном порядке по установленным правилам.

Ничего подобного в нашей судебной системе не было, а мнение Конституционного суда никем не учитывалось: через три года в связи с истечением срока полномочий судью с должности удаляли легко – просто не переназначали. Понятно, что в первые три года судья никакой независимостью не мог обладать, да и не стремился к ней. Наоборот, стремясь заслужить пожизненное назначение (то есть на весь срок до возраста отставки), он должен был приучать себя к полному подчинению, изо всех сил стараться приспособиться к конформистскому поведению, учитывать любые пожелания судейского начальства, не раздражать его. А оно привыкало командовать и получать положительную реакцию на свои команды. Замкнутый круг. Судья становился послушным, и, когда его потом назначали на должность пожизненно, он работал так, как от него требовали. Конечно, речь идет о наиболее распространенном стереотипе поведения.

Даже инстанции, уполномоченные властью на разработку изменений в судебной системе, соглашались, что нужно трехлетний срок убрать и готовить судей к пожизненному назначению на должность путем стажировки кандидатов в судах до назначения. (…)

– По Конституции РФ каждый может претендовать на пересмотр решения по его делу в вышестоящем суде, то есть дело может быть рассмотрено по его желанию двумя инстанциями – первой и второй. При этом вторая должна действовать по правилам суда первой инстанции. Считается, что суд первой инстанции может ошибиться, если два суда по одним и тем же правилам рассмотрят дело, то ошибка менее вероятна. А по жизни принятое судебное решение практически невозможно изменить. Почему?

– Потому что в России в подавляющем большинстве дел – по всем гражданским и уголовным делам, кроме решений и приговоров, выносимых мировыми судьями, – нет апелляционной инстанции, которая рассматривала бы дело заново по правилам суда первой инстанции. Она существует только в арбитражном судопроизводстве.

Вторая инстанция у нас кассационная. Пойдите в Мосгорсуд, который адвокаты уже много лет называют «Мосгорштампом», или в любой вышестоящий суд. Он тратит на рассмотрение многотомного дела максимум 20 минут, естественно, не успевает выслушать стороны, тем более – свидетелей. Рассматриваются только письменные материалы, ни по каким делам не исследуются доказательства.

Более того, процессуальный закон позволяет судам, проверяющим судебные решения, поступать по собственному произволу, потому что в законе написано, что суд «может проверить», «имеет право исследовать доказательства», «может привлечь новые материалы». Но нигде не написано «обязан». Отсюда рождается возможность колоссальной дискриминации. Надо сказать, что тот образ деятельности, который сложился при существующем недостатке кадров, при громадном количестве дел во второй инстанции, уравнивает всех – конечно, в худшую сторону, так как во второй инстанции практически никогда не проверяют доказательства. Мы не имеем системы выявления и исправления судебных ошибок – и это страшно! А после второй инстанции решение вступает в законную силу.

– У недовольного остается последняя надежда на надзорную инстанцию…

– Компенсировать отсутствие апелляционной инстанции надзор не может, потому что осуществляется по относительно небольшому числу дел. Кроме того, будет там рассмотрено дело или нет, зависит не от гражданина, а от должностных лиц высших судов. В последнее время это усмотрение закон старался отчасти ограничить, но оно все равно есть. Но отказаться в России от надзора на фоне того, что внизу никто не выявляет ошибок, пока нельзя.

Нельзя, несмотря на то что надзорная инстанция может ухудшить положение подсудимого. По закону ухудшить положение подсудимого может только та инстанция, которая фактически исследует доказательства по делу. Надзорная инстанция этим не занимается. Но ее указание о том, что нужно ухудшить положение подсудимого, обязательно для нижестоящих судов при вторичном рассмотрении ими уголовного дела. Это противоречит конституционному принципу независимости суда, да и фундаментальному принципиальному положению о принятии судом решения только на основе внутреннего судейского убеждения.

Поэтому Конституционный суд расценил ухудшение положения подсудимого в ходе надзорного производства как повторное осуждение за одно и то же и исключил это. Законодатели учли его позицию при принятии нового Уголовно-процессуального кодекса. Однако в дальнейшем по инициативе Уполномоченного по правам человека в РФ Конституционный суд откорректировал эту норму, указав, что если при рассмотрении дела допущены существенные (фундаментальные) нарушения и если это необходимо для обеспечения интересов потерпевшего, то в надзорном порядке можно отменить судебный приговор, ухудшив положение осужденного или оправданного.

На мой взгляд, тем самым оказались искажены цели и способы защиты прав потерпевшего, не говоря уже о правах осужденных или оправданных. Получается, что наш закон мотивирует потерпевшего всегда стремиться к возмездию. Он может рассчитывать взыскать ущерб только с осужденного, значит, этого последнего надо осудить «по полной программе» даже за преступление, которое не доказано. Иначе ничего не взыщешь. Это абсолютно неверный подход. Государство должно иметь специальные фонды для полного восстановления прав потерпевших, чтобы их законное желание получить возмещение не могло отрицательно влиять на законность в уголовном преследовании. Потерпевшему должно быть выплачено все, что необходимо для возмещения морального и материального ущерба, восстановления здоровья и имущественного положения, для обеспечения его безопасности. Если ему опасно оставаться там, где он живет, из-за возможности отмщения, он должен жить в другом месте, под другими именем и фамилией.

Все это предусматривается международными соглашениями о защите жертв преступлений и реализуется в практике развитых стран. И почти ничего из этого не делает наше государство. Практикуется за счет возможностей надзорных инстанций менять в худшую сторону состоявшееся решение, даже оправдательный приговор. Тогда как международный стандарт это допускает только в силу новых или вновь открывшихся обстоятельств, если они доказаны и если без отмены приговора невозможно восстановить права, нарушенные как преступлением, так и судебным актом.

– Когда исчерпаны внутригосударственные способы правовой защиты, Конституция РФ предоставила гражданам право обращаться в международный суд по правам человека.

– Да. Разработчики Конституции надеялись, что внутригосударственные способы правовой защиты у нас будут обширными – апелляционная инстанция, ревизионная инстанция. Увы. Страсбургский суд признал российские надзорные инстанции неэффективным средством судебной защиты и объяснил специально для наших граждан: не обращайтесь после второй инстанции в ваши надзорные инстанции, вы можете пропустить срок на обращение в Страсбург. Поток дел туда из России существен. (…)

– Как обстоят дела с социальным контролем над правосудием?

– В действующих российских законах провозглашается, что рассмотрение дел судами происходит в открытых заседаниях с участием заинтересованных лиц на основе состязательности и равноправия сторон. Присутствие публики обеспечивает социальный контроль над правосудием. Общество должно иметь возможность контролировать, что в судебных залах творится не расправа, а справедливое разбирательство. Такой контроль заставляет суд вести себя должным образом, соблюдая установленные процедуры… К сожалению, эти принципы зачастую остаются только декларациями, их разрушают многочисленные нормативные правила и практика.

Судьи позволяют себе необоснованное закрытие заседаний, а реакции на эти нарушения нет, хотя в законе она предусмотрена. Закрытие судебного заседания, не отвечающее требованиям закона, рассматривается в процессуальных кодексах как основание для отмены судебных решений. В законодательстве определен список условий, когда судья вправе закрыть слушание. У нас он даже более ограничен, чем в законодательстве европейских стран, где допускается закрывать заседание в интересах правосудия. И вот, ссылаясь на международные стандарты, российские судьи закрывают судебные заседания. Однако международное сообщество трактует интересы правосудия как необходимость закрыть заседание лишь в интересах защиты обратившихся в суд людей. У нас напротив: мешает суду публика в зале – удалим ее. Поэтому для нас важно, чтобы принимались меры для того, чтобы залы судебных заседаний были открыты для всех желающих, и входить в них можно было не по пропускам, а просто удовлетворив требования металлоискателя.

– Лучше бы нам зарубежный опыт перенять в другом – скажем, вести онлайн-трансляцию суда в интернете, обеспечить возможность любому человеку подойти к компьютеру и ознакомиться с решениями конкретного суда.

-Это предусмотрено Государственной программой развития судебной системы на 2007–2011 годы. Президент поручил правительству разработать меры, позволяющие внедрить и интернет-трансляцию для обеспечения участия сторон в судебном заседании, и электронные базы судебных актов. Но легко записать на бумаге, сдвинуть же с места бюрократическую машину трудно. Программа рассчитана на период до 2011 года и пока не реализована.

В программу заложено и ведение полной аудиозаписи всех судебных заседаний. Она позволила бы понять, какие процессуальные нормы нарушил судья, достойно ли он вел себя в процессе, не ущемил ли чьи-нибудь права, действительно ли исследовал доказательства, имеются ли они, если он потом на них сослался в судебном решении.

Сегодня же по материалам дела никто не может реально проверить, что происходило в судебном заседании, возможна фальсификация, потому что даже протокол в ходе заседания не ведется, хотя его неведение является основанием для отмены принятого акта – это пока чисто декоративная норма закона. Протокол составляется секретарем после того, как решение вынесено, и фиксирует только то, на что оно опирается. И ничего более. А должно быть наоборот: судебный акт должен вытекать из протокола, быть основан на подтвержденных им обстоятельствах. В результате вышестоящий суд лишен возможности проверить качество разбирательства.

Вывод печальный: справедливого суда в России нет!

Вспоминаю неловкую для себя ситуацию в американском суде штата. Судья рассказывал нам о суде присяжных (в скобках замечу, что у них каждый судья в любом суде выглядит как председатель Верховного суда – так он себя ощущает и так себя ведет, потому что авторитет судейской должности общепризнанно высочайший). Я поинтересовалась, насколько быстро присяжные могут получить протокол судебного заседания. Нормальный, с нашей точки зрения, вопрос судье показался странным. Удивленно посмотрев на меня, он ответил, что в первой половине дня заканчивается заседание, а после обеда присяжные могут получить протокол. Всё просто: на судейском столе стоит микрофон, запись транслируется в комнату для секретарей-машинисток. Или аппаратура с голоса переводит информацию в текст. Даже если такой аппаратуры нет, машинистке достаточно аудиозаписи.

Просто поставьте в судах микрофоны! Микрофоны, аудиозапись, интернет, компьютеры – это проблема не техническая, не финансовая, а политическая. (…)

Наше общество не готово противостоять тем, кто добивается послушно¬го правосудия. Но тогда суды обречены быть частью механизма всевластия государ¬ства, которое рассматривает личность не как равноправного субъекта во взаи¬моотношениях с государственными структурами, а исключительно как объект своей деятельности. В России ни государство, ни общество, к сожалению, пока не проявляют своей приверженности идеям самостоятельности и независимости судебной власти.

Не реализованные конституционные обязательства по формированию независимой судебной власти фактически привели к тому, что опять вернулись отвергнутые Концепцией судебной реформы и Конституцией советские цели деятельности судов и судей. Их мобилизуют на проведение различных кампаний, на борьбу с коррупцией, терроризмом и другой преступностью, на ограничение деятельности различных институтов гражданского общества (например, некоммерческих организаций), на повышение собираемости налогов и штрафов, используют для передела собственности. В спорах гражданина с органами государства уже дежурно звучит, что у суда нет оснований не доверять должностным лицам. Движущим мотивом в судопроизводстве не стало обеспечение правосудием прав и свобод – и решения, и поведение судей диктуются целью самосохранения, выживания в систе¬ме. Общество, высказывая обоснованные претензии к качеству правосудия, вряд ли осознает, что суды вновь рассматриваются как элемент политической власти, но не как ее противовес.

Как известно, пред¬назначение правосудия в том, чтобы суд вер¬шил, «озвучивал» право, обеспечивал его верховенство. Если это не состоится, то не состоятся ни правосудие, ни правовое государство.

Свернуть текст

Представители органов местного самоуправления и их союзники в администрации президента в ходе разработки Конституции 1993 года добились закрепления местной автономии и местной демократии в качестве принципов политического устройства страны. Вот только в жизнь они воплощались крайне непоследовательно.

Становление местного самоуправления в постсоветской России пришлось на глубокий налоговый и бюджетный кризис. Новым муниципальным органам катастрофически не хватало ресурсов, в 1990-е годы федеральные власти, скорее, затыкали дыры в бюджете страны, чем заботились о развитии финансовой базы муниципалитетов. После распада СССР в российском государстве произошла обвальная децентрализации, многие ресурсы и полномочия центра оказались у региональных властей, которые произвольно исполняли или не исполняли федеральные законы. А центр фактически не имел средств для их принуждения, в том числе в сфере местного самоуправления.

В результате наиболее важные решения по реформе местного самоуправления принимались в ходе борьбы «идеологических коалиций» – пестрых конгломератов политиков и чиновников, объединенных общими представлениями о целях и средствах реформ. Так, «управленцы» рассматривали местное самоуправление как нижнее звено общероссийской пирамиды управления государством и были не склонны терпеть местную автономию. «Утилитаристы» ориентировались на повышение эффективности управления государством и экономикой и полагали, что местная автономия поможет в ее достижении. «Самоуправленцы» стремились к достижению нормативных идеалов местной автономии и местной демократии в рамках проекта либеральной модернизации России.

Тактический альянс «утилитаристов» и «самоуправленцев» позволил принять важные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗМСУ) от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ, заставлявший региональные власти проводить муниципальные выборы, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ. Весной 1998 года российский парламент ратифицировал Европейскую хартию о местном самоуправлении, продемонстрировав серьезность своих намерений в проведении муниципальной реформы.

Но реализовывалась муниципальная политика крайне селективно, трудности экономических реформ 1990-х годов оставляли мало возможностей для становления местной автономии в городах. К2001 году 95% муниципальных образований были убыточными. Исключение составляли крупные города с высоким экономическим потенциалом и значительной налоговой базой, а также монопрофильные города вокруг немногих успешных предприятий, преимущественно сырьевых отраслей, которые зачастую оказывались заложниками их собственников.

«Игра в местное самоуправление» стала инструментом в сложных взаимоотношениях федерального центра и региональных лидеров: федеральные власти подчас поддерживали мэров городов из тактических соображений, стремясь ослабить господство влиятельных губернаторов, которые, в свою очередь, были заинтересованы свести на нет местную автономию. Отсюда многочисленные компромиссы и «умолчания»: власти по умолчанию предполагали, что нормы закона будут работать как предписано, а существующий на бумаге правовой порядок станет естественным костяком реализации законов, несмотря на отсутствие формальных и неформальных санкций.

В такой ситуации во второй половине 1990-х годов регионы устанавливали собственные правила игры, выходившие за рамки, определенные федеральными законами, а то и прямо им противоречившие. Поэтому муниципальная политика существенно различалась по регионам и зависела от расстановки сил в них. Острые конфликты зачастую блокировали деятельность местных органов власти (красноречивый пример – Владивосток), мэрами избирались деятели с криминальным прошлым, как в Ленинске-Кузнецком в 1997 году и Нижнем Новгороде в 1998 году. Поэтому местная автономия развивалась лишь там, где мэры городов и муниципальные советы смогли добиться принятия эффективных правил игры на уровне регионов. А там, где политические условия, сложившиеся еще в советский период, были неблагоприятны для местной автономии, самоуправление, как правило, находилось под жестким контролем региональных властей.

Поскольку на федеральном и региональном уровнях отсутствовали четкие правила, при распределении ресурсов и ответственности между муниципалитетами и региональными властями происходили конфликты. Нередко на органы местного самоуправления возлагался груз «нефинансируемых мандатов» – невыполнимых государственных социальных обязательств. Росли муниципальные долги предприятиям ЖКХ и энергетики, втягивая города в порочный круг коммунальных кризисов.

Примеры

В Удмуртии республиканский парламент в 1996 году принял решение о преобразовании органов местного самоуправления в городах и районах республики в местные органы государственной власти, находившиеся в подчинении республиканских властей. В 1997 году Конституционный суд РФ признал это решение неконституционным. Под нажимом администрации президента власти Удмуртии отказались от своих планов. Однако конфликт между региональными и муниципальными властями в Удмуртии продолжался до 2000 года.

В Саратовской области в 1990-е годы конфликт между властями области и областной столицы за контроль над ресурсами перешел в «войну всех против всех». После того как в 1996 году вице-мэр Саратова был назначен на пост губернатора области, выборы мэра были отменены, главы администраций городов и районов области заменены, а областные законы о местном самоуправлении изменены. Согласно областному закону мэр города избирался представительным органом из числа депутатов, а кандидатуру для избрания на этот пост предлагал губернатор. Это сочетание закрепили в уставе Саратова, принятом на референдуме в декабре 1996 года. Благодаря контролю над ходом выборов – от регистрации кандидатов до подсчета голосов – губернатор смог минимизировать избрание в муниципальные органы власти представителей оппозиции. Мэрами и главами районных администраций безальтернативно были избраны кандидаты, предложенные губернатором. В результате уровень местной демократии и местной автономии в регионе оказался крайне низким. (…)

Итак, в условиях господства КПСС местное самоуправление было лишь нижним звеном государственного механизма. Постсоветские политические преобразования в России ознаменовались серией радикальных реформ местного самоуправления. Конституция РФ 1993 года провозгласила автономию местного самоуправления, установив (статья 12), что органы местного самоуправления не входят в структуру государственной власти. Были приняты важнейшие законы, направленные на развитие местного самоуправления. В 1996 году Россия присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления, одобренной в 1985 году Советом Европы и принятой к исполнению большинством европейских государств (ратифицирована в 1998 году). Почти во всех регионах России были избраны муниципальные представительные органы, а в большинстве регионов – мэры городов и главы районных администраций.

Результаты реформ местного самоуправления в 2000-е годы оказались скромными. Сегодня о местной автономии и местной демократии говорят с многочисленными оговорками, которые если не сводят на нет, то делают неочевидным само содержание «муниципальной революции». Ее политические последствия ограничились муниципальными выборами, которые, по оценкам экспертов, противоречили минимальным демократическим стандартам.

Вопреки декларациям российское государство не только не предоставило органам местного самоуправления финансовые и экономические ресурсы, но и восстановило централизованный контроль над ними. Политическая и экономическая рецентрализация управления страной, деградация демократических институтов выхолостили суть местной автономии и местной демократии. Местное самоуправление оказалось встроенным в качестве нижнего звена (не располагающего большими полномочиями и слабо подотчетного гражданам) в иерархию вертикали власти во главе с президентом. Явно намечается частичная реставрация практики местного самоуправления советского периода.

Местная (муниципальная) автономия – возможность органов местного самоуправления действовать (в пределах закона) независимо от вышестоящих органов управления.

Местная демократия- демократические институты и практики на местном уровне, обеспечивающие проведение конкурентных местных выборов и деятельность политических партий, средств массовой информации и некоммерческих организаций по решению вопросов местного значения. Декларацией о гарантиях обеспечения местной автономии и местной демократии является Европейская хартия местного самоуправления, одобренная в 1985 году Советом Европы и принятая к исполнению большинством европейских государств, включая Россию.

Свернуть текст

Из интервью с Б. И. Минцем, начальником управления администрации президента по вопросам местного самоуправления в 1996–2000 годах:

– Какие развилки в развитии местного самоуправления были актуальны? Какие решения были приняты? И что получилось в конечном итоге?

– Конституция РФ 1993 года провозгласила местное самоуправление как институт власти. При этом была допущена принципиальная ошибка: местное самоуправление определили как нижний уровень власти, автономный от власти государственной. Произошло это потому, что разработчики в то время не понимали важности того, что реально автономия местного самоуправления изменяет всю систему управления в государстве.

Из Совета Европы в администрацию президента прислали Европейскую хартию местного самоуправления на английском, французском, итальянском и немецком языках. Четыре переводчика перевели ее на русский язык. Потом наши специалисты из этих переводов создали единый текст на русском, который отправили в Совет Европы. Там сделали обратный перевод – и пришли в ужас! Ничего общего с оригиналом…

Разбираясь с этим казусом, мы поняли, что пытались изложить хартию таким образом, чтобы хоть как-то адаптировать ее под российское законодательство и нормы нашей Конституции. Стало ясно, что Конституция РФ не определяет систему власти в государстве как комплекс, образуемый двумя частями. Первая служит потребностям всего государства в решении задач охраны границы, стабильности национальной денежной системы, организации Вооруженных сил и тому подобного. Вторая – это местное самоуправление, которое регулирует удовлетворение насущных потребностей населения – таких, как транспорт, градостроительство, ЖКХ, здравоохранение, охрана правопорядка и другие.

В результате получилось, что местное самоуправление и законодателями, и правоприменительной практикой стало трактоваться как производная от власти государственной. Следовательно, государственная власть может делать с местным самоуправлением все что угодно. Такой подход можно объяснить, с одной стороны, нашей наивной верой в некий «особый путь развития», традиционно предусматривающий предельную централизацию власти в руках бюрократии, а с другой – отсутствием на тот момент в России грамотных специалистов в области местного самоуправления. Тем не менее мы приняли достаточно либеральную и демократичную Конституцию, предусмотрели в ней органы местного самоуправления и многие существенные положения, которые помогли приблизиться к Европейской хартии. Важна и сама ратификация Европейской хартии, потому что она не позволила в последующие периоды ликвидировать местное самоуправление в России.

– Итак, в нашей Конституции местное самоуправление – производная от государственного управления. А в Западной Европе?

– Там существуют, по сути, две равноправные системы власти, которые и составляют систему сдержек и противовесов. В скандинавских странах, например, бюджет выносится в высшие органы представительной власти только после согласования с Конгрессом муниципальных образований. Если конгресс не согласен с проектом бюджета, правительство не может вынести его на утверждение парламента. Это очень важно! Без такого порядка органы самоуправления – пасынки в сообществе управленцев, а не реальные игроки, имеющие полномочия, ограничивающие действия и федеральной власти, и власти субъектов Федерации.

– В Швеции люди контролируют, как нанятые ими чиновники расходуют средства, собранные в виде налогов. Там есть гражданское общество, а в России мы о нем только мечтаем…

– И в России оно есть на определенном уровне! Только у народа нет полноценного понимания, что он – прародитель власти. У нас нет необходимой культуры самоуправления. Скажем, ТСЖ, у которого имеется обустроенная детская площадка, наняло частное охранное предприятие, чтобы уберечь оборудование площадки от вандалов. Охранники нередко присваивают себе функции милиции и принимают репрессивные меры против самих же жильцов. Хотя не должны этого делать, ведь они наняты на работу этими же жильцами для других задач.

Или на посту ГАИ могут остановить ваш автомобиль, потребовать выйти из машины и подняться на второй этаж только для того, чтобы показать документы. Когда возмущенный водитель пробует выяснить, на каком основании он должен карабкаться на второй этаж, ему не моргнув глазом отвечают: «Это приказ начальника городского ГАИ». Но приказ начальника городского ГАИ не может иметь к населению никакого отношения! Начальник ГАИ не вправе произвольно издавать приказы для населения – только если Минюст дал согласие и соответствующим образом его зарегистрировал. А в нас настолько глубоко сидит преклонение перед всяким начальством, что люди безропотно исполняют его прихоти.

– Вернемся к ТСЖ. Мы знаем, как трудно собрать людей на собрание, чтобы утвердить смету или рассмотреть другие принципиальные вопросы – хотя бы по поводу той же детской площадки. Жильцам безразлично, кто будет председателем, да и относятся они к нему, как к пришлому чиновнику. Они не хотят участвовать в местном самоуправлении даже на низовом уровне. Что делать в ситуации, когда люди, нечистые на руку, оказавшись во главе местных органов самоуправления или ТСЖ, используют бюджет или взносы как собственный кошелек?

– Как показывает мировой опыт, не получается построить демократическое общество, демократическую систему управления и, вообще, рыночную экономику в стране, где нет местного самоуправления. Независимо от религии, обычаев населения человечество развивалось одним и тем же путем. Государств еще не было, были поселения, племена, и централизованная государственная власть возникала обычно тогда, когда местные сообщества соглашались делегировать полномочия снизу вверх в расчете на защиту от нашествий.

Сегодня людей не удается собрать в товарищество собственников жилья или в любое другое территориальное местное самоуправление, потому что они просто не верят в такие институты. Когда в Санкт-Петербурге создавали местное самоуправление, у меня была большая дискуссия с Михаилом Маневичем, который возглавлял Комитет по управлению государственным имуществом. Я утверждал, что муниципальные органы в том виде, в котором они формировались в городе, созданы не будут. Если горожане не понимают, зачем им избирать органы, у которых нет реальных полномочий, они не пойдут на выборы. Следовательно, никогда до конца не удастся сформировать органы местного самоуправления во всех округах. Так и вышло: ни разу в Санкт-Петербурге все органы местного самоуправления не были полностью сформированы.

В других странах наиболее распространены две основные системы организации местного самоуправления. Одна из них – «бюргерская система», когда бургомистр избирается депутатами из своего состава, при этом сами депутаты избираются непосредственно населением. Бургомистр, являясь главой города, отчитывается перед горожанами за свою деятельность в рамках тех обещаний и той политики, которые были поддержаны населением, не отвечает за управление городским хозяйством, а организовывает работу представительного органа местного самоуправления, в том числе по контролю за работой городского директора (он в этом случае является нанятым менеджером) и иных исполнительных органов местного самоуправления (например, муниципальной милиции), задает установки и требует исполнения принятых решений, вправе поставить вопрос об изменении системы управления, о снятии с должности, например, главного полицейского чина в городе и так далее.

Другая система – «система сильного мэра». Сильный мэр потому, что он избирается всем населением, является главой города, хотя и подотчетен представительному органу. С одной стороны, он является политическим деятелем, а с другой – отвечает за управление городским хозяйством, службами и так далее. В Америке, в частности, есть и бюргерская система, называемая там «системой слабого мэра».

Эти системы самоуправления, выработанные трехсотлетней европейской практикой и используемые во многих странах мира, содержат внутри себя систему сдержек и противовесов, полезную для любой власти. Достигается это благодаря выборности. Без нее глава города может плевать на горожан. Для него всегда будет главным – угодить вышестоящему начальнику. Могут или не могут жители отправить мэра, бургомистра в отставку – суть в этом. И не надо здесь изобретать велосипед.

– Что нужно сделать, чтобы местное самоуправление стало самостоятельной ветвью власти?

– Ошибку, допущенную в Конституции, можно было нивелировать. В этом направлении мы неплохо продвигались в 1997–1998 годах. В 1999 году возобладала идея вертикали власти, которая привела к необходимости реформирования местного самоуправления и тем самым удалила нас от той модели, которая позволила бы сформировать реальное местное самоуправление как необходимую составляющую системы власти в государстве.

Снять проблему можно было, решив вопрос о финансовых основах местного самоуправления. К сожалению, не удалось, так как люди, которые были двигателями бюджетной и налоговой реформ, сочли вопросы межбюджетных отношений и финансового обеспечения местного самоуправления вторичными. Они все время говорили: «Нужно решить проблему высокой инфляции, проблему дефицита бюджета и так далее, а финансами органов местного самоуправления займемся позже». И я не смог переубедить их, сколько ни пытался. Где-то в 2003–2004 годах они признали, что я был прав: этим нужно было заниматься раньше.

– О чем речь?

– Небольшой коллектив специалистов под нашим руководством подготовил и провел через Федеральное Собрание Закон «О финансовых основах местного самоуправления». Он был принят 25 сентября 1997 года. Но мы не смогли переломить ситуацию, потому что Закон «О бюджете», принимаемый в то время ежегодно, фактически выхолащивал другие законы, касавшиеся бюджетного процесса, если они ему противоречили. Поэтому у федеральной власти был, есть и в ближайшем времени будет рычаг, который позволяет фактически перечеркивать Закон «О финансовых основах местного самоуправления».

Мы не решили основную проблему, без чего финансовые основы местного самоуправления в принципе сформировать нельзя. А именно: подоходный налог должен браться не по месту работы, а по месту жительства. Тогда, по моему глубокому убеждению, все проблемы в бюджетном процессе и в межбюджетных отношениях будут решены. Иные способы, введение всевозможных классификаторов, нормативов, местных налогов – это разговор в пользу бедных.

Когда нет основы финансовой самостоятельности поселений, о самоуправлении говорить не приходится. Это имеет значение не только для городов и поселков, но и для бюджетной системы страны в целом. Прежде было 10–11 регионов-доноров, а в 2009 году, как заявил министр регионального развития, их будет только два – Москва и Санкт-Петербург. Но это, извините меня, бред! Не могут два субъекта Федерации быть донорами, а остальные – реципиентами, потому что создается такая разность потенциалов, когда ни о каких равных условиях жизни не может быть и речи. Тем самым мы уходим от положения, когда каждое местное сообщество, каждая ячейка управления работает на то, чтобы бюджетных денег, а следовательно, возможностей, для решения социальных проблем в сферах здравоохранения, экологии, ЖКХ стало больше. Или же мы их ставим в положение болвана в старом польском преферансе, который по определению ничего сделать не может. А если что-то и сделает, то ему от этого только хуже.

– Инициатива в России наказуема… К чему приводит существующая система межбюджетных отношений?

– Приведу красноречивый пример. Будучи вице-мэром города Иваново, я был вынужден ежегодно менять по 42 километра труб теплоснабжения. Это слишком расточительно. Я договорился с городом-побратимом Ганновером на поставку нам в лизинг труб из пластмассы, которые даже в наших условиях могут лежать не три года, а не менее 15 лет. Мы приобрели эти трубы по лизингу у западной компании под гарантии местного бюджета. Мы получили трубы, поменяли 42 километра, на следующий год – еще 42. На третий год те, которые уже заменили, трогать не надо, они еще 10–12 лет пролежат. То есть каждый год нужно все меньше труб. Реакция сверху: меньше перекладываете труб – меньше норматив, деньги забираем. «Подождите, я же деньги в долг взял в расчете на продолжение финансирования! У меня себестоимость на километр трубы и потери тепла снизились. Я сэкономил». Только руками развели…

К тому времени в Союзе российских городов мы договорились, что нашему примеру последуют Владимир, Кострома, Ярославль и Нижний Новгород. Мы бы консолидировали усилия, сформировали крупный заказ и получили гигантские скидки на трубы. Но, увидев нашу ситуацию, все другие одумались и продолжали менять трубы каждый год, закапывая деньги в землю.

– В каких странах подоходный налог собирается по месту жительства?

– Во многих. Смысл подоходного налога в том, что он собирается по месту жительства и поступает в местный бюджет. А у нас – нет! У нас нет четкой системы закрепления налогов за органами власти. Приведу один пример результата такой практики. В Ивановской области есть хороший конный племенной завод. Там обрушилось старое здание, и нужны деньги на ремонт. Директор едет в Министерство финансов и выбивает их. Минфин, подписав соответствующую директиву, отправляет требуемую сумму в Министерство сельского хозяйства. Оно выделяет средства областному финансовому управлению, которое переводит деньги в областное сельскохозяйственное управление. То отправляет их в финансовое управление района, оно – районному сельхозуправлению. И только там выделяют деньги нуждающемуся заводу.

А по пути Минсельхоз, получив деньги и решив, что есть и другой завод, не менее нуждающийся в помощи, отправляет конному заводу только 75% всей суммы – мол, все равно просил больше. В области сочтут, что надо помочь местной птицефабрике, и заберут еще 25%. Плюс взятки и откаты на каждом уровне. В лучшем случае конезавод получит не более 30% необходимых средств. Поскольку этого на ремонт все равно не хватает, деньги разворуют…

– Таково неизбежное следствие веерной системы распределения бюджетных средств сверху вниз. Что ей можно противопоставить?

– Как-то я был в Испании на саммите министров стран-членов Совета Европы по вопросам регионального развития и местного самоуправления. Премьер-министр Испании сказал, что подъем экономики его страны стал следствие только одной реформы – местного самоуправления. Дело в том, что, когда подоходный налог взимается по месту жительства и человек сам определяет, где он будет его платить – в Испании, где имеет дом, или в Америке, где у него квартира, важно, чтобы он его заплатил в зависимости от своего дохода. Раз в год, два раза в год или авансовым платежом. Соответственно местная власть нацелена на то, чтобы привлекать как можно больше людей, создавать рабочие места, обеспечивать благоприятные условия для развития малого и среднего бизнеса. Она от этого зависит напрямую. Чем больше успехов – тем больше налоговая масса.

Да, государство имеет право пересмотреть нормативы местных бюджетов (один раз в пять лет), если видит, что скапливаются избыточные средства. Однако действует достаточно жесткая процедура, не унизительная для органов местного самоуправления, которая позволяет им реально защищать свои интересы. При этом, если в местных бюджетах скапливаются избыточные средства, федеральные власти и власти субъекта Федерации не забирают их, а предлагают органам местного самоуправления совместно реализовать социальные или иные программы (например, строительство моста, тоннеля, объездной дороги для разгрузки транспортных потоков, идущих через город). Предлагаются программы, которые, с одной стороны, повышают качество жизни в данном городе, а с другой – решают одну из проблем, связанных с улучшением инфраструктуры региона, а соответственно страны в целом.

Местное сообщество реально участвует в обсуждении предложенных проектов, получает всю необходимую информацию. Власти обрисовывают ситуацию: «Да, мы развиваемся хорошо, мы молодцы, но в связи с тем что бюджетная обеспеченность у нас выше, нам придется поделиться». И жители выбирают конкретный проект с учетом своих интересов. Когда люди видят один, два, пять раз, что эти проекты действительно реализуются, улучшая их жизнь, они сознательно поддерживают органы местного самоуправления, охотно приходят на обсуждения и собрания.

Я знаю городок в Швейцарии с населением лишь 16 тысяч человек, где построено великолепное современное здание мэрии. Поинтересовался у мэра: откуда такие бюджетные деньги на постройку? Оказалось, что бюджетные средства не использовались. Прежнее здание было очень неудобным для посетителей. Провели референдум, в котором приняли участие 92% жителей, и решили, что горожане сами сдадут деньги на постройку нового здания – сколько каждый посчитает возможным. Была создана общественная организация для сбора средств. Их получили столько, что хватило еще и на ремонт всех муниципальных учебных заведений.

Это факт доверия и понимания эффективности местной власти. А наша федеральная власть будто не осознает важную вещь: если районный столоначальник работает плохо и относится к жителям пренебрежительно, убедить их в том, что вышестоящие чиновники лучше, не удастся. Люди не проводят грани между местной властью и федеральной. Как и что они могут понять, когда глава города или вице-мэр завтра становится вице-губернатором! А сколько вице-губернаторов стали мэрами! И это формирует отношение к власти вообще. Люди говорят: все вы, суконные души, один миром мазаны!

– Вернемся к системе сдержек и противовесов на уровне местного самоуправления. В качестве аналога возьмем акционерное общество с хорошим уровнем корпоративного управления. В нем обязательно предусмотрены контроль менеджмента, финансовый контроль, аудит, делаются запросы. Ничего подобного на практике на уровне местного самоуправления нет. Глава местной администрации фактически единолично распоряжается средствами местного бюджета – не важно, получил он их транзитом из федерального бюджета или собрал на месте. Может потратить деньги на «бредовый» проект, а то и просто украсть. Как можно решить эту проблему, хотя бы в идеале?

– Прежде всего необходим глубочайший анализ – с точки зрения коррупционной составляющей – законодательства о местном самоуправлении, бюджетном финансировании, межбюджетных отношениях, компетенций налоговых органов и всех, кто с ними связан. Наше законодательство создано так, что его можно трактовать, как угодно! Чиновник, который по определению поставлен выполнять закон, делает всё, что захочет. И пока такая реальность сохраняется, возможности для воровства бюджетных средств бесконечны. В СССР самой крутой была не торговая мафия, а коммунальная. Так и осталось, потому что вы никогда не раскопаете яму и не увидите, что там на самом деле произошло, сколько и чего туда закопано. Ни-ког-да!

Кроме того, следует приложить максимум усилий для формирования соответствующей культуры. В одночасье она не появится, необходимо время и накопление опыта. Чем раньше он начнет накапливаться, тем лучше. Об этом мы уже говорили. Хорошо бы уже в школе знакомить детей с местным самоуправлением. Мы такой эксперимент проводили в Обнинске и Калуге в 1997–1999 годах и видели отдачу. Дома дети, обсуждая с родителями эту тему, были поражены тем, что они практически ничего не знают в этой области, не понимают компетенции органов местного самоуправления и соответственно не способны решать насущные проблемы.

– Сейчас тоже пытаются просвещать. Например, «Рыбинская неделя» 30 апреля 2009 года сообщила, что в средних школах Рыбинска в рамках проекта муниципального совета проводятся интерактивные уроки по местному самоуправлению. На них депутаты встречаются со старшеклассниками, рассказывают о работе представительного органа местного самоуправления, ТСЖ, предлагают поучаствовать в управлении городом.

– Хорошо, но этого недостаточно. Когда у людей спрашивают, что их больше всего беспокоит, они отвечают: чтобы в поликлинике обслуживали квалифицированно, чтобы на улице было освещение, чтобы милиционер при первичном задержании не применял физическую силу. Чтобы стражи порядка знали: если поступят так, то получат срок или, как минимум, потеряют работу.

Самое главное для людей – чувство справедливости. Говорят, что народ раздражают богатые. Не сами богатые, а чувство несправедливости, связанное с одиозными их представителями. Один из них на «Мерседесе», остановившись на светофоре, не смог быстрее всех рвануть, потому что мальчик не успел перейти дорогу. Он вышел и ударил мальчика по голове, тот умер. Этот мерзавец может заплатить деньги, и его не осудят… Когда мне говорят, что это не так, произошло что-то другое, я не верю – сразу и окончательно. Здесь вера – важнейший элемент самосознания и восприятия действительности. Тогда человек задается вопросом: а мы вообще – кто?

Точно так же и с властью. Должна быть справедливость, обеспеченная системой сдержек и противовесов, соответствующими институтами. И всё это необходимо четко прописать в законах. Следует провести аудит с юридической точки зрения и показать, где этих институтов не существует или что конкретно не обеспечивается. Необходимо принять соответствующие поправки, добиться нужной практики. Если люди видят, что система власти прозрачна, комитеты и ревизионные комиссии, счетные палаты работают, решения принимаются гласно, бюджет публикуется, то они доверяют такой власти. Поэтому депутатам надо давать больше возможности заниматься своей деятельностью, особенно если это крупное муниципальное образование. Тогда многое встанет на свои места.

– Как Вы относитесь к политической конкуренции в местном самоуправлении?

– Очень позитивно. Наших эмигрантов, живущих в США или Англии, больше всего поражает отношение местных чиновников к проблемам населения. Скажем, вы являетесь владельцем дома или арендатором квартиры, и возникла проблема, с которой вы обратились к муниципальным властям. Они всегда встретят с таким участием, что складывается впечатление, будто вас там ждали и благодарны за то, что вы рассказали о своей проблеме. Они сделают все возможное для ее решения, потому что прекрасно понимают, что в противном случае на следующих выборах их лидера не изберут, и они могут стать безработными.

К сожалению, исходя из реальных политических процессов в российском обществе не приходится надеяться на скорое внедрение такого опыта в наших условиях. Население слишком индифферентно к политике, многие считают, что даже местная политика их не касается. Однако если мы хотим, чтобы отношение российских чиновников к гражданам было таким же, придется учиться отстаивать свои интересы – на выборах, в суде, с помощью партий и профсоюзов. Придется…

– Вы упомянули суды. Право гражданина вчинить иск или предъявить частное обвинение чиновнику за растрату средств может стать эффективным средством наведения порядка.

– Согласен. Надо расширить права активных граждан по контролю за органами местного самоуправления, в том числе в форме судебных исков или частного обвинения. В то же время важно, чтобы те, кто принимает решения, – в первую очередь президент и глава правительства, понимали, что без создания эффективной системы местного самоуправления решить проблемы управления в стране, гарантировать социальную стабильность, обеспечить развитие экономики просто невозможно. Ни одной стране это не удалось – ни Японии, ни Сингапуру, ни Великобритании, ни США, ни Канаде, ни Бразилии, ни Испании. Намеренно назвал страны с совершенно разными культурами. Общепризнанно, что Германия после поражения во Второй мировой войне поднялась не столько благодаря «плану Маршалла», сколько вследствие эффективно проведенной реформы местного самоуправления. И это при том, что органы местного самоуправления в Германии даже в конце войны, когда Берлин и всю страну бомбили, фактически при полном отсутствии работы федеральных и земельных органов власти выполняли свои функции по жизнеобеспечению населения. Им удалось избежать социальных катастроф – население знало, что делать и к кому обращаться.

Иной пример – 1917 год в России. Почему большевики смогли реализовать свою безумную идею? Федеральная, государственная власть (в терминологии Конституции того времени) рухнула, а реального местного самоуправления не было. В городах и поселениях началась социальная катастрофа. Вся инфраструктура в одночасье распалась, была парализована работа транспорта, не чем было топить, мусор не вывозился. И обезумевшие люди верили всему, чему в нормальном состоянии поверить было просто невозможно.

Свернуть текст

В России писаные и неписаные законы постоянно конкурируют друг с другом. Но, если писаным законам посвящены десятки томов юридических исследований, то неписаные законы остаются в тени. В. Петухов, доктор политических наук, восполнил этот пробел и воссоздал «понятийную» конституцию, по которой на самом деле живет почти 150 млн человек. В отличие от официальной Конституции РФ, эту «понятийную» конституцию российские власти блюдут неукоснительно. Близка и понятна она и миллионам граждан. В уважении к ней проявляется сегодня единство власти и народа. В. Пастухов представил первый раздел основного закона современной России.

Раздел I. Понятийные основы конституционного строя

Статья 1. Сильный может все. Вся власть в России принадлежит сильным, власть сильных не может быть ограничена ничем, кроме силы.

Статья 2. Закон существует для слабых. Слабые обязаны исполнять законы, которые написаны сильными. Сильные не обязаны исполнять законы, которые они пишут для слабых.

Статья 3. Сильный не равен слабому. У сильного всегда виноват слабый. В отношении сильных действует презумпция невинности.

Статья 4. Сильные имеют права, слабые имеют обязанности. Сильные могут нарушать закон. Слабые тоже могут нарушать закон, но только в отдельных случаях и если это не наносит ущерба сильным.

Статья 5. Сильные не могут злоупотреблять своими правами в отношении более сильных, чем они сами. Если сильный злоупотребил правом в отношении более сильного, чем он сам, он считается слабым, и к нему применяется закон.

Статья 6. Ни один сильный не может быть привлечен к ответственности за преступление, которое он совершил, за исключением случаев, когда он нарушил право более сильного, чем он сам.

Статья 7. Слабые могут быть привлечены к ответственности за преступления, которые они совершили, за преступления, которые совершили сильные, и даже за преступления, которые вообще никто не совершал.

Статья 8. Слабый не имеет права на защиту от сильного. Слабый является сильным по отношению к более слабому, чем он сам. Попытка слабого защититься от сильного является преступлением.

Статья 9. Собственность принадлежит сильным. Сильные владеют собственностью с разрешения самого сильного. Слабые обязаны отдать свою собственность сильному по его первому требованию. Право сильного на собственность слабого защищено государством.

Статья 10. Реальным гражданством обладают сильные. Сильные рождаются от сильных, либо становятся сильными в силу родства или знакомства, а также в случае признания таковым другими сильными.

Статья 11. Споры между сильными разрешается по понятиям. Понятия имеют силу традиции. Понятия выше законов. В случае если понятия и законы противоречат друг другу, законы применяются в той части, в которой они не противоречат понятиям.

Статья 12. Власть сильных от Бога. Монопольное право объяснять, почему властью должны обладать сильные, принадлежит Церкви. Церковь принадлежит сильным – наряду с государством. Слабые должны ходить в Церковь.

Статья 13. Сильными руководит самый сильный. Самый сильный не избирается и не назначается, а самоопределяется. Выборы необходимы для того, чтобы заранее известный результат выглядел правдоподобным.

Статья 14. Сильные на местах сами управляются со слабыми. Одни сильные не вмешиваются в дела других сильных, если соблюдаются приличия. Вмешательство в дела других сильных допускается в пределах, необходимых для восстановления приличий. Пока сильные разбираются между собой, слабые обязаны молчать.

Статья 15. Право сильных распространяется на всю территорию России. Слабые могут съехать, если успеют. Кто не успел, тот опоздал.

Статья 16. Законы сильных действует до тех пор, пока слабые сами не станут сильными.

Свернуть текст